Subsidios para los más pobres: serán beneficiados los niños en extrema pobreza?

Transcripción

1 Subsidios para los más pobres: serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Enrique Vásquez H. Los niños... primero? Observatorio por la infancia y la adolescencia

2 Enrique Vásquez H. Universidad del Pacífico Centro de Investigación Avenida Salaverry 2020 Lima 11, Perú Save the Children Calle La Santa María 120 Lima 21, Perú Subsidios para los más pobres: serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Febrero 2005 Investigador responsable Enrique Vásquez H. Equipo de investigación Pedro Mateu B. Lorenzo Oimas A. José Antonio Zavala L. Edición José Antonio Zavala L. Impresión Gráfica Láser Jr. Lampa 1052 Teléfono: El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y Save the Children no se solidarizan necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. ii

3 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? El Observatorio por la Infancia y la Adolescencia Los niños... primero? es un espacio de discusión para la sociedad civil y busca desarrollar diagnósticos y propuestas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes del Perú. Los temas que se proponen en este espacio son, entre otros, el análisis de la inversión social proveniente del sector público y privado, las opciones de solución basadas en un enfoque de derecho y mecanismos para vigilar el gasto público en favor de la niñez y los compromisos del Estado. iii

4 Enrique Vásquez H. iv

5 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Introducción En el Perú las niñas y los niños pobres representan aproximadamente el 63% del total de infantes 1. Es decir, 6.8 millones 2 de personas menores de 18 años se encuentran con limitadísimas oportunidades para acceder y hacer uso de los servicios sociales básicos y en consecuencia, poder insertarse adecuadamente en la sociedad como agentes productivos. Se suponía que los casi US$4,000 millones de dólares que se han destinado anualmente al gasto social deberían haber generado oportunidades para que las familias más pobres superen su nivel de indigencia. Tras años de ajustes, rediseños y lanzamientos de programas sociales, éstos han terminado siendo infectivos e ineficientes en su operación. Problemas de diseño, mala asignación del gasto del programa y errónea focalización han impedido que 3.5 millones de niñas y niños sigan siendo excluidos por el Estado. 3 Ante la limitada rentabilidad social del gasto público y la frustración de los pobres por la ineficacia de la administración pública se plantea la creación de Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo. El noble objetivo de asegurar que el gasto público llegue efectivamente al más pobre es incuestionable. La idea de este tipo de programas es brindar un monto de dinero a los más pobres, identificados previamente, con la condición de que cumplan con ciertos requisitos (buen rendimiento de los hijos en las escuelas, asistencia periódica a los centros de salud, etc.); luego cuando los beneficiarios superen su situación de pobreza serán graduados del programa (es decir, ya se les dejará de brindar las transferencias). Estos programas ha sido implementados en varios países de América Latina tales como es el caso de México (inicialmente denominado 1 Según INEI (2004) Encuesta Nacional de Hogares, Lima. 2 Ibíd. 3 Vásquez, E. (2004: 19), Presupuesto Público y Gasto Social: La urgencia del monitoreo y evaluación. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y Save the Children, Lima. v

6 Enrique Vásquez H. Progresa y luego Oportunidades), Brasil (Bolsa Familia), Jamaica (PATH), y otros. Los buenos ejemplos muestran que los programas que poseen criterios claros sobre la identificación de los beneficiarios, fases del programa y graduación obtienen buenos resultados. El programa Oportunidades 4 desarrolló técnica y pacientemente cada una de estas herramientas de operación. Aún más, el gobierno Mexicano reforzó la oferta pública de servicios de educación y salud de calidad y se aseguró el concurso del sector privado y la sociedad civil para el buen desempeño del programa. Como resultado, se ha evidenciado una significativa contribución a elevar las tasas de matrícula en educación secundaria para las niñas en 9 puntos porcentuales. Así como existen programas costo-efectivos en términos de indicadores sociales, también existen programas que deben tomarse en cuenta para no cometer los errores de concepción y ejecución. Un elevado grado de politización más criterios de identificación, graduación indefinidos y un sistema de monitoreo-evaluación deficientes en este tipo de programas; generan pérdidas a la sociedad. Estas pérdidas resultan por la mala asignación del gasto del programa entre la población. El caso del programa Samurdhi (Sri Lanka) muestra que a pesar de coberturar al 60% de la población del país, el 40% de pobres aún estaba excluido de los beneficios de este programa. El presente documento tiene como finalidad presentar una descripción sobre los distintos programas de transferencias en efectivo condicionadas en los países de América Latina. La intención de esta compilación es mostrar los buenos y malos ejemplos sobre la operación de este tipo de programas. De esta manera, el gobierno, la población potencialmente beneficiaria y los contribuyentes podrán conocer las posibilidades, limitaciones y riesgos que involucra diseñar y ejecutar un programa de transferencia en efectivo condicionada en el Perú. 4 Anteriormente denominado PROGRESA durante el ejercicio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León En los años vi

