DERECHO DE PETICION DE INFORMACIONES /Regulación normativa y jurisprudencial

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1 DERECHO DE PETICION DE INFORMACIONES /Regulación normativa y jurisprudencial "Los artículos 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo regulan el tema del derecho de petición de informaciones, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 23 y 74 de la Constitución. La jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha señalado que el artículo 74 de la Constitución puede verse como una modalidad del derecho fundamental de petición. En este sentido se tiene que el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución consagrado en el artículo 23 incluye, por su misma naturaleza, el derecho a acceder a los documentos públicos (art. 74). La Corte ha dicho que el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. Es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo esencial, teniendo un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales. Por su parte, la efectividad del derecho a obtener copias resulta también como una manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. ACTAS DEL TRIBUNAL MEDICO LABORAL- reserva legal Respecto de las Actas de Juntas y Tribunales Médico laborales no existe disposición que establezca su carácter reservado, tanto así que el Decreto No. 094 de 1989 autoriza que su notificación se realice, de ser necesario, a un familiar cercano del interesado, cuando existan razones de ética médica, situación que refuerza el que tales actos administrativos no tengan carácter reservado. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO/ Petición de consultar documentos cuando una persona eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos públicos que no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y de fondo o material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las copias solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por el interesado, lo que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de rango constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de tutela.

2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, veintiuno de enero de dos mil diez Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ Expediente Actor JAN EDGAR HERAZO LÓPEZ Demandada MINISTERIO DE DEFENSA TRIBUNAL MÉDICO I. ANTECEDENTES 1. La demanda JAN EDGAR HERAZO LÓPEZ, quien actúa a nombre propio, interpone acción de tutela contra el MINISTERIO DE DEFENSA- TRIBUNAL MÉDICO, para que se proteja su derecho de petición, a la igualdad y al debido proceso, los cuales considera violados por la Entidad demandada. En consecuencia, solicita que se tutelen los derechos fundamentales que fueron vulnerados por la Entidad accionada Los hechos

3 Como hechos que sustentan las pretensiones narran, en síntesis, que radicó derecho de petición ante la Entidad el 11 de noviembre de 2009, solicitando la expedición de original o copia auténtica del Tribunal Médico Laboral No realizado el 8 de septiembre de 2009 sin que hasta la fecha se haya dado respuesta, lo que vulnera sus derechos fundamentales. Se allegan con la demanda los siguientes documentos: - Copia simple del derecho de petición, dirigido al Tribunal Médico, con fecha de recibido de 11 de noviembre de (FI. 2) - Copia simple del Acta de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No (Fl. 3 y 4) 2. Recuento procesal Por auto de 15 de diciembre de 2009 se admitió la demanda y se ordenó notificar de su contenido a los señores Ministro de Defensa Nacional y Presidente del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía con sede en la ciudad de Bogotá. (FI. 6) Al auto se le dio cabal cumplimiento. (FI. 7 a 10) 2.1. La contestación de la demanda La Entidad demandada por intermedio se apoderada, se pronunció frente a la acción de tutela en los siguientes términos: Manifiesta que revisados los registros del Tribunal Médico Laboral, se encontró que el día 11 de noviembre de 2009, el actor radicó derecho de petición a través del cual pretendía obtener original o fiel copia del Acta de Tribunal Médico Laboral No. 3875, registrado a folio No. 297 del 8 de septiembre de 2009, ante lo cual se emitió respuesta mediante Oficio No MDNSG-TM-486 de fecha 18 de noviembre de 2009, solicitando al amparo del artículo 12 del Código Contencioso Administrativo que se enviara nuevamente la petición con nota de presentación personal, toda vez que al cotejar la firma no correspondía con la plasmada en el acto de notificación de la mencionada Acta No. 3875, siendo preciso que la

