COMISIÓN NACIONAL DEL SECTOR POSTAL

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1 COMISIÓN NACIONAL DEL SECTOR POSTAL ESTADO DE LA REGULACIÓN EN EL SECTOR POSTAL EUROPEO Conclusiones del estudio Enero de 2013

2 ÍNDICE 1 Introducción Principales cambios con respecto al estudio anterior Estudio de la regulación postal en diversos países europeos Servicio universal Alcance del servicio universal Mecanismos para asegurar el servicio universal Coste neto y mecanismo de financiación del servicio universal Requerimientos de licencia Acceso a la infraestructura postal Acceso al extremo inferior de la red Acceso a la infraestructura postal adicional Regulación de precios Exigencia de calidad Entorno Competitivo Composición del accionariado de los operadores de servicio universal Anexo... 36

3 1 INTRODUCCIÓN En 2011 se ha cumplido un importante hito en la liberalización del mercado postal europeo. A día de hoy, la gran mayoría de los países de Europa Occidental, Estonia, Eslovenia y Bulgaria 1 cuentan ya con un mercado postal abierto a la libre competencia al haber traspuesto a sus legislaciones nacionales la 3ª Directiva Postal Europea 2008/06/EC. Sin embargo, la apertura total del mercado postal Europeo no culminará hasta 2013, cuando el resto de los países de Europa Oriental y Grecia 2 finalicen su proceso de liberalización postal. The Boston Consulting Group (BCG) ha elaborado este informe por encargo de la Comisión Nacional del Sector Postal (CNSP) en el que se analizan en detalle la regulación postal de ocho países europeos: Suecia, Reino Unido, Alemania, Holanda, Bélgica, Francia, Italia y Portugal. Estos ocho países son representativos de un amplio desarrollo del sector postal, ya que los cuatro primeros se liberalizaron en 1993, 2006, 2008 y 2009 respectivamente, y los cuatro restantes abrieron por completo su mercado en enero de Adicionalmente, el presente informe también analiza de una manera resumida el desarrollo de la competencia en cada uno de estos países 3. En particular, este estudio analiza la evolución de las siguientes cinco dimensiones regulatorias en los productos postales afectados por la trasposición de la 3ª Directiva 4 y el entorno competitivo actual: 1. Servicio universal: alcance, mecanismo regulatorio que lo garantiza, cálculo del coste neto y fuentes de financiación 2. Solicitud de licencias: Condiciones de concesión de licencias y autorizaciones 3. Acceso a la infraestructura postal: Acceso al extremo inferior de la red postal, acceso a los elementos de la infraestructura postal, condiciones de acceso, palancas para la fijación de precios y casos de trato diferenciado 1 16 en total: Reino Unido, Holanda, Alemania, Suecia, Finlandia, Estonia, España, Portugal, Francia, Bélgica, Bulgaria, Irlanda, Italia, Austria, Dinamarca, Eslovenia 2 11 en total: República Checa, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Polonia, Rumanía, Eslovaquia 3 Volumen de correspondencia en los mercados europeos, cuotas de mercado en distribución y consolidación, participación de capital privado en el accionariado de los operadores tradicionales 4 La 3ª Directiva regula los siguientes productos postales: cartas, cartas masivas, publicorreo, envíos periódicos, correo no prioritario, paquetes postales y paquetes masivos. Por tanto, los servicios Express quedan quedan fuera del análisis - 2 -

4 4. Regulación de precios: Servicios con precio regulado, servicios con precio uniforme y condiciones de exención de impuestos para algunos productos/proveedores 5. Exigencia de calidad: Estándar de calidad exigido para el servicio universal El informe toma como punto de partida el estudio realizado en 2010 por BCG para el Ministerio de Fomento y recoge los cambios regulatorios acontecidos en los últimos años, profundizando en determinados elementos específicos que no analizaba con detalle el informe de Para la realización del estudio BCG ha utilizado diversas fuentes de información públicas, incluyendo las distintas normativas nacionales, los informes de la Comisión Europea y los estudios de analistas del sector. Como parte del proceso de análisis de la regulación en los diferentes países se han realizado entrevistas a los reguladores nacionales. Los nombres de las personas entrevistadas no aparecen en el documento por motivos de confidencialidad

5 2 PRINCIPALES CAMBIOS CON RESPECTO AL ESTUDIO ANTERIOR La liberalización del sector postal de los países analizados y el gradual desarrollo de la competencia han motivado cambios legislativos o regulatorios. En los siguientes párrafos se resumen los principales cambios identificados en los productos postales afectados por la trasposición de la 3ª Directiva tomando como eje de análisis las 5 dimensiones regulatorias enumeradas en la Introducción. El servicio universal ha experimentado dos cambios fundamentales en los últimos años. Por un lado, se ha observado una limitación del área USO en varios países. En particular, Reino Unido, Italia, Francia y Portugal han reducido los productos masivos incluidos en el servicio universal, como las cartas y paquetes masivos o el publicorreo. Por otro lado, la mayor parte de los países han mantenido a su operador tradicional como proveedor del servicio universal (USP) tras la implantación de la 3ª Directiva. Sin embargo, siguen dejando abierta la posibilidad de designar más de un USP en el futuro si las condiciones del mercado lo permitieran o requirieran. Las fuentes de financiación del USO no han sufrido grandes cambios, ya que la mayoría de países cuentan con un sistema autofinanciado. A pesar que de que el área reservada ayudaba a la financiación del USO en ciertos países, su eliminación no ha tenido gran impacto en la financiación ya que la entrada de la competencia es todavía limitada. Las necesidades de licencia tampoco se han visto modificadas en términos generales: es necesaria una licencia para la operación en el USO mientras que únicamente se necesita una autorización para operar fuera de ella. De los países analizados, únicamente España, Portugal y Alemania requieren licencia para los consolidadores. En el resto de países la operación de los consolidadores queda al margen del control de la regulación postal y no requieren una licencia para ejercer la actividad. El acceso a la infraestructura postal es una pieza fundamental para la apertura de los mercados a la competencia. En los últimos años han ido surgiendo empresas y operadores que necesitan el acceso tanto al extremo inferior de la red como a los elementos de la infraestructura postal adicional. Por un lado, las condiciones de acceso en la totalidad de los países analizados son no discriminatorias y se negocian directamente entre los usuarios y los operadores dominantes. Los operadores dominantes suelen ofrecer una serie de condiciones para acceder al extremo inferior de su red: volumen mínimo anual y por depósito, programación del depósito, calidad de las direcciones, plazos de entrega, etc. Por otro lado, la fijación de precios se establece habitualmente en función del tipo de producto, el - 4 -

