Organisation de Coopération et de Développement Économiques Organisation for Economic Co-operation and Development

Transcripción

1 Unclassified DAF/COMP/LACF(2011)12 DAF/COMP/LACF(2011)12 Unclassified Organisation de Coopération et de Développement Économiques Organisation for Economic Co-operation and Development 18-Aug-2011 Spanish - Or. English DIRECTORATE FOR FINANCIAL AND ENTERPRISE AFFAIRS COMPETITION COMMITTEE LATIN AMERICAN COMPETITION FORUM (Spanish Version) FORO LATINO AMERICANO DE COMPETENCIA Sesión IV: Asuntos de Competencia en el Sector de Transporte Aéreo Contribución de Chile (FNE) 13 y 14 de septiembre 2011, Bogotá (Colombia) El documento adjunto de Chile (FNE) se circula PARA SU DEBATE durante la Sesión IV del Foro Latinoamericano de Competencia que que se realizará el 13 y 14 de septiembre de 2011 en Bogotá (Colombia). Spanish - Or. English Contacto: Sra. Hélène Chadzynska, administradora, directora del programa del LACF Tel.: +33 (01) ; Fax: +33 (0) ; Correo electrónico: helene.chadzynska@oecd.org JT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

2 FORO LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA 13 y 14 de septiembre 2011, Bogotá (Colombia) Sesión IV: Asuntos de Competencia en el Sector de Transporte Aéreo -- CONTRIBUCIÓN DE CHILE (FNE) Características de la industria y marco regulatorio 1.1 Industria del transporte aéreo 1. La estructura de la industria del transporte aéreo en Chile, particularmente en el transporte nacional, se caracteriza por una elevada concentración, teniendo el grupo Lan una participación mayoritaria. Participación de Mercado Grupo Lan Transporte Doméstico e Internacional de Pasajeros y Carga (Año 2010) Mercado % de Pasajeros o Carga Transportados Doméstico de Pasajeros 77,48% Doméstico de Carga 89,18% Internacional de Pasajeros 62,06% Internacional de Carga 59,42% Fuente: Elaboración FNE, sobre la base de estadísticas disponibles en el sitio web de la Junta de Aeronáutica Civil 2. La estructura actual del mercado aéreo con origen y destino Chile está influida por el proceso de fusión entre Lan Chile y Ladeco, que terminó a finales de Previo a dicha operación, existía un duopolio a nivel nacional. Posteriormente, el transporte de pasajeros y carga doméstico ha sido ampliamente dominado por Lan, teniendo una participación mayoritaria y sin grandes variaciones en el tiempo. Junto con la presencia de esta empresa, ha habido entrada y salida de aerolíneas, las cuales no han superado en conjunto más del 25% del mercado. Por lo anterior, es una industria bastante concentrada. En 1 La Resolución Nº 445, de , de la Comisión Resolutiva (entonces el órgano resolutor en materias de competencia) autorizó la compra de las acciones de Ladeco por parte de Lan, lo que implicó que el mercado aéreo doméstico dejara de contar con un competidor efectivo y se constituyera Lan como la única aerolínea chilena con oferta relevante de rutas internacionales. 2

3 el caso del transporte internacional, tanto de carga como de pasajeros, existe una menor concentración, existiendo en algunas rutas competidores relevantes. No obstante lo anterior, algunas aerolíneas han dejado de servir de manera directa Chile, como por ejemplo Lufthansa y Swiss La estructura hoy en día opera bajo un marco regulatorio que tiene sus orígenes en el año 1979 Con el objeto de asegurar el libre ingreso a los mercados, la Ley de Aviación Comercial (D.L. N de 1979) derogó la facultad para otorgar permisos aerocomerciales, considerándose que tanto las empresas chilenas como las extranjeras podrían operar libremente en el país, siempre que cumplieran con los siguientes requisitos 4 : Requisitos técnicos: Autorización Técnica Operativa (ATO) de la Dirección General de Aeronáutica Civil; Requisitos de seguros: seguros a pasajeros y a terceros en la superficie establecidos por la Junta de Aeronáutica Civil; 4. Por tanto, a partir de entonces, el marco jurídico que rige la aviación comercial en Chile y en especial la asignación de frecuencias aéreas restringidas, consagró una política de cielos abiertos en materia de aviación comercial cuyos principios son el libre ingreso a los mercados, la libertad de precios y la mínima intervención de la autoridad aeronáutica en el mercado. Sin embargo, se debe enfatizar que en la aplicación de dichos lineamientos generales, la apertura de los cielos chilenos a empresas de otros países se ha realizado bajo una lógica de reciprocidad de derechos 5. Lo anterior ha implicado que exista un grado de apertura de rutas diferenciado, dependiendo de las libertades del aire que los países extranjeros decidan implementar. 