7 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Índice de contenido: 1. Qué es una transferencia condicionada en efectivo? Por qué tienen éxito las transferencias en efectivo? Por qué fracasan las transferencias en efectivo? Conclusiones: Qué lecciones se pueden extraer de las experiencias internacionales? Bibliografía: Índice de cuadros: Cuadro N 1: Datos de las transferencias por persona, presupuesto, PIB y Gasto en las transferencias de efectivo como porcentaje del PIB... 8 Cuadro N 2: Método del Sistema de Identificación de Usuarios de los programas de transferencias condicionadas en efectivos de los países de México, Brasil, Colombia, Jamaica, Nicaragua, Costa Rica y Honduras Cuadro N 3: Resumen de los criterios de monitoreo, cumplimiento, graduación y los resultados de los programas de transferencias condicionadas en efectivo para los países de México, Brasil, Colombia, Jamaica, Nicaragua, Costa Rica y Honduras Cuadro N 4: Debilidades en el programa Samurdhi sobre el bienestar de los beneficiarios Índice de gráficos: Gráfico Nº 1: Focalización de OPORTUNIDADES... 4 Gráfico Nº 2: Esquema de programa de transferencias en efectivo sostenible. 6 Gráfico Nº 3: Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa sobre las tasas de matrícula en la educación primaria y secundaria, Gráfico Nº 4 : Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa sobre los indicadores de salud, Gráfico N 5: Familias incorporadas del programa Oportunidades Gráfico Nº 6: Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa, Gráfico Nº 7: Resultados de la Evaluación de Impacto de Bolsa Escola, Gráfico Nº 8: Resultados de la Evaluación de Impacto de la Red de Protección Social en Educación, Salud y Consumo, Nicaragua Gráfico Nº 9: Situación de pobreza por ámbito de residencia en niños y niñas, Perú vii

8 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 10: Distribución de los niños en edad escolar que no acuden a la escuela por ámbito de residencia, Perú Gráfico Nº 11: Pobreza infantil y tasas de no atención médica, Perú Gráfico N 12 : Niveles organizacionales del programa Samurdhi Gráfico N 13: Incidencia de los vales de alimentos y monto per capita de la transferencia condicional viii

9 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Una transferencia condicionada en efectivo es el desembolso realizado por el Estado hacia los más pobres con la finalidad de que se beneficien de los servicios públicos y superar la situación de pobreza 1. Qué es una transferencia condicionada en efectivo? Una transferencia condicionada de efectivo, dentro de las estrategias de reducción y alivio contra la pobreza, se entiende como un desembolso de dinero que hace el gobierno a los más pobres con el fin de promover en ellos conductas deseadas 5. Este tipo de estrategia de dar dinero a los más pobres de manera condicionada data desde la década de los noventas. Los programas implementados con relativo éxito en México (desde 1997) y Brasil (con experiencias desde 1995), sentaron las bases para que otros países de la región como Colombia, Nicaragua, Honduras, Costa Rica, Jamaica y Chile 6 se embarcaran en intervenciones similares. Ciertamente los organismos multilaterales han participado en su difusión y ejecución en América Latina. Sin embargo la idea que subyace detrás de un programa de transferencias en efectivo es la generación de redes de protección social que vinculen a las familias más pobres y excluidas con los servicios básicos que brinda el Estado (Vásquez et al 2001). Sin embargo, éstos programas han evolucionado hacia otros más amplios que vinculan a las personas con acceso y uso del capital físico y la acumulación 5 Este tipo de programas, en muchas variantes, ha sido implementado en una multitud de países incluyendo los desarrollados. Para tener una visón global de ellos se puede revisar Tabor (2002) y la Revista, también del Banco Mundial Espectrum (2003, Otoño) 6 World Bank (2003:50). Es necesario señalar que así como existen experiencias positivas también se han dado intervenciones que muestran lo peligros de la improvisación y de la interferencia política en el diseño, implementación y ejecución de este tipo de programas. Este caso se desarrollará con más detalle en la Cuarta sección de este documento. 1

10 Enrique Vásquez H. permanente de capital humano así como su vinculación exitosa y sostenible al mercado. Recuadro Nº 1: Puntos comunes de los programas de transferencias en efectivo exitosos 2 Focalización efectiva: La focalización estuvo orientada a la selección de las familias en las zonas más excluidas y de menores recursos contando también con un fuerte enfoque de género. Sólo el levantamiento de la base de datos con nombres y apellidos, de los 2.3 millones de beneficiarios en México (1,984 municipios, 48, 734 localidades), tardó entre 8 a 10 meses. A su vez, este padrón de beneficiarios es actualizado de manera permanente y es sujeto a filtros de comprobación por varias instancias antes de brindar el derecho al beneficiario de recibir el subsidio monetario. Así, PROGRESA (hoy oportunidades) tiene dos primeras instancias de focalización: geográfica y por hogares, antes de pasar a una tercera en donde se somete el padrón al escrutinio comunal*. De esta manera, se maximiza una de las ventajas del capital social: la vigilancia. Ejecución gradual: Los programas exitosos se iniciaron como experiencias piloto y con carácter regional. Por ejemplo Bolsa Escola, hoy Bolsa Familia, empezó en los Estados de Brasilia y Campiñas con la atención de 25,680 familias (50,673 niños) durante los primeros 3 años de experimentación Estrategia de comunicación: Se tuvo una excelente estrategia de comunicación para informar a la población beneficiada acerca de sus derechos y responsabilidades así como fomentar su participación en el desarrollo del programa. Por ejemplo, en México y Brasil, la opinión de los beneficiarios es atendida de manera permanente a través de material audiovisual y se reciben sugerencias por internet. Este es uno de los puntos con los que se evalúan al hacer el análisis de impacto. Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico Fuente: Web del Programa Bolsa Escola ( Libro de evaluación de resultados 1999, Progresa. *Actualmente se ha pasado a lo que se denomina autofocalización, es decir, el beneficiario decide pertenecer al programa. Sin embargo, aun se mantienen los criterios de selección inicial.