6 volumen y el grado de clasificación del envío. Cada operador suele incluir otras palancas específicas que varían según el caso: precio por zona, por plazo de entrega, por codificación de ítems, por franqueo a máquina, etc. También se ha observado una mayor facilidad de acceso a los elementos de la infraestructura postal, como las bases de datos de direcciones, de CP y de cambios de direcciones. En el ámbito de la regulación de precios, no ha habido cambios considerables en la mayoría de los países analizados en el estudio. El Reino Unido ha sido el único país en realizar modificaciones significativas en la regulación de precios. Por un lado se ha reducido significativamente el alcance de Price Cap 5, que ha quedado limitado a tres productos. Así, los productos con precio regulado han pasado de suponer el 80% de los ingresos de Royal Mail a suponer únicamente el 10%. Por otro lado, se ha introducido un control ex-ante de los márgenes entre precio final y precio de acceso permitiendo un seguimiento indirecto de las tarifas de acceso a la red postal y fomenta la competencia en consolidación. En cuanto a las exigencias de calidad del USO, sólo destaca una ligera tendencia hacia la reducción en la frecuencia de reparto y recogida de correspondencia de seis a cinco días por semana. Italia ya ha implantado este cambio y Holanda y Reino Unido lo están analizando. Esta tendencia viene a reflejar las menores necesidades por parte de los usuarios y el proceso de optimización de los costes de reparto para adaptarlos a la demanda. Finalmente, el entorno competitivo refleja un desarrollo gradual de la competencia aunque sin grandes cambios respecto a años anteriores. En la mayoría de los países analizados la cuota de mercado de los competidores end-to-end está en torno al 10-15%. Bélgica, Francia y Reino Unido son casos excepcionales, ya que el operador establecido cuenta con prácticamente el 100% del mercado. El mercado de consolidación se encuentra en una etapa más incipiente y sólo en Reino Unido se ha desarrollado ampliamente y cuenta con un ~45% de cuota. 5 Ahora denominado Safeguard Cap - 5 -

7 3 ESTUDIO DE LA REGULACIÓN POSTAL EN DIVERSOS PAÍSES EUROPEOS Las directivas europeas dictan los criterios que debe cumplir la regulación nacional para asegurar por un lado el servicio postal básico de calidad en todo el territorio nacional, y por otro, el desarrollo de la libre competencia en todas las etapas de la cadena de valor del sector postal. Para ello, cada país establece unas definiciones, procedimientos y herramientas concretas: alcance del USO, método para asegurarlo, mecanismos de financiación, condiciones de acceso a la infraestructura postal, etc. Esta sección está estructurada siguiendo las siguientes cinco dimensiones regulatorias consideradas en el estudio: 1. Servicio universal: alcance, mecanismo regulatorio que lo garantiza, cálculo del coste neto y fuentes de financiación 2. Solicitud de licencias: Condiciones de concesión de licencias y autorizaciones 3. Acceso a la infraestructura postal: Acceso al extremo inferior de la red postal, acceso a los elementos de la infraestructura postal, condiciones de acceso, palancas para la fijación de precios y casos de trato diferenciado 4. Regulación de precios: Servicios con precio regulado, servicios con precio uniforme y condiciones de exención de impuestos para algunos productos o proveedores 5. Exigencia de calidad: Estándar de calidad exigido para el servicio universal 3.1 Servicio universal El servicio universal obligatorio (USO) engloba a un conjunto de servicios postales básicos cuya prestación está garantizada por la ley en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los usuarios. Los productos postales incluidos en el USO y el mecanismo para asegurar su prestación dependen de la legislación de cada país. Previamente a la liberalización, la prestación de ciertos productos del USO estaba restringida al operador establecido, y constituía la denominada área reservada. Tras la liberalización del sector postal, el área reservada ha sido eliminada y cualquier operador podría ofertar los productos englobados en el USO Alcance del servicio universal La 3ª Directiva requiere la definición del servicio universal (USO) y permite que cada país determine el alcance de estos servicios mínimos esenciales. Todos los países analizados incluyen las cartas postales y los paquetes postales individuales dentro del alcance del - 6 -

