MATERIAL DE REFERENCIA NO r-e DEBE

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1 J O / MATERIAL DE REFERENCIA NO r-e DEBE LA ASOCIACION LATINOAMERICANA DE LIBRE COMERCIO '5 (ALALC) Y LA ASOCIACION LATINOAMERICANA DE INTEGRACION (ALADI) (Versión Preliminar) B! D -! f-i 7 L Centro de Documentación Buencs Aires BID/INTAL Buenos Aires - Argentina

2 0,1, 3tJ>/'-v - / H B a n c o In t e r a m e r i c a n o d e D e s a r r o l l o Julio de 1984 D i r e c t o r Dos décadas de funcionamiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y su sustitución por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) permiten visualizar, a través del análisis comparativo entre ambas, la evolución de un núcleo significativo del proceso de integración regional. Además de ello, el estudio que presenta al INTAL a los funcionarios, empresarios y académicos interesados, contiene un enjundi so análisis de la ALADI, principalmente en las áreas de interdependencia económica entre los países miembros de la Asociación. En ese sentido, el estudio abarca la liberación y promoción del comercio, los tratamientos preferenciales, los aspectos financie^ ros, la armonización de instrumentos de política económica, la infraestructura de transportes, el sector industrial, el sector agropecuario, el marco institucional y la distribución de costos y beneficios. Se pone de manifiesto la necesidad de plasmar la voluntad polít ca en una profundización de los mecanismos previstos en la ALAD entre los qué cabe destacar la imperiosa necesidad de prever fo mas de multilateralización progresiva a fin de garantizar la co vergencia, así como la de desarrollar métodos y normas para com patibilizar y apreciar multilateralmente los acuerdos de alcance parcial. Nos parece oportuno destacar la posibilidad que brinda la ALADI para la convergencia al nivel de toda América Latina, ya sea a través de la suscripción de acuerdos de alcance parcial entre países de la Asociación y otros países latinoamericanos como a través de la extensión a toda la región de la preferencia arancelaria regional conformando una preferencia latinoamericana en su sentido mas amplio, dado que la laxitud de los compromisos asumidos en la Asociación facilitan la convergencia en el sentí, do señalado e incluso el ingreso de otros países latinoamericanos a la ALADI CASILLA DK CORRIO S» SUCURSAL BUKNOS AIRSS - AROBNTINA OIR se» c a s l s o r Afica i n t a m b a n c

3 El trabajo elaborado por el Sr. José María Aragao sin duda alguna contribuirá al conocimiento de las distintas facetas del proceso de integración que se ponen de relieve con la suscripción del Tra tado de Montevideo de 1980, tanto en las amplias posibilidades que se brindan como los riesgos que se avizoran tales como la limitación del accionar de la Asociación en una reedición del bila- BID /(NTAL

4 INDICE GENERAL Páginas CONCLUSIONES Y RECOMENDACION..,.... i/xiii I - MARCO R E F E R E N C I A L II - PROGRAMA DE LIBERACION DEL COMERCIO La liberación del comercio en la ALALC Los instrumentos Los resultados Crecimiento del comercio intrarregional Vinculación de los países con la región Participación de los países en el comercio intrarregional Concentración del comercio intrarregional: las vinculaciones bilaterales Diversificación del comercio intrarregional Promoción del comercio en la ALADI Preferencia Arancelaria Regional Universalidad Mantención de la individualidad de los Aranceles Nacionales Magnitud del margen de preferencia.., Diferenciación por sectores productivos Diferenciación por categorías de países Eliminación de las restricciones no a r a n c e l a r i a s...,, Eficacia de las preferencias regionales y compras del sector público, Lista de excepciones Evaluación y profundización de la Preferencia Arancelaria R e g i o n a l Armonización de los instrumentos aduaneros..., Capacitación del personal aduanero., 55 2,2 Acuerdos de Alcance Parcial,, Acuerdos de Alcance Parcial para renegociación de las concesiones de las Listas Nacionales y Listas Especiales de la ALALC.,.,.,.,.,,,.,,, Acuerdos de Alcance Parcial para incorporación o renegociación de las preferencias objeto de Acuerdos de Complementación Industrial de la ALALC

5 Indice General (.Cont, ) Páginas Acuerdos de Alcance Parcial de Complementación E c o n ó m i c a....,,,, Acuerdos de Alcance Regional.,,,, Los desequilibrios en las balanzas comerciales y las restricciones unilaterales al comercio intrarregionalr propuesta de un mecanismo para lograr el equilibrio.,.., III LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES EN LA ALALC/ ALADI El tratamiento del tema en la ALAL C, , Los tratamientos preferenciales en la ALADI Funcionamiento de los mecanismos del Tratado de 1980 en apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo Acuerdos de Alcance Regional (Nóminas de Apertura de M e r c a d o ) Actividades de la Unidad de Promoción Económica (UPE )., Tratamientos diferenciales en favor de los países de desarrollo intermedio IV - ASPECTOS FINANCIEROS Mecanismos multilaterales de pagos v de apovo a las balanzas de pagos Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos entre Bancos C e n t r a l e s , 2 Acuerdo de Santo Domingo,,., Eyaluación del funcionamiento de los mecanismos y propuestas para su ampliación y perfeccionamiento Aumento para seis u ocho ipeses de los períodos de compensación, con la correspondiente ampliación de los -montos, de las líneas de crédito bilaterales, Mayor aprovechamiento del mecanismo de utilización multilateral de las líneas de crédito bilaterales,....,., 90