11 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? El éxito de los programas de transferencias condicionadas en efectivo radica en una adecuada focalización de los beneficiarios, definición con criterios técnicos de las fases o etapas del programa así como un explícito sistema de graduación 2. Por qué tienen éxito las transferencias en efectivo? El éxito alcanzado por las transferencias condicionadas de efectivo tanto en Brasil como en México se debió, entre otros factores, a una adecuada planificación y ejecución de las intervenciones que estos programas realizaron. Sólo el levantamiento de la base de datos y la selección de los beneficiarios tardó entre 8 a 10 meses (México, Brasil y Chile). El padrón de beneficiarios es actualizado de manera permanente y que es sujeto a filtros de comprobación a cargo de varias instancias antes de seleccionar finalmente al beneficiario. OPORTUNIDADES (anteriormente Progresa) tiene dos primeras instancias de focalización: geográfica y por hogares, para pasar a una tercera en donde se somete el padrón al escrutinio comunal. En general, la focalización 7 se orienta a la selección de las familias de las zonas más excluidas y de menores recursos contando también con un fuerte enfoque de género. La ejecución siempre fue de manera gradual y se inició el funcionamiento del programa con una prueba piloto. Los programas de transferencias condicionas en efectivo jamás han operado desde un inicio a nivel de toda una nación. Un ejemplo de este hecho es el programa de Bolsa Escola (Brasil), hoy Bolsa Familia, el cual empezó en los Estados de Brasilia y Campiñas. Una adecuada focalización es fundamental para lograr que las personas más pobres se beneficien con esta ayuda. En este sentido, las 7 La focalización (targeting) es un mecanismo por el cual se eligen a las personas que se van a beneficiar por un determinado programa social. Esto se hace incorporando criterios de selección como puede ser la severidad de la pobreza que enfrenta una localidad (focalización geográfica) o el número de hijos que tiene una familia (focalización familiar). Para una revisión con mayor detalle acerca de los tipos de focalización se puede consultar Vásquez et al (2000) y Parodi (1997) 3

12 Enrique Vásquez H. experiencias conocidas muestran cómo se realizó esta focalización 8. Por ejemplo, en el Programa Oportunidades de México este proceso consta de 3 etapas claramente definidas. En la primera de ellas se identifican las zonas del país altamente marginadas mediante un índice. En la segunda etapa, la focalización es realizada al interior de las localidades previamente seleccionadas. En esa etapa se seleccionan, mediante una encuesta de condiciones de vida, cuáles son los hogares que podrían ser beneficiarios del programa. Finalmente, en la tercera etapa, se somete al escrutinio comunal el padrón con los potenciales beneficiarios para que sea la comunidad quién finalmente decida quiénes van a formar parte del programa. Gráfico Nº 1: Focalización de OPORTUNIDADES Focalización geográfica Identificación de las zonas en el país con mayores niveles de pobreza Focalización a nivel de familias Una vez identificadas las localidades más pobres, se identifica cuales son las familias que se encuentran en mayor necesidad para ubicarlos como potenciales beneficiarios del programa Mejor llegada a los más pobres Focalización Comunal Una vez identificadas las familias más pobres. El padrón se somete a un escrutinio comunal, como última instancia Fuente: SEDESOL (1999) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 8 Sedesol (1999) 4

13 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Una focalización es un proceso cuyo diseño requiere extremo cuidado en su diseño a fin de evitar cometer errores que implica recursos públicos mal empleados y personas pobres frustradas. De otro modo se pueden asignar ayuda social a quienes no lo necesitan de manera prioritaria (filtración) y dejar de atender a los más pobres (subcobertura) que son las personas que requieren ser asistidas de manera urgente. En el Perú, los errores de filtración y subcobertura de los principales programas sociales le ha costado al Estado cerca de S/267 millones en el año 2003 solo en los programas del PRONAA y Vaso de Leche 9. Sin embargo, lo más grave es que 3.5 millones de niñas y niños en el Perú siguen siendo excluidos de la acción del Estado producto de la ineficacia de la administración pública. En adición a un buen criterio de focalización, los programas de transferencias de efectivo cuentan con un sistema de graduación. Un mecanismo de graduación es la incorporación de criterios de decisión por los cuales el beneficiario deja de serlo, al superar su condición de vulnerabilidad económica y social, para otorgar los recursos a otra persona que realmente lo necesita. El supuesto fundamental es que el programa ha tenido los efectos deseados sobre el beneficiario al mejorar su bienestar. Por ejemplo, el Programa Superémonos de Costa Rica establece su carácter temporal de manera clara (6 meses como máximo) 10. Inclusive, Oportunidades de México (ex PROGRESA) gradúa a sus beneficiarios con un programa final denominado Jóvenes con oportunidades el cual es un nuevo apoyo que sirve como estímulo para terminar el bachillerato y para fortalecer sus capacidades cuando terminan 11. A manera de esquema se presenta el Gráfico Nº 2 en donde se sugiere un esquema óptimo de las etapas que un programa de transferencias debería tener. 9 Un análisis más detallado de los problemas en la eficacia de la distribución y entrega de los programas sociales se encuentra en Vásquez (2004) 10 World Bank ( ) 11 Ver web page de Oportunidades para Jóvenes en 5

14 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 2: Esquema de programa de transferencias en efectivo sostenible Focalización Acumulación de capital humano: Educación, Salud y Nutrición Vínculación con programas de capacitación y empleo y el capital físico Vínculación con los circuitos comerciales Graduación de los beneficiarios Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico 6

15 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? La forma de ataque a la pobreza e iniquidad de corto y largo plazo a las comunidades beneficiarias explican también el éxito de los programas de transferencias condicionadas en efectivo. El efecto inmediato que genera la transferencia en efectivo ayuda a combatir la pobreza en el corto plazo. La aplicación de las condicionalidades permite atacar la pobreza en el largo plazo a través de la mejora sustancial del capital humano y el rompimiento del patrón de transmisión intergeneracional de la pobreza en los niños 12. En el Cuadro N 1 se muestra la información sobre el monto de la transferencia, presupuesto y otros indicadores de los programas de transferencias condicionadas en efectivo de algunos Países de América Latina. 12 Vera Soares, Fabio (2004) 7