8 USO. Existen mayores discrepancias en cuanto al envío masivo de cartas, el publicorreo, los envíos periódicos, el correo no prioritario y el envío masivo de paquetes postales, que no están necesariamente incluidos en el USO. La tendencia imperante en los últimos años ha sido la reducción progresiva de los servicios incluidos en el USO. Así, 4 países han llevado a cabo un ejercicio de limitación del alcance del servicio universal, excluyendo totalmente o en parte los envíos masivos o el publicorreo. Por ejemplo, el Reino Unido revisó el alcance del servicio universal en , excluyendo los envíos masivos de cartas y paquetes postales con efecto desde el verano de Igualmente, Italia y Portugal han realizado un ejercicio similar y, este mismo año 2012, han excluido el publicorreo. Francia ha reducido la oferta de productos de publicorreo dentro del USO, tras revisar la oferta en 2011 y excluir el 80% (Figura 1). España también asegura mediante el USO el envío de cartas y paquetes postales individuales, en línea con los países de nuestro entorno. Adicionalmente, España ofrece el envío masivo de cartas dentro del USO, aunque no existe mención expresa en la ley. De forma análoga al caso español, las leyes postales nacionales de los países analizados no incluyen mención expresa a la inclusión o no del correo masivo, por lo que la inclusión de las cartas masivas en Bélgica, Portugal, Francia, Suecia e Italia no está expresamente reflejada en la ley postal nacional. Figura 1: Alcance del servicio universal Portugal excluyó el Publi correo en 2012 Francia redujo la oferta de Publi correo del USO en un 80% Italia excluyó el Publi correo en junio 2012 RU excluyó el correo masivo del USO en verano 2011 Bélgica Portugal Francia Suecia Italia Reino Unido Alemania Holanda España % de países con servicio incluido en USO Cartas Cartas masivas Publi correo Envíos periódicos Cartas no prioritarias Paquetes postales Paquetes masivos Fuera del 2012 Reducida en un 80% la oferta del USO Fuera USO desde del N.a. junio 2012 Fuera USO desde del Fuera del USO desde verano 11 verano 11 N.a. 100% 63% 38 % 75 % 63 % 100% 25 % - 7 -

9 3.1.2 Mecanismos para asegurar el servicio universal La 3ª Directiva de la Unión Europea requiere que los países apuesten en la medida de lo posible por las fuerzas del mercado para cumplir con el USO. Sin embargo, los gobiernos disponen de otros mecanismos para asegurarlo en caso de prever un fallo del mercado: la designación de uno o más proveedores de servicio universal (USP), la prestación del servicio postal a través de un organismo público, o una combinación de ambos mecanismos. Tras la trasposición de la 3ª Directiva, todos los países contemplan en su legislación la posibilidad de designar uno o varios USPs que aseguren el servicio universal. Sin embargo, únicamente Alemania y Suecia incorporan en su legislación la posibilidad de proveerlo mediante un servicio público. En la práctica, la gran mayoría de los países han designado un único USP que ofrece el USO en todo el territorio nacional con un periodo de asignación de USP que normalmente oscila entre los 10 y 15 años. El Reino Unido ha nombrado a Royal Mail como USP por un periodo de 10 años y Bélgica ha seleccionado a bpost por un periodo inicial de 8 años, y se está revisando la metodología de designación a aplicar tras la finalización del periodo. En Francia, Italia, y Portugal se ha designado al operador establecido como USP por un periodo de 15 años. Suecia y Holanda también han asignado a un USP, aunque con una limitación temporal singular. En Suecia la designación del USP se renueva cada año, si bien es cierto que el regulador está analizando la posibilidad de ampliar el periodo hasta tres o cuatro años debido a la complejidad de un proceso de renovación anual. En Holanda la designación de PostNL se ha realizado por un tiempo indefinido y se han establecido cuatro criterios para la interrupción del la provisión: 1. El regulador no está satisfecho con la calidad de los servicios prestados 2. El USP no desea continuar la prestación del USO 3. Otro operador desea iniciar la prestación del servicio universal 4. El USP incurre en coste neto al ofrecer el servicio universal En el caso de Alemania no se ha designado ningún USP, ya que el operador establecido Deutsche Post ofrece el servicio universal en todo el territorio nacional de forma voluntaria (Figura 2). En España, la metodología está en línea con los procedimientos adoptados la mayoría de los países estudiados, ya que se ha designado a Correos como proveedor del servicio universal durante 15 años a partir de diciembre de

10 Figura 2: Mecanismos regulatorios existentes para asegurar el USO La legislación contempla distintos mecanismos para asegurar el USO En la práctica, la mayoría de países han designado 1 USP País Alemania Suecia Holanda Reino Unido Bélgica Francia Italia Portugal Fuerzas del mercado Múltiples USPs USP único Servicio público Mecanismo seleccionado Fuerzas de mercado 1 USP designado 1 USP designado 1 USP designado 1 USP designado 1 USP designado 1 USP designado 1 USP designado Detalle Deutsche Post ofrece el USO en todo el territorio de forma voluntaria Designado por periodo de 1 año. Se está analizando la posibilidad de extender este periodo Por tiempo indeterminado; la provisión puede cesar en base criterios aplicables a operador y regulador Designado durante al menos 10 años (hasta 2021) Hasta 2018 (8 años). En curso desarrollo de decreto ley para regular la designación a partir de 2018 Designado durante 15 años. No se contempla la posibilidad de designar más de 1 USP Durante 15 años a partir de abril 2011 Designado durante 15 años España USP designado Designado durante 15 años a partir de dic Coste neto y mecanismo de financiación del servicio universal La 3ª Directiva permite una amplia interpretación del concepto de coste neto por parte de los países miembro de la Unión Europea. En esencia, la Directiva indica que el coste neto debe reflejar el coste adicional que supone para el operador postal la prestación obligada del USO frente a la hipótesis de limitar su oferta a productos y servicios que estaría dispuesto a ofrecer de manera voluntaria, aplicando los precios y condiciones del libre mercado. Este coste neto debería considerar un beneficio razonable para el prestador del servicio (definido por el regulador). De la 3ª Directiva se pueden extraer dos métodos de cálculo básicos: i) Profitability Cost y ii) Fully Distributed Cost (FDC) cuya aplicación y detalles concretos dependerán de cada país. Cada método podría explicarse de forma simplificada como sigue: 1. Profitability cost (escenario de referencia): Este modelo compara los beneficios del operador en el área comercial con los beneficios totales del operador (área comercial y área USO). El coste neto se calculará como esta diferencia de beneficio para el operador. Este modelo se basa fundamentalmente en la parametrización estadística y econométrica, necesaria para estimar los beneficios del operador si operara sobre bases exclusivamente comerciales. 2. Fully distributed cost (FDC): Este segundo modelo se basa en la asignación completa de costes a los productos y servicios ofertados. El Artículo 14 de la - 9 -

