NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES RONDA URUGUAY
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- Agustín Torres Nieto
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1 NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES RONDA URUGUAY RESTRICTED MTN.GNG/NG8/W/54 9 de octubre de 1989 Distribución especial \ Grupo de Negociaciones sobre Mercancías (GATT) Grupo de Negociación sobre los Acuerdos de las NCM Original: inglés ACUERDO SOBRE VALORACIÓN EN ADUANA Justificación de la propuesta de la India relativa a la carga de la prueba Con el ruego de que se distribuya a los participantes en el Grupo de Negociación, se ha recibido la siguiente comunicación de la delegación de la India: En septiembre de 1987, la India habia formulado sugerencias para la celebración de negociaciones sobre determinadas cuestiones relativas a los Acuerdos de la Ronda de Tokio (MTN.GNG/NG8/W/9, de fecha 30 de septiembre de 1987). En esa comunicación, la India habia propuesto, entre otras cosas, que el Acuerdo sobre Valoración en Aduana tuviera una flexibilidad adecuada para que la administración de aduanas pudiera trasladar al importador la carga de la prueba, por lo menos en los casos siguientes: i) cuando el precio declarado es inferior al comunicado para una serie de transacciones inmediatamente anteriores a la pertinente; ii) cuando el precio declarado es inferior al comunicado para transacciones de mercancías idénticas importadas directamente dei pais de fabricación. La presente comunicación tiene por objeto proporcionar una justificación detallada de la propuesta anterior. 2. Dicha propuesta se ha examinado en el Grupo de Negociación así como en el Comité de Valoración en Aduana. En esos debates se ha reconocido la existencia dei problema. No obstante, se ha expresado la opinión de que el artículo 17 dei Acuerdo y el párrafo 7 dei Protocolo, que autorizan a las autoridades aduaneras a solicitar cualquier información, documento o prueba adicional para comprobar la veracidad o exactitud dei valor de transacción declarado, son adecuados para hacer frente a las situaciones mencionadas en la propuesta de la India y que no es necesario modificar el Acuerdo. En el párrafo 7 dei Protocolo se hace hincapié en la plena cooperación de los importadores a tal efecto. También se llamó la atención sobre la opinión consultiva dei Comité Técnico relativa al trato que habia de darse a los documentos fraudulentos en el sentido de que las administraciones de aduanas no debían tener en cuenta tales documentos y siempre tenían derecho SECRETARIA DEL GATT UR
2 Página 2 a evaluar la situación y comprobar que el precio declarado es aceptable. Algunas delegaciones no han podido apreciar las dificultades planteadas por la India y han solicitado más detalles. 3. Asimismo, el Comité Técnico de Valoración en Aduana, bajo los auspicios dei Consejo de Cooperación Aduanera, ha tenido ocasión de examinar esta cuestión. Dicho Comité ha formulado independientemente una opinión consultiva sobre la carga de la prueba. Llegó a la conclusión de que los derechos y obligaciones de los importadores y de las administraciones de aduanas, aparte de los mencionados específicamente en el Acuerdo, se rigen por las leyes y reglamentos nacionales. Cabria opinar que la carga de la prueba, en el curso de la determinación de los valores en aduana, no se menciona específicamente en el Acuerdo y que por ende dependería de la forma en que se tratara en las leyes y reglamentos nacionales. De ello se inferirla que el Acuerdo no impide que las administraciones de aduanas trasladen la carga de la prueba al importador en las situaciones que ellas decidan al elaborarse las leyes y reglamentos nacionales de aplicación dei Acuerdo. 4. La India aplicó el Acuerdo a partir dei 16 de agosto de A pesar de que el Acuerdo se firmó en 1980, la India se valió de la reserva para aplazar la aplicación durante cinco años y tuvo que recurrir a nuevas prórrogas en virtud dei párrafo 2 dei Protocolo ya que habia que adoptar medidas muy elaboradas para introducir el nuevo sistema de valoración. Aun antes de empezar a aplicar el Acuerdo, la India temía que el articulo 17 dei Acuerdo y el párrafo 7 dei Protocolo no fueran adecuados para hacer frente a situaciones de connivencia plena entre el importador y el exportador para subvalorar las mercancías con el fin de eludir el pago de derechos aduaneros, en los casos en que la verificación y las investigaciones no fueran de gran ayuda para demostrar el fraude. El párrafo 7 dei Protocolo no sirve de nada en tales casos ya que no cabe esperar que el importador coopere cuando está ocultando deliberadamente la información. 