Cómo se debe contabilizar la deuda de pensiones en el sector público? 1/

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1 ISSN Boleín 259, junio de 2007 Álvaro rigueros Argüello Cómo se debe conabilizar la deuda de pensiones en el secor público? /. Inroducción En 200 y 2003 Fusades publicó dos esudios sobre la sosenibilidad de la deuda pública (Acevedo (200) y Velasco y Rodríguez (2003)). En ambos esudios se verificaba que bajo los parámeros de aquel momeno, la rayecoria de la deuda pública era insosenible, en el senido que mosraba un crecimieno acelerado. En aquel momeno, Fusades manifesaba "la necesidad de realizar un imporane ajuse fiscal del orden de 4% del PIB" (pág. 29, Fusades (2003)). Recienemene Fusades publicó el documeno "Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salvador" (rigueros (2007)). La esis principal de ese rabajo es que la siuación fiscal en El Salvador ha cambiado susancialmene, sobre odo porque: i) la carga ribuaria pasó de.% en 2002 a 3.4% del PIB en 2006, se espera que llegue a 3.9% en 2007, y odavía hay margen para subir más en 2008 y 2009, con las herramienas que proporcionó la reforma fiscal aprobada a finales de 2004; ii) el gaso de capial uvo un promedio de 3.9% del PIB en el período , pero en los úlimos res años Ese rabajo se ha beneficiado de una discusión casi coninua con Robero Rivera Campos, Direcor del Deparameno de Esudios Económicos y Sociales de Fusades, lo cual me ha permiido clarificar cada vez más los concepos aquí veridos, lo cual agradezco. No esá de más mencionar que cualquier error que haya quedado en el documeno es mi responsabilidad. Conenido. Inroducción 2. Escenario base 3. Escenario 2: hace el supueso que se suma el saldo de la deuda de pensiones 4. Escenario 3: el reconocimieno gradual de la deuda de pensiones 5. Sosenibilidad fiscal y conabilidad de pensiones

2 dicho promedio ha sido de 2.8% del PIB, más de un puno porcenual debajo del promedio hisórico; y iii) la realización de una reforma al financiamieno de las pensiones que cambió la rayecoria de erogaciones de los fondos públicos a un flujo más suavizado de pagos. El rabajo concluye que con esos ajuses, la rayecoria de la deuda pública en El Salvador es sosenible con los parámeros vigenes en ese momeno. El propósio de ese boleín es explicar cómo hay que conabilizar las pensiones en un modelo de sosenibilidad fiscal, en consonancia con las herramienas proporcionadas por libros de exo de macroeconomía avanzada (como en Blanchard y Fischer (989) o Burnside (2005)), respeando los principios conables y de eoría económica inernacionalmene acepados. A coninuación se presenan res formas alernaivas para conabilizar las pensiones, haciendo énfasis en el cuidado que hay que ener para eviar doble conabilidad. 2. Escenario base Las proyecciones de los modelos de sosenibilidad fiscal se basan en la siguiene ecuación: () b b = + i + g n s Donde b es la deuda del Secor Público no Financiero () como porcenaje del PIB en el período ; i es la asa de inerés nominal que se paga por los présamos; gn es la asa de crecimieno nominal de la economía, y s es el superávi fiscal primario. Con base en supuesos sobre esos parámeros es que se puede consruir la rayecoria de la deuda pública y deerminar si ésa es sosenible. Para ello es necesario definir la sosenibilidad, nosoros hemos parido de un concepo fuere o exigene de sosenibilidad, que consise en eviar que la deuda como porcenaje del PIB crezca ilimiadamene en el iempo, es decir, que se manenga esable en un valor deerminado. La gráfica ilusra cómo funciona la fórmula. La deuda pública crece con los inereses que se ienen que pagar con el servicio de la deuda; por oro lado, el crecimieno inereses Gráfica Facores que inciden en el cambio de la relación Deuda/PIB Fuene: Elaboración propia Deuda crecimieno Superávi primario del PIB nominal reduce la deuda como porcenaje del PIB, reflejando que la capacidad de pago de la economía es mayor. Los superávi primarios del secor público se uilizan para amorizar la deuda y, por ano, la reducen; si hay défici primario ocurre lo conrario. La misma idea se expresa con números en el cuadro, donde las cifras de 2006 corresponden a las ejecuadas por el efecivamene ese año, y de 2007 en adelane son proyecciones a parir de los supuesos que se ienen de ingresos ribuarios, gaso público, gaso en pensiones, asa de inerés promedio, crecimieno real de la economía e inflación. En el cuadro el superávi global primario se obiene de resar a los ingresos (fila I) los gasos del (fila II) y el gaso en seguridad social (fila III). Por ejemplo, en 2007, es igual a.6. Eso se le puede resar a la deuda de 40.4% del PIB al final de 2006; pero, además, hay que agregarle los inereses y omar en cuena el crecimieno económico, lo que al aplicar la ecuación () da un saldo proyecado de 37.9%. Eso se hace sucesivamene cada año para poder observar la rayecoria. En el cuadro se presenan los cálculos hasa 205 y en la gráfica 2 hasa el año En esa misma gráfica ambién se observa cómo la rayecoria en el escenario básico iene una endencia decreciene de la deuda pública como porcenaje del PIB, según los parámeros acuales. La preguna que se planea, en muchas ocasiones, es que si las pensiones son una deuda social deberían ser omadas en cuena como pare de la deuda del. A coninuación se demuesra que ese modelo básico sí oma en cuena esa deuda, y por ano, que no hay que sumarla a la deuda inicial del. 2

