LAS TASAS PORTUARIAS Y LA POTESTAD TARIFARIA DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS DE LOS PUERTOS DE INTERÉS GENERAL

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1 CRONICA TRIBUTARIA NUM. 142/2012 ( ) LAS TASAS PORTUARIAS Y LA POTESTAD TARIFARIA DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS DE LOS PUERTOS DE INTERÉS GENERAL Carmen Ruiz Hidalgo Universidad de Vigo RESUMEN La Ley 33/2010, de 5 de agosto de régimen económico y prestación de servicios de los puertos de interés general, ha modificado la Ley 48/2003, y ha reestructurado los ingresos de las Autoridades Portuarias, en concreto, tanto los que obtienen por las tasas, como por los precios privados. Todo el régimen económico-financiero de los puertos de interés general pivota en los principios de autosuficiencia y rentabilidad, que se encuentran más cercanos a postulados de mercado, distanciándose del principio de equivalencia y capacidad económica, propio de las tasas. En este sentido, mientras que el aprovechamiento especial y la utilización privativa del dominio público, está sujeta a una tasa, la prestación de servicios por parte de las Autoridades portuarias puede estar sujeta a una tarifa o precio privado, en este último caso, cuando los servicios resultan obligatorios para los usuarios. Palabras clave: Ingresos públicos, tasas, precios privados, servicios obligatorios, principio de equivalencia, principio de rentabilidad. SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. LOS RECURSOS ECONÓMICOS DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS. 3. EL EXAMEN DE LAS TASAS PORTUARIAS. 4. EL PRINCIPIO DE AUTOSUFICIENCIA ECONÓMICA COMO FUNDAMENTO DE LA LEY 33/2010 EN RELACIÓN CON LAS TASAS Y TARIFAS. 5. LA POTESTAD TA- RIFARIA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA LEY 33/ CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA. 113

2 ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA INTRODUCCIÓN La actividad que se desarrolla en cada uno de los Puertos del Estado desempeña un papel fundamental en la economía de nuestro país y de Europa (1). Ello ha sido posible reforzando el carácter comercial de los puertos, lo que implica, no sólo el desarrollo de cualquier actividad económica relacionada con el tráfico marítimo, sino también de infraestructuras que se integran como parte fundamental en un sistema general de transporte de carácter internacional, sostenible y competitivo en un país como España, por su carácter periférico respecto de los grandes centros europeos de producción y consumo. Para ello, resultaba imprescindible la interacción de la iniciativa pública y privada, no sólo en la asunción por parte de esta última de la prestación de servicios portuarios, sino en el ámbito de las inversiones. La Ley 48/2003, de 26 de noviembre, sobre el régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, tuvo entre sus objetivos configurar adecuadamente los recursos económicos portuarios, entre los que se encontraban las tasas -por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por servicios no comerciales, y los precios privados derivados de servicios prestados en régimen de derecho privado, y no sometidos a la reserva de Ley. Por sorprendente que pueda parecer, la dualidad del régimen económico-financiero descrito y el conflicto tarifario que había surgido con las leyes anteriores, no aparecían mencionadas en la Exposición de Motivos de la Ley 48/2003, aunque a nadie se le escapa que fue uno de los objetivos fundamentales de la norma legal, como luego se verá reflejado en la legislación actual. En efecto, la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de Modificación de la Ley 48/2003, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, continuadora de la norma modificada, ahonda aún más en la dualidad del régimen. De este modo, esta última norma ha contribuido a la flexibilización del modelo tarifario para que cada Autoridad Portuaria pueda adaptarse a la realidad económica, a la vez, que se profundiza en la liberalización de los servicios portuarios. Concretamente, la Ley 33/2010 apuntala la naturaleza de las tasas, a tenor de la jurisprudencia constitucional, como financiación principal de las Autoridades