6 Indice General (Cont,) Páginas Obligatoriedad de canalización a trayés del Convenio, de los pagos originarios del comercio i n t r a r r e g i o n a l Ampliación de los recursos del Segundo Tramo del Acuerdo de Santo Domingo,, Creación de un Pondo de Garantía,,,,,,., Uso multilateral de la totalidad deilos eré ditos bilaterales y creación de una unidad de cuenta regional,,.,,.,,...., Vinculación ALADI-MCCA Aceptaciones bancarias latinoamericanas (ABLAS) Otros mecanismos de cooperación financiera BLADEX ARLABANK BIAPE..., La expansión regional o internacional de la banca latinoamericana.,,, V -- ARMONIZACION DE INSTRUMENTOS DE POLITICA ECONOMICA Instrumentos de política comercial Convergencia de los Aranceles Nacionales..,., Legislaciones a d u a n e r a s Restricciones no arancelarias Exenciones de derechos de importación,,,,, Impuestos internos d i s c r i m i n a t o r i o s Políticas cambiarias.,,, Incentiyos a las e x p o r t a c i o n e s, 109 VI - LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTES EN LOS PAISES DE LA A L A D I, Características principales de la infraestructura física' de' t r a n s p o r t e s.,,.v,.,, 115 2, La acción de la ALALC/ALADI-en materia de t r a n s p o r t e s T,117

7 Indice General (Cont.) Paginas 2.1 Convenio de Transporte por A g u a Convenio de Transporte Internacional Terrestre de los países del Cono Sur, Estudios sohre facilitación del transporte,,, Actividades de la ALADI.,,,,,,, VII - EL SECTOR INDUSTRIAL EN LA ALALC/ALADI, El sector industrial en el Tratado de ,, El sector industrial en el Tratado de Economías de escala y costos de monopolio..., Continuidad del proceso de sustitución de importaciones en los sectores industriales más dinámicos Costos de producción y competitividad externa Aprovechamiento de recursos naturales ociosos y distribución.más equitativa de los beneficios de la i n d u s t r i a l i z a c i ó n, La cooperación regional como factor de reducción de la dependencia externa: participación del sector público,,, VIII - EL SECTOR AGROPECUARIO EN LA ALALC/ALADI , Tratamiento del sector en los Tratados de 1960 y , La evolución de la cooperación regional en el marco de la ALALC,.,Y.,7,V,,.,.., 140 3, La importancia de nuevas medidas para impulsar la cooperación regional en el sector agrope- ' c u a r i o, 142 IX - MARCO INSTITUCIONAL....,.., , Las instituciones de la A L A D I Consejo de M i n i s t r o s Conferencia de Evaluación y Convergencia,,.,, 151

8 Indice General (Cont.) p aginas 1.3 Comité de R e p r e s e n t a n t e s, El sistema de votación en los órganos c o l e g i a d o s t, t,,,,,,,,,., Secretaría General.,».,,,,,,, Organos de Asesoramiento y Consulta Participación de las Administraciones N a c i o n a l e s Participación del Sector Empresarial.,., Participación del Sector Laboral Participación de la Clase Política...,, Estructuras nacionales relacionadas con la integración Coordinación de las entidades internacionales, regionales y subregionales con actividades en el campo de la~ integración X - DISTRIBUCION DE COSTOS Y BENEFICIOS,.; Algunos indicadores parciales sobre los flujos de comercio, Integración regional e inversiones La integración multinacional y las disparidades nacionales de desarrollo: necesidad de un enfoque objetivo en la consideración del~ tema Un ensayo de evaluación del tratamiento de la problemática de los países de menor desarrollo económico relativo en la ALALC/ALADI Listas de yentajas no Extensivas de la ALALC., Medidas de apoyo técnico y financiero en la ALALC ,3 La acción de la ALADI en el tratamiento del t e m a,,,,,t,,...,., 171