16 Enrique Vásquez H. Cuadro N 1: Datos de las transferencias por persona, presupuesto, PIB y Gasto en las transferencias de efectivo como porcentaje del PIB 8 País México*** Brasil**** Colombia Jamaica Nicaragua Costa Rica Programa Transferencia por persona Presupuesto en millones de US$ PIB en millones de US$* Gasto del programa como % del PIB** Progresa (ahora Oportunidades) Aproximadamente $15 por familia 1,800 /2 626, % Bolsa Escola (ahora Bolsa Familia) De $5.17 a $15.10 por familia , % Familias en Acción $6 por niño en primaria y $12 por niño en secundaria , % $6.5 por persona PATH (Program of advanced incrementándose en función a la through Health and Education) edad hasta un máximo de $9 por 22 7, % persona Beneficio por nutrición $34 por Red de Protección Social familia por 2 meses; beneficios educativos $17 por familia o más 5 /1 4, % pero solo por 2 meses Superémonos $27.5 por familia por un máximo de 6 meses 3.34 /2 17, % Honduras PRAF $3 por persona 1.2 /2 6, % 1/ / 2002 Elaboración: Centro de investigación de la Universidad del Pacífico Fuentes: * World Development Indicators 2004 ** Workshop on conditional Cash transfer programs: operational experience *** Website del programa Oportunidades ( ****Website del programa Bolsa Escola (

17 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Los principales componentes de un programa de transferencia en efectivo son el sistema de focalización de beneficiarios, las condicionalidades, el sistema de monitoreo y evaluación. En ellos radica el éxito de este tipo de programas. Mientras, los programas trabajen con un sistema de focalización que permita elegir a los beneficiarios indicados y retirar a los que no cumplan con los criterios de elegibilidad tendrán éxito. Por ejemplo, Oportunidades (antes Progresa), utiliza combinaciones de líneas de ingreso mínimo (costo de una canasta de alimentos básica) para determinar quién participaría. Adicionalmente elabora un índice basado en los activos y el acceso a los servicios de escuelas y consultorios médicos con el objeto de otorgar a los centros que participan en el programa un apoyo complementario (financiamiento) para ofrecer sus actividades 13. En el Cuadro N 2 se presentan los distintos métodos utilizados en los programas de transferencias condicionadas en efectivos de algunos países de América Latina para seleccionar a los beneficiarios. 13 Tabor (2002: 28) 9

18 Enrique Vásquez H. Cuadro N 2: Método del Sistema de Identificación de Usuarios de los programas de transferencias condicionadas en efectivos de los países de México, Brasil, Colombia, Jamaica, Nicaragua, Costa Rica y Honduras. Método del programa Oportunidades (Ex Progresa México) El objetivo de esta recolección es obtener la información necesaria para identificar, mediante el levantamiento de cédulas individuales de información socioeconómica, a las familias que se encuentran en condición de pobreza extrema. La unidad de atención es el hogar, definido como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda, unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los alimentos en la misma cocina. En todos los casos se levanta una cédula por cada hogar. A través de la cédula se recopilan datos sobre las características del hogar y de las condiciones socioeconómicas de todos sus miembros. La cédula es homogénea a nivel nacional para cada uno de los hogares dentro del contexto rural y urbano, respectivamente. Se busca que la cédula sea de utilidad para la planeación e identificación de beneficiarios de otros programas sociales. El levantamiento de la cédula se realiza mediante visita domiciliaria o a través de módulos establecidos para dicho fin en lugares accesibles a los hogares considerados como posibles beneficiarios. Método del programa Bolsa Escola (Brasil) El gobierno brasileño implementó un sistema nacional de catastro de las familias beneficiarias de los programas sociales federales, con el fin de focalizar mejor. Durante el año 2002 el proceso de selección de beneficiarios consideró el levantamiento de los datos por parte de las agencias ejecutoras (Municipios). El procesamiento, análisis y selección de familias elegibles era responsabilidad de una instancia del gobierno federal. Finalmente la selección definitiva de las familias beneficiarias nuevamente recaía en el ámbito local, con las participación de Consejos Control Social del programa. Método del programa Familias en Acción (Colombia) El SISBEN se basa en la aplicación de una encuesta a todas las personas residentes en las viviendas de un determinado estrato. Así se permite generar información confiable y actualizada con la cual se identifican y clasifican socio-económicamente a dichas personas, a los grupos familiares que ellas conforman y a las viviendas donde 10

19 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? habitan. Este instrumento fue diseñado por la Misión Social del Departamento de Planeación Nacional. El SISBEN está compuesto de un conjunto de normas, procedimientos, instructivos y programas computacionales. Método del programa PATH (Program of Advancement through Health and Education Jamaica) El Programa posee varios criterios elegibles para que una persona sea aceptada en el programa y posee también varias categorías de beneficiarios. Para ser calificados como beneficiarios del PATH las personas deben completar un cuestionario. A partir de la data consignada se genera un ranking de personas. Aquellas que alcancen un puntaje por debajo del punto de corte establecido para el programa se le considera beneficiario. Cada miembro del hogar es empadronado para recibir solamente un beneficio. La prioridad del ranking es: 1er. Infante, 2do. Viejos, 3ero. Discapacitado, 4to. Gestante y 5to. Otro pobre. Individuos quienes son beneficiarios del Seguro Nacional y son parte de las familias que califican para PATH no son elegibles como beneficiarios de este último programa. Existen cinco categorías de beneficiarios: (a) Infantes menores a 17 años, (b) Ancianos sobre 65 años de edad, (c) Personas con discapacidad, (d) Madres gestantes y lactantes y (e) El indigente pobre. Para ser una beneficiario registrado un individuo debe cumplir con: (a) Ser reconocido como beneficiario, (b) enviar toda la información requerida y (c) Asista al empadronamiento y firme la carta de contrato. Cumplimiento de los beneficiarios: Todos los beneficiarios registrados, con la finalidad de continuar recibiendo sus beneficios, deben cumplir con los requisitos de salud y educación establecidos por el programa. Conformidad: Al final del segundo pago, un familiar representativo del beneficiario visitará la clínica y el colegio para validar la ficha de conformidad, para los dos períodos de pago previos. Método del programa de Red de Protección Social (Nicaragua) En la fase piloto de este programa se acordó utilizar dos modalidades de focalización para decidir cuál es la más costo-efectiva y usarla en la fase de expansión. 11