Portuarias, pero, permite que éstas últimas puedan establecer coeficientes correctores diferentes lo que fomenta la competitividad leal de los puertos españoles entre ellos, así como con los mercados internacionales. Por supuesto, el límite y los criterios en la aplicación de los coeficientes correctores se encuentran establecidos en la Ley. Asimismo, respecto a los servicios portuarios, la Ley mantiene la destitularización de los mismos, excluyendo en este caso la financiación a través de las tasas y, permitiendo la percepción de tarifas. Asimismo, en la Exposición de Motivos, el legislador establece la preeminencia de los principios de autosuficiencia y rentabilidad que, hasta ahora, resultaban ajenos a la naturaleza de las tasas. (1) En la Exposición de motivos de la Ley 48/2003, de 26 de Noviembre de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General, se destaca que «desde 1990, los tráficos portuarios han crecido en España desde 248 millones de toneladas hasta los millones de toneladas en 2001, lo que representa un crecimiento en una década superior al 42 por 100 en términos absolutos y un crecimiento medio anual acumulado superior al 3 2 por 100; es decir, valores superiores al aumento del producto interior bruto (PIB) nacional. ( ) En la actualidad, casi el 59 por 100 de las exportaciones y el 82 por 100 de las importaciones españolas pasan por los puertos de interés general, lo que representa el 53 por 100 del comercio exterior español con la Unión Europea y el 96 por 100 con terceros países». 114

3 CARMEN RUIZ HIDALGO / «Las tasas portuarias y la potestad tarifaria de las autoridades portuarias de los puertos de interés general» A todo ello hay que sumarle que la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía sostenible ha suprimido el párrafo segundo del artículo 2.2.a) de la Ley 58/2003, General Tributaria, a través de su disposición final quincuagésima octava (2). La modificación tributaria introducida con esta ley, supone a mi juicio respecto del tema que nos ocupa, una legitimación a la potestad tarifaria, como luego veremos. 2. LOS RECURSOS ECONÓMICOS DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS La doctrina del Tribunal Constitucional establecida por la Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, sobre lo que debía de entenderse por prestaciones patrimoniales de carácter público, aplicada al régimen económico-financiero de los puertos de interés general supuso una reordenación de los ingresos portuarios que se plasmó en la Ley 48/2003 y, posteriormente en la Ley 33/2010. No podemos olvidar que con anterioridad a la Ley del 2003, el legislador aplicaba un régimen jurídico en el que, en aras de una mayor flexibilidad, tenían una prioridad absoluta los ingresos tarifarios, poniendo de relieve las condiciones que sustentaban las relaciones administración-administrados: la existencia de unos precios a pagar dentro de un contrato, y no el pago de un tributo tasas por la realización de un hecho imponible. Pues bien, tras la Ley 48/2003 y posteriormente de manera contundente con la Ley 33/2010, el legislador se ha decantado por un sistema económico dónde, a tenor de lo establecido en el artículo 2 de la Ley/2010, las Autoridades Portuarias, y por ende Puertos del Estado, se financian fundamentalmente, entre otros, de las tasas portuarias y de los ingresos que tengan el carácter de recursos de Derecho Privado. Pero, a diferencia de la anterior Ley/2003, dónde el legislador se decantaba claramente por la financiación a través de las tasas, adquiriendo carácter residual las percepción de precios privados o tarifas (3), la actual normativa restablece el equilibrio entre ambos. La explicación de este nuevo cambio es que, aunque la independencia de las inversiones de los Puertos de carácter comercial de las asignaciones en los Presupuestos Generales del Estado ya se contemplaba en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, parecía necesaria una reordenación de aquellos servicios prestados por la Autoridad Portuaria, que con la Ley/2003, eran considerados una tasa. La regulación contemplada en la Ley/2010 persigue la estabilidad económica económica, por medio del principio de autosuficiencia, de tal modo