5. La tasa de crecimiento en la industria para el período fue de 92% para el transporte de pasajeros nacional, y 63% para el transporte de pasajeros internacional; mientras que en el caso del Toda la información relativa al tráfico aéreo realizado por aerolíneas nacionales e internacionales durante los últimos 10 años se encuentra disponible en el siguiente enlace de la página web de la Junta de Aeronáutica Civil El informe Organización Industrial en el Transporte Aéreo de Chile realizado por Caludio Agostini (2005) analiza el fenómeno de la entrada y salida de aerolíneas en el mercado doméstico. Disponible en la sección de estudios en Antes de 1979 y desde el año 1929, existía el monopolio de Lan Chile (empresa estatal) en el mercado doméstico. Si había alguna solicitud de otra empresa para operar alguna ruta en dicho mercado, se debía consultar la opinión a dicha empresa y después de eso, tomar la decisión. Si Lan Chile opinaba que la ruta estaba lo suficientemente servida, no se daba autorización. En el año 1958 surge Ladeco como una empresa dedicada a trasladar a trabajadores de la minería, no para competir con Lan Chile. En el mercado internacional sólo podía operar Lan Chile y las empresas de los países que hacían la operación recíproca. Si una empresa extranjera quería operar en una ruta que no operaba Lan Chile la única posibilidad de autorizar dicha operación era que antes hiciera un Acuerdo de Pool con Lan Chile. Esto significaba pagarle a Lan por operar (una parte de las ventas). Además, tanto para el mercado nacional como internacional existía fijación de tarifas. Art. 1 DL 2564, 1979: [L]os servicios de transporte aéreo, sean de cabotaje o internacionales, y toda otra clase de servicios de aeronavegación comercial, podrán realizarse por empresas nacionales o extranjeras, siempre que cumplan con los requisitos de orden técnico y seguro que establezcan las autoridades nacionales. El principio de la reciprocidad implica que la autoridad chilena permite a las aerolíneas de otros países el acceso a las libertades del aire que las autoridades de dichos países le entregan a las aerolíneas chilenas. 3

4 transporte de carga nacional decreció en 10% y de carga internacional en 8% 6. El crecimiento en el transporte de pasajeros se debe, al menos parcialmente, al aumento de ingresos per capita durante la última década. En relación con el transporte de carga, no se han estudiado en profundidad las razones de la disminución en el período. 6. En una interesante iniciativa pro-competencia impulsada por el Ministerio de Economía en mayo de 2011, de carácter misceláneo, denominada Impulso Competitivo, se incluyó desarrollar medidas orientadas a liberalizar aún más el sector permitiendo efectivamente el cabotaje aéreo por empresas extranjeras y disponiendo la apertura unilateral de cielos, en transporte de pasajeros y transporte de carga internos, eliminando toda restricción legal que prohíba el cabotaje aéreo de pasajeros y cargas a aeronaves 7 extranjeras, con las debidas precauciones en cuanto a seguridad del servicio y tratamiento tributario. 1.2 Industria de infraestructura para el transporte aéreo 7. En el caso de la infraestructura aeroportuaria, a mediados de los años noventa se inicia en Chile una política de desarrollo de la infraestructura por vía del otorgamiento de concesiones a privados encargados de la construcción y explotación de las obras. Esta política consideró los principales aeropuertos del país. Una concesionaria de obra pública fiscal aeroportuaria, además de las normas generales sobre libre competencia del DL 211, se encuentra regulada por el respectivo Decreto de Adjudicación y sus posteriores modificaciones contenidas en Convenios Complementarios, así como por las Bases de la Licitación para la adjudicación de la concesión y sus aclaraciones, que forman parte integrante del citado Decreto. 8. La Coordinación de Concesiones de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas ha realizado licitaciones para entregar en concesión la ejecución, conservación y explotación de aeropuertos, estando actualmente radicada en el sector privado la administración de varios aeropuertos regionales y del aeropuerto de Santiago. De particular relevancia es el aeropuerto de Santiago, por concentrar casi la totalidad de los vuelos internacionales. Las autoridades de competencia han tenido el rol de velar ex - ante por una asignación competitiva de los contratos de concesiones y de evitar que la estructura de propiedad del adjudicatario genere incentivos anticompetitivos en el mercado de los servicios de transporte Las bases de