3 Cuadro Escenario base del esudio fiscal (porcenajes) En 2006 la carga ribuaria fue 3.4% preliminar. Se asume que esfuerzos fiscales coninúan llegando a 4% de 2007 adelane. Crecimieno PIB nominal: 8% en 2007 y 6.5% en adelane. asa de inerés: 5.68% de 2006 en adelane, que es el promedio enre 2000 y Fuene: Elaboración propia Gráfica 2 Escenario base (deuda como porcenaje del PIB) Fuene: Cálculos propios con base en cifras del BCR y de la Superinendencia de Pensiones. 3. Escenario 2: hace el supueso que se suma el saldo de la deuda de pensiones 206 La respuesa correca a la preguna con la que cierra la sección anerior es que es un problema de conabilidad que iene que omar en cuena los saldos de la deuda y los flujos del servicio de esa deuda. A coninuación se explica el problema por medio de un ejemplo sencillo, y en el apéndice maemáico se demuesra formalmene Supongamos que queremos hacer oalmene explícia la deuda de pensiones 2, la forma más ransparene para hacerlo sería que el gobierno emiiera un bono por un valor igual al oal de la deuda de pensiones. Para ello, se deben omar en cuena odas las emisiones que odavía no han sido sumadas a la deuda del pero que ya han sido reconocidas a ravés de los Cerificados de raspaso (C) y Cerificados de raspaso Complemenario (CC), las cuales ienen un valor aproximado de US$900 millones. Además, se deben considerar odos los pagos fuuros de pensiones que ya esán programados en las cuenas del ; a ésos se les puede sacar el valor presene. Al sumar ambos, se obiene que la deuda de pensiones es de US$7,653 millones, equivalene aproximadamene a 38.3% del PIB nominal programado para Ver gráfica 3. Siguiendo la ilusración de la gráfica 3, ese bono, al que se puede llamar BONO 8000, porque aproximadamene son US$8,000 millones los que se endrían que emiir, se podría colocar en los mercados inernacionales en algún momeno de ese año y, por ano, la deuda del subiría de 40.4% del PIB al cierre de 2006, a 78.8% del 2 Para simplificar, el ejercicio hace el supueso que las condiciones conracuales son iguales independienemene si la deuda es implícia o explícia. Sin embargo, aunque los flujos y saldos muesran una equivalencia conable, hay una diferencia de fondo, en el senido que la deuda explícia pierde flexibilidad de ajuse porque se ha firmado un conrao con acreedores que no se puede (o no se debe) cambiar. En cambio, con las deudas previsionales, que son implícias, siempre exise posibilidad que las auoridades políicas cambien los érminos del conrao en algún momeno en el fuuro, como reducir o aumenar la edad de reiro, o cambios en los monos de conribuciones. En ese senido, esa úlima iene algo más de flexibilidad. 3