que determinados servicios portuarios dejan de ser de titularidad pública y, por ende, se consideran de libre acceso para los operadores y ajenos al principio de equivalencia propio de las tasas, y sujetos a la potestad tarifaria de las Autoridades Portuarias. En definitiva, la cuestión de fondo que se plantea es la decisión del legislador sobre la forma en que reparte el coste del gasto público originado por la actuación administrati- (2) El párrafo suprimido decía lo siguiente: «Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público». (3) Tal y como se recogía en la propia Exposición de Motivos de la Ley 48/2003, «con un avance en el actual modelo de gestión en el que se concibe a las Autoridades Portuarias, además de cómo promotoras de estrategias globales tendentes a establecer y profundizar en las ventajas competitivas de los puertos atribuidos a su gestión, como proveedoras de infraestructuras y reguladoras del dominio público y, en caso de los servicios portuarios básicos, sólo subsidiariamente como prestadoras de servicios». 115

4 ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA va: si por vía de las tasas principio de equivalencia o por la vía de ingresos privados principio del beneficio-, pero ambos supeditados al principio que rige el régimen económico de los Puertos de interés general, la autosuficiencia financiera (4). La tasa y el precio, como subraya FERREIRO, «no son sino dos técnicas jurídicas diferentes que el legislador puede utilizar para financiar un servicio público» (5). No podemos desconocer que existen dos aspectos que han influido notablemente en esta decisión, el primero ha sido el empeño de la jurisprudencia constitucional para reconducir al ámbito de las tasas los precios públicos que existían profusamente en nuestro ordenamiento; y, en segundo lugar, que los servicios portuario no se configuran como actividades esenciales reservadas a la Administración pública y por lo tanto, se pueden exigir precios privados (6). 3. EL EXAMEN DE LAS TASAS PORTUARIAS Si bien no existe un modelo constitucional sobre cómo se debe financiar un servicio público y, por lo tanto, tampoco un concepto constitucional de tributo, sí que se contempla el principio de legalidad para las prestaciones patrimoniales de carácter público. Como es sabido, la STC 185/1995, de 14 de diciembre, declaró la inconstitucionalidad parcial del art. 24 de la Ley 13/1989, de 13 de abril, de TPP. Este pronunciamiento presenta una especial relevancia al definir, también por vez primera, el ámbito material de las prestaciones patrimoniales impuestas de carácter público a que se refiere el art de la CE, es decir, con arreglo a la Ley. Esto significa que la prestación patrimonial pública exigida por la Administración, se puede calificar como tal atendiendo al carácter obligatorio de la citada prestación en un sentido material y no solo formal, perfilando la nota de la coactividad. En esta Sentencia, el Tribunal intentaba atajar la decisión del legislador de extraer de las tasas ciertas prestaciones para configurarlas como precios públicos. Pero, lo cierto es que no sólo no se cerró el debate sino que, por el contrario, se agudizó con nuevas aportaciones del mismo Tribunal, especialmente en las sentencias 182/1997, de 28 de octubre, 233/1999, de 16 de diciembre y 106/2000, de 4 de mayo (7). Así, en este iter seguido por el Tribunal Constitucional (8), se ha apuntado que el con- (4) Como ha señalado RAMALLO MASSANET, «es esta una decisión de una trascendencia política y de connotaciones ideológicas que va más allá ( ), de la finalidad de flexibilizar y agilizar la actividad financiera pública o de racionalizar y simplificar el sistema tributario». Cfr. RAMALLO MAS- SANET, J.: «Tasas, precios públicos y precios privados (hacia un concepto constitucional de tributo)», Civitas-REDF, nº 90, 1996, pág (5) Cfr. FERREIRO LAPATZA, J. J.: «Dictamen sobre naturaleza y régimen jurídico de la cantidades percibidas por la entidad pública Ports de la generalitat por los servicios directamente prestados por ella. (I)», Quincena Fiscal, nº 1, 2000, pág. 38. (6) LOZANO SERRANO apunta que se ha producido una minoración de las funciones públicas y, consecuentemente, una huida del