Programa Acción Legal Comunitaria. Algunas Claves para Acceder al Derecho a la Vivienda en los Municipios del Gran Buenos Aires

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1 Programa Acción Legal Comunitaria Algunas Claves para Acceder al Derecho a la Vivienda en los Municipios del Gran Buenos Aires Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires

2 ALGUNAS CLAVES PARA ACCEDER AL DERECHO A LA VIVIENDA EN LOS MUNICIPIOS DEL GRAN BUENOS AIRES 1 La serie de documentos que presentamos se enmarca en el trabajo que desarrolla la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) desde el Programa de Acción Legal Comunitaria. Desde 2004, ACIJ coordina el Centro de Apoyo Legal Comunitario (CALC) en el Municipio de Moreno del Gran Buenos Aires, con la finalidad de facilitar el acceso a la justicia de vecinos y vecinas de la comuna, comunicar información relevante vinculada a los derechos económicos y sociales, brindar asesoramiento y defensa jurídica comunitaria y gratuita, y promover la discusión y difusión de las problemáticas locales asociadas a los servicios públicos básicos. En virtud las problemáticas identificadas y expresadas como prioritarias por los/las habitantes del territorio de incidencia del CALC y en función de los objetivos planteados por el Programa de Acción Legal Comunitaria, los cuatro documentos que presentamos en esta serie intentan aportar información sistematizada sobre el derecho a la tierra y a la vivienda, a la vez que facilitan el debate sobre las herramientas útiles para el trabajo que vecinos, vecinas y organizaciones sociales y comunitarias desarrollan en el Gran Buenos Aires. 1 Los documentos que integran la Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires fueron desarrollados por Celina Giraudy y editados por Daniela Lovisolo de ACIJ. 1

3 LA PROTECCIÓN NORMATIVA DEL DERECHO A LA VIVIENDA En Argentina el derecho a la vivienda es un derecho humano consagrado en la Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional, definido como el derecho de todo hombre, mujer, joven y niño a acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad 2. Particularmente, el derecho a la vivienda es receptado expresamente en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC ); en el artículo 5 de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; en el artículo 14 de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; en el artículo 27 de la Convención de los Derechos del Niño; en el artículo XI de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre; y en el artículo 26 a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; entre otros. En efecto, corresponde aclarar que todos los tratados internacionales mencionados integran el ordenamiento jurídico argentino puesto que, en razón de lo dispuesto en el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, son pactos y/o tratados internacionales con jerarquía constitucional y sus consideraciones son obligatorias para el Estado Nacional como para los Estados Provinciales. Más allá de la amplia recepción que, a nivel normativo, recibe el derecho a la vivienda en los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional, conviene detenerse a analizar la protección que otorga el PIDESC y, específicamente, en la labor que ha efectuado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, 2 2

4 Comité DESC ) 3 en relación a la determinación del contenido y al alcance del derecho a la vivienda. De este modo, la Observación General Nº 4 del Comité DESC fija el contenido del derecho a la vivienda adecuada al establecer que sus elementos son: Seguridad jurídica de la tenencia: De acuerdo a lo dispuesto por el Comité DESC, la tenencia puede adoptar diversas formas (alquiler, arriendo, vivienda en cooperativa, ocupación, asentamientos informales, entre otros), pero sea cual fuere, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad que les garantice protección legal contra el desalojo, el hostigamiento u otras amenazas. Por su parte, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que carezcan de esa protección, consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados. Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Por otra parte, el Comité dispone que la vivienda debe contener servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. A su vez, las personas deberían tener acceso a recursos naturales y comunes, como agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y aseo, entre otros aspectos. Por su lado, los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda; mientras que se debería proteger, por medios adecuados, a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. 3 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) es un órgano conformado por especialistas en el tema que interpreta y supervisa la aplicación del PIDESC por sus Estados Partes (Argentina, entre ellos). Así, los Estados Partes deben presentar al Comité informes periódicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. El Comité examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado Parte en forma de "Observaciones Finales". Igualmente, el Comité publica su interpretación de las disposiciones del Pacto en forma de Observaciones Generales. 3

5 Habitabilidad: Una vivienda adecuada debe ser habitable, por lo tanto debe ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes, protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento; y debe garantizar la seguridad física de sus ocupantes. Asequibilidad: La vivienda adecuada debe ser accesible. En efecto, debe concederse a los grupos en situación de desventaja (como la población con escasos recursos económicos) un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. También debe garantizarse cierto grado de prioridad a algunos grupos como las personas de edad, los niños, los enfermos, entre otros. Tanto las leyes como las decisiones políticas en materia de vivienda deben tener en cuenta las necesidades especiales de estos grupos. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho. Lugar: La vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a los lugares de trabajo, a los servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe encontrarse en lugares contaminados ni cercanos a fuentes de contaminación que pongan en peligro el derecho a la salud de sus habitantes. Adecuación cultural: La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. El desarrollo y modernización de la vivienda, deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y asegurar, entre otras cuestiones, los servicios tecnológicos modernos. 4