9 LA ASOCIACION LATINOAMERICANA DE LIBRE COMERCIO (ALALC) Y LA ASOCIACION LATINOAMERICANA DE INTEGRACION (ALADI) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. La ÁLALC fue el resultado de una fórmula de compromiso entre los países del Cono Sur -que deseaban establecer una zona de preferencias como modo de recuperar los niveles de su comercio re cíproco, declinantes después de la denuncia de los acuerdos bilaterales sobre los que se basaban- y el movimiento, promovido por la CEPAL, para contituir un Mercado Común Latinoamericano, que in cluyera a todos los países del área y al cual se llegaría mediante un proceso gradual que contemplara tratamientos diferenciales para grupos de países, según sus niveles de desarrollo relativo. 2. Después de un período de cierto dinamismo, en el que fue in corporada en las Listas Nacionales la mayor parte de los productos que ya eran objeto del intercambio tradicional, el Programa de Liberación del Comercio de la ALALC empezó a perder velocidad, an te la creciente resistencia de los países a conceder rebajas aran celarias que condujeran a una competencia efectiva de productores regionales en los mercados nacionales y el recelo de los países me dianos y chicos de que el avance de dicho programa representase u na traba a su desarrollo industrial, como efecto de una mayor capacidad competitiva de los productos originarios de los países ma yores y más industrializados de la zona. 3. La imposibilidad de superar las divergencias entre los paí ses que deseaban acelerar el proceso de integración sobre bases distintas de las establecidas en el Tratado de Montevideo de que.incluyeran un mecanismo de desgravación automática y programada del comercio intrazonal, la adopción de un arancel externo co mún y la distribución concertada de las nuevas inversiones industriales entre los Estados miembros- y los que no aceptaban ese ti po de esquema de integración llevó a la ALALC a un virtual estancamiento a partir de los últimos años del decenio de 1960 y duran te todo el decenio siguiente. En 1969, los países que defendían el avance de la integración sobre nuevas bases firmaron el. Acuerdo de Cartagena, que instituyó la Agrupación Subregional Andina. Del mismo año es el Protocolo de Caracas, por el cual se postergó hasta 1980 el período de transición hacia la Zona de Libre Comer ció, se redujo la tasa de desgravación anual establecida para las

10 Listas Nacionales, se suspendieron las negociaciones para la for mación de la Lista Común y se decidió proseguir con los estudios y negociaciones que llevasen superar las divergencias entre los países y a reestructurar la ALALC. Desde entonces, el avance del Programa de Liberación del Comercio de la ALALC prácticamente se limitó a las desgravaciones negociadas en el ámbito de los Acuerdos de Complementación Industrial; predominantemente entre los tres países grandes. 4. Durante el decenio de 1960, el comercio intrarregional ere ció más rápidamente que el comercio total de los países de la zona y para ello contribuyeron, en grado significativo, los márgenes de preferencia instituidos en el ámbito de la ALALC. 5. En el transcurso de los años 1970 se redujo la participación de los productos negociados en el comercio intrarregional, pero éste continuó creciendo a un ritmo cercano al del comercio con el resto del mundo. La mayor parte de los países de la zona siguió presentando tasas de crecimiento relativamente altas, a pesar de la crisis del petróleo, cuyo impacto sobre los países im portadores fue amortiguado mediante un intenso recurso al crédito externo. Las facilidades crediticias en el mercado internacio nal en ese período coadyuvaron al crecimiento de las exportacio-- nes totales o intrarregionales y permitieron a los países mantener niveles de importación relativamente elevados. Ello facilitó, además, una creciente diversificación del comercio intrarregional, mediante mayor participación de las manufacturas. El mismo fenómeno, en grado atenuado, se manifestó en el comercio con el resto del mundo, principalmente en las exportaciones de los países más industrializados del área. 6. Esta era la situación vigente r. er , cuando '-'después de. uñilargo período de estudios técnicos y de negociaciones, los países ae la ALALC decidieron reemplazar el Tratado de Montevideo de por un nuevo tratado que, además de mantener la formación de un Mercado común latinoamericano como objetivo a ser alcanzado a largo plazo y de modo progresivo eliminase lo compromisos de tipo multilateral destinados a la formación de la Zona de Libre Comercio prevista en el Tratado de 1960 y estableciese como obje tivo operativo la constitución, sin plazo prefijado, de una zona de preferencias económicas, a ser formada mediante la utilización de una serie de mecanismos, que incluyesen la institución de una preferencia arancelaria regional, la concertación de acuerdos de alcance parcial entre dos o más países, de acuerdos regionales en los cuales deberían participar todos los países miembros, y un sis tema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo-. A los acuerdos de alcance parcial se les aplica la "cláusu la de la nación más favorecida" pero "deberán estar abiertos a la adhesión de otros países, mediante previa negociación e incluir cláusulas que propicien su progresiva multilateralización". Los