concepto y del régimen jurídico de la tasa por parte del legislador a la hora de configurar los ingresos públicos con ocasión de la prestación de los servicios. Cfr. LOZANO SERRANO, C.: «Calificación como Tributos o Prestaciones Patrimoniales públicas de los Ingresos por Prestación de Servicios», Civitas-REDF, nº 116, 2002, pág (7) Resulta ilustrativo los trabajos doctrinales sobre esta materia que se recogen en el trabajo de LOZANO SERRANO, C.: «Calificación como Tributos», op. cit., pág (8) Según FERREIRO, el largo y tortuoso camino seguido por el Tribunal, se podía haber ahorrado teniendo en cuenta que la Constitución permite al legislador utilizar las diferentes técnicas para la financiación de los servicios públicos. En concreto, a través de las tasas o cualquier otro nomen iuris, eso sí, con la aplicación de los principios constitucionales de legalidad, capacidad y no 116

5 CARMEN RUIZ HIDALGO / «Las tasas portuarias y la potestad tarifaria de las autoridades portuarias de los puertos de interés general» cepto de prestación patrimonial de carácter publico previsto en el art CE, resulta más amplio que el concepto de tributo y que, por lo tanto, el precepto lo que tutela es la reserva de Ley para el establecimiento de este tipo de prestaciones (9). La coactividad se convierte en la nota distintiva del concepto de prestación patrimonial de carácter público, pero sin que el TC lo haya definido de manera clara, sino simplemente enumerando una serie de criterios. Como han subrayado JUAN LOZANO y RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, «la fórmula de la coactividad podría enunciarse como aquellos supuestos en que la decisión de obligarse no es real ni efectiva (10). La obligación no se realiza de forma libre y espontánea, o bien concurre una posición de monopolio de hecho o de derecho respecto de la utilización del bien o la prestación del servicio considerado». Según el TC, el carácter coactivo de la prestación, por la ausencia de voluntad del obligado al pago en la recepción de la misma, puede afirmarse en las tres situaciones: a) Cuando la realización del supuesto de hecho determinante del nacimiento de la obligación viene impuesta al particular, sin que pueda decidir si se obliga o no; b) la segunda supone que aunque haya libertad en la realización del supuesto de hecho, la obligación de pago surge automáticamente, sin que medie actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público; c) y por último, cuando los entes públicos ocupan una posición de monopolio, de hecho o de derecho, respecto del bien utilizado o del servicio prestado (11). De este modo, la jurisprudencia planteada por el TC obligó a una rectificación necesaria tanto en la Ley General Tributaria, así como en otras normas tributarias, y en la jurisprudencia existente que la confirmaba, es decir, que había regulado hasta ese momento como tarifas, y no como tasas, la ocupación o utilización del dominio público y la recepción de servicios públicos prestados de forma indirecta, siempre que pudieran ser calificados como coactivos (12), en los términos previstos anteriormente. confiscatoriedad. Pero, si el legislador opta por el sistema contractual, y dentro de él, por los precios, se calificarán como precio público o privado atendiendo al tipo de contrato al que se somete. Ahora bien, en el caso de que el legislador regule como una obligación contractual por la utilización de un servicio, en la que se prescinde totalmente de la voluntad del obligado, obedeciendo sólo a la voluntad de la Ley, no se puede calificar como precio, sino tributo. Cfr. FERREIRO LAPATZA, J. J.: «Dictamen sobre la <<naturaleza y régimen jurídico >> (I)», op. cit., pág. 42. (9) Fundamento Jurídico 3. En este mismo sentido, podemos encontrar las Sentencias del TC 182/1997, 102/2005, 121/2005, 122/2005, estás últimas dictadas a propósito del régimen jurídico de las tarifas portuarias establecidas por la Ley de Puertos 27/1992. (10) Cfr. JUAN LOZANO, A y RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J.: La colaboración público-privada en al financiación de las infraestructuras y servicios públicos. Una aproximación desde los principios jurídico-financieros, IEF, Madrid, 2006, pág (11) Han