INFORME TECNICO PROYECTO DE LEY: DONACION DE TERRENO PROPIEDAD DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) A LA MUNICIPALIDAD DE NICOYA

Transcripción

1 INFORME TECNICO PROYECTO DE LEY: DONACION DE TERRENO PROPIEDAD DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) A LA MUNICIPALIDAD DE NICOYA EXPEDIENTE N Asamblea Legislativa Mayo 1998

2 INFORME TECNICO PROYECTO DE LEY: DONACION DE TERRENO PROPIEDAD DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) A LA MUNICIPALIDAD DE NICOYA EXPEDIENTE N I.- RESUMEN EJECUTIVO DEL INFORME: & Busca la presente iniciativa legislativa AUTORIZAR la DONACION de un inmueble propiedad del INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL a la MUNICIPALIDAD DE NICOYA. Lo anterior como un mecanismo para posibilitar la realización de un programa de vivienda cantonal por parte del ente municipal para apalear las serias consecuencias de la cada vez más ampliable brecha entre los que más y menos tienen. & A los lotes por adjudicar se les condiciona a que sean inscritos bajo el régimen de patrimonio familia. A la vez, que no puedan ser vendidos, cedidos ni traspasados a terceros sino después de 10 años desde la adjudicación respectiva. & Es necesario destacar que el Régimen de Patrimonio Familiar es -según disposición del art. 43 del Código de Familia- de determinación VOLUNTARIA. Por lo cual, podría existir un efectivo roce con el art. 28 constitucional que determina el principio de autonomía de la voluntad. II.- RESUMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO:

3 Mediante esta iniciativa de ley se autoriza al INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) para traspasar, a título gratuito, un inmueble de su propiedad, inscrito en el Partido de Guanacaste, folio real N , a la MUNICIPALIDAD DE NICOYA. Según se establece en el artículo 2 de este proyecto la MUNICIPALIDAD DE NICOYA lo destinará a la construcción de viviendas para familias de escasos recursos económicos. La tramitación respectiva de estos lotes será supervisada por el INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL. Adicionalmente, se establece que los inmuebles que sean adjudicados por la Municipalidad serán afectos al Régimen de Patrimonio Familiar; contando también con limitaciones para vender, ceder o traspasar el lote recibido por un período de 10 años contados a partir de la adjudicación. De conformidad con lo que se indica en la exposición de motivos, la presente iniciativa se fundamenta en el deseo de posibilitar y facilitar viviendas dignas para los costarricenses que al día de hoy carecen de ella en el cantón de Nicoya. III.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS: Según la información recabada por el Área de Antecedentes del Departamento de Servicios Técnicos se encontraron los siguientes: 1. NORMATIVA CONSTITUCIONAL: Constitución Política de 7 de noviembre de En su Art. 121 inciso 14), que establece la necesidad de autorización legislativa para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. Asimismo, Art. 50 que garantiza por parte del Estado el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de las riquezas. 3. LEGISLACION NACIONAL: Ley N 1279 de 30 de abril de 1951 y sus reformas. Ley de la Administración Financiera de la República. Ley N 4574 de 4 de mayo de 1970 y sus reformas. Código Municipal. Ley N 5476 de 21 de diciembre de 1973 y sus reformas. Código de Familia. Ley N 7494 de 2 de mayo de Ley de Contratación Administrativa.