20 Enrique Vásquez H. Focalización geográfica. Se seleccionan los municipios más pobres según el Mapa de Pobreza del país. En los municipios más pobres se seleccionan las comarcas más pobres, según el índice de marginalidad. Todas las familias de las comarcas seleccionadas entran como beneficiarias al programa. Focalización por hogar: Se seleccionan los municipios más pobres según el Mapa de Pobreza del país. En los municipios más pobres se seleccionan las comarcas más pobres, según el índice de marginalidad. En las comarcas más pobres se seleccionan las familias en extrema pobreza a través de un proxy means test teniendo como fuente de información el censo de la RED. Método del programa Superémonos (Costa Rica) Las familias potencialmente beneficiarias son registradas mediante el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO), ubicadas en condición de pobreza según el método de puntaje que contiene este sistema de información. El puntaje consiste en un índice diferenciado por zona urbana y rural, que resumen la condición socioeconómica de la familia, por medio de la ponderación de las siguientes variables: Vivienda (protección, saneamiento y hacinamiento). Ocupación y nivel educativo del o la jefe de familia. Patrimonio (incluye tenencia y posesión de otros bienes). Ingreso per cápita ajustado. Método del programa PRAF (Programa de Asignación Familiar/ Family Assignment Program Honduras) El PRAF, de acuerdo con el Convenio del Proyecto BID 1026 PRAF/FASE III, efectuó un censo a nivel de hogar en todos los municipios seleccionados. Se encuestaron a un total de 71,500 familias en 40 municipios localizados principalmente en la zona occidental de Honduras. El sistema utilizado para la selección de los municipios beneficiarios fue mediante un sistema aleatorio. Fuente: Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 12

21 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Otro punto que explica la razón por las que las condicionalidades contribuyen al éxito de los programas es el cambio que genera sobre las características culturales de la siguiente generación de la población pobre en cuestiones de trabajo infantil. Por ejemplo, la evidencia en Brasil según Vera Soares (2004) muestra que si los padres de un niño pobre solían trabajar de niños, es más factible que éstos padres envíen a sus hijos a trabajar. Con las condicionalidades se forzaría a que un padre deje de enviar a sus hijos a trabajar y lo proteja de entrar al mercado laboral en forma temprana. Finalmente, otros dos puntos son relevantes para explicar el éxito de este tipo de programas. En primer lugar, la ejecución de los estudios de evaluación de impacto dependieron íntegramente de agentes externos al programa lo cual trajo consigo mayor credibilidad a los resultados, los que normalmente son positivos como Oportunidades (Ex Progresa) de México, PETI (Programa para la Erradicación de Trabajo Infantil) de Brasil, la Red de Protección Social de Nicaragua y Familias en acción de Colombia. Con el objeto de que el lector sepa cuán significativo fue el impacto de estos programas se muestra los resultados de diferentes estudios de evaluación de impacto en los Gráficos Nº 3, 4, 6, 7 y 8. En segundo lugar y no menos importante, el manejo de diferentes objetivos como mejorar los niveles de salud, alimentación y educación de los beneficiarios a través de un solo instrumento 14. Tal es el caso del Programa de Promoción a través de la Educación y la Salud de Jamaica, la Red de Protección Social de Nicaragua, Bolsa Familia de Brasil y el Programa de Asignación Familiar de Honduras. 14 Vermehren (2003: 51) 13

22 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 3: Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa sobre las tasas de matrícula en la educación primaria y secundaria, 2001 P unt o s % Progresa (ahora Oportunidades) aumentó en 1.45 puntos porcentuales la tasa de matrícula de las niñas en educación primaria y 9.3 puntos para la educación secundaria Línea de Base 90-94% Línea de Base % 73% 1.07 Educación primaria Mujeres Hombres Educación secundaria Fuente: Skoufias y McClafferty (2001) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Gráfico Nº 4 : Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa sobre los indicadores de salud, Visitas promedio para el monitoreo de crecimiento Tasa de morbilidad 14 Línea de base Resultado final Fuente: Gertler (2000) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

23 Número de familias (millones) Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? Gráfico N 5: Familias incorporadas del programa Oportunidades Años Fuente: Secretaria de Desarrollo Social (IDEISOL) Oportunidades En síntesis, el éxito de los programas de transferencia en efectivo se encuentra en la forma inmediata de combatir a la pobreza. A la vez se busca compensar la pérdida de ingresos como consecuencia de que los niños dejen de trabajar para el caso de programas que tengan como objetivo reducir o eliminar el trabajo infantil 15. El Cuadro N 3 describe las actividades de monitoreo, cumplimiento, resultados y graduación de los programas de transferencia condicionada en efectivo de América Latina. 15 Tabor (2002: 29) 15