11 Directiva dicta las normas para la asignación de costes. Para el cálculo, se considera únicamente los productos y servicios dentro del USO. El coste neto se calcula como la suma neta de pérdidas de los servicios del USO. El modelo se basa fundamentalmente en la imputación de costes y se ha simplificado al eliminarse el área reservada en Para la correcta implantación de cualquiera de estas dos metodologías es necesario realizar una segmentación de los servicios ofertados por el operador: Área comercial: servicios rentables que los operadores ofrecerían de manera voluntaria. El área comercial podría incluir servicios USO. Área USO: servicios incluidos dentro del USO que el operador está obligado a proveer. El área USO podría incluir servicios rentables y servicios no rentables para el operador. Ambos métodos deberían ofrecer resultados similares siempre que los criterios de asignación de costes y parametrización y simulación de la operativa estén alineados. En cuanto a materialización de la regulación nacional, cada país presenta o introduce algunas modificaciones a los métodos de cálculo presentados, ya que la ambigüedad de la Directiva permite una definición del cálculo del coste neto adaptada a las condiciones del país. Francia, Alemania y Reino Unido optan por un modelo similar al Profitability cost, mientras que Bélgica, Holanda e Italia optan por un cálculo basado en FDC. En el caso de España se ha venido calculando el coste neto en base a la asignación de costes (FDC). Suecia y Portugal no han definido el método de cálculo. Suecia es un caso singular ya que la legislación no define ninguna metodología de cálculo de coste neto y no hay previsión de desarrollarla dado que el regulador entiende que tal coste no existe ya que los precios se establecen en función de los costes del servicio, y el USP tampoco reclama la existencia de un coste adicional por la prestación del servicio. En el caso de Portugal, se está desarrollando una metodología de cálculo del coste neto y se espera que se abra una consulta pública sobre ella a finales de En términos generales, si existiera un coste neto, el USP tendría que calcularlo y comunicarlo al regulador para su revisión y aprobación, y posterior implantación del mecanismo de financiación correspondiente. En el caso español, se realiza el cálculo del coste neto desde el 2005 y actualmente está en revisión la metodología de cálculo que aplicará a partir del año También Francia, como se comenta más adelante, ha realizado el cálculo del coste del mantenimiento de las

12 oficinas postales, aunque no con la metodología del la 3a Directiva, ya que este servicio no se engloba en las obligaciones de provisión de USO de los USP. Por otro lado, existen tres opciones no excluyentes de financiación del coste del USO: Fuerzas del mercado: la prestación del USO es rentable en sí misma y no da lugar a coste neto o, aunque la provisión de ciertos productos no sea rentable, el operador no reclama compensación por ello Fondo de compensación: operadores postales y/o usuarios contribuyen a un fondo destinado a cubrir los costes del USO Pago directo: el USP recibe un pago directo a cargo de los presupuestos del estado, de tal forma que se cubra el coste neto Con la completa apertura del mercado a partir de 2011, la financiación a través de los beneficios del área reservada deja de ser una posible alternativa. Por este motivo países como Bélgica, Francia y Portugal que anteriormente se apalancaban en los beneficios del área reservada para financiar el USO, han tenido que revisar los canales de financiación. Todos los países a excepción de Suecia contemplan en su legislación la creación de un fondo de compensación, si bien sólo Italia lo ha creado realmente. Los países ven dos dificultades importantes a la financiación mediante el fondo de compensación: Por un lado, la definición e implantación de un sistema que reparta el coste neto entre los operadores supone una elevada complejidad. Por otro lado, la escasa competencia existente en el área USO y la paulatina reducción de su alcance limita considerablemente los potenciales fondos a obtener de los operadores. La mayoría de los países analizados cuentan con un sistema USO autofinanciado que no requiere financiación externa, si bien es verdad que pueden existir ciertas ayudas del Estado mediante la exención de IVA, subsidios a ciertos productos o subsidios para el mantenimiento de la red de oficinas. Es el caso de Alemania, Suecia, Bélgica, Reino Unido y Francia. La mayor parte de países cuentas con un sistema asimétrico de impuestos postales que beneficia al operador establecido. En el caso alemán la exención de IVA al operador establecido (Deutsche Post) le otorgaba una ventaja competitiva de 500 millones de euros, que fue recientemente eliminada. En el caso Suecia, el Estado sueco financia ciertos servicios especiales, como el envío de literatura para invidentes, los servicios en zonas rurales o los servicios de defensa. También Bélgica subvenciona ciertos servicios de interés público como el envío de periódicos antes de las 7.30 am. Reino Unido y Francia son ejemplo del subsidio la red de oficinas por parte del Estado. En el Reino Unido, el manteniendo de la red de oficinas postales recibe una financiación de 150 millones de