11 dos tipos de acuerdo (.parciales y regionales) podrán tener como objeto materias relacionadas con la liberación y la promoción del comercio, la complementación económica, el fomento y regulación del comercio agropecuario y admitir otras modalidades decididas por los países miembros. 7. Los tres primeros años de funcionamiento de la ALADI fueron dedicados, fundamentalmente, a la renegociación del llamado "patrimonio histórico" de la ALALC, constituido por las desgravaciones aduaneras acordadas en las Listas Nacionales, Listas de Ventajas no Extensivas.y Acuerdos de Complementación Industrial. Los resultados de esas renegociaciones no parecen alentadores, pues en muchos Acuerdos de Alcance Parcial las concesiones fueron convenidas para un período de vigencia muy corto, y los países de jan constancia de su propósito de renegociar muchas de ellas hacia fines del año Por otra parte, en cuanto al establecimiento de la preferencia arancelaria regional --único compromiso explícito de carácter multilateral constante del Tratado de , los países no fueron más allá de la fijación de las "bases" de aplicación del mecanismo, que deberá abarcar, "en lo posible, la totalidad del universo arancelario", admitidas listas de excepciones; no impli^ cará consolidación de gravámenes; incluirá fórmulas que permitan contemplar en forma equitativa, la situación derivada de las dife rencias de los niveles arancelarios nacionales; tendrá, inicialmente, un "carácter mínimo", pero podrá ser intensificada y profundizada en negociaciones multilaterales; admitirá tratamientos distintos según los sectores y las tres categorías de países; con siderará especialmente la situación de "sectores sensibles" de las economías nacionales, y deberá conducir a la eliminación de restricciones arancelarias de cualquier naturaleza. 9. En cuanto al tratamiento especial a los "países de menor desarrollo económico relativo", se debe registrar, en favor de la ALADI, el hecho de que las Nóminas de Apertura de Mercado, aunque conserven algunas de las limitaciones de las Listas de Ventajas no Extensivas de la ALALC (carácter bilateral de las concesiones, po sibilidad de extensión de las concesiones a otros países, en a- cuerdos de alcance parcial), tienen sobre las últimas la ventaja de determinar la completa apertura de los mercados de los países concedentes a las importaciones que constan en las Nóminas y procedentes del. PMDER de que se trate. Asimismo, la Unidad de Promo ción Económica de la ALADI, establecida por el Tratado especialmente para colaborar con los países de menor desarrollo relativo, viene realizando una labor significativa, que incluye el estudio

12 - iv - de los mercados de los mayores importadores de la región para pro ductos incluidos en las Nóminas; la elaboración de estudios de prefactibilidad para el desarrollo en los países mencionados de industrias que permitan un aprovechamiento efectivo de los márgenes de preferencia que los benefician; la explotación de las posibilidades de compíementación industrial entre dichos países y otros de la ALADI, en sectores donde los primeros pueden participar m e diante la producción de bienes compatibles con su etapa actual de desarrollo industrial y el apoyo a la formación de sistemas nació nales de promoción de exportaciones y de empresas especializadas en la comercialización de productos exportables. 10. En 19 83, sin embargo, el contexto económico en el que actúan los países de la ALADI es muy diferente del que existía en el momento de la firma del Tratado de 19 80, aunque, en aquel entonces, ya se pudiera prever algunos de los problemas que afrontan, actualmente, tales países. 11. Las crisis de liquidez externa que, durante el decenio de 1970, se limitaban a algunos países de menor dimensión económica o de menor desarrollo industrial, alcanzaron la casi totalidad de los países miembros, inclusive los más industrializados y los exportadores de petróleo. Por causas distintas -pero que tienen en común las consecuencias adversas, para todos ellos, i) de la elevación acelerada observada en las tasas de interés de los préstamos internacionales a partir de 19 80; ii) del cambio del perfil de la deuda externa, con el predominio de los créditos privados (de plazos más cortos e intereses más altos) sobre los originarios de fuentes públicas o multilaterales, y iii) de la rigidez de las exportaciones, en consecuencia de la situación semirrecesiva de los países industrializados, de la caída en los precios de muchos productos básicos y de las crecientes restricciones a las importaciones de manufacturas procedentes de los países en desarrollo en los mercados de los países ricos -casi todos los paí ses de la ALADI afrontan problemas de insuficiencia de recursos para pagar sus compromisos externos, con el agotamiento de sus re servas internacionales y ün ingreso de exportaciones que, en algu nos de ellos, apenas es suficiente para pagar las importaciones de combustibles y los intereses de la deuda externa (con exclusión de las amortizaciones). Por otra parte, las tasas de infla ción interna se elevaron significativamente en los últimos años. La conjunción de estos factores llevó a los gobiernos a adoptar políticas de estabilización, algunas de ellas como condición para acceso a recursos externos, que tienen en común la reducción d é l a demanda global, mediante medidas de claro efecto recesivo, como modo de reducir simultáneamente las tasas de inflación y la deman da de importaciones. Este último objetivo se persigue mediante la aplicación de una serie de medidas restrictivas, que además de devaluaciones cambiarías, incluyen la imposición de controles directos rígidos.