4 4. OTROS: Circular de la Contraloría General de la República a todas las Municipalidades del país, publicada en La Gaceta N 146 de 31 de julio de 1992, por la que se definen los requisitos formales para gestionar ante el Órgano Contralor la autorización previa para la adjudicación y venta de lotes para el desarrollo de programas de vivienda, conforme a lo establecido en el numeral cuarto inciso 4) del Código Municipal. 6. ALGUNOS CRITERIOS DEL DEPTO. SERVICIOS TECNICOS ATINGENTES: Informe Jurídico sobre el proyecto de Ley N Ley que autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo para que done un terreno a la Municipalidad de Liberia. Analiza los alcances de la donación al respecto. Informe jurídico sobre proyecto N Ley que autoriza a la Municipalidad de Liberia a donar inmueble de su propiedad a la Asociación de Desarrollo Integral, Cañas Dulces de Liberia. Analiza los alcances de la donación al respecto. 7. ALGUNOS PROYECTOS DE LEY EN TRAMITE O ARCHIVADOS RELACIONADOS: Expediente N Ley que autoriza a la Junta de Protección Social de Cartago a donar a la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, un lote de su propiedad donde se construirá el Teatro Municipal. Dictaminado. Iniciativa del Diputado Rodríguez Quesada. Expediente N Ley que autoriza al ICAA y al ICE para hacer donaciones a la Municipalidad de Paraíso de Cartago. Dictaminado. Iniciativa del Diputado Sanabria Solano y otros. Expediente N Autorización a la Municipalidad del Cantón de Montes de Oca para que done un terreno de su propiedad a la OIT. Dictaminado. Iniciativa del Diputado Morales Mora y otros. Expediente N Ley que autoriza a la Junta Administrativa del liceo de Paraíso de Cartago a donar a la Asociación de Desarrollo Universitario de Paraíso, el terreno inscrito a su nombre. Dictaminado. Iniciativa del Diputado Rodríguez Araya. Expediente N Autorización al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a donar un terreno de su propiedad a la Municipalidades Santo Domingo de Heredia. Plenario. Iniciativa del Diputado Gutiérrez Schwanhauser. Expediente N Autorización al Consejo Nacional de la Producción a donar un terreno de su propiedad al Patronato Nacional de la Infancia. Dictaminado. Iniciativa del Diputado Gutiérrez Schwanhauser.

5 Expediente N Autorización a la Caja Costarricense de Seguro Social para donar un terreno a la Municipalidad de San Carlos. Dictaminado. Iniciativa de la Diputada Corrales Bolaños. Expediente N. Autorización a la Municipalidad de Goicoechea a donar un terreno a familias de escasos recursos. Dictaminado, Iniciativa Castilblanco Vargas. 8. ESTUDIO REGISTRAL DEL BIEN INMUEBLE POR DONAR 1 : 1 FOLIO REAL MATRICULA: N PROPIETARIO: Instituto Mixto de Ayuda Social, cédula jurídica N NATURALEZA: Terreno para la agricultura, repasto y tacotal para urbanizar. 1 SITUACION: Distrito 01, Nicoya; Cantón 02, Nicoya, Provincia de Guanacaste. 1 MEDIDA: metros cuadrados. 1 LINDEROS: Norte: Calle privada y otro. Sur: Calle privada y otro Este: Eduardo Murillo y otro. Oeste: Saúl Cardenas y otro. A la fecha del estudio, no aparecen anotaciones y aparece como gravamen una restricción o reserva bajo cita de inscripción No pesan otros gravámenes sobre la finca. IV.- CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO: Cabe aclarar a los señores Diputados las siguientes consideraciones. En cuanto a la posibilidad de la enajenación de bienes pertenecientes a las municipalidades, el artículo 174 constitucional dispone: 1 Fecha de último estudio de Registro: de enero de 1998, aportado en el expediente de este Informe.