licitación que deben cumplir las empresas que se adjudiquen concesiones de infraestructura aeroportuaria consideran ciertos resguardos para la libre competencia, como la fijación de tarifas máximas para la entrega de determinados servicios. Así, por ejemplo, una serie de servicios 9 aeronáuticos tienen definidas tarifas máximas, por ejemplo, el sistema de embarque/desembarque. En el caso de las bases del Aeropuerto Arturo Merino Benítez de Santiago, de julio de 1997 se indica específicamente en el numeral que [..] el cobro de tarifas superiores a las máximas autorizadas, constituyen infracciones al contrato de concesión que podrán ser sancionados por el MOP con multas e incluso la extinción de la concesión, en caso de considerarse un incumplimiento grave; Elaboración propia en base a estadísticas disponibles en la página web de la Junta de Aeronáutica Civil Documento e iniciativa Impulso Competitivo, Ministerio de Economía, Mayo 2011, (Acción N 19) Así por ejemplo, por regla general, las autoridades de competencia han limitado la participación directa o indirecta en empresas concesionarias de infraestructura aeroportuaria, por parte de empresas de transporte aéreo o sus relacionadas. V., Comisión Preventiva Central, Dictamen N 1004, de ; excepcionalmente se autorizó un sistema con más espacio para la integración vertical para el aeropuerto de Santiago: Comisión Preventiva Central, Dictamen N 1014, de Definido por las bases de licitación del aeropuerto de Santiago como aquellos que se relacionan con los servicios de apoyo a las naves durante su escala en el aeropuerto y otros servicios en tierra. 4

5 10. Por su parte, en otros servicios, se estipula en las bases que no pueden ser prestados por el concesionario directamente, sino que debe ser un número de empresas independientes la que provea dichos servicios El encargado de supervigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen las concesiones aeroportuarias es el Inspector Fiscal del Ministerio de Obras Públicas. 12. La Dirección General de Aeronáutica Civil ejerce el control y fiscalización en la red de aeropuertos de Chile, respecto de la seguridad en el transporte. 1.3 Aplicabilidad del derecho de la libre competencia en el sector del transporte aéreo y en el sector de infraestructura 13. El derecho de la libre competencia es aplicable tanto en el sector de los servicios de transporte aéreo nacional/internacional y de carga/de pasajeros, como en el de los insumos para prestar dichos servicios. También es aplicable en el sector de la infraestructura aeroportuaria incluso en el caso de encontrarse ésta concesionada a un particular. A continuación se presentan tres síntesis de casos que ilustran la aplicación del derecho de la competencia en estos sectores. Caso Sky TDLC, Sentencia N 44/2006 de Sky Service S.A. ( Sky ), una empresa chilena rival de Lan en ciertas rutas demandó al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y a la Junta Aeronáutica Civil reprochando que el Reglamento de Licitación Pública para Asignación de Frecuencias Internacionales a Empresas Nacionales sería contrario a las normas de defensa de la libre competencia, por establecer un sistema de asignación basado en la capacidad económica de los proponentes que participan en el remate, lo que favorece a la aerolínea dominante. Sky reprocha además, producto de su aplicación, las adjudicaciones de frecuencias aéreas internacionales para rutas a Brasil en el proceso de licitación finalizado el día Por otra parte parte, demandó a Lan, a la que se le reprochó el haberse adjudicado la totalidad de rutas de largo recorrido entre Chile y Brasil. La empresa demandante solicita que se declare la nulidad de la licitación y adjudicación respectiva, por contraria a las normas de defensa de la libre competencia, al haber concedido un monopolio sin autorización legal expresa, y que se establezcan los parámetros para estas licitaciones a fin de impedir la concentración de frecuencias en poder de un solo operador, determinando además los límites de concentración de frecuencias aceptables y, en general, que se adopten las medidas que se estimen adecuadas en defensa de la libre competencia. El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) rechazó la demanda de Sky en todas sus partes, salvo en cuanto la acogió para declarar que el Reglamento cuestionado presenta características que restringen la libre competencia en la asignación de frecuencias internacionales restringidas; y, en consecuencia, propone su modificación a la Presidenta de la República, por intermedio del MTT, sobre la base de los principios de libre competencia, transparencia, no discriminación, y de eficiencia asignativa en la adjudicación, uso, abandono y relicitación de las frecuencias. 10 En el caso de las bases de licitación del aeropuerto de Santiago se estipula, por ejemplo, para servicios en plataforma, que estos deben ser prestados por tres empresas no relacionadas entre ellas. 5