4 documentación sea recibida exclusivamente por el interesado al contener datos relacionados con la historia clínica que tienen carácter reservado. Dicho Oficio fue remitido vía correo certificado a través de la empresa 472, la cual hizo devolución del Oficio en mención por dirección deficiente. Señala que por la razón expuesta no se ha violado derecho fundamental alguno. Anexa a la contestación copia de la constancia de notificación del Acta de Tribunal Médico No (10) del 9 de septiembre de 2009; copia del Oficio No de 18 de noviembre de 2009, mediante el cual fue atendido el derecho de petición; copia de la planilla de envío del Oficio No y, copia del Oficio con nota de devolución por parte de la empresa de correos 472. Por lo anteriormente expuesto solicita se niegue por improcedente la presente acción de tutela. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. La competencia El Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela según lo establecido por el Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 37, en PRIMERA INSTANCIA, en concordancia con el Decreto 1382 de 2000 en su artículo 1 numeral 1 inciso primero. 2. Procedencia de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela es un derecho público subjetivo del que goza toda persona para obtener del Estado, a través de la Rama Judicial, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares, en ciertos casos. Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario, es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le

5 permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso. 3. Los problemas jurídicos De conformidad con las posiciones expresadas por las partes, en el presente asunto resulta menester resolver los siguientes problemas jurídicos: Se ha vulnerado el derecho de petición del accionante, al no haber recibido a la fecha la documentación solicitada a la entidad demandada? Las Actas de Juntas o Tribunales Médico Laborales de Revisión se encuentran sometidas a reserva por contener datos relacionados con el historial médico de cada evaluado? La exigencia de la Entidad demandada en el sentido de que se presente la petición con nota de presentación personal se ajusta a derecho en el caso concreto? Para resolver estos cuestionamientos es del caso referirse a: (i) el contenido del derecho de petición; (ii) el derecho de petición de informaciones y el acceso a documentos públicos, (iii) Las Actas de Juntas o Tribunales Médico Laborales de Revisión son documentos públicos no sometidos reserva legal, (iv) El principio de Buena fe, y la supresión de trámites y; (v) el silencio administrativo positivo contemplado en el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo. 4. El contenido del derecho de petición De conformidad con el artículo 23 de la Constitución, todas las personas tienen derecho a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener una respuesta pronta y de fondo a su solicitud. Por ser de carácter fundamental, es susceptible de protección por vía de tutela (artículo 86 Superior). Sobre la importancia de este derecho y su ejercicio la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades. Así, por ejemplo, en la sentencia T 170 de 2000,

6 la Corporación hizo referencia a los componentes conceptuales básicos de este derecho y al respecto precisó: Abundante ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental, cuyo núcleo esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y, ii) en una respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los intereses del peticionario. Ha de entenderse, entonces, que existe vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de pronta resolución o, cuando la supuesta respuesta se limita a evadir la petición planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su consideración De igual forma la Corte ha señalado que el ejercicio del derecho de petición garantiza a su vez la efectividad de otros derechos fundamentales. Por tal razón la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ciertas reglas que deben tener en cuenta los jueces de tutela para efectos de procurar la protección inmediata y efectiva del derecho de petición. Dichos presupuestos han sido sintetizados de la siguiente manera: (i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el

7 derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.. (Sentencia T-734 de 2004) En conclusión, el derecho de petición es vulnerado cuando las autoridades competentes, dentro de los términos legales, no resuelven de fondo lo pedido El derecho de petición de informaciones Los artículos 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo regulan el tema del derecho de petición de informaciones, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 23 y 74 de la Constitución. La jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha señalado que el artículo 74 de la Constitución puede verse como una modalidad del derecho fundamental de petición. En este sentido se tiene que el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución consagrado en el artículo 23 incluye, por su misma naturaleza, el derecho a acceder a los documentos públicos (art. 74). La Corte ha dicho que el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. Es cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo esencial, teniendo un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales. Por su parte, la efectividad del derecho a obtener copias resulta también como una manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. La Corte Constitucional en sentencia T-443 de 1994 indicó que, en principio, la Constitución no consagra un derecho general a la información