6 La Ley indicará en que casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles. (Destacado es nuestro). Dentro de esta tesitura, para un adecuado análisis de la presente iniciativa, adquiere especial relevancia la figura jurídica que se adopte para materializar el traspaso que por medio de ley se autoriza. En otras palabras, si se trata de un traspaso a título gratuito (donación) o a título oneroso (compraventa). Por la naturaleza del proyecto en comentario, nos limitaremos al desarrollo de la primera figura. que establece: La DONACIÓN se encuentra regulada en el numeral 67 del Código Municipal (...)las donaciones o préstamos de cualquier tipo de recursos o de bienes muebles o inmuebles, así como su arrendamiento o la extensión de garantías en favor de otras personas, solo podrá darse cuando una ley especial así lo autorice expresamente (...). (El destacado no es del original). De esta forma, y en relación con el artículo 174 constitucional, la donación de bienes (sean muebles o inmuebles) por parte de las Municipalidades, requiere de una autorización expresa, acordada por medio de ley especial. Esta iniciativa busca cumplir, precisamente, con el requisito de la autorización dicha, la que de seguido pasamos a analizar. 1. NORMATIVA DE APLICACION PARTICULAR Cabe destacar el contenido del artículo 4º, inciso 4) del Código Municipal, que reviste especial importancia para el análisis del proyecto en comentario; mismo que establece 2 : 2 Sobre esta temática consultar Circular de la Contraloría General de la República a todas las Municipalidades del país, publicada en La Gaceta N 146 del 31 de En ella se definen los requisitos formales para gestionar ante el órgano contralor la autorización previa para la adjudicación y venta para el desarrollo de programas de vivienda, de conformidad con lo que se establece en el artículo 4, inciso 4) del Código Municipal. Entre los aspectos que se regulan mediante esta circular se encuentran: a) acondicionamiento del terreno; b) idoneidad de los adjudicatarios; c) adjudicación, y d) unidad encargada de la autorización de la venta.

7 "Las municipalidades deberán adquirir y fraccionar terrenos, preferentemente en las zonas rurales dentro de la jurisdicción territorial administrativa, mediante compra directa o de acuerdo con lo dispuesto por el Título VI de este Código. Acondicionarán esos terrenos, en la forma prevista en el párrafo anterior, y los venderán al costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que demuestre al igual que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre y que resultare acreedor a tal beneficio, previo estudio socioeconómico de los solicitantes; todo previa autorización de la Contraloría General de la República. Los lotes adjudicados o vendidos por la respectiva municipalidad no podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados por ningún título a persona física o jurídica alguna, mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El Registro Público no inscribirá, dentro del término indicado, ventas ni traspasos de ninguna clase. Se exceptúan, de las anteriores prohibiciones las operaciones que los adjudicatarios lleven a cabo con instituciones de crédito estatales, con las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo que operan conforme a lo dispuesto en la Ley No del 23 de mayo de 1969 y sus reformas, y con las cooperativas de construcción de vivienda debidamente inscritas en el Registro de Cooperativas del Instituto de Fomento Cooperativo, a fin de construir en el lote adjudicado su casa de habitación, en cuyo caso, la municipalidad podrá ceder la primera hipoteca a la institución crediticia que concede el préstamo. La adjudicación y venta de los lotes que realicen las municipalidades o los concejos municipales de distrito en cumplimiento con lo dispuesto en esta ley, no estarán sujetas a las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República, y el producto de la venta de los terrenos deberá ser aplicado a la compra y fraccionamiento de otros inmuebles". Como se aprecia, la disposición transcrita constituye una autorización suficiente para que las municipalidades del país puedan -directamente- adquirir, adjudicar y vender lotes para el desarrollo de programas de vivienda. No así para el caso de la donación, por lo que, por las disposiciones constitucionales y legales citadas, requiere ser aprobada por una ley 3. Ahora, en forma complementaria a la autorización que se confiere a la Municipalidad de Nicoya para donar la finca de su propiedad, en el proyecto de ley se regulan algunos aspectos de la operación relacionados con el PATRIMONIO FAMILIAR, que se considera -para esta Asesoría- oportuno analizar por separado. El "patrimonio familiar" o "bien de familia": es una institución de derecho privado cuyo fin es dotar a los miembros de la familia de estabilidad, mediante el aseguramiento de su habitación. 3 Véase supra, p. 6.