6 Caso Lan Cargo Punta Arenas TDLC, Sentencia N 55/2007 de La Fiscalía Nacional Económica (FNE) acusó a Lan por la explotación abusiva de su posición dominante al buscar traspasar su posición dominante en un mercado (transporte aéreo internacional con destino a Punta Arenas) a otro mercado relacionado (almacenaje de la carga de importación). En efecto, desde el inicio de operaciones de un almacén aeroportuario (Fast Air) relacionado con la línea aérea dominante, Lan: (i) eliminó del servicio total de transporte prestado hasta entonces, un tramo terrestre de 21 kms. aprox. que ofrecía hasta ese momento sin cargo para los usuarios, entre el aeropuerto y el almacén para importación existente en la ciudad; (ii) comenzó a cobrar una tarifa adicional y nueva por el servicio de flete terrestre para los clientes que quisieran seguir manteniendo sus operaciones con el almacén para importación anteriormente existente. Por otro lado, para los servicios prestados en el almacén, Lan había fijado una tarifa adicional para la carga importada, relacionada con el uso de la grúa horquilla, tarifa que sería igualmente abusiva y discriminatoria, toda vez que este cobro no sería aplicado tratándose de carga nacional. El TDLC acogió el requerimiento de la FNE y declaró que Lan explotó abusivamente su posición dominante en el mercado del transporte aéreo internacional de carga con destino a Punta Arenas, con efectos anticompetitivos en el mercado relacionado de almacenamiento aduanero de carga aérea en dicha ciudad. Sancionó a Lan y su filial de carga con una multa de USD$ , además se le ordenó reestructurar sus tarifas. El TDLC recomendó además la adopción de cambios regulatorios y ordenó otras conductas para las condenadas mientras dichos cambios no se implementaran, todo ello, encaminado a fomentar la competencia en los almacenes aduaneros. La Sentencia del TDLC fue confirmada por la Corte Suprema. Caso Transportes Delfos y FNE c/scl TDLC, Sentencia N 61/2007 de La FNE acusó a SCL, empresa concesionaria del aeropuerto de Santiago, de haber entregado las subconcesiones del servicio de taxis mediante un mecanismo que no cumple con lo dispuesto en normas de las antiguas Comisiones Antimonopolio (Dict. Nº ), lo que constituiría un abuso de su posición dominante, que habría tenido como resultado restringir y/o impedir la libre competencia entre los operadores de los servicios de transporte público en el Aeropuerto. En efecto, SCL otorgó las actuales subconcesiones sin una licitación previa, eligiendo discrecionalmente a quienes asignarlas, considerando un precio que no se ajusta a un monto fijo, único y general, ni considera parámetros objetivos y razonables, con operadores independientes entre sí, asignados según ofertas de tarifas máximas, obligatorias e informadas al público. Sostiene además que las tarifas máximas fijadas por SCL para este servicio no constituyen un límite efectivo ni responden a criterios objetivos, por lo que, en su opinión, no han permitido asegurar tarifas competitivas. En la causa existía además un demandante particular (Transportes Delfos), quien se vió afectado por el sistema de asignación de la subconcesión del servicio de transporte terrestre. El TDLC acogió el requerimiento de la FNE y contra SCL, ordenando que, al término de los contratos de subconcesión del servicio de taxis de turismo actualmente vigentes, SCL debería asignar estas subconcesiones mediante una licitación pública abierta, cuyas bases de licitación deberán informarse a la FNE. Adicionalmente, el TDLC propone a la Presidenta de la República, a través del Ministro de Obras Públicas, la modificación de los preceptos legales y reglamentarios pertinentes. 6