13 - V 12. Los superávit crecientes en la balanza comercial comenzaron a constituir un objetivo prioritario en todos los países que afrontan la situación descripta. La consecuencia obvia es la reducción de los niveles globales que en 19 82, por primera vez en los últimos veinte años, alcanzó el comercio intrarregional de los países de la ALADI, en porcentajes muy significativos. Las informaciones disponibles para el primer cuatrimestre de in. dican que, de persistir la tendencia observada en ese período, los niveles del comercio intrarregional serán aun inferiores a los ob servados el año pasado. ~ 13. Los problemas de liquidez externa de los países se refleja ron, también, de manera negativa, en los pagos originarios del co mercio intrarregional, con el retiro, en el último cuatrimestre de 19 82, por primera vez desde 1965, de la compensación multilate ral del Sistema de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI, dedos de los más importantes bancos centrales de la región. De esa manera, si no se adoptan medidas urgentes, una de las principales conquistas del proceso de integración iniciado con la ALALC puede deteriorarse, ante la erosión de su credibilidad para la banca co mercial de la región. 14;. Ante la situación descripta, es razonable preguntarse si los mecanismos previstos en el Tratado de 1980 permanecen válidos y, en ese caso, si no podrían ser utilizados de manera más intensa, con miras a profundizar la cooperación y la integración entre los países de ALADI, y entre ellos y los demás de América Latina, transformándolas en un factor de atenuación de las dificultades externas y de estímulo al crecimiento interno, en un marco de interdependencia regional. 15. Dado que las disparidades estructurales que determinaron la no viabilidad de la ALALC todavía subsisten, las sugerencias que se hacen a continuación presumen una profundización de los com promisos de integración mediante el uso de los mecanismos del Tra tado de 1980, en el presupuesto de que ellos pueden ser objeto de permanente adaptación a las nuevas realidades de la región, sobre la base de Protocolos Adicionales, tal como está previsto en el artículo Los países latinoamericanos tienen ya una gran experiencia sobre las limitaciones del bilateralismo. Sin descartarlos como fórmulas para situaciones especiales -como, por ejemplo, el comer ció con países de economía centralmente planificada y cuyas monedas no sean convertibles, o como mecanismos transitorios para a- frontar situaciones de emergencia, o aun para asuntos muy especí

14 - vi - ficos más propios del campo de la cooperación que de la integración- los acuerdos bilaterales de índole estrictamente comercial no ofrecen mayores perspectivas para intensificar y profundizar las vinculaciones económicas entre los países de la región, y transformarlas en un factor efectivo y permanente de crecimiento de las economías nacionales. En consecuencia, los Acuerdos de Al^ cance Parcial de la ALADI deberían ser utilizados con un enfoque más amplio, para abarcar un conjunto de compromisos, entre dos o más países con mayor tradición de intercambio, mayores facilidades en materia de transportes y comunicaciones y posibilidades de complémentación industrial, destinados a la formación progresiva y programada de un espacio económico integrado a nivel multinacional Con la configuración antes indicada, los Acuerdos serían parciales en cuanto a su ámbito geográfico, pero globalizantes, de manera gradual, en cuanto a su contenido. Se trataría de ensa yar la estrategia de integración por grupos de países, ya sugerida por muchos estudios y organismos en América Latina, pero aún no adoptada, por ejemplo, en el sur de la región, donde se encuen tran, justamente, dos de los mayores mercados del área; existe tradición de intercambio comercial; se identifica alto grado de complementariedad en la producción agrícola; hay una razonable infraestructura de transportes, y se concentra la mayor parte del comercio intrarregional Estos acuerdos deberían incluir: i) la desgravación progra mada del comercio recíproco, y el abandono del desgastado método de negociación producto por producto, cuyos inconvenientes son ampliamente conocidos y a los cuales nos referimos con detalle en la Sección II de este documento; ii) la aproximación paulatina de los aranceles nacionales, de manera de llegarse, a corto plazo, a un arancel mínimo común y, a más largo plazo, a un arancel externo común; iii) la eliminación de las restricciones no arancelarias al comercio recíproco; iv) la armonización progresiva de las legislaciones aduaneras y de los demás instrumentos de política comercial; v) la uniformación de los trámites y documentos empleados en el comercio y en el transporte entre los países; vi) la cooperación monetaria y financiera, con paulatino avance en la coordinación de las políticas cambiarias. Si en estos acuerdos participara alguno de los actuales países de menor desa rrollo económico relativo, convendría analizar la posibilidad de que se aplicase un estatuto jurídico similar al de la asociación en la CEE, en el que las obligaciones y derechos del país asocia do son menores que los de los miembros plenos de la Comunidad pero son considerados, desde el comienzo, como preliminares de una participación plena en plazo a ser definido La profundización de la integración entre grupos de países más homogéneos debería realizarse paralelamente a un proceso de intensificación de los vínculos entre los diversos grupos subre-