8 Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, su regulación se encuentra recogida en los artículos 42 a 47 de la Ley N 5476 del 21 de diciembre de 1973 y sus Reformas (Código de Familia); específicamente en el Capítulo VI, titulado "Del Régimen Patrimonial de la Familia". Por notas características este régimen comprende: a) VOLUNTARIEDAD DEL RÉGIMEN: En principio, de acuerdo con las características que se asignan a la institución en nuestro derecho positivo, la afectación al régimen de patrimonio familiar es de naturaleza "voluntaria", dependiendo de la decisión del propietario del inmueble someterlo o no al mismo. Ello puesto es éste quien, en ejercicio de las facultades que se derivan del derecho legítimo de propiedad, decide limitar sus propias facultades de disposición sobre el bien, en beneficio y salvaguarda de la familia. Como principio se encuentra recogido en el artículo 43 del Código de Familia, al determinar que "la afectación la hará el propietario". Ahora bien, este proyecto tiene la característica de que la propiedad que otorga en donación se adjudica en forma condicionada a la inscripción sobre ésta del patrimonio familiar. Caben al respecto los siguientes comentarios: 1. No contraviene tal disposición el hecho de que la institución sea de carácter voluntario (sea, el establecimiento del patrimonio familiar) por cuanto que la finalidad del proyecto se basa en un asunto de interés social. Establecer forzosamente esta disposición implica proteger este inmueble como bien del núcleo familiar, con ello se protege la familia y sus posibilidades de poseer un techo digno. Se busca eliminar así el comercio con los programas de vivienda social. 2. Por otra parte, NO implica una limitación a la propiedad privada. Véase que el sujeto que resulte beneficiario llega a ser propietario gracias a la DONACION que la Municipalidad le haga. Esta entidad, en aras de salvaguardar el interés general de la protección familiar, bien puede concretar condicionamientos a dicha traspaso teniendo como mira la efectividad de que estas viviendas sean soluciones reales al problema habitacional y no objeto de comercialización por parte de algunos.

9 Desde esta perspectiva se concluye que este proyecto no establece limitaciones a la propiedad por cuanto el beneficiario no es propietario sino que adquiere esta condición cuando resulte ser sujeto de la donación. Mas bien, estamos en presencia de condiciones esenciales a la donación -determinadas por vía legal- para salvaguardar el interés general de protección al núcleo familiar mediante la efectiva solución a su problema habitacional. b) CONSTITUYENTE DEL RÉGIMEN Y BENEFICIARIOS: Según lo dispone el numeral 43 del Código de Familia: "la afectación la hará el propietario a favor del cónyuge o conviviente, si se tratare de unión de hecho, o de los hijos menores o ascendientes que habiten el inmueble". Al respecto, debe destacarse que si bien esta iniciativa condiciona la adjudicación y el traspaso del inmueble a la inscripción del mismo bajo el régimen de patrimonio familiar, no determina en beneficio de cual o cuales miembros de la familia se efectuará la afectación o si, por el contrario, quedará a criterio del adjudicatario su determinación. Dicha señalización (del beneficiario o beneficiarios de la afectación) adquiere especial relevancia en relación con los supuestos de cesación de la afectación, establecidos en el artículo 47 del Código de Familia. De acuerdo con lo que se dispone en este artículo, la afectación cesará: "a) Por mutuo acuerdo de los cónyuges o convivientes en unión de hecho. b) Por muerte o mayoridad de los beneficiarios. c) Por separación judicialmente declarada o por divorcio. En este caso podrá disponerse la continuación mientras haya beneficiarios con derechos. ch) Por disposición judicial, a solicitud del propietario, una vez comprobada la utilidad de la desafectación. d) Cuando el bien dejare de servir para habitación familiar o pequeña explotación, previa comprobación ante el Tribunal mediante trámite sumario". c) LÍMITES A LA LIBRE DISPOSICIÓN DEL BIEN INMUEBLE: Por disposición del párrafo primero del artículo 42 del Código de Familia, "el inmueble destinado a habitación familiar, cuando así conste en el Registro Público, no podrá ser enajenado ni gravado sino con el consentimiento de ambos cónyuges, si el propietario estuviese ligado en matrimonio, o por disposición judicial, a solicitud del propietario, previa demostración, en este último caso, de la utilidad y necesidad del