7 14. La aplicación del derecho de la competencia a los sectores de transporte aéreo e infraestructura aeroportuaria no implica, sin embargo, que por vía de aplicación del derecho de la competencia puedan dejarse sin efecto legislaciones o reglamentos o los actos de aplicación de los mismos ni aun cuando estos tengan efectos anticompetitivos. Así resolvió la Corte Suprema conociendo de la Reclamación en contra de la Sentencia N 81 del TDLC Determinación del mercado relevante 15. A continuación se expondrán separadamente los principios que rigen la determinación del mercado relevante en los mercados de transporte de pasajeros, transporte de carga y, servicios asociados a infraestructura e insumos para el transporte. 2.1 Transporte de pasajeros 16. Para la determinación del mercado relevante en el caso del transporte de pasajeros, la FNE considera primordialmente la sustituibilidad por el lado de la demanda. 17. La definición del mercado relevante es caso a caso. Hasta la fecha, la FNE no ha hecho distinciones en sus definiciones de mercado relevante de acuerdo al tipo de conducta que se trate, por lo tanto seguirá una metodología semejante ya sea que se trate de acuerdos entre competidores, análisis de fusiones u otras operaciones de concentración y abusos de posición dominante. 18. En el caso del transporte de pasajeros, hasta ahora se ha considerado que el mercado relevante debe ser definido como la combinación de pares de ciudades origen y destino, visión que ha sido compartida por el TDLC La FNE analiza para cada ruta, además del transporte aéreo mediante vuelos directos sin escala, la factibilidad de sustitución a través de vuelos con escala y/o viajes a través de otros medios de transporte. El grado de sustituibilidad estará determinado por las características específicas de cada opción, tales como tiempo de viaje, precio, nivel de comodidad, nivel de flexibilidad, etc. En general, en rutas de corta distancia, y respecto del transporte de pasajeros, no se considera como parte del mercado relevante los vuelos con escalas o paradas intermedias. Ello principalmente porque en trayectos cortos, el tiempo que toma realizar una parada intermedia representa un porcentaje relevante del tiempo total de duración del viaje. Lo anterior fue ratificado por el TDLC en su Sentencia N 81, al considerar que los vuelos indirectos 13 no eran parte del mercado relevante en la ruta Santiago-Lima. 20. En lo que dice relación con la existencia de sustitución mediante otros medios de transporte para el transporte de pasajeros, la FNE ha descartado esas alternativas en varias oportunidades dado que por el largo del trayecto respectivo no hace viable para los consumidores optar por alternativas terrestres TDLC, Sentencia N 81/2009 de : Los jueces están obligados a cumplir su función aplicando la legislación vigente, con prescindencia de la convicción íntima que tengan acerca de la bondad de ésta. De estimar el TDLC que el reglamento de la ley de aviación comercial, al que se remite expresamente esta última en materia de licitación de frecuencias aéreas internacionales, atenta contra las normas que regulan la libre competencia, en este caso el DL 211, sólo le es permitido proponer a la Presidente de la República su modificación, mas no ordenar a la JAC elaborar las bases con prescindencia de lo que éste establece, como erróneamente lo hace en esta causa, por lo que a este respecto se acogerán las reclamaciones planteadas. (Cons. 8 ) Así lo ha hecho el TDLC, por ejemplo en Sentencias N 44/2006 de y N 81/2009 de El TDLC consideró también que los vuelos con escalas tienen costos mayores, lo que se suma a la menor demanda que existe por ellos. 7

8 equivalentes en cuanto a precio y calidad debido, fundamentalmente, a la disponibilidad de servicio y al tiempo de viaje La FNE ha considerado al momento de definir el mercado relevante los aspectos distintos de la demanda entre viajeros sensibles y no sensibles al tiempo, para analizar por ejemplo la sustituibilidad entre vuelos con y sin escala al tener los primeros una demanda más inelástica por vuelos directos, esto es, por vuelos que despeguen y arriben a las horas requeridas por ellos, por lo que se ha estimado que los vuelos con escala generalmente no son buenos sustitutos para pasajeros sensibles al tiempo. Adicionalmente, se toma en cuenta la capacidad de competir efectivamente en una ruta si no se tiene la posibilidad de capturar un porcentaje de los pasajeros de negocios. 22. Otro aspecto considerado al analizar la sustituibilidad entre vuelos con y sin escala es la distancia del trayecto, dado que en trayectos cortos, el tiempo que toma realizar una parada intermedia representa un porcentaje relevante del tiempo total de duración del viaje por lo que la FNE ha estimado que para este tipo de rutas no se deban considerar los vuelos con escala como sustitutos de los sin escala Al analizar el grado de competencia que aerolíneas de bajo costo pueden imponer en la disputa por pasajeros, tanto la FNE, como el TDLC coincidieron que la disputabilidad sería sólo por pasajeros que presenten una demanda más elástica al precio, identificando el TDLC una parte de los pasajeros de tipo 16 turista como aquellos. 