4 Gráfica 3 Emisión de Bono 8000 Mea: hacer explícia oda la deuda de pensiones MH emie bono deuda US$8,000 millones FONDO 8000 Paga US$ a pensionados BONO Deuda Servicio US$ a acreedores Fuene: Elaboración propia. Paga flujo pensiones Doble conabilidad PIB en Sin embargo, eso implica que enrarían US$8,000 millones a las arcas del Esado, para pagar las pensiones. Esos millones se pueden colocar en un FONDO 8000 desinado a cumplir con la promesa del pago de las pensiones, y el gobierno ya no endría que preocuparse por ese pago (véase esquina superior derecha de la gráfica). Por ano, el pago del flujo de pensiones, que aquí se ha considerado en el escenario base, será necesario reirarlo, pues ahora el gobierno solo endrá que hacer 3 Menos un ajuse mínimo por el crecimieno del PIB nominal, las amorizaciones que se hacen en 2007, y los inereses que se pagan ese mismo año. cargo del servicio de la deuda a los acreedores del BONO Ese servicio oma en cuena los inereses de la deuda y lo que se va amorizando con el superávi primario. Si se manuviera el flujo del pago de pensiones en la conabilidad del Esado se esaría comeiendo un error de doble conabilidad. En al senido, si se conabilizan las pensiones como pare de la deuda explícia de las pensiones, se debe reirar del flujo del gaso el pago de las pensiones, y no se debe conabilizar al efecuar el cálculo del superávi primario. El cuadro 2 muesra el escenario en ese caso. Se desaca en la fila sombreada, el gaso de pensiones, para enfaizar Cuadro 2 Escenario con BONO 8000 (porcenajes del PIB) Concepo I. Ingresos y donaciones II. Gasos (sin inereses ni S.S) III. Seguridad social IV. Inereses V. Superávi global primario VI. Superávi global VII. Deuda En 2006 la carga ribuaria fue 3.4% preliminar. Se asume que esfuerzos fiscales coninúan llegando a 4% de 2007 adelane. Crecimieno PIB nominal: 7.28% en 2005, 9.42% en 2006, 8% en 2007 y 6.5% en adelane. asa de inerés: 5.68% de 2006 en adelane, que es el promedio enre 2000 y Para la deuda de pensiones se asumió una asa de descueno de 7.5% y se omó en cuena que los flujos incluyen la redención de los C y los CC. Fuene: Elaboración propia. 4

5 % del PIB que ya no se debe conabilizar. En al caso, la deuda inicial del en 2006 sube a 78.8% del PIB, pero el siguiene año, en lugar de ener un superávi fiscal primario de.6% (como se observa en el cuadro ), se conabiliza un superávi de 2% del PIB y, por lo ano, la deuda del como porcenaje del PIB baja más rápidamene; para 205 llegaría a 54.3% con los parámeros vigenes. De hecho, de 200 en adelane los superávi primarios son de 2.3% del PIB cada año; para 2025 la deuda llegaría a 28.5% del PIB, menores que los exisenes en la acualidad (gráfica 4). En esas circunsancias, el modelo concluye exacamene igual en érminos de sosenibilidad de la deuda pública, que bajo los parámeros acuales: la políica fiscal es sosenible Gráfica 4 Deuda como porcenaje del PIB: escenario con BONO Fuene: Cálculos propios con base en cifras del BCR y de la Superinendencia de Pensiones 4. Escenario 3: el reconocimieno gradual de la deuda de pensiones Hasa el momeno se han presenado dos méodos alernaivos para conabilizar la deuda de pensiones. En el primero -el escenario base- la deuda previsional se conabiliza como un flujo de pagos fuuros; en el segundo, se conabiliza como un valor único equivalene al valor presene del flujo fuuro de odas las pensiones que han quedado como obligación del Esado después de la reforma de pensiones. Ese úlimo méodo, sin embargo, iene el problema de la inceridumbre, pues no se puede conocer con cereza el valor fuuro de odas las pensiones; por ejemplo, no se sabe hasa cuándo van a sobrevivir las personas acreedoras de la pensión, no se sabe si habrá aumenos fuuros en los beneficios ofrecidos, o si se modificarán los años de jubilación. Lo que se conoce es un esudio acuarial que esima, a parir de cieros supuesos, cómo son esos flujos fuuros, y eso marca la diferencia con respeco a una deuda explícia. De hecho, el Manual de Esadísicas de Finanzas Públicas (EFP) el FMI (200) señala que "pueso que el gobierno puede modificar como desee las presaciones de seguridad social como pare de políica económica, exise ciera inceridumbre con respeco al evenual pago o al mono de los pagos correspondienes a las presaciones de jubilación. En consecuencia, no exisen pasivos vinculados con los sisemas de seguridad social en el sisema EFP y solo se regisra un gaso cuando deben pagarse las presaciones. Sin embargo, debido a que es muy probable que se paguen las presaciones de jubilación, debe esimarse una parida informaiva que sea igual al valor presene de las presaciones devengadas hasa la fecha " (pág. 24). Cada año el flujo de pensiones se va revelando con el número de afiliados que presenan sus soliciudes para jubilarse. A parir de esa información se hace la esimación más próxima para emiir cerificados de inversión previsional (CIP) y se da a conocer explíciamene la deuda previsional para ese año. Se puede realizar un ejercicio para ilusrar cómo va evolucionando, poco a poco, esa deuda que se va formando cada año. Por ejemplo, en el cuadro 3 se asume que la deuda inicial por el canje de los C y CC fue de US$900 millones al final de 2006; luego, en la segunda columna, se expresa una posible emisión de CIP para 2007 igual a US$409.5 millones, pero al mismo iempo el gobierno esará pagando en concepo de servicio de la deuda de los CIP la canidad de US$76.5 millones, de los cuales US$67.5 millones corresponden a inereses y US$9 millones a amorización. Si se exiende ese ejercicio por varios años al fuuro, según las proyecciones acuales de las necesidades de financiamieno de las pensiones, por medio de los CIP se puede calcular la evolución del saldo de CIP como porcenaje del PIB nominal, bajo el supueso que el crecimieno real es de 4% anual y la inflación de 2.5%. Sin embargo, aún es necesario hacer un ajuse adicional, para eviar los problemas de doble conabilidad como se mosró en el escenario 2. Las proyecciones de défici 5