15 - vii - gionales, para lo cual se podrían prever negociaciones periódicas del tipo de las Conferencias de Evaluación y Convergencia de la ALADI Un instrumento fundamental para la intensificación mencionada en el literal anterior sería la inmediata adopción de la pre ferencia arancelaria regional prevista en el Tratado de 1980, que podría incluir, también, países no pertenecientes a la ALADI y cu yo perfeccionamiento podría ser facilitado en la medida en que fue ra negociada entre los grupos subregionales y no entre los países individualmente. Las posiciones nacionales deberían ser resguardadas a nivel subregional. Ello tendría las siguientes ventajas: a) facilitaría el proceso de convergencia de los aranceles nacionales, indispensable para que exista relativa equidad en los márgenes de preferencia que se acuerden; b) facilitaría el mecanismo decisorio a nivel regional, en la medida en que se reduciría el número de actores participantes de la negociación general; c) fortalecería la personalidad internacional de los órganos representativos de las entidades subregionales Para garantizar la eficacia del margen de preferencia iregio nal, sería necesario: i) aplicarlo al mayor número posible de item del Arancel; ii) que su magnitud fuese suficientemente si nificativa para inducir la creación de comercio o la ampliación de las corrientes existentes; iii) eliminar, en el plazo más cor to posible, restricciones no arancelarias al comercio intrarregio nal; iv) reducir al mínimo posible la diferenciación sectorial para evitar los inconvenientes del método de negociación producto por producto; una fórmula de hacerlo sería establecer márgenes diferentes para dos categorías de productos -agropecuarios e indus trializados-; v) reducir al mínimo las listas de excepciones, limitándolas, por ejemplo, a productos que representasen un. porcentaje declinante de las importaciones intrarregionales en el trienio anterior, y vi) reducir, gradualmente, las listas de excepcio nes en ocasión de las negociaciones trienales destinadas a profun dizar el margen de preferencia El proceso de perfeccionamiento de la preferencia arancela ria regional debería dar lugar a un esfuerzo para lograr una mayor racionalización de los aranceles nacionales, reduciéndose su grado de dispersión, con la imposición de niveles mínimos y máximos más próximos al arancel promedio. La actual situación de ciertos a

16 - viii - ranceles nacionales en los que coexisten alícuotas que van desde 0 a 200% puede generar distorsiones graves en los niveles de pro tección efectiva de las producciones nacionales, ya sea porque pro ductos con aranceles nominales elevados pueden utilizar insumos so metidos a aranceles aun más altos, o porque los aranceles son efec tivamente aplicados a un porcentaje reducido de las importaciones, ante la proporción muy grande de importaciones beneficiadas con exenciones fiscales, determinadas en leyes de fomento industrial o regional, o por el hecho de que se realicen a través de organismos públicos Así, en el ámbito de acuerdos subregionales o para garanti^ zar la eficacia de la preferencia arancelaria que se establezca a nivel regional, los casos de dispensa del pago de derechos de importación deben ser reducidos al mínimo posible De no ser viable la eliminación de las exenciones arancela rias a las importaciones de organismos públicos, sería deseable que, en las licitaciones respectivas, los productores de la región tuvieran preferencia, en igualdad de precios, calidad y plazo de entrega, así como la posibilidad de mejorar su oferta, cuando la ventaja de los proveedores extrarregionales no excediese el 10% del precio. Se trataría de generalizar el mecanismo propuesto por la ALADI para importaciones de productos siderúrgicos efectuadas por organismos públicos, Aun en el marco de esquemas subregionales de integración, los desequilibrios persistentes en la balanza comercial de los países miembros, cuando son resultado de desgravaciones arancelarias adoptadas en función de los acuerdos firmados, suelen ser presentados como efecto negativo de la integración sobre la econo mía del país deficitario dando origen a la frecuente aplicación de cláusulas de salvaguardia o, lo que es más grave, a la imposición de restricciones que implican incumplimiento de compromisos internacionales y restan a los acuerdos de integración la seguridad que constituye la base de su supervivencia como instrumento jurídico regulador de relaciones económicas. Sin esta seguridad, los efectos positivos de la integración tienden a debilitarse, sobre todo en la motivación de los inversores en proyectos cuya viabilidad depende del acceso al mercado conjunto de los países miembros del esquema. En la imposibilidad de eliminar los desequilibrios, normales en las relaciones de comercio, se hace necesario encontrar me canismos que eviten interrupciones del intercambio como efecto de medidas unilaterales y arbitrarias del país deficitario. Una de las maneras de lograrlo es fortalecer los mecanismos de créditos y pagos recíprocos ya existentes en el marco de la ALADI, para lo cual se indica una serie de medidas que ya están en estudio por parte de los bancos centrales y de la Secretaría