13 libras anuales y ofrece tanto servicios postales como otros servicios administrativos 6. La red de oficinas es propiedad de Post Office Ltd., filial de Royal Mail, aunque su gestión no depende de Royal Mail sino que está en manos del Gobierno. También en Francia se reconoce el mantenimiento de las oficinas postales como servicio público y reciben un subsidio del Estado que en 2010 ascendió a 269 millones de euros. Estos subsidios a ciertos servicios de interés general y al mantenimiento de la red de oficinas no son considerados por los reguladores como parte de la financiación del USO. En el caso holandés, una vez analizado y determinado el importe final del coste neto presentado por el operador PostNL, se constituirá el fondo de compensación para financiarlo. Similar es el caso de Portugal, donde el operador no ha solicitado financiación y se encuentra actualmente en desarrollo la metodología de cálculo del coste neto. Una vez establecida la metodología se pondrá en evidencia la existencia o no de un coste neto y se implementará el fondo de compensación si fuera necesario. Italia es un ejemplo de fuente de financiación mixta, ya que hace uso tanto del fondo de compensación como del pago directo por parte del gobierno. Sin embargo, la aportación privada al fondo de compensación es aún escasa debido a la falta de competencia en el USO, y la mayor parte del coste se financia mediante un pago directo a cargo de los presupuestos del Estado. Actualmente se está realizando una revisión tanto de la metodología de cálculo del subsidio como de la participación de los operadores postales en el fondo de compensación. Hasta el completo desarrollo de esta metodología, el importe del subsidio se calcula en base a figuras históricas. En España se ha creado un fondo de financiación cuya puesta en marcha está pendiente de desarrollo normativo. 3.2 Requerimientos de licencia Los requerimientos necesarios para la solicitud de una licencia no han experimentado grandes cambios en los últimos años. En general, los países exigen una licencia específica a los operadores que quieran ofrecer servicios incluidos en el USO. Muchos países, como Alemania, Suecia, Bélgica y Francia ofrecen un ámbito de licencia más reducido, limitando la necesidad de licencia a la distribución de correspondencia USO. En Holanda y Reino Unido sólo se requiere el registro de los operadores (no una licencia específica) (Figura 3). En el caso de Reino Unido, la legislación anterior sí requería una licencia para la operación en el área USO, sin embargo se ha eliminado tras la entrada en vigor de la Ley 6 Pagos de facturas, servicios financieros, venta de prensa, etc

14 Postal de Actualmente los requerimientos para la operación en el USO no son muy restrictivos, sin embargo está en estudio incluir ciertas obligaciones a estos operadores, como puede ser la obligatoriedad de prestar servicio a áreas geográficas completas o prestar un abanico de productos concretos, eliminando la posibilidad de seleccionar únicamente las áreas o servicios más atractivos comercialmente. De esta forma se pretende dar continuidad a la autofinanciación del USO prestado por Royal Mail. Generalmente, los operadores con licencia tienen ciertas obligaciones, como el mantenimiento de ciertos niveles de calidad y la contribución al fondo de compensación (en caso de existir). En Portugal, por ejemplo, el operador con licencia debe indicar los servicios que oferta, el área geográfica de operación, los estándares de calidad de su servicio y los instrumentos para alcanzarlos. En Bélgica estas licencias van ligadas a requisitos y obligaciones más exigentes aún. La regulación belga exige que el nuevo entrante ofrezca el servicio en el 80% del territorio al 5º año de operación y que disponga de recursos para distribuir el correo al menos dos veces por semana al 2º año. En Alemania existía un salario mínimo para los trabajadores de operadores con licencia, pero ha sido recientemente retirado. Figura 3: Requerimientos de licencia en el área USO y fuera del área USO Requerimiento de licencia para la operación Condiciones de licencia Suecia Francia Bélgica Italia País Portugal Alemania Reino Unido Holanda España Área USO Área no USO Salvo paquetería Salvo paquetería Salvo paquetería o envíos periódicos Licencia sólo para cartas hasta 1 kg Sólo autorización general Sólo registro Salvo servicio express y paquetería Salvo paquetería Sólo declaración del régimen Sólo autorización general Sólo autorización general Sólo registro Sólo autorización general Sólo registro Declaración de responsabilidad Consolidadores Detalle Sin pre-requisitos sobre zonas de operación Tasa en función del volumen entregado (mín. 400 /año) Licencia sin condiciones muy restrictivas. No es necesaria una licencia para cada franquicia o agente Ofertar el servicio en el 80% del territorio al 5º año Distribuir el correo al menos 2 veces /semana al 2º año Empleados con contrato laboral (no autónomos) Sin obligaciones relevantes salvo la participación en el fondo de compensación Necesario especificar los productos a ofertar y el área geográfica a cubrir, la calidad del servicio a ofertar y las medidas para conseguirla Se han eliminado los requisitos sobre salarios mínimos más altos que aplicaban a operadores con licencia La nueva legislación de 2011 elimina la necesidad de licencias. En estudio incluir requerimientos de operación en áreas geográficas completas Sin obligaciones relevantes salvo la participación en el fondo de compensación Participación en el fondo de compensación y en la financiación del órgano regulador Licencia requerida Licencia requerida para algunos productos Licencia no requerida Fuera del área USO, la regulación sólo suele exigir una autorización general o la inscripción en un registro. Excepcionalmente, Suecia requiere que los operadores adquieran también una licencia para la provisión de productos fuera del USO,

15 exceptuando los servicios Express y la paquetería. Igualmente, los operadores en Francia deben solicitar licencia para ofertar entregas de cualquier tipo de correspondencia, salvo paquetería. Habitualmente los países no requieren una licencia para el servicio de consolidación de correo. Es el caso de Francia, Suecia, Reino Unido y Holanda, donde los consolidadores no necesitan más que una autorización general. En Holanda, los consolidadores tampoco tienen que realizar el registro requerido al resto de operadores postales. En Alemania y Portugal, en cambio, la actividad de los consolidadores está controlada por el regulador postal, y requieren una licencia. 3.3 Acceso a la infraestructura postal El Artículo 11 de la 3ª Directiva insta a los estados miembro a establecer los mecanismos necesarios para asegurar el acceso de operadores y usuarios a la infraestructura de manera transparente y no discriminatoria. Además, el Artículo 12 establece que las tarifas y condiciones de acceso a la infraestructura de los USP sean transparentes y no discriminatorias. «Artículo 11 El Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión y con arreglo al artículo 47, apartado 2, y a los artículos 55 y 95 del Tratado, aprobarán las medidas de armonización necesarias para garantizar que los usuarios y el proveedor o proveedores de servicios postales tengan acceso a la red postal en condiciones de transparencia y no discriminación. Artículo 11 bis Siempre que ello resulte necesario para proteger el interés de los usuarios o favorecer una competencia real, y a la luz de las condiciones nacionales y de la legislación nacional, los Estados miembros garantizarán la existencia de condiciones de acceso transparentes y no discriminatorias a los elementos de la infraestructura postal o los servicios postales ofrecidos en el ámbito del servicio universal, como son el sistema de código postal, la base de datos de direcciones, los apartados de correos, los buzones de distribución, la información sobre cambios de dirección, el servicio de reexpedición o el servicio de devolución al remitente. Esta disposición no obsta para que los Estados miembros puedan adoptar medidas dirigidas a garantizar el acceso a la red postal pública en condiciones de transparencia, proporcionalidad y no discriminación.»