5. La experiencia adquirida por la India con la aplicación dei Acuerdo confirma esos recibos. Se han notificado casos en que las mercancías eran subvaloradas hasta en un 50 por ciento y las aduanas tienen que aceptar esos valores sabiendo perfectamente que la subvaloración es deliberada. El procedimiento al que suelen recurrir los comerciantes sin escrúpulos consiste en crear sociedades pantalla en el extranjero. Los importadores indios, en connivencia con esas sociedades pantalla, colocan sus pedidos para la importación de mercancías. Las sociedades pantalla, a su vez, hacen sus pedidos a los fabricantes en el extranjero. A veces, las mercancías son expedidas directamente por los fabricantes a los importadores indios siguiendo las instrucciones dei que ha efectuado la orden de compra; otras veces, son enviadas a la sociedad pantalla que a su vez las expide a los importadores indios. La sociedad pantalla prepara las facturas y otros documentos comerciales pertinentes para dar la impresión de que se trata de una nueva transacción entre ella y el comprador indio. En la factura se indica un valor muy inferior al precio real que la sociedad pantalla paga al fabricante. El comprador indio paga el precio
3 Página 3 facturado a la sociedad pantalla por los conductos autorizados y la diferencia ae abona mediante una remesa ilegal. Estas sociedades pantalla ayudan a los importadores indios a engañar a las aduanas retirando las etiquetas y las marcas de identificación dei fabricante original. Estos casos de manipulación indétectable de los valores no pueden probarse si no se dispone de pruebas documentales. A falta de una flexibilidad adecuada, las autoridades aduaneras no tienen más remedio que aceptar los valores declarados a pesar de que saben perfectamente que las mercancías se han subvalorado deliberadamente, El hecho de que exista cierto número de transacciones en las que se han pagado precios muy superiores por mercancías idénticas inmediatamente antes de la importación en cuestión no sirve para rechazar los valores declarados. Por ello, la India ha sugerido que la carga de la prueba se traslade al importador de tal manera que en las transacciones de esta naturaleza las aduanas puedan recurrir a la valoración basada en valores de mercancías idénticas cuando el importador no sea capaz de explicar satisfactoriamente por qué el precio se ha reducido Bustancialmente. 6. La importación directa desde el país de fabricación plantea también problemas análogos. Estos surgen principalmente con respecto a las transacciones entre los comerciantes y sus agentes, distribuidores o concesionarios exclusivos que cuentan con la protección de que disfrutan las personas vinculadas en virtud dei párrafo 5 del articulo 15 del Acuerdo. Los agentes en el pais de importación se acogen a los beneficios de esta cláusula para conseguir precios especialmente reducidos y rebajas especiales y las aduanas no disponen de ningún medio para comprobar la veracidad de esos precios especiales. Dichos agentes son capaces de manipular los documentos y ocultar el valor de transacción real y liquidan las diferencias por conductos no autorizados. Aun en el caso de que esos agentes puedan considerarse como personas vinculadas, las disposiciones dei párrafo 2 dei articulo 1 las protegen. Tampoco sirve el párrafo 6 dei Protocolo en tales casos, cuando existan motivos fundados para sospechar que el valor de transacción no es auténtico. 7. Después de que la India empezó a aplicar el Código de Valoración dei GATT, se ha observado que los agentes de compra no solamente cobran la comisión de compra por servicios supuestamente prestados en nombre dei comprador, sino que también compran las mercancías al fabricante o comerciante en el mismo pais y extienden una nueva factura al importador indio, El Acuerdo reconoce que en estos casos el precio de la segunda factura es el valor de transacción. Se trata siempre de precios reducidos y la diferencia se abona por conductos ilegales, sea mediante remesas ilegales, sea por suministros compensatorios por medio de exportaciones subvaloradas efectuadas por el propio comprador, en las que los citados agentes actúan como agentes de venta. Estos agentes suelen tener estrechas relaciones comerciales con los importadores y efectúan transacciones regulares. Manipulan los documentos comerciales en beneficio mutuo a expensas de los ingresos fiscales y en violación de los reglamentos de cambio.