17 - ix - de la Asociación. Entre estas medidas, que son objeto de descripción más detallada en la Sección IV de este documento, figuran los siguientes: a) aumento de los períodos de compensación y ampliación de las líneas de crédito bilaterales; b) mayor aprovechamiento del mecanismo de utilización mult.l lateral de las líneas de crédito bilaterales; c) obligatoriedad de canalización, a través del Convenio, de todos los pagos originarios del comercio intrarregional; d) ampliación de los recursos del Segundo Tramo del Acuerdo de Santo Domingo; e) creación de un Fondo de Garantía para la hipótesis de in cumplimiento de pagos por parte de importadores; f) uso multilateral de la totalidad de los créditos bilaterales y creación de créditos documentarios basados en una unidad de cuenta regional Otra alternativa para afrontar esos desequilibrios, sugerida por Eduardo Conesa en un trabajo reciente (véanse págs. 47/50), sería la creación de Certificados de Exportación, nominados en dólares por el valor FOB de la exportación, emitidos por el país ex portador y que serían utilizados, obligatoriamente, por los importadores de ese país, para sus importaciones intrarregionales. Tales Certificados serían comercializados en los mercados de valores del país emitente por un precio libremente establecido en función de la oferta y de la demanda. Si el país emitente tiene superávit con los demás, habría exceso de oferta y la cotización del Certifi cado tendería a reducirse a cero. Si se diera la situación inversa, con déficit acentuado del país emitente, la demanda de Certificados aumentaría, generándose, entonces, un sobreprecio que funcionaría como un subsidio a las exportaciones del país deficitario y como un costo adicional para sus importaciones de los demás países. El efecto de esa medida sería similar al de la creación de un tipo especial de cambio para los países que la instituyeran. Con miras a reducir el riesgo de que la exigencia del Certificado, que equivaldría a un Permiso de Importación, restableciera el equ librio sobre la base de una reducción de los niveles globales de comercio intrarregional y del desvío de importaciones hacia fuentes extrarregionales (en el caso en que el "sobreprecio" del Certificado fuera de tal monto que el precio del producto regional resultara inaceptable para los importadores), Conesa propone que la institución del Certificado fuera acompañada de un vigoroso sis tema de promoción de exportaciones intrarregionales que incluyese: i) la eliminación de todas las restricciones no arancelarias a las importaciones; ii) el establecimiento de una preferencia comercial

18 - x - de magnitud suficiente para estimular al máximo las importaciones de la región; iii) la eliminación de todas las exenciones àd hoc de derechos aduaneros para las importaciones estatales y en los mecanismos de promoción industrial; iv) la eliminación de los sub sidios a la exportación para el comercio recíproco, y v) la implantación de un arancel externo mínimo común El aumento del comercio intrarregional, dentro de grupos subregionales o entre ellos, además de la continuidad de los esfuerzos en el sentido de mejorar la infraestructura física del transporte intrarregional, hace indispensable acelerar acuerdos entre lps países con el objeto de armonizar los instrumentos de control aduanero y del transporte internacional, sobre la base de su simplificación y racionalización. Para ello sería conveniente agilitar al máximo, dentro de un marco de coordinación, los estudios sobre el tema, a cargo de la CEtAL, el INTAL y la JUNAC, ÿ conseguir la cooperación de entidades como la UNCTAD, el CCA, la OACI y la Organización Marítima Internacional Con miras a reducir los gastos de los países del área con fletes internacionales, es del todo conveniente intensificar los vínculos de cooperación entre las autoridades marítimas y las empresas nacionales o subregionales de navegación marítima, sobre todo a través de negociaciones que permitan mayor participación de barcos de banderas regionales en el transporte utilizado en su comercio exterior, donde aún es dominante la influencia de las Con ferencias de Fletes controladas por potencias extrarregionales En el sector industrial, parece indispensable la cooperación entre los países del área en el desarrollo de proyectos que lleven al aprovechamiento conjunto de recursos naturales comparti_ dos o complementarios y a la complementación en la industria de bienes de capital. Las empresas públicas, como líderes de importantes segmentos de la actividad productiva (siderurgia, energía, comunicaciones, petróleo y petroquímica, etcétera) pueden desempe ñar un papel importante en la cooperación regional en el campo industrial, inclusive para compensar la influencia creciente de empresas transnacionales sobre otros sectores importantes de las economías nacionales Para el desarrollo de la producción regional de bienes de capital, es necesario el fortalecimiento de los mecanismos nacionales y regionales de financiamiento de las exportaciones de ese tipo de bienes, cuya comercialización se hace, normalmente, a plazos. Esto representa una gran ventaja para los productores extrarregionales, dada su mayor capacidad financiera. Las ampliación de los recursos destinados a esa finalidad por el Banco In- ; teramericano de Desarrollo y una mayor divulgación de su funciona miento entre los empresarios latinoamericanos para que los utilicen en mayor escala serán también, medidas útiles en el sentido indicado. En las importaciones del sector público financiadas por