existido sentencias del TC posteriores mencionadas en la nota a pie de página nº 6, que se refirieron al ámbito del régimen económico portuario, afectando exclusivamente a las tarifas percibidas por las Autoridades Portuarias, dejando al margen las satisfechas a los particulares en los casos de gestión indirecta. (12) Cuando nos referimos a la coactividad, no podemos olvidar como hace RAMALLO que «a raíz de la STC 185/1995, la calificación de las prestaciones no se puede hacer desde la perspectiva del sujeto activo que las establece ni del que tiene derecho a aplicarlas y exigirlas, sino desde la perspectiva del sujeto pasivo obligado a pagarlas. Este enfoque va a ser, a mi entender, esencial, ( ), sino de si es una prestación coactiva o no para el obligado al pago. El criterio va más allá de la «manifestación de autoridad», ya que una situación de monopolio fáctico o una prestación de servicio de imprescindible, puede existir sin acto de autoridad alguno, sino simplemente como una situación de hecho que coloca al que debe pedir el servicio o solicitar la actuación en una posición de coactividad, que es la que debe ser convalidada por el consentimiento colectivo expresado por el órgano de representación política a través de la aprobación de la correspondiente norma jurídica». Cfr. RAMALLO MASSANET, J.: «Tasas, precios públicos y precios privados (hacía un concepto constitucional del tributo)», Civitas-REDF, nº 90, 1996, págs. 237 y ss. 117

6 ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA En concreto, tanto la Ley 48/2003, como posteriormente la Ley 33/2010, en este última norma el artículo 5, si no querían incurrir en inconstitucionalidad en un ámbito tan claro, establece que las tasas portuarias «son las exigidas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por la prestación del servicio de señalización marítima». En concreto, las tasas portuarias a las que se refiere son las siguientes: a) Tasa de ocupación, por la ocupación privativa del dominio público portuario. b) Tasa de actividad, por el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en el dominio público portuario. c) Tasa de utilización, por la utilización especial de las instalaciones portuarias, que a su vez se divide: T-1: Tasa del buque. T-2: Tasa del pasaje. T-3: Tasa de la mercancía T-4: Tasa de la pesca fresca. T-5: Tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo. T-6: Tasa por utilización especial de la zona de transito. d) Tasa de ayudas a la navegación, por el servicio de señalización marítima. Ahora bien, el quid de la cuestión reside en la prestación de servicios que resultan en algunos casos obligatorios para quien los recibe, y que el legislador ha regulado, de una manera tímida en la Ley 48/2003, pero con una mayor contundencia con la ultima norma de régimen económico de los puertos, la financiación de los mismos, en unos casos, como tasas y en otros como precios privados. Si bien, el artículo 56 de la Ley/2010 establece que la actividad portuaria se desarrollará en el marco de la libre y leal competencia entre los operadores de servicios de puertos de interés general, lo que supone una libertad de acceso a la prestación de los mismos, el legislador no olvidó las Sentencias del TC 102/2005, de 20 de abril, y la 121/2005, de 10 de mayo, para concluir que los servicios generales y servicios de señalización marítima se financian a través de las tasas. Respecto de los servicios generales, se consideran como tales el servicio de ordenación, coordinación y control del tráfico portuario marítimo y terrestre-, servicio de policía en las zonas comunes, servicios de señalización, balizamiento y otras ayudas a la navegación, etc (13). En efecto, por la prestación de este servicio se exige una tasa al ser de recepción obligatoria para los usuarios del puerto, es decir, sin necesidad de solicitud. La nota de coactividad de este servicio, que podía presumirse, queda resuelta al ser la propia Ley la que la establece. Asimismo, el legislador reconoce la titularidad del servicio a la Autoridad Portuaria, aunque la gestión se encomiende a un tercero. Este aspecto, será objeto de un análisis posterior, tras la modificación del artículo 2.2.b) de la LGT. En cuanto a los servicios de señalización marítima (14), se caracterizan por ser un servicio público cuya titularidad corresponde a la Autoridad Portuaria en la zona geográfica que tenga asignada a estos efectos. Este servicio tiene como objeto la instalación, mantenimiento, control e inspección de los dispositivos visuales, acústicos, electrónicos o radioeléctricos, destinados a mejorar la seguridad de la navegación y los movimientos de los buques en el mar. Parece claro que la recepción de este servicio no puede quedar (13) Cfr. artículo 57 de la Ley /2010. (14) Cfr. artículo 85 de la Ley /