24 Enrique Vásquez H. Cuadro N 3: Resumen de los criterios de monitoreo, cumplimiento, graduación y los resultados de los programas de transferencias condicionadas en efectivo para los países de México, Brasil, Colombia, Jamaica, Nicaragua, Costa Rica y Honduras País Monitoreo Cumplimiento Resultados Graduación México El programa cuenta con un sistema externo de evaluación de impacto a cargo de organismo académicos independientes 16. Para evaluar el cumplimiento, el programa plantea mecanismos de incentivos a los beneficiarios 17 : La evaluación de impacto encontró lo siguiente 18 : Después de tres años en el programa, las familias podrían renovar su estado de beneficiarios. Existe una reevaluación de su condición socioeconómica SEDESOL (2004) 17 Dubois, De Janvry y Sadoulet (2002: 6) 18 SEDESOL (2004) 19 Dubois, De Janvry y Sadoulet (2002: 4) 16 La condicionalidad de la Aumentó la transferencia monetaria para la educación incentiva a las inscripción en educación media superior en 85%. madres a matricular a sus Mejoró el peso y hijos. Por un lado, reduce los talla de niños menores gastos enviar al niño al de 3 años en 16%. colegio y por otro lado, El padrón de genera un efecto dinámico beneficiarios se pues a medida que el niño concentra en los estados

25 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? pase de grado, mayor es la transferencia. Los estudiantes pierden elegibilidad para el programa si repiten un grado dos veces. con mayor concentración de pobreza y marginación. Ver también Gráfico Nº 6. Brasil El PETI (Programa de Erradicación en el Trabajo Infantil) es un programa pequeño y la población beneficiaria está correctamente focalizada. Por lo tanto el monitoreo de este programa es mucho más sencillo 20. Según Bolsa Escola, se pagó un sueldo mensual a cada familia a cambio de que se mantenga a todos sus hijos en la escuela 21. Para el año 2004, el programa Bolsa Escola y Bolsa Alimentación se han unido para formar Bolsa Familia. En el programa Bolsa Familia, el cumplimiento de las condicionalidades depende de los ministerios las cuales serán revisadas trimestralmente por la En el año 1999, la atención de PETI llegaba a 130,000 niños en su mayoría, de la zona rural. 25 Según Cardoso y Souza (20004), en Bolsa Escola las tasas de matrícula y atención al colegio aumentaron. Sin embargo, el efecto fue nulo sobre el trabajo infantil 26. En cambio en PETI, según Soares y Pianto (2003) las tasas de En el Programa Bolsa Familia, la graduación del beneficiario depende del mantenimiento de los criterios de elegibilidad del programa y el cumplimiento de las municipalidades Vera Soares, Fabio (2004) 21 Tabor (2002: 27) 25 Ibíd. 26 Cardoso, E. and Souza, A. P. (2004) 17

26 Enrique Vásquez H. Secretaría Ejecutiva del Programa. No obstante, este programa enfrenta problemas para la aplicación de sus condicionalidades lo cual influye sobre las metas de largo plazo de este tipo de programas 22. Además, el incumplimiento de las condicionalidades se debe a la calidad de los servicios sociales que el Estado ofrece. Mientras estos no sean los adecuados, nunca se romperá el ciclo intergeneracional de la pobreza 23. matrícula y atención aumentaron y también se redujo el trabajo infantil 27. Ambos, el impacto de Bolsa Escola y del PETI no fueron significativos puesto que las transferencias de ambos programas eran de menor valor 28. Ver también Gráfico Nº Banco Mundial, Social Safety Net en nish.pdf 22 Vera Soares, Fabio (2004) 23 Ibíd. 27 Soares, S. and Pianto, D. M. (2003) 18

27 Colombia El Sistema de Seguimiento y Evaluación del Programa Familia en acción consta de cuatro componentes: (i) Seguimiento Interno, (ii) Seguimiento Externo Muestral spot checks, (iii) Control Social, y (iv) Evaluación Externa de Impacto 30. Las fortalezas del programa en cuanto al monitoreo es 31 : Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? El Programa de Ahorro Escolar (Poupanca Escola) deposita cierta cantidad de dinero para los estudiantes que reciben la beca escolar y que pasan al grado siguiente. El estudiante solo puede retirar la cantidad completa depositada si termina la escuela secundaria 24. Se contrató una firma externa para la producción, distribución, recolección y procesamiento de los materiales de verificación de compromisos de las familias y niños beneficiarios 32. El programa ha beneficiado a 340,000 familias donde albergan a un millón de niños 33. El programa solamente retira a las familias que ya no cuentan con miembros menores de 18 años Vera Soares, Fabio (2004) 24 Tabor (2002: 27) 30 Banco Mundial, Social Safety Net 31 Ibíd. 19

28 Enrique Vásquez H. Jamaica Nicaragua Realizar la evaluación a través de una firma externa. Contar con la línea de base y municipios de control. Tener indicadores que permitan monitorear el desarrollo del programa. Notificar el cumplimiento procesos operativos y metas del programa. El Programa de Promoción a través de la Educación y la Salud introdujo un Sistema de Identificación de Usuarios universal que trabajaba sobre la base de un test aplicado a las amas de casa 35. La Red de Protección Social basó la evaluación de impacto en un diseño experimental La transferencia en efectivo está condicionada a la asistencia escolar de niños de 6 a 17 años y a la vista regular a la clínica de salud por parte de los otros miembros de la familia 36. Dentro de las condiciones del programa se encuentran 42 : Se benefició a 230,000 personas, entre niños, mujeres embarazadas, adultos mayores, discapacitados y otras personas en condición de pobreza 37. Se beneficiaron a 10,000 familias y 60,000 niños en el año Existen dos criterios de graduación: (i) cuando un estudiante se gradúa de la escuela y (ii) después de unos meses de que la mujer embarazada da a luz 38. El período de elegibilidad de los beneficiarios es de tres años. Dentro de este 32 Ibíd. 33 Vermehren (2003: 49) 34 Banco Mundial, Social Safety Net 35 Vermehren (2003: 51) 36 Vermehren (2003: 49) 37 Ibíd. 38 Banco Mundial, Social Safety Net 20