4 Página 4 8. Con la aplicación dei Código de Valoración dei GATT va en aumento la tendencia a la subvaloración. Antes de su aplicación, la India basaba la valoración en el concepto nacional de "valor real" de conformidad con el articulo VII dei Acuerdo General; esto permitía ajustar al alza los valores de factura que se considerasen bajos en comparación con otras transacciones contemporáneas, y actuaba de freno. AI entrar en vigor el Código de Valoración dei GATT, la disposición según la cual debe aceptarse el "valor de transacción" declarado salvo prueba en contrario actúa como un gran incentivo para recurrir deliberadamente a la subvaloración mediante la connvivencia entre las partes. De hecho, tras la introducción de las normas contenidas en el Código de Valoración dei GATT, loa importadores de las mismas mercancías procedentes de los mismos proveedores (sociedades pantalla o agentes) han empezado a recibir facturas con precios muy inferiores. Esto se observa sobre todo en el caso de las mercancías que pagan derechos elevados y se importan a granel. La valoración de fábricas y maquinarias de segunda mano también plantea graves problemas por su subvaloración deliberada. Los importadores conocen perfectamente las limitaciones que el Código de Valoración impone a las autoridades aduaneras y están aprovechando plenamente esta situación. No se dispone de estimaciones precisas sobre el importe de las pérdidas de ingresos fiscales que esto origina. No obstante, se calcula que representan aproximadamente dei 5 al 10 por ciento de los ingresos totales de millones de rupias (alrededor de millones de dólares). Se trata de una cifra considerable para un pais como la India donde los derechos de aduana representan una de las principales fuentes de ingresos fiscales. 9. Este problema no se plantea solamente en la India. Los países en desarrollo que aplican aranceles elevados tropiezan con el mismo problema. Es evidente que ésta es una de las razones principales por las que cierto número de países en desarrollo no han podido adherirse al Código. Hay que reconocer que estos tipos de subvaloración constituyen una realidad comercial y es preciso autorizar los ajustes adecuados para resolver estas dificultades. Esto se podia lograr modificando el articulo 1 dei Acuerdo o desarrollando el articulo 17 a fin de proporcionar una flexibilidad adecuada a las administraciones de aduanas para hacer frente a tales situaciones. 10. Una de las sugerencias formuladas para resolver el problema consiste en introducir en la legislación nacional disposiciones apropiadas para que las autoridades aduaneras puedan trasladar la carga de la prueba en los casos adecuados. Ahora bien, la India no cree que la solución consista solamente en introducir disposiciones adecuadas en las leyes y reglamentos nacionales. Una vez que se ha reconocido que existe el problema, es preferible que se incorpore en el propio Acuerdo una solución multilateral que garantice una aplicación uniforme. El hecho de dejar que cada signatario determine a quién incumbe la carga de la prueba en las diferentes situaciones podría dar lugar a distorsiones en la aplicación dei Acuerdo y, como consecuencia, las prácticas divergentes podrían convertirse en obstáculos al comercio.
5 Página Por consiguiente, la India reitera su propuesta de que se proporcione a las administraciones de aduanas la flexibilidad adecuada para poder rechazar los valores declarados en las situaciones concretas señaladas en la propuesta de la India. En el Protocolo dei Acuerdo se reconoce que. los países en desarrollo tienen efectivamente problemas para adoptar el Acuerdo en su forma actual. Ahora bien, las disposiciones dei Protocolo son inadecuadas porque no tienen en cuenta los problemas de la subvaloración resultante de la connivencia entre el importador y el exportador. Es, pues, necesario afrontar el problema. La solución consiste bien en modificar el Acuerdo, bien en concertar otro Protocolo que ponga en efecto la propuesta de la India. Asimismo, la India está dispuesta a examinar otros medios que permitan encontrar una solución.
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