7 CARMEN RUIZ HIDALGO / «Las tasas portuarias y la potestad tarifaria de las autoridades portuarias de los puertos de interés general» al albur de los usuarios, confirmando la obligatoriedad del mismo. Pero, al contrario que en el anterior caso, la nota de la coactividad está tan clara, que ni el legislador tiene que especificarla. El resto de los servicios portuarios y comerciales, tal y como hemos dicho antes, se financian por precios privados, pero antes de analizar las tarifas portuarias, me parece necesario hacer una breve consideración acerca del citado principio de autosuficiencia en relación con las tasas. 4. EL PRINCIPIO DE AUTOSUFICIENCIA ECONÓMICA COMO FUNDAMEN- TO DE LA LEY 33/2010 EN RELACIÓN CON LAS TASAS Y TARIFAS Efectivamente, el principio sobre el cual pivota la formulación del régimen económico-financiero tanto de la Ley 48/2003, como de la 33/2010, es la autosuficiencia económica y, por ende, el de competitividad de los puertos. Sobre estos principios se articulan los ingresos tributarios y de otra índole de cualquier puerto de interés general, entre los que se encuentran, entre otros, las tasas portuarias y los ingresos que tengan el carácter de recursos de derecho privado. Esto supone que, respecto a las tasas portuarias y precios privados, éstos tienen que cubrir, en el primer caso, como máximo, mientras que el segundo, como mínimo, los gastos de explotación, los gastos financieros, las cargas fiscales y la depreciación de los bienes e instalaciones, sin olvidar que debe obtenerse un «resultado razonable» es decir, un excedente que permita hacer frente al coste de nuevas inversiones, a la devolución de los empréstitos emitidos y de los préstamos recibidos-. La consecución de este principio se encuentra conectada a la «rentabilidad» de la explotación portuaria, tanto cuando nos referimos al conjunto del sistema portuario, como a cada puerto de interés general. De ahí que, corresponda a cada Autoridad portuaria a través de Puertos del Estado, fijar la rentabilidad anual atendiendo a las características específicas del puerto, a las diferencias de la situación competitiva, la previsión de la demanda, a las necesidades inversoras y las circunstancias especiales derivadas de alejamiento, insularidad y ultraperiferia (15). Garantizar por Ley el principio de autosuficiencia económico financiera implica que las Autoridades Portuarias pueden modular el importe de las tasas y tarifas para obtener los ingresos necesarios en la consecución de la viabilidad del sistema (16), ello supone que no existe un importe uniforme para todo el sistema portuario. Cuando nos referimos a las tarifas, o lo que es lo mismo, a los precios privados que perciben los organismos gestores por la prestación de servicios portuarios y comerciales, la Ley regula el principio de libertad tarifaria con un límite; el importe de las tarifas no puede ser inferior al coste del servicio, calculado según los parámetros enunciados más arriba. Sin embargo, a pesar de que podamos considerarlas como una prestación patrimonial pública, sujeta al principio de legalidad art CE (17), la Ley 33/2010 no regula la estructura tarifaria, por lo que será cada Autoridad Portuaria, a través de Puertos del Estado, la que determine la cuantía. Si a todo ello, añadimos que se tiene en cuenta el beneficio del concesionario, a mi juicio, estamos generando una gran indefen- (15) Cfr. Artículo 1 de la Ley 33/2010. (16) Cfr. Artículo 7.g) de la Ley 33/2010. (17) En esta línea, vid. PAGÉS I GALTÉS, J.: «Las tarifas de los servicios prestados en régimen de derecho privado: su consideración como tasas, precios públicos o precios privados», RDFHP, nº 252, 1999, pág