16 «Artículo 12 ( ) - Cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las condiciones asociadas a las mismas, se aplicarán igualmente entre las distintas terceras partes interesadas y entre estas y los proveedores de servicio universal que suministren servicios equivalentes. Tales tarifas también se propondrán a los usuarios, en especial a los particulares y pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en condiciones similares.» Podemos distinguir tres principales tipos de agentes en el mercado postal: Operador end-to-end: operador que realiza todo el proceso de envío a través de su propia red en una geografía determinada, pudiendo requerir acceso a los elementos de la infraestructura postal adicional. Asimismo, puede requerir acceso a la infraestructura postal de terceros en otras geografías. Consolidador: operador especializado en la recogida, consolidación y preclasificación de envíos de distintos remitentes. Requiere acceso a la infraestructura postal de terceros ya que no realiza distribución final. Puede ofrecer otros servicios adicionales como impresión o preparación de publicorreo. Remitente de envío masivo: empresa con un gran volumen de envíos que los presentan de manera pre-clasificada. Debido a los elevados volúmenes, requiere que el depósito se realice en instalaciones especiales. Hemos denominado usuarios de la red a los consolidadores, remitentes masivos u operadores end-to-end que requieren acceso a la infraestructura postal en condiciones preferentes respecto al resto de remitentes. Asimismo, llamamos operador establecido (o tradicional) al operador end-to-end que posee una infraestructura postal propia desarrollada en todo el territorio nacional. Se han considerado los siguientes niveles de infraestructura en el análisis del status del acceso de los usuarios a la infraestructura postal: Extremo inferior de la red: comprende desde el 1 er centro de clasificación (centros de admisión masiva), hasta la distribución final, pasando por el transporte y el 2º centro de clasificación. Los centros de clasificación son el acceso habitual de los usuarios a la red. Infraestructura postal adicional: acceso a apartados de correos, sistema de códigos postales, bases de datos de direcciones, actualizaciones de dirección, buzones de entrega y servicio de devolución/redirección. Los operadores end-toend podrían requerir el acceso a cualquiera de estos elementos

17 El acceso a la infraestructura postal se puede realizar en diferentes puntos de la cadena de valor (figura 4): A) Acceso al extremo inferior de la red postal B) Acceso a los elementos de la infraestructura postal adicional Figura 4: Infraestructura postal Infraestructura postal Extremo superior Extremo inferior Infr. postal adicional Recogida 1er centro de clasificación Transporte 2o centro de clasificación Distribución Apartado de correos Buzón de destino BD código postal BD dirección BD redirección Servicio de devolución / redirección A Acceso al extremo inferior B Acceso a los elementos de la infraestructura postal adicional Acceso al extremo inferior de la red En línea con los requerimientos de la 3ª Directiva, el acceso al extremo inferior de la red está disponible en todos los países analizados. Sin embargo existen diferencias tanto en la obligación legal de ofrecer este acceso como en el grado de madurez del mecanismo. En algunos países como en el Reino Unido el mecanismo de acceso a la red está muy desarrollado, prueba de ello es que aproximadamente el 45% del mercado de la correspondencia está en manos de consolidadores alternativos a Royal Mail. En el Reino Unido existen una gran variedad de condiciones de acceso a la infraestructura con tarifas o descuentos específicos por régimen de acceso y tipo de envío. También Alemania cuenta con un mercado de consolidación con cierto desarrollo. En este caso el mercado de consolidación ha ido cobrando importancia y se está elaborando gradualmente una legislación para la apertura del mercado. El desarrollo de esta normativa se ha apalancado, en cierta medida, en las dificultades puestas en evidencia por los consolidadores en los últimos años. En otros países el desarrollo de los mecanismos de acceso a la red está en una fase mucho menos avanzada. Es el caso de Portugal, donde los operadores alternativos cuentan con una cuota de mercado marginal en el segmento de consolidación y la actividad no está aún monitorizada

18 Solo la legislación postal de Francia, Suecia y Bélgica no menciona expresamente la necesidad de permitir del acceso a la infraestructura postal, aunque este acceso está disponible. La Figura 5 muestra el status del acceso a la infraestructura postal en los estados seleccionados. En la práctica y a pesar de la etapa de maduración en la que se encuentre el sector de la consolidación en cada país, todos los operadores tradicionales permiten el acceso a la red postal, y para ello disponen de precios y condiciones de acceso masivo para correo preclasificado. Los contratos de acceso a la red los suelen negociar entre los usuarios y el operador establecido, y el regulador sólo interviene en caso de desacuerdo o disputa. En el caso portugués, se debe notificar la formalización del contrato de acceso al regulador para su control. Figura 5: Status del acceso al extremo inferior de la red postal Alemania Bélgica España Francia Holanda Italia Portugal Reino Unido Suecia Acceso obligatorio por ley Acceso disponible Trato no diferenciado entre remitentes y operadores Publicación de términos del contrato, tarifas y descuentos Aún no se ha formalizado ningún contrato Aún no se ha formalizado ningún contrato Entrega bajo la marca del competidor Parcial Información no disponible La carta incluye tanto el sello del consolidador como el de Royal Mail Condiciones especiales de acceso Los operadores postales dominantes establecen unas pautas y condiciones de acceso a su red postal que facilitan la recepción de los envíos, su tratamiento y su distribución. A continuación se describen las principales condiciones de acceso observadas en los países analizados