10 acto".(subrayado es nuestro). Como se aprecia, este numeral determina una indisponibilidad relativa sobre el bien inmueble. Empero, el proyecto de ley en estudio (artículos 2 y 3 ) limita dicha disponibilidad al establecer que no se puede realizar ningún movimiento o transacción con la propiedad (venta, cesión o traspaso a terceros) sino después de 10 años de haberle sido adjudicada la propiedad. A todas luces esta norma busca garantizar el mantenimiento del inmueble en el seno familiar dentro de un período razonable, evitándose con ello el comercio y negocio vil con los programas sociales de vivienda. Y ello es conteste con nuestro Ordenamiento Jurídico en aras de la tutela este interés general. Ello es patente en el Código Civil que determina al respecto que: "Art El dominio o propiedad absoluta sobre una cosa comprende los derechos: 1.- De posesión. 2.- De usufructo. 3.- De transformación y enajenación. 4.- De defensa y exclusión; y 5.- De restitución e indemnización". "Art La propiedad y cada uno de los derechos especiales que comprende, no tiene más límites que los admitidos por el propietario y los impuestos por disposición de la ley". "Art Los derechos de transformación y enajenación son inherentes a la propiedad y ningún propietario puede ser obligado a transformar, a enajenar o no enajenar, sino en los casos y en la forma que la ley lo disponga. Es permitido establecer limitaciones a la libre disposición de los bienes, únicamente cuando estos se transfieren por título gratuito. Pero no serán válidas por un plazo mayor de diez años, salvo tratándose de beneficiarios menores de edad, en que este término puede ampliarse hasta que el beneficiario cumpla veinticinco años de edad. Serán nulas por contrarias al interés, y a la libre disposición de los bienes como atributo del dominio, las limitaciones establecidas por mayor tiempo del indicado en el presente artículo y, en consecuencia, el Registro Público hará caso omiso de ellas en cuanto excedan de los términos señalados, considerándose el bien libre de toda restricción". Teniendo como base los anteriores numerales, es criterio de esta asesoría que es posible establecer una especial condición para la libre disposición del bien al tratarse de una donación de carácter eminentemente social. Ello es posible cuando la transferencia del bien es a título gratuito (donación) y, en tanto, dicha condición no sobrepase el plazo decenal a que se refiere el artículo 292 del Código Civil.

11 Las restricciones a la libre disposición del inmueble poseen su fundamento en el carácter gratuito con que opera la traslación del dominio, en aras de alcanzar un objetivo determinado que condiciona el acto mismo de donación. Empero, pasado el plazo de 10 años (o uno menor si es la voluntad del donador) se considera satisfecho el objetivo y, por tanto, se hace posible para el donatario el ejercicio pleno de todos los atributos del dominio; entre estos, los de transformación y enajenación del bien inmueble. Es de señalar, además, que el plazo de los 10 años debe correr a partir de la fecha de adjudicación de los lotes y no de la autorización. d) BENEFICIOS Y PRIVILEGIOS: La consecuencia jurídica de la afectación al régimen de patrimonio familiar (según el art. 42, párrafo final, del Código de Familia) es conferir al inmueble el privilegio de no ser perseguible por acreedores personales del propietario. Empero, debe tenerse presente sobre el particular que los alcances del privilegio en comentario se restringen al supuesto de que la deuda no haya sido contraída por ambos cónyuges, o no hubiere sido adquirida por el propietario con anterioridad a la inscripción (de la afectación al régimen). Además, se cuenta como otro beneficio la exoneración del pago de impuestos o de derechos de registro para los actos de afectación como su cesación al régimen de patrimonio familiar (Art. 43 del Código de Familia). Anteriormente se exoneraba del pago de los impuestos de beneficencia, donaciones y Timbre Universitario, hasta por la suma de trescientos mil colones, los traspasos que se hicieren inter vivos o mortis causa, en favor del cónyuge o de uno o varios de los hijos. Tales quedaron inoperantes al haberse derogado los mismos por medio de la Ley de Timbre de Educación y Cultura, N 5923 del 18 de agosto de EL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) SUPERVISA TODOS LOS PROCEDIMIENTOS. En torno a este punto, cabe destacar que el proyecto omite indicar la naturaleza de la supervisión que ejercerá el IMAS (Art. 2 del mismo). Por otro lado, tampoco queda claro