8 ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA sión e inseguridad jurídica (18), sobre todo en los supuestos previstos en la ley, en los que la Autoridad Portuaria presta el servicio de forma obligatoria. Sensu contrario, en el resto de los casos, es decir dónde no media la coactividad, los precios privados no tienen ningún límite en cuento a la recaudación, es más, se regirán «exclusivamente por las reglas del mercado eventualmente matizadas por los criterios políticos de la Administración» (19). No sucede lo mismo, sin embargo, con las tasas, con independencia de que se encuentren vinculadas a la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, o ya se trate de tasas por servicios generales, o de señalización marítima. Es decir, la preponderancia del principio de autosuficiencia en la Ley 33/2010 no ha impedido que el legislador haya, asimismo, puntualizado que los ingresos por las tasas exigidas por cada Autoridad Portuaria respondan al principio de equivalencia, teniendo en cuenta los costes de puesta a disposición de suelo e infraestructuras, y los costes de los servicios prestados directamente por la Autoridad Portuaria (20). Es decir, la regla general de cuantificación de las tasas tiene en cuenta el principio de equivalencia o el principio de cobertura de costes (21). Para ello, se deben cubrir «los gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, las cargas fiscales, la depreciación de sus bienes e instalaciones, sus obligaciones financieras y un rendimiento razonable sobre el activo no corriente neto medio del ejercicio, excluyendo el inmovilizado en curso, los activos por impuestos diferidos y no deudores comerciales no corrientes, que permitan hacer frente a la financiación de nuevas inversiones» (22). Este precepto, muy semejante al artículo 19 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (en adelante, LTPP), habla de «rendimientos» establecidos anualmente o en períodos plurianuales por el Ministerio de Fomento a través de una Orden Ministerial. A mayor abundamiento, estos criterios tienen que velar por el cumplimiento del principio de autofinanciación. A este respecto, PAGES I GALTES ha señalado que, desde un punto de vista constitucional, las tasas pueden tener el límite máximo que quiera el legislador siempre que no se vulnere alguno de los principios recogidos en el artículo 31 de la CE, como puede ser el (18) En el mismo sentido, GOMAR SÁNCHEZ, J. I.: «Tasas flexibles en la gestión indirecta de los servicios públicos y/o potestad tarifaria materialmente tributaria», Crónica Tributaria, nº 103, 2002, pág. 63. (19) Vid. PAGÉS I GALTÉS, J.: «Las tarifas de los servicios prestados en régimen de derecho privado», op. cit., pág (20) Cfr. Artículo 7.a) de la Ley 33/2010 (21) En este sentido, PAGÉS I GALTES ha señalado que «como regla general ( ) las tasas se cuantifican atendiendo al principio de equivalencia. Principio ( ) que, aun cuando suele ser utilizado en sentido amplio, como sinónimo del principio del beneficio o del principio de cobertura de costes, también puede ser utilizado en un sentido estricto lo que permite su diferenciación con estos dos últimos principios citados. ( ) El principio de cobertura de costes atiende a la relación entre el coste del servicio o actividad y la recaudación de la tasa, de tal modo que la recaudación derivada de la tasa tiende a cubrir (total o parcialmente) los costes de administración y de mantenimiento de la organización, con inclusión de los gastos por intereses y amortización de la organización, con inclusión de los gastos por intereses y amortización del capital invertido en la prestación del servicio o actividad. Mientras que el principio de equivalencia atiende no solamente a la relación entre el coste del servicio o actividad y la recuadación de la tasa, sino también a la relación entre la prestación del servicio y la contraprestación ( ) que paga el preceptor del mismo, de tal modo que la recaudación derivada de la tasa no sólo tienda a cubrir los costes de prestación del servicio sino que, además, tienda a cubrir el valor que para el ciudadano tiene la prestación del servicio». Vid. PAGÉS I GALTES, J.: La memoria económico-financiera de las tasas y precios públicos por servicios y actividades, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 1999, págs. 47 y ss. (22) Cfr. artículo 7.a) de la Ley 33/