24. En la práctica, dado lo limitado de la información que esta FNE ha tenido a la vista respecto al tipo de viajero y en atención a que el análisis de competencia no ha variado mayormente para las rutas analizadas, 17 no se han presentado casos con definición de mercados relevantes diferenciados según tipo de viajero. 25. Respecto a vuelos regulares y no regulares (charter), la Fiscalía en determinadas circunstancias ha determinado que el mercado debe considerar los vuelos regulares, dado que los vuelos no regulares no 18 son considerados como sustitutos por parte de la demanda. 26. Los reguladores sectoriales nacionales generalmente no realizan definiciones de mercado relevante. Sin perjuicio de lo anterior, en el caso del requerimiento de la FNE contra la JAC, el ente sectorial y contraparte de la FNE en el caso estimó que el mercado relevante debía ampliarse a vuelos con 19 escala en la definición realizada para la ruta Santiago - Lima. 2.2 Transporte de carga 27. Respecto del transporte de carga, el mercado relevante ha sido definido unidireccionalmente, dado que la carga de importación difiere totalmente de la carga de exportación, en cuanto a las características de la demanda. En este tipo de producto, también se analiza la factibilidad de sustitución con otros medios de transporte analizando diversos factores relacionados a las características particulares de los productos transportados (como la urgencia que se requiere en el transporte), de cada medio de transporte (como riesgos asociados al modo de transporte, precios y tiempo). En general, en rutas de larga Ver por ejemplo el informe presentado por la FNE al TDLC en el marco de la consulta por la operación de concentración entre Lan y Tam. Rol NC N Disponible en: Ibídem. Ver el considerando quincuagésimo segundo de la Sentencia N 81/2009 de Ibídem, supra, n. 14. Ver por ejemplo lo señalado por la FNE en las observaciones a la prueba en la Causa Rol C Nº Ver el numeral 5.29 de los vistos de la Sentencia N 81/2009 de

9 distancia, otros medios de transporte no han sido considerados sustitutos del transporte aéreo por falta de factibilidad y duración del viaje A diferencia del mercado de transporte de pasajeros, los vuelos directos e indirectos han sido considerados parte del mismo mercado relevante, dado que, en términos generales, la carga puede ser transportada con una o más paradas intermedias, sin que ello sea percibido como un servicio de menor calidad por parte del consumidor. 29. Adicionalmente, dadas las posibilidades de transporte intermodal, en particular el transporte terrestre, es posible definir el mercado geográfico de una manera más amplia, considerando países y/o continentes, y no solamente pares de ciudades, lo anterior siempre considerando las particularidades de cada caso. Por lo anterior, en la causa Rol NC N , la FNE consideró para el transporte de carga con origen y destino Chile un enfoque de país a país, desde y hacia países en Sudamérica. Adicionalmente, para los casos de Europa y Norteamérica, se utilizó un enfoque de continente para la definición de los mercados geográficos, sin evaluar el país específico de origen o de destino en dichos continentes. 2.3 Determinación del mercado relevante en los casos de infraestructura e insumos para el transporte aéreo 30. En la determinación del mercado relevante referida a infraestructura relacionada al transporte aéreo, la FNE y el TDLC analizan la sustituibilidad por el lado de la oferta y demanda, no descartándose por lo tanto a priori que el mercado geográfico relevante sea más amplio que la infraestructura e insumos que se prestan en los aeropuertos. Sin embargo, la definición suele acotarse a la infraestructura aeroportuaria en cuestión, descartándose, por lo general, otras alternativas como conclusión del análisis económico Alianzas y fusiones 31. La FNE durante el año 2010 tuvo ocasión de efectuar un análisis de las operaciones de las líneas aéreas que hacían uso de códigos compartidos y sus efectos en la competencia, en las rutas Santiago- Madrid, Santiago-Miami, Santiago-Ciudad de México, Santiago-Sao Paulo. 