6 En el mismo sentido, la Observación General Nº 4 establece que: Dado que muchas de las medidas para promover el derecho a la vivienda solo requieren la abstención de ciertas prácticas y un compromiso para facilitar la autoayuda de los grupos afectados, existen ciertas medidas que los Estados deben tomar inmediatamente, independientemente de su desarrollo. Los Estados Partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, concediéndoles una especial atención. En consecuencia, las políticas y la legislación no deben estar destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás. Si bien los medios para lograr la realización del derecho a la vivienda varían de un Estado a otro, su implementación requiere de una estrategia nacional de vivienda que suponga la participación de los afectados. Asimismo, deben adoptarse medidas para asegurar la coordinación entre los ministerios y las autoridades regionales y locales, con el objeto de conciliar las políticas conexas (economía, agricultura, medio ambiente, etc.) con las obligaciones del artículo 11 del PIDESC. La vigilancia eficaz de la situación con respecto a la vivienda constituye una obligación de efecto inmediato. En Argentina, el ordenamiento jurídico está conformado por leyes con distinta jerarquía. Así pues, y más allá de la amplia protección que el derecho a la vivienda adecuada recibe en los pactos y tratados internacionales con jerarquía constitucional, el derecho a la vivienda se encuentra consagrado también en diversas normas nacionales, entre la que se destaca, principalmente, la Constitución Nacional. En efecto, el derecho a la vivienda fue receptado por primera vez, a nivel constitucional, en la reforma de 1949 cuyo artículo 37 (I Parte, inciso 6) dispuso que el: derecho al bienestar de los trabajadores, se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda 5

7 ( ), mientras que el mismo artículo 37 (III Parte, inciso 2) estableció que: el derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidad hogareñas, es inherente a la condición humana para la tercera edad. La reforma constitucional de 1949 fue derogada por la Convención Constituyente en 1957, que se limitó a incluir el artículo 67 inc. 11 de la Constitución Nacional (en el que se incluyó entre los códigos que puede dictar el Congreso al Código del Trabajo y de la Seguridad Social), y a incluir el artículo 14 bis en el que se consagraron una serie de derechos laborales, sindicales y sociales, entre los que se incluye al derecho a la vivienda. De este modo, el actual artículo 14 bis de la Constitución Nacional afirma que: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: ( ) el acceso a una vivienda digna. No obstante lo expuesto, es importante aclarar que la ley que, por manda constitucional, debería determinar el contenido del derecho a la vivienda nunca fue dictada. Ahora bien, el derecho a la vivienda no solo está receptado y regulado en el orden nacional, sino que también encuentra expresa recepción en el ordenamiento jurídico de la Provincia de Buenos Aires. En efecto, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dispone en el artículo 36, inciso 7 que: la Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales: (...) 7. A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta habitantes, sus localidades o pueblos. Una ley especial reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía consagrada en esta norma. Por su lado, el artículo 36 inc. 7 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires ha sido duramente criticado en razón de las limitaciones poblacionales que establece y se ha llegado a sostener que la norma no se adecua a los estándares internacionales del 6

8 PIDESC. Más aún, resulta indudable que las limitaciones establecidas el artículo 36 inc. 7 de la Constitución Provincial resultan injustificadas si tenemos en cuenta que el 80% de la población de la Provincia de Buenos Aires vive en municipios con mayor cantidad de habitantes. Por otro lado, además de estar previsto a nivel constitucional, existen leyes nacionales y provinciales que protegen el derecho a la vivienda en Argentina. LOS DESALOJOS FORZOSOS Y EL ARTÍCULO 61 DEL CÓDIGO CONTRAVENCIONAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES En los últimos años, se han registrado en Argentina y, particularmente, en la Provincia de Buenos Aires numerosos casos de desalojos forzosos en los que se vulnera el derecho a la vivienda y los principios fijados por el Comité DESC en materia de desalojos forzosos. Los desalojos forzosos, son definidos por el Comité DESC como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. En efecto, el Comité DESC fija los derechos que tienen los afectados en caso de ser desalojados, entre los que se destacan: Las personas afectadas por un desalojo deben disponer de recursos jurídicos apropiados. Las personas afectadas por un desalojo tienen el derecho a que se estudien todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza, a la vez que tienen derecho a participar en ese estudio. 7