29 dividiendo las áreas de censo entre beneficiarios y grupos de control 39. El monitoreo constante del programa se ejecutó a través del sistema de manejo de información (SMI) que la RPS diseñó. Dentro de él se obtuvo información actualizada de la base de datos de los beneficiarios, los proveedores de salud y los colegios 40. Entre otras actividades que realizó el SMI se encuentran: (i) selección de beneficiarios e invitarlos al programa, (ii) calcular los montos de transferencia, (iii) monitorear si los beneficiarios y los proveedores de servicios Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? El niño no debe tener más de 5 faltas al colegio por semestre escolar. Las visitas a los centros de salud deben ser mensuales o bimensuales dependiendo de la edad el niño. Debe haber un aumento progresivo del peso del niño. La participación bimensual de las madres en seminarios de nutrición, higiene y estimulación temprana. Todas estas atenciones son verificadas por los profesores y personal de salud. La RPS monitoreó constantemente el Ver Gráfico Nº 8. periodo las familias reciben apoyos monetarios bimensuales para la mejora de la educación, salud y nutrición de los niños y también servicios como Control Prenatal y Postnatal de las mujeres embarazadas y puérperas; charlas sobre nutrición y de salud sexual entre otros. Cuando las familias cumplen este período dejan de recibir los bonos pero pueden continuar recibiendo la oferta de servicios sociales de salud y educación por dos años más Caldés y Maluccio (2004: 5) 44 Ibíd. 39 Rawlings y Rubio (2004: 67) 40 Caldés y Maluccio (2004: 4) 21

30 Enrique Vásquez H. Costa Rica cumplen con sus responsabilidades 41. El Gobierno de Costa Rica tiene un sistema de monitoreo financiero y cumplimiento de actividades que recibe información de diferentes programas y proyectos sociales incluyendo el Programa Superémonos El sistema carga información relacionada con: (a) proceso de atención, (b) presupuesto disponible y ejecutado, (c) periodos establecidos de implementación y (d) cumplimiento de las condicionalidades. Durante los dos primeros años, se penalizó por lo menos una vez al 10% de beneficiarios quitándole la transferencia. Cuando las infracciones eran repetitivas, las madres podían ser expulsadas 43. Para acceder al programa se requiere una Carta de Compromiso firmado por el padre o la madre a cargo del niño. En ella se promete que los hijos no abandonarán la escuela mientras se reciba el beneficio monetario y se hace conocimiento de que el servicio se suspenderá de no cumplirse el trato 47. Los funcionarios de los gobiernos locales (trabajadores sociales) Se beneficiaron a 8,300 familias Banco Mundial, Social Safety Net 41 Ibíd. 43 Vermehren (2003: 50) 22

31 Honduras coordinación con la comunidad y otros actores 46. El Programa de Asignación Familiar impuso una prioridad alta en el tema de evaluación de impacto y una distribución de fondos suficientes para que la evaluación sea rigurosa. El PRAF solía conducir las evaluaciones por consultorías externas e internas de tal manera que se le diera mayor credibilidad a los resultados 51. Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños en extrema pobreza? verifican que se realice el pago 48. Los alcaldes de las municipalidades no tienen ningún poder de decisión sobre el manejo del programa 49. Sistema de información de monitoreo basado en un censo original y la validación de corresponsabilidad cumplida en los centros comunitarios de oferta de los servicios 53. El programa benefició alrededor de 220,000 personas, entre ellos niños, mujeres embarazadas y adultos mayores Ayala Consulting (2003: 19) 50 Vermehren (2003: 50) 46 Ayala Consulting (2003: 15) 48 Ayala Consulting (2003: 47) 49 Ayala Consulting (2003: 49) 51 Rawlings y Rubio (2003: 66) 53 Banco Mundial, Social Safety net 54 Ibíd. 23

32 Enrique Vásquez H. Para el caso de PRAF II, la evaluación de impacto se realizó bajo un modelo experimental basado en la asignación aleatoria de las municipalidades según cuatro grupos: (i) vouchers, (ii) vouchers e incentivos de oferta, (iii) solo incentivos de oferta y (iv) grupo de control Rawlings y Rubio (2003: 67) 24

33 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños de extrema pobreza? El cuadro anterior describe las actividades de monitoreo, cumplimiento, resultados y graduación de los programas de transferencia condicionada en América Latina. No obstante, es preciso remarcar la experiencia de un caso de Europa, la experiencia de Lituania. En 1996, el gobierno lituano creó un programa donde los hogares cuya cuenta de servicios públicos mensual exceda el 25% de sus ingresos reciban un subsidio en efectivo que cubra el exceso de costo. Para que se cumpla lo planteado y no se gaste en demasía se establece un límite máximo para el monto del subsidio basándose en determinadas normas técnicas 55. Según una evaluación preliminar del programa los beneficios recaen sobre los jubilados de bajos ingresos y que las transferencias han sido de especial importancia para evitar las consecuencias del frío clima durante los meses de invierno Tabor (2002: 27) 56 Lazutaka (2000) 25

34 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 6: Resultados de la Evaluación de Impacto de Progresa, 2000 Tasa de asistencia a la escuela primaria aumentó en 2.2%. Progresa Cantidad de visitas a los centros de salud: (i) aumentó en 20% en las áreas intervenidas. (ii) aumentó en 5% en las áreas no intervenidas. Tasa de asistencia a la escuela secundaria aumentó en 8.4%. Fuente: Sedlacek, et. al. (2000) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 26