32. Entre las conclusiones de dicho informe, la FNE consigna que los acuerdos de códigos compartidos, en general, tienen una serie de beneficios, tales como mejor coordinación de conexiones y aumentos en las economías de red, entre otros. Pero por otro lado, dichos acuerdos facilitan que las aerolíneas se coordinen, fijando precios, rutas a servir, etc. Lo anterior, especialmente en rutas paralelas. Las recomendaciones de dicho informe consideran el que las aerolíneas actuando en código compartido ofrezcan dichos tramos como un solo vuelo a fin de no copar las pantallas, que las autoridades sectoriales implementen medidas para hacer efectiva la apertura unilateral de cielos y que a futuro la FNE evalúe consultar ante el TDLC futuros acuerdos de códigos compartidos que celebre la aerolínea dominante respecto de rutas paralelas, incluyendo las renovaciones de los acuerdos entonces vigentes, en particular cuando se sobrepasen los umbrales de concentración establecidos en la guía de operaciones de concentración horizontal. Sin embargo, el informe no motivó ninguna acción en específico de parte de la FNE ante el TDLC, sino que ha servido de antecedente para otros casos analizados en el mercado aéreo. 33. En el informe mencionado en el párrafo anterior se consigna además lo establecido por el TDLC en una Sentencia recaída en el sector de la asignación de frecuencias aéreas, respecto de las alianzas entre aerolíneas: En general, las alianzas de aerolíneas tienden a mejorar el bienestar de los consumidores Ver por ejemplo, TDLC, Sentencia N 55/2007 de (Cons. 16 y 17 ). En la Sentencia N 75/2008 de del TDLC, se descartó que terrenos fuera del área de concesión del Aeropuerto pudieran ser considerados sustitutos a terrenos dentro del área de concesión para las empresas courier por los mayores costos involucrados de dicha opción (ver considerando trigésimo quinto y sexto). 9

10 cuando se realizan sobre rutas donde las empresas no eran originalmente competidoras directas, mientras que los resultados sobre el bienestar de los consumidores son menos evidentes en el caso contrario Las autoridades chilenas de competencia han tenido la oportunidad de conocer y analizar dos importantes operaciones de concentración en la industria del transporte aéreo, que resumimos en los cuadros que siguen. Caso Fusión Lan-Ladeco Comisión Resolutiva, Resolución N 445 de Lan solicitó a la Comisión Preventiva Central (CPC) que declarase que la compra de las acciones de Ladeco no era contraria a las normas sobre defensa de la libre competencia. La FNE había señalado que la compra produciría efectos restrictivos en la competencia, indicando que la reducción del número de competidores de tres a dos y la ampliación del grado de concentración implicaría riesgos de aumento de tarifas. La Comisión Resolutiva aprobó en un fallo dividido esta operación, porque consideró, entre otros, que la operación de concentración permitiría aprovechar economías de escala y que la disminución de costos eventualmente podría beneficiar a los consumidores. No obstante, paralelamente con la aprobación se exigió que las aerolíneas fusionadas cumplieran con un Plan de Autorregulación que buscaba que la tarifa promedio por kilómetro en mercados definidos como no competitivos no fuera superior a la tarifa cobrada en mercados competitivos. Nota: La Resolución Nº 496 del de la Comisión Resolutiva finalmente aprobó el Plan de Autorregulación Posteriormente, las empresas que se sometieron a dicho Plan fueron multadas por incumplimiento de éste (Resolución N 723 de ). Caso Fusión Lan-Tam Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (pendiente) Actualmente el TDLC está analizando la operación de concentración entre la aerolínea nacional Lan y la aerolínea brasileña Tam (Rol NC N ). La FNE presentó un informe al TDLC exponiendo su análisis respecto de la operación de concentración. En dicha fusión se analizaron los riesgos para la competencia que pudieran existir y si existían medidas de mitigación para ellos, como asimismo las eficiencias y la probabilidad que se traspasen a consumidores. Se detectaron riesgos para la competencia principalmente en el transporte de pasajeros en determinadas rutas donde aumentaría considerablemente la concentración, considerando además todas las barreras a la entrada existentes. En efecto, del análisis de los antecedentes se identificó que podrían existir riesgos de incremento de tarifas y disminución de oferta, principalmente en la ruta Santiago-Sao Paulo, pero también en otras, como rutas entre Santiago y Europa (tales como Londres, Milán y Frankfurt). Respecto a los riesgos de coordinación, la FNE consideró relevante el antecedente del cartel detectado en el mercado de transporte de carga internacional en el cual participó Lan. Al analizar las eficiencias, se destacó que no se cuenta con el detalle de los fundamentos de cada una de las eficiencias argumentadas por las partes, por lo que no fue posible verificar que estas efectivamente se obtendrían. Sin perjuicio de lo anterior, se destacó que no existían antecedentes para estimar que las sinergias se traspasarían al consumidor