8 exigible por toda persona de las autoridades y los particulares. La ley establece los casos en que las autoridades y los particulares están obligados a informar de las actuaciones o de lo relativo a una relación o negocio jurídico. No obstante, un deber excepcional de información se deduce de los principios de solidaridad (C.N., art. 1º) y de eficacia de los principios, derechos y deberes (C.N., art. 2º), en casos en que la existencia autónoma y libre de una persona dependa del suministro de la información y su omisión vulnere directamente un derecho fundamental, sin que sean suficientes los remedios legales para impedirlo. 5. Las Actas de Juntas o Tribunales Médico Laborales de Revisión son documentos públicos no sometidos reserva legal En cuanto a la posibilidad de consulta y de acceso a los documentos, el artículo 12 de la ley 57 de 1985, que subrogó el artículo 19 del Código Contencioso Administrativo establece: Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional. Ahora bien, respecto de las Actas de Juntas y Tribunales Médico laborales no existe disposición que establezca su carácter reservado, tanto así que el Decreto No. 094 de 1989 autoriza que su notificación se realice, de ser necesario, a un familiar cercano del interesado, cuando existan razones de ética médica, situación que refuerza el que tales actos administrativos no tengan carácter reservado. Adicionalmente a lo anterior, la Ley 23 de 1981 señala: ARTICULO 34. La historia clínica es el registro obligatorio de las condiciones de salud del paciente. Es un documento privado sometido a reserva que únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente o en los casos previstos por la Ley. Si bien es cierto que las mencionadas Actas pueden contener algunos datos relacionados con el historial médico del evaluado, no por esta circunstancia se les hace extensivo el carácter reservado de la historia

9 clínica, carácter que debe ser asignado expresamente por la Constitución o la ley; de otra parte debe tenerse en cuenta que quien las solicita en el caso concreto es el mismo interesado, frente al cual no puede predicarse reserva alguna, en el caso que la tuviera. 6. La exigencia de la Entidad demandada en el sentido de que se presente la petición con nota de presentación personal no se ajusta a derecho en el caso concreto El artículo 83 de la Constitución Política, consagra el principio de buena fe, la cual se presume en la actuación de los particulares frente a las entidades públicas; de igual manera el artículo 1º del Decreto Ley 2150 de 1995, suprimió las autenticaciones y reconocimientos; señala el mencionado precepto: Artículo 1: Supresión de autenticaciones y reconocimientos. A las entidades que integran la administración pública les está prohibido exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente. De otra parte el artículo presunción de validez de firmas así: 24 de la Ley 962 de 2005, establece la ARTÍCULO 24. PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DE FIRMAS. Las firmas de particulares impuestas en documentos privados, que deban obrar en trámites ante autoridades públicas no requerirán de autenticación. Dichas firmas se presumirán que son de la persona respecto de la cual se afirma corresponden. Tal presunción se desestimará si la persona de la cual se dice pertenece la firma, la tacha de falsa, o si mediante de métodos tecnológicos debidamente probados se determina la falsedad de la misma. 7. Silencio administrativo positivo Es importante resaltar que el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, estableció una modalidad de silencio administrativo positivo para los casos en los que las autoridades no respondan las peticiones que se les formulen para consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y

10 obtener copias de los mismos. Esto quiere decir que, cuando una persona eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos públicos que no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y de fondo o material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las copias solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por el interesado, lo que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de rango constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de tutela. En cuanto a la efectividad del derecho a obtener copias y el núcleo esencial del derecho de petición, la H. Corte Constitucional en sentencia T-236 de 2005, expuso: Ahora bien, si dentro de los tres (3) días siguientes a la consumación del silencio administrativo positivo, no se entregan las copias del correspondiente documento (Ley 57 de 1985, art. 25) se vulnera por la autoridad el derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento público que está comprendido, como se explicó, dentro del ámbito del derecho fundamental de petición y que necesariamente se integra, por mandato constitucional y legal, a su núcleo esencial. Así las cosas, es claro que para la protección y efectividad del referido derecho, no existe en el ordenamiento jurídico algún medio judicial diferente de la acción de tutela que pueda garantizar en términos de eficacia y celeridad su protección inmediata. Otra forma de contrariar el derecho de petición, en cuanto a su núcleo esencial, se circunscribe a la exigencia de requisitos adicionales a la simple solicitud de expedición y entrega de las copias, cuando ya ha operado el silencio administrativo especial al que se ha hecho referencia (Ley 57 de 1985, art. 25), pues se repite, su entrega debe hacerse dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes, sin necesidad de que medie otro requisito. Ello es así comoquiera que la efectividad del derecho a obtener copias, es una manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas 1, que también hace parte del núcleo esencial 2 del derecho de petición (C.P., art. 23). 1 Ver sentencia T-693 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz

11 Adicionalmente, la negativa de la autoridad a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento público, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Constitución y respecto del cual esta Corporación se ha pronunciado en diversas oportunidades. 8. Análisis de la situación propuesta Como se dijo inicialmente, el accionante solicita el amparo constitucional como mecanismo transitorio de protección, del derecho fundamental de petición, al debido proceso y la igualdad, que considera han sido vulnerados por el Ministerio de Defensa Tribunal Médico, al no haber dado respuesta oportuna a la petición radicada el 11 de Noviembre de 2009, extralimitándose en los términos estipulados para tal fin en el Código Contencioso Administrativo. Por su parte, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía considera que no ha vulnerado derecho alguno, toda vez que requirió la presentación de la solicitud con nota de presentación personal para garantizar que la documentación solicitada se entregue exclusivamente al interesado, no obstante la comunicación no pudo ser entregada por la causal dirección deficiente. Como puede observarse, de lo anotado en precedencia es dable concluir que la actitud de la Entidad, en el sentido de solicitar una nueva petición con nota de presentación personal, desconoce el principio de buena fe, además de que exige un requisito no previsto por la ley, lo que conlleva la violación del derecho fundamental al debido proceso administrativo. De otra parte, se tiene que en la petición elevada por el accionante se solicitó expresamente la expedición en original o fiel copia del Acta de Junta Médica Laboral No del 8 de septiembre de 2009, por lo que es claro que nos encontramos ante un derecho de petición de informaciones, el que comporta además del acceso a la información sobre la acción de las autoridades, el derecho a que se expida copia de sus documentos. Con respecto al término para dar respuesta al derecho de 2 Sobre el núcleo esencial del derecho de petición ver, entre otras, las sentencias T-587, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-600 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería.

12 petición de informaciones, el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 25 de la ley 57 de 1985, señala: Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán resolverse por las autoridades competentes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres días inmediatamente siguientes. En este orden de ideas, la omisión en los términos para responder y para entregar lo solicitado se encuentra acreditada en virtud del silencio administrativo positivo. Así las cosas, la acción de tutela se torna en el mecanismo idóneo para hacer cesar la vulneración del derecho fundamental del actor, ordenando en consecuencia, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, el señor Ministro de Defensa Nacional, disponga la entrega de la documentación, en los términos solicitados por el señor JAN EDGAR HERAZO LÓPEZ, teniendo en cuenta la dirección aportada en la acción de tutela (Calle 8 No. 9-48, interior 6 de la Ciudad de Popayán) III. DECISIÓN Por lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. RESUELVE 1. TUTELAR los derechos fundamentales de petición, de igualdad y debido proceso del señor JAN EDGAR HERAZO LÓPEZ, según lo expuesto en la parte considerativa. 2. En consecuencia, SE ORDENA al señor MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, disponga la entrega de la documentación, en los términos solicitados por el señor JAN EDGAR HERAZO LÓPEZ,

13 teniendo en cuenta la dirección aportada en la acción de tutela (Calle 8 No. 9-48, interior 6 de la Ciudad de Popayán) 3. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE por telegrama, personalmente o por cualquier medio efectivo a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de REMÍTASE este fallo a la H. Corte Constitucional para lo de su cargo, si no fuere impugnado. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala en sesión de la fecha según consta en Acta No. 007 Los Magistrados, NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ CARLOS H. JARAMILLO DELGADO PRESIDENTE HERNÁN ANDRADE RINCÓN

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