12 si dicha supervisión se refiere solamente a la adjudicación, o a la afectación al régimen a patrimonio familiar, o a ambos. V. ASPECTOS DE TECNICA LEGISLATIVA: EN CUANTO A SU ESTRUCTURA Y EXPOSICION: (Corrección de estructura y ordenación lógica de los preceptos de este proyecto de ley) Este proyecto se estructura en cinco artículos. Al respecto cabe realizar el siguiente comentario algunos de estos numerales: EN CUANTO AL ART. 2 : En este artículo se establece tanto la determinación del fin que poseerá la donación como cita -a la vez- los procedimientos que deberán realizarse para la adjudicación y traspaso de los inmuebles. Menciona -también- el hecho de que se encontrarán afectos al régimen de patrimonio familiar como la indicación general de que estos trámites (sin especificar más detalle) se realizará bajo la supervisión del Instituto Mixto de Ayuda Social. RECOMIENDA ESTA ASESORÍA: Separar los contenidos en dos artículos de tal manera que el actual Art. 2 mencione lo relativo a la finalidad de la donación como el hecho de que los lotes se encontrarán afectos al régimen de patrimonio familiar. Por otra parte, en un NUEVO numeral 3 se determinaría todo lo relativo a los procedimientos de adjudicación y traspaso de los inmuebles como la supervisión del IMAS. Es conveniente que los señores Diputados determinen con claridad las pautas relativas a los procedimientos a seguir tanto en la adjudicación y traspaso de los lotes y el rol que el IMAS va a cumplir exactamente en los mismos. Lo anterior, con el objeto de eliminar cualquier vicio de incerteza o inseguridad que quede patente en el texto de la futura ley y que signifique para los operadores jurídicos e intérpretes una dificultad a la hora de la aplicación de la misma. RESPECTO A LOS ARTICULOS 3 y 4 : Se advierte a los señores Diputados que el hecho de que en el proyecto de ley se mencione al Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) como el encargado de autorizar tanto la gravación de los lotes como su posible

13 arriendo responde exclusivamente a criterios de oportunidad. Es decir, no existe mandato legal al respecto, mas por la naturaleza del ente el proponente ha considerado el establecimiento de esta entidad como la más apta para realizar dichas diligencias. V. ASPECTOS DE TRAMITE: 1. CONSULTAS OBLIGATORIAS y FACULTATIVAS: Las consultas constitucionales obligatorias de este proyecto de ley deben ser determinadas a la luz de los artículos 170 y 190 de la Constitución Política y, de los artículos 126, 143 y 7 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en correlación con el numeral 96 siguientes y concordantes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Así, que el artículo 190 constitucional determina la obligatoriedad de la consulta a las instituciones autónomas, obliga a consultar preceptivamente al: INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) Dado que existe discusión sobre la consulta obligatoria a las municipalidades, y a efecto de evitar nulidades futuras, consideramos procedente hacer la consulta a la municipalidad respectiva..2. TRAMITE Y DELEGACION: De conformidad con el artículo 119 y 121 inciso 13 de la Constitución Política, este Proyecto requiere para su aprobación de simple mayoría de los votos presentes. En virtud de que el artículo 124 de la Constitución Política apunta en lo que interesa: ARTÍCULO 124: No procede la delegación si se trata de proyectos relativos a la materia electoral, a la creación de impuestos nacionales o la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11) 14) ) 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, para cualquier efecto, a la reforma parcial a la Constitución (...).(Resaltado es nuestro). Se concluye que este proyecto de ley PUEDE SER DELEGADO a una Comisión con Potestad Legislativa Plena, dado que no versa sobre alguna de las hipótesis antes mencionadas.

14 Ana