con menores precios en distintas rutas o de otra forma. No obstante lo anterior, se propusieron una serie de medidas de mitigación dado que, a juicio de la FNE, los riesgos enunciados constituían contingencias posibles de mitigar. La mayoría de las medidas propuestas buscaban principalmente disminuir las barreras a la entrada en las rutas afectadas por la operación de concentración. Otras medidas apuntaban a reducir la posibilidad de alza de tarifas. Se propusieron tanto medidas estructurales como conductuales. Entre otras, se propuso el intercambio de slots de la aerolínea fusionada a favor de terceras aerolíneas solicitantes y/o entrantes en el aeropuerto de Guarulhos en Sao Paulo, dada la congestión existente en dicho aeropuerto. Adicionalmente, se consideraron medidas como la extensión del programa de pasajero frecuente de la aerolínea fusionada a pasajeros de una aerolínea entrante en determinadas rutas y la suscripción de acuerdos interlínea. Para evitar de manera directa el abuso de posición dominante, se propusieron medidas de reducción de tarifas y aumento de oferta en rutas afectadas. El TDLC debería emitir su resolución sobre esta operación en el corto plazo. 22 Sentencia N 44/2006 de , Cons

11 4. Servicios aeroportuarios 35. Las autoridades chilenas han tenido la ocasión de analizar problemas de competencia en los servicios de infraestructura aeroportuaria de manera independiente de los servicios de transporte aéreo. Lo anterior, a pesar de la existencia de regulaciones sectoriales para la infraestructura que, en la mayoría de los casos, consideran disposiciones reglamentarias pro-competencia y de organismos reguladores encargados de velar por su cumplimiento. Adicionalmente, cabe considerar el rol que les cabe a las autoridades de competencia en la revisión ex ante de los riesgos para la misma, vinculados a la explotación de la infraestructura respectiva Entre los servicios analizados por investigaciones de la FNE y/o procedimientos ante el TDLC en los últimos años, se cuentan los siguientes: el servicio de transporte terrestre de pasajeros desde y hacia el aeropuerto; el servicio de arrendamiento de los espacios para los mostradores de atención a pasajeros (counters) vinculado a la contratación del arrendamiento del programa computacional utilizado por dichas estaciones de trabajo; superficie para la instalación de infraestructura y funcionamiento de las empresas de servicios de courier (transporte expreso); aspectos relacionados con el uso de los puentes de embarque y desembarque vinculado a la contratación de otros servicios; condiciones de utilización de las redes hidrantes para el aprovisionamiento de combustibles de las aeronaves; estructura de tarifas por los servicios de estacionamientos en el recinto aeroportuario. 37. En algunas oportunidades, las prácticas de las empresas concesionarias de aeropuertos han sido explícitamente reprochadas por el TDLC, e incluso han sido multadas, según se aprecia en el siguiente caso. Caso ATREX c/scl TDLC, Sentencia N 75/2008 de La Asociación Gremial de Transporte Expreso Internacional (Atrex) y varias empresas del servicio courier o correo expreso demandaron a SCL, empresa concesionaria del aeropuerto de Santiago, por prácticas de explotación abusiva de posición dominante y discriminación arbitraria consistentes en: (i) imponer una modalidad de cobro por kilogramo de carga transportada no autorizada en las bases; (ii) discriminar arbitrariamente aplicando precios distintos a empresas courier en condiciones equivalentes y precios diferentes a empresas de Courier y a Correos de Chile; (iii) negativa y restricción abusiva a las solicitudes de la demandante en orden a ampliar la infraestructura. Acoge la demanda declarando que SCL ha incurrido en las conductas de discriminación y abuso de posición dominante indicadas en esta sentencia, condenando a SCL al pago de una multa de USD$1.8 millones aprox. Declara que SCL sólo puede cobrar a las empresas de courier de acuerdo a lo permitido en las Bases de Licitación. Declara que SCL debe entregar en arrendamiento a las demandantes y a las empresas courier que se lo requieran, un terreno dentro del Aeropuerto Arturo Merino Benítez que sea apto para la operación de servicios del Terminal de Carga a fin de que éstas, conjunta o separadamente, construyan las instalaciones que permitan su adecuada operación. La Sentencia del TDLC fue confirmada por la Corte Suprema. 23 Las acciones ex ante referidas han considerado, por ejemplo, informes y comentarios a las condiciones de competencia de las bases de licitación durante el período de su diseño. 11