9 En casos de desalojos se deben cumplir con estas garantías procesales: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas, b) un plazo suficiente y razonable de notificación, c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas, d) la presencia de funcionarios del gobierno en el desalojo, e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo, f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, g) ofrecer recursos jurídicos, h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales. Todas las personas afectadas tienen derecho a la debida indemnización por los bienes personales o raíces de que pudieran ser privados. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. En el mismo sentido, el Comité DESC establece claramente que: El propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos. El Estado tiene la obligación de garantizar el respeto del derecho a no se desalojado forzosamente más allá de los recursos de los que disponga. Los desalojos forzosos no sólo violan derechos económicos, sociales y culturales; sino que pueden dar lugar también a violaciones de derechos civiles y políticos, como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la no injerencia en la vida privada, entre otros. 8

10 Las limitaciones que se impongan al derecho a la vivienda deberán ser determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de los derechos económicos, sociales y culturales y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática. La legislación contra los desalojos es una base esencial para crear un sistema de protección eficaz. Esa legislación debería comprender medidas que: a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al PIDESC, c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él. Los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Por lo tanto, los Estados Partes deberían revisar la legislación y las políticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o política que no sea conforme a las disposiciones del Pacto. El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son incompatibles con las normas del PIDESC. Conforme a las consideraciones expuestas, es posible vislumbrar que existe en Argentina una clara omisión de los poderes políticos respecto del tratamiento y regulación de los desalojos forzosos, puesto que no es posible identificar, ni a nivel nacional ni provincial, una norma que regule integral y debidamente los desalojos forzosos. Así pues, esta omisión legislativa permite la ejecución de prácticas y de políticas públicas que, muchas veces, dan lugar a graves vulneraciones del derecho a la vivienda. 9

11 Entre las prácticas que violan derechos se destaca, principalmente, la errónea interpretación y aplicación que los jueces y las juezas realizan sobre el artículo 61 del Código Contravencional y de Faltas de la Provincia de Buenos Aires que establece: se aplicará multa (.) al que, por cualquier causa, entrare en heredad, campo o terreno, cercado o vedado, o casa deshabitada, sin permiso del dueño La práctica judicial ha puesto de manifiesto que la persecución de esta contravención recae, en la mayoría de los casos, sobre grupos socioeconomicamente desaventajados, mientras que, su persecución, implica, en numerosas oportunidades, la violación de normas que protegen el derecho a la vivienda y, especialmente, a estos grupos. En efecto, fundándose en el artículo 61 Código Contravencional y de Faltas de la Provincia de Buenos Aires, jueces y juezas ordenan la realización de desalojos forzosos sobre los ocupantes de un predio, sin cumplir con los estándares fijados por normas superiores, y aplicando una sanción (como el desalojo) que no se encuentra prevista por el Código Contravencional. En líneas generales, la ausencia total de legislación sobre la materia no solo reproduce la ilegalidad de la práctica judicial y, muchas veces también de los poderes políticos, sino que pone de manifiesto el incumplimiento de las obligaciones estatales oportunamente asumidas, por parte de todos los poderes públicos. Como consecuencia, resulta imprescindible el dictado de normas que regulen los desalojos forzosos y que se adecuen a los contenidos fijados por el Comité DESC. 10

12 COMENTARIOS FINALES A partir de lo expuesto en este documento es posible obtener una serie de conclusiones preliminares que ponen de manifiesto algunas de las características de la normativa que regula el derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina. En Argentina existe una clara omisión de los poderes políticos respecto del tratamiento y regulación del derecho a la vivienda que cumpla con los estándares fijados por el Comité DESC. Esa omisión, si bien se pone especialmente de manifiesto respecto de los desalojos forzosos, se extiende al cuerpo normativo nacional y provincial que regula la materia. En ese sentido, es posible afirmar que la normativa sobre derecho a la vivienda es incompleta, dispersa y anacrónica. De este modo, es posible identificar una serie de incumplimientos estatales de las obligaciones internacionales oportunamente asumidas, incluso de aquellas que no se encuentran condicionadas a los recursos con los que dispone el Estado para desarrollar las políticas públicas. Por otro lado, si realizamos una comparación entre los lineamientos establecidos a partir de las Observaciones Generales N o 4 y 7 del Comité DESC, con la escasa legislación existente y vigente en materia habitacional en Argentina, es evidente que no se ha logrado cumplir adecuadamente con los estándares internacionales fijados por el Comité DESC hasta el momento. 11

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