19 Los operadores pueden establecer un volumen de envíos mínimo al año (u otro período de tiempo) para poder acceder al régimen más ventajoso de acceso masivo. Por ejemplo, en Bélgica bpost ofrece tarifas y descuentos preferentes a usuarios con facturación superior a 200 mil euros al año. En cambio, Royal Mail en Reino Unido establece el criterio de volumen mínimo de varias formas: por número de artículos enviados o por importe de facturación, y en función de un mínimo diario, semanal, semestral o anual. En el caso holandés, PostNL reserva ciertos descuentos sólo a grandes operadores. Los descuentos por volumen únicamente están disponibles a partir de 25 mil artículos enviados al año y los descuentos por automatización sólo a partir de los 50 mil artículos anuales. Los descuentos por automatización se aplican exclusivamente si la entrega se realiza en centros especializados y la identificación mediante código de barras. Normalmente también se suele pedir un volumen mínimo por depósito. La mayoría de operadores tradicionales establecen un número mínimo de artículos que hay que depositar en los centros de clasificación. Esta cantidad puede variar mucho en función del país: Deutsche Post en Alemania establece un volumen mínimo de 250 cartas o 100 cartas no estándar por depósito; bpost en Bélgica requiere 500 cartas o 200 paquetes postales por depósito; La Poste en Francia exige 400 ítems por depósito. El caso de Italia es algo diferente, ya que el criterio de volumen mínimo se establece en función del número de cajas y del peso total del depósito, con un mínimo de 5 cajas de más de 4kg para formatos pequeños y de más de 6kg para formatos medianos. Debido a la gran cantidad de unidades de este tipo de envíos, es común que los operadores soliciten que los usuarios notifiquen de antemano los depósitos que van a entregar en los centros de admisión masiva. En algunos casos, a cada usuario se le asigna un intervalo de tiempo para entregar el depósito. El operador belga bpost ha desarrollado la aplicación e-masspost para ayudar a sus usuarios a planificar los depósitos, ya que permite efectuar las notificaciones y realizar el seguimiento del envío, entre otras gestiones. Para la mayoría de productos, bpost requiere la notificación antes del martes de la semana anterior a la entrega del depósito, y para envíos más voluminosos puede requerir una notificación con al menos 30 días de antelación. Royal Mail, en Reino Unido, asigna un intervalo de tiempo de 30 minutos en el que los usuarios deben depositar su envío. Varios países establecen requisitos en la calidad de las direcciones de los envíos depositados por los usuarios. Puede tratarse tanto de un umbral de calidad mínimo para acceder al servicio, como de una forma de optar a descuentos adicionales. Por ejemplo, Royal Mail exige que todos los depósitos cuenten con, al menos, un 90% de direcciones correctas. Este límite se incrementa al 95% o 100% en función del servicio contratado. bpost establece un descuento del 1% si las direcciones son correctas y han sido comprobadas por la herramienta e-masspost. La Poste ofrece descuentos en envíos cuyas

20 direcciones de destino hayan sido previamente validadas y, además, se compromete contractualmente a cumplir rigurosamente el plazo de entrega estipulado si esta verificación ha sido realizada. Los plazos de entrega ofertados por los operadores dominantes también varían en función del país. Suecia y Reino Unido son los países que ofertan un servicio más rápido, ya el plazo estándar de entrega es al día siguiente de realizar el depósito (D+1). Para cumplir con los plazos de entrega, el operador sueco Posten requiere que el envío sea depositado por el usuario antes de las 14h. En Reino Unido, en cambio, para un plazo de entrega D+1, hay dos ventanas de acceso: acceso estándar con horario de depósito de 7h30 a 12h00 y acceso premium (con precio superior) con horario de 22h30 a 24h30. Portugal, Francia y Holanda establecen diferentes precios en función del plazo de entrega solicitado por el usuario. En el caso holandés de PostNL, el usuario puede elegir entre una entrega en 24 horas, 48 horas o 72 horas. En el caso francés, si el usuario deposita un envío con las direcciones correctas verificadas por su sistema informático, La Poste garantiza el plazo de entrega (en lugar de ser un plazo de entrega indicativo) Palancas de fijación de precio Los mecanismos observados para establecer el precio final de acceso a la infraestructura postal son muy heterogéneos. Cada país establece una serie de criterios para optar a estos precios preferentes y una formulación para el cálculo del precio final de acceso en base a tarifas o a descuentos. Los criterios y formulación para establecer unos precios preferentes varían de forma significativa de país a país. Los criterios pueden aplicarse a partir de un umbral (cantidad mínima) de acceso a las condiciones preferentes de envíos masivos, o suponer ventajas graduales por acumular volumen de envíos, importes, grado de preclasificación, etc. La formulación de los precios puede establecerse en función de tarifas preferentes específicas o mediante la aplicación de descuentos adicionales a las tarifas estándar. Se distinguen cuatro palancas principales para la determinación del precio final de acceso al extremo inferior de la red: División del trabajo: descuento aplicado por presentar envíos pre-clasificados. Este descuento refleja el coste ahorrado por el operador dominante por el hecho de recibir el envío con ciertas tareas de preparación ya efectuadas. Importe/volumen: descuentos aplicados en función del volumen o importe de los envíos. La lógica del descuento se basa en las economías de escala