35 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños de extrema pobreza? Gráfico Nº 7: Resultados de la Evaluación de Impacto de Bolsa Escola, 2000 Tasa de Deserción Beneficiarios 0.4% (1996) Grupo de Control 5.6% Bolsa Escola Inserción escolar Tasa de Promoción Mayor proporción de los niños de los hogares beneficiarios con respecto al grupo de control Beneficiarios 80% Grupo de Control 72% Mejora en los niveles de vida Transferencia de salario mínimo R$ 130 (1998), generando una diferencia de R$ Fuente: Sedlacek, et. al. (2000) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 27

36 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 8: Resultados de la Evaluación de Impacto de la Red de Protección Social en Educación, Salud y Consumo, Nicaragua % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 68.5% El po rcentaje de niño s matriculado s en educació n primaria aumentó en 24.7 pp; en 35.7 punto s, el po rcentaje de niño s que participan en el monitoreo de crecimiento. 55.9% 4,310 Línea de Base % 91.8% 4,498 Año 2001 Porcentaje de niños de 7 a 13 años matriculados en educación primaria Porcentaje de niños menores de tres años que participan en el monitoreo de crecimiento Gasto total per cápita (en cordobas) Fuente: IFPRI (2002) Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 4,550 4,500 4,450 4,400 4,350 4,300 4,250 4,200 28

37 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños de extrema pobreza? 3. Algunas preocupaciones para el caso de Perú. La idea de implementar un programa de transferencia condicionada en efectivo a los más pobres en el Perú es buena. Sin embargo, la bondad radica que el programa tenga efectos permanentes en la calidad de vida de la población más necesitada que generalmente está excluída de la acción del Estado. Por ello es crítico tener la claridad que la inclusión social de los más pobres se puede iniciar, definitivamente, a través de la promoción de la acumulación de capital humano (educación, salud, alimentación y justicia) de calidad. No obstante las personas necesitan oportunidades de mejorar sus capacidades para insertarse al mercado laboral. Por tal motivo, una experiencia de transferencia condicionada en efectivo para los más pobres en el Perú tendrá éxito si: Desarrolla un sistema de identificación de usuarios que evite la presencia de infiltrados. Genera un sistema de producción y actualización de beneficiarios con nombres y apellidos de cada uno de los miembros de la familia beneficiaria. Mejora la cantidad y calidad de los servicios de salud, educación y alimentación en las zonas de mayor exclusión social. Terceriza los procesos de generación de padrones, entrega del efectivo, control del cumplimiento de las condicionalidades por parte de las mujeres beneficiarias y ejecución de la graduación de beneficiarios. Desarrolla sinergias con otras intervenciones estatales de tal manera que la mejora en el capital humano se vea luego acompañada de acceso a capital físico en las zonas de extrema pobreza. Sólo así se puede asegurar un proceso sostenible de inclusión social que permita una mejora del ingreso permanente de los más pobres. Teniendo claro el norte, surge la pregunta Por dónde comenzar? Una primera respuesta es priorizar a las zonas rurales (si es posible en un orden de ejecución de la Selva, Sierra y Costa) pues en ellas, la pobreza infantil es más pronunciada (ver Gráfico Nº 9). 29

38 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 9: Situación de pobreza por ámbito de residencia en niños y niñas, Perú 2003 La pobreza extrema se concentra en la población infantil de las zonas rurales 60% 50% 40% 30% 20% 10% 10% 48% Urbano 39% 31% Rural 51% 21% 0% Pobre Extremo Pobre No Extremo No Pobre Fuente: ENAHO 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. * De hasta 12 años Esta idea se refuerza si es que se toma en cuenta que la mayor parte de los niños y niñas que no se han matriculado en la escuela, también se encuentran mayoritariamente en las zonas rurales. En este sentido es necesario señalar que las regiones del Perú con mayor nivel de pobreza se localizan en zonas rurales donde es el ámbito en el cual el programa debe asistir inmediatamente. 30

39 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños de extrema pobreza? Gráfico Nº 10: Distribución de los niños en edad escolar que no acuden a la escuela por ámbito de residencia, Perú 2003 Urbano 22% Rural 78% Fuente: ENAHO 2003 IV Trimestre Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico A su vez, cálculos realizados con la ENAHO 2003, muestran que son las regiones con mayor tasa de pobreza infantil las que concentran los mayores índices de no asistencia al servicio de salud infantil. Los peligros que entraña este problema, que no necesariamente se deben a un problema de conducta sino también a déficit de servicios de salud, han sido ampliamente discutidos y se encuentran relacionados con los niveles de mortalidad infantil Cortez (1999) 31

40 Enrique Vásquez H. Gráfico Nº 11: Pobreza infantil y tasas de no atención médica, Perú Pun Tac Call Ica Aqp Lim Lam Piu La Lib Pas Cus Uca Aya Ama Anc S Mar LorCaj Apu Hua Hcvlc 30 Tum M de D Moq Jun % pobreza infantil Fuente: ENAHO 2003 Elaboración: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico Sin embargo, como ya se mencionó un programa no solo requiere de focalización. Por tanto, merece preguntarse varios aspectos técnicos para un buen diseño y ejecución de un programa de transferencia condicionada en efectivo para los más pobres en el Perú. Por ejemplo: i) Cuáles son los criterios técnicos del diseño y la estrategia de identificación de usuarios?; ii) Cómo y quién va a generar y actualizar el padrón de beneficiarios?; iii) Quién se encargará de monitorear la entrega y uso del dinero y además el cumplimiento de las condicionalidades de uso de los servicios públicos de salud y educación?

41 Subsidios para los más pobres: Serán beneficiados los niños de extrema pobreza? iv) Qué tipo de graduación de los beneficiarios se llevará a cabo? v) Cómo seguir apoyando a los pobres que mejoren su capital humano para que puedan aumentar su ingreso permanente? 33