9 CARMEN RUIZ HIDALGO / «Las tasas portuarias y la potestad tarifaria de las autoridades portuarias de los puertos de interés general» principio de capacidad económica, de tal modo que cualquier coste que tenga relación con el servicio puede ser legítimamente computado (23). Siguiendo con esta línea argumental, NAVARRO FERNÁNDEZ afirma que cabe cualquier coste, siempre que se cuantifique y se razone su relación con el servicio (24). Sin embargo, me llama la atención que se incluyan como costes por la Ley 33/2010 tanto «las cargas fiscales», como «un rendimiento razonable», lejos del significado del principio de equivalencia de las tasas. Hablar del principio de autofinanciación, y por lo tanto de rentabilidad económica, tiene pleno sentido cuando nos referimos a las tarifas o precios privados que perciben las Autoridades Portuarias por la prestación de determinados servicios, y sin embargo, no ocurre lo mismo con los ingresos de naturaleza tributaria, ya se trate de tasas vinculadas a la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público o tasas por prestación de determinados servicios. Es decir, el principio de autosuficiencia no puede aplicarse exactamente igual a los diferentes tipos de ingresos que perciben los organismos gestores de estos servicios (25). En el caso de los precios privados o las tarifas, la Ley proclama el principio de libertad tarifaria, como hemos señalado anteriormente, y solo excepcionalmente se pueden acordar tarifas inferiores al coste del servicio siempre que no exista concurrencia de las entidades privadas y, por ello, deba prestarlas la Autoridad Portuaria (26). Pero, en el caso de las tasas, la aplicación del principio de legalidad supone la regulación legal de los elementos, criterios de cuantificación, coeficientes correctores y supuestos de bonificación. Estos dos últimos aspectos han resultado ser uno de los ámbitos más importantes en la regulación de la Ley 33/2010, ya que el viraje del legislador a favor de las tasas, con la preeminencia de los principios de autosuficiencia y competitividad, ha dejado a los organismos portuarios un margen de maniobra amplio, teniendo en cuenta los criterios técnicos y de mercado, para determinar la cuantía de las tasas (27). Asimismo, no podemos perder de vista que el límite de la tasa, a través del concepto «coste del servicio», es difícil de determinar a la hora de individualizar el mismo. Como ha puntualizado TRIAS PRATS, existe una «enorme dificultad de entrañar esa tarea cuando lo que se pretende unificar bajo un solo ingreso la retribución de una pluralidad de actividades de muy diversa índole y que, a la vez, son en sí mismas indivisibles. Sin duda, en estos casos se hace muy complicado llegar a una definición precisa del coste del servicio, con el riesgo que ello supone de incurrir en exceso del límite legalmente establecido» (28). (23) Vid. PAGÉS I GALTES, J.: La memoria económico-financiera de las tasas y precios públicos, op. cit., págs. 89 y 91. (24) Vid. NAVARRO FERNÁNDEZ, P. B.: «La nueva regulación de las tasas portuarias contenida en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General», en AA.VV.: La nueva legislación portuaria, Atelier-Consorcio Zona Franca de Vigo, Barcelona, 2004, pág (25) Vid. VILLAR ROJAS, F. J.: «Dictamen sobre el concepto de tasa de la nueva Ley General Tributaria y su eventual impacto en las tarifas por prestación de servicios municipales de abastecimiento domiciliario de agua potable», Quincena Fiscal, nº 10, 2005, págs. 37 y ss. (26) Cfr. Art. 21 de la Ley 33/2010 (27) Cuando nos referimos a los coeficientes correctores y bonificaciones, el legislador pretende a través de estos instrumentos, potenciar la competitividad de los puertos, ya que las Autoridades Portuarias pueden disminuir o aumentar la cuantía de las tasa, dependiendo de su rentabilidad. (28) Cfr. TRIAS PRATS, B.: El régimen económico de los servicios portuarios en los puertos estatales, IUSTEL, Madrid, 2011, pág

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