21 Diferenciación por zona: precio en función de la zona en la que el envío deba ser entregado. Esta palanca refleja la diferencia de costes de distribución en relación con la distancia al centro de distribución o la dispersión entre destinatarios. Fidelización: descuento en función del porcentaje de sus envíos que el usuario realiza con el operador. Figura 6: Palancas para establecer el precio de acceso a la red inferior Principales palancas para establecer el precio Alemania Bélgica Francia Holanda Italia Portugal Reino Unido Suecia España División Importe Diferenciación 1 del trabajo 2 /volumen 3 por zona 4 Descuento por fidelización Supervisión por parte del regulador Ex-post en caso de disputa Ex-post en caso de disputa Ex-post en caso de disputa Sin control de precios Ex-post en caso de disputa Ex-ante mediante control del margen Ex-post en caso de disputa Se ha observado que en el Reino Unido, con un mercado de consolidación más desarrollado que en otros países, se establece una tarifa diferenciada para cada régimen de acceso y tipo de producto. Además, los precios de acceso están regulados a través de un control del margen, de tal forma que la diferencia entre las tarifas finales y las tarifas de acceso esté basada en costes. En otros países analizados, como Bélgica, Francia o Portugal, el operador se apalanca más en los descuentos y no regula los precios ex-ante. Todos los países analizados reflejan la división del trabajo en sus tarifas, esto es, cuentan con precios preferentes para envíos con cierto grado de preclasificación. Sin embargo, el grado de preclasificación que implica descuentos es distinto en cada país. Para Poste Italiane, el portugués CTT y el sueco Posten el criterio de pre-clasificación es un umbral para acceder a las tarifas y descuentos preferentes. CTT y Posten requieren una preclasificación en función del código postal, y Poste Italiane en función de la comarca de destino. Royal Mail, bpost, Deutsche Post y La Poste fijan distintos precios en función del nivel de clasificación del depósito

22 El descuento por volumen es muy común entre los países analizados. Este descuento se puede calcular bien por número de artículos enviados o por facturación en un periodo de tiempo definido. Sólo Royal Mail parece no establecer descuentos adicionales por volumen o importe, una vez cumplidas las exigencias mínimas establecidas. Solo los operadores tradicionales de Reino Unido, Suecia e Italia establecen un precio de acceso en función de la zona de destino de los envíos. En el caso británico, Royal Mail establece cinco niveles de precio en función del destino de cada artículo enviado: de ámbito nacional (para un envío con un perfil de destino similar a la distribución estándar del correo postal), Londres, urbana, sub-urbana y rural. Poste Italiane distingue tres zonas: zona metropolitana, capitales de provincia y zonas no urbanas. Suecia establece únicamente dos zonas: zona urbana con precio reducido y zona rural con precio estándar. Alemania es un caso singular en el que se aplica un descuento del 3% a los envíos cuyo destinatario está ubicado en la zona de influencia del centro de admisión en el que han sido depositados. No se han encontrado evidencias del uso del descuento por fidelización. De hecho, este tipo de descuento crea cierto trato desigual entre usuarios ya que ante un mismo volumen de envíos depositados (con mismo impacto en economías de escala para el operador dominante), las condiciones de acceso de dos usuarios podría ser distinta. Solo en Francia se aplica un descuento similar. El operador francés La Poste realiza descuentos adicionales a remitentes con el objetivo de fomentar la generación de correo. Los consolidadores, por no ser generadores de correo, no tienen acceso a estos descuentos. Este caso se analiza con más detalle en el apartado siguiente sobre casos de tratamiento desigual Casos de tratamiento desigual En los últimos años se han identificado diversos comportamientos por parte de los operadores postales dominantes susceptibles de ser considerados discriminatorios o anticompetitivos. Muchos ya han sido juzgados y solucionados, aunque hay recursos todavía pendientes. Los más frecuentes han sido: Aplicación de descuentos diferenciados o discriminatorios a los que únicamente tienen acceso los remitentes. Estrategia de precios muy agresiva por parte de consolidadores filiales del operador dominante. Descuentos de acceso a la red demasiado cuantiosos

23 Un caso de tratamiento diferenciado es la aplicación de descuentos a los que sólo los remitentes tienen acceso, y no los consolidadores. Se han observado dos ejemplos de este tipo de descuentos: en Francia actualmente existen y en Bélgica existieron, aunque se han eliminado por considerarse discriminatorios. El operador francés La Poste mantiene unos descuentos comerciales en función del volumen de envíos que sólo es aplicable a remitentes masivos (y no a consolidadores). Los consolidadores denunciaron esta práctica a los tribunales. La Poste alegó que este trato diferenciado tenía su base en que los remitentes eran los clientes de La Poste, y los consolidadores eran únicamente representantes. Esta diferenciación permitía, según La Poste, aplicar unos descuentos comerciales específicos a los clientes. El tribunal sentenció que existía un trato discriminatorio ya que tanto remitentes como consolidadores debían ser tratados como clientes. La sentencia fue recurrida, alegando que los descuentos persiguen incentivar la generación de correo aplicando un precio preferente a los remitentes masivos. Los consolidadores, al no ser generadores de correo, no tienen acceso al descuento. Bajo esta premisa, los descuentos fueron aprobados por las autoridades francesas. Este descuento es relativamente bajo comparado con el resto de descuentos que sí siguen una política de no diferenciación entre usuarios. El operador belga bpost modificó en 2010 los criterios para acceder a los descuentos por volumen. Estableció unos descuentos similares a los franceses que se aplicaban en función del volumen de envíos de un mismo remitente. Este criterio daba un trato desigual al acceso a descuentos por volumen. Adicionalmente, requería a los consolidadores la prefinanciación de los descuentos aplicados y la identificación de sus clientes. En junio de 2011 el regulador belga obligó a retirarlos y multó a bpost con 2,3 millones de euros por la discriminación cometida. La sentencia ha sido recurrida. En los últimos años ha habido casos en Alemania y Holanda en los que se ha denunciado a los operadores tradicionales que, a través de una filial consolidadora, ofertaban a remitentes unos precios por debajo de mercado con los que presuntamente destruirían la competencia en el negocio de consolidación. En 2009, el competidor holandés Sandd denunció que la filial de Post NL llamada Netwerk VSP estaba ofertando precios por debajo del coste. Sandd entendía que esto sólo era posible con unos precios de acceso a la red de PostNL por debajo de los disponibles para otros consolidadores. No se encontró evidencia de que fuera cierto, pero Sandd recurrió la sentencia. En 2012 la comisión nacional de competencia holandesa (NMa) ha ratificado que no existen pruebas que demuestren la existencia de un precio de acceso a la red