19 - xi - organismos como el BID y el Banco Mundial, las preferencias admitidas por esas entidades para la producción nacional del país prestatario podrían ser extensibles a los productores regionales El aumento de la cooperación regional en el campo de la ciencia y de la tecnología constituye otro paso importante para asegurar mayor autonomía al desarrollo industrial de los países de la región. Para ello, el intercambio de información científica y la realización.de proyectos conjuntos de investigación por instituciones del área pueden ofrecer significativa contribución Los países de la ALADI deben intensificar sus relaciones, también en el sector agropecuario, inclusive como manera de afron tar el creciente déficit neto de la oferta regional de alimentost También constituirían un avance significativo en la dirección indicada los acuerdos de ámbito subregional o regional que garantjl zaran el acceso preferencial de los países firmantes que sean deficitarios a la producción de aquéllos que sean superavitarios, con un período de vigencia razonable y en condiciones de precio, plaza y garantía de calidad adoptados en el mercado internacional. El desarrollo de proyectos conjuntos en zonas fronterizas, la acción conjunta en la comercialización externa de productos básicos, la armonización de las normas sobre sanidad vegetal y animal, la suma de esfuerzos en los planos de la investigación y de la ca pacitación agrícolas, serían otras iniciativas de indudable util dad para los países del área Las actuales instituciones básicas de la ALADI parecen suficientes para los objetivos inmediatos previstos en el Tratado de Aun en ese marco, empero, se hace necesario ampliar la participación de los diversos segmentos de las administraciones y de las sociedades nacionales en el desarrollo de las acciones de integración. Para ello, sería útil ampliar el número de las Comi siones Asesoras y de los Consejos Sectoriales, restableciéndose una práctica seguida en la época de la ALALC. Se hace necesario, asimismo, proporcionar mayor presencia del sector laboral y de la clase política representada en los Parlamentos nacionales en los procesos decisorios relacionados con la integración A nivel nacional, es preciso conferir mayor jerarquía y funcionalidad a los organismos con responsabilidades mayores en la formulación de las posiciones de cada país en los esquemas de integración. Se hace necesario asegurar, al mismo tiempo, una mayor participación de los diversos sectores de la administración y de la sociedad nacionales en la etapa deliberativa de las decisiones sobre integración -lo cual se puede conseguir a través de su representación en colegiados que examinen tales decisiones-, y mayor centralización en la ejecución de las decisiones que se a- dopten a nivel subregional o regional, reduciéndose el elevado grado de dispersión que se puede observar en muchos países, por ejemplo, en el campo del comercio exterior.

20 15.20 Aun en el plano institucional, se hace necesario intensifji car el grado de coordinación entre los diversos organismos regionales e internacionales con actuación en el área, que se ocupan de temas de integración, haciendo más frecuentes las reuniones en tre sus titulares, estableciendo una división de tareas que evite duplicación de trabajos y esquemas de actuación conjunta para el estudio de temas en los cuales puedan compartir y complementar experiencias En el ámbito de acuerdos subregionales cuyos objetivos sean más ambiciosos que los previstos en el Tratado de Montevideo de 1980, habría que crear un marco institucional compatible con tales objetivos y con los mecanismos que se elija para alcanzarlos. En ese particular, sería necesario el diseño de un sistema en el cual se equilibrasen la capacidad de iniciativa y de fiscalización de organismos de tipo comunitario con el poder defcisorio de los orga nismos intergubernamentales, complementados por organismos que a- segurasen amplia participación de los diversos segmentos de las administraciones y de las sociedades nacionales La integración multinacional en América Latina puede transformarse, seguramente, en un poderoso instrumento de desarrollo na cional de los países del área, siempre que se base en una evaluación realista de las posibilidades de cada uno actuando en forma aislada, o en el marco de un esquema en que los costos y beneficios sean compartidos de manera equitativa. La integración puede resultar útil para todos los países, en la medida en que los ayude a aumentar la eficiencia de su producción; a desarrollar nuevas actividades productivas; a fortalecer su poder de negociación en el plano internacional y a reducir su dependencia de importaciones procedentes de países con influencia dominante en el establecimiento del orden éconómico internacional, cuya estructura, evidentemente, no atiende las necesidades actuales de los países en desarrollo. Por otra parte, la integración también implica costos, en materia de adaptación o reconversión de actividades productivas para hacerlas competitivas con las de otros países del área que se integra, o de desequilibrios coyunturales en la balanza de pagos intrarregional. Ella significa, también, una reducción de la autonomía decisoria de los países en ciertos aspectos de su política económica interna a cambio de su participación en la formulación de acciones conjuntas a nivel multinacional. La coyuntura internacional y las reducidas perspectivas de modificación, a cor to plazo, de la estructura en que se desarrollan las relaciones e conómicas mundiales parecen indicar una revitalización de la inte gración multinacional como instrumento útil para qué los países -del área puedan superar sus dificultades, sobre todo en el sector externo.

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