6 Fuene: Elaboración propia. Cuadro 3 Evolución esperada de la deuda de pensiones por medio de CIP (Millones de US$) Año Saldo Emisión nueva de CIP Servicio de deuda CIP Inereses Amorización () (2) (3) (4) (5) (6) , , , , acuarial de la Superinendencia de Pensiones (que se presenan en la columna 3 del cuadro 3), incluyen la redención y servicio de las emisiones de C y CC de cerca de US$900 millones exisenes hasa finales de Por ano, para calcular las emisiones de CIP, se debe resar de la columna 3 el servicio de esa deuda; de lo conrario, se esaría comeiendo un error de doble conabilidad. Luego de ese úlimo ajuse, la gráfica 5 muesra cómo evoluciona el saldo de CIP de 2007 a En un primer momeno el saldo de la deuda es de 4.85% del PIB, por el canje inicial de C y CC que era aproximadamene de US$900 millones, más la deuda que se espera emiir en Gráfica 5 Saldo de la deuda de CIP que se hace explícia la deuda de pensiones gradualmene (Porcenaje del PIB) Fuene: Cálculos propios con base en cifras del BCR y de la Superinendencia de Pensiones 2007 con nuevos CIP, alcanzando un oal de 6.0% del PIB. A medida que la deuda se va revelando por medio de la emisión anual de CIP, el saldo subirá hasa llegar a un máximo de 6% del PIB en 2020; después baja gradualmene hasa que desaparece por compleo cuando se clausura compleamene el viejo sisema de pensiones. En ese caso, cabe pregunarse cómo se debe conabilizar la deuda y las pensiones en un ejercicio de sosenibilidad fiscal? Al igual que con el gaso del, que se hace la separación enre inereses y el reso del gaso público, con el servicio de la deuda de los CIP, ambién hay que hacer esa separación y, por ano, considerar una pare como pago de inereses y la ora de amorización, como pare del gaso público que se incluye en el superávi primario. El cuadro 4 muesra esa posibilidad, por ejemplo en 2007 se divide el pago de pensiones en sus dos componenes, 0.05% del PIB para amorización, y 0.34% del PIB para inereses correspondiene al servicio de la deuda de los CIP. En 2007 la deuda sube a 44.% del PIB porque se esán añadiendo los canjes de CIP y se esán emiiendo nuevos CIP; en 2008 el saldo de la deuda sube ligeramene, con un superávi primario cercano a 2% del PIB, la deuda del gobierno, incluyendo el saldo de los CIP coninúa bajando gradualmene. Como se esá sumando el saldo de los CIP, en 205 llega a 37.5% del PIB, que supera el 25.9% del PIB que se obiene en el escenario base. Sin embargo, no hay duda que la rayecoria de la deuda es decreciene, y en un plazo más largo alcanza niveles mucho más bajos que los acuales (ver gráfica 6). 6

7 Cuadro 4 Escenario de sosenibilidad conabilizando el saldo de deuda CIP (Porcenajes) Concepo I. Ingresos y donaciones II. Gasos (sin inereses ni S.S) III. Seguridad social (amorizacion) IV. Inereses Seguridad Social (inereses) V. Superávi global primario VI. Superávi global VII. Deuda Fuene: Elaboración propia Gráfica 6 Escenario incluyendo el saldo de deuda de los CIP (Deuda como porcenaje del PIB) Fuene: Cálculos propios con base en cifras del BCR y de la Superinendencia de Pensiones 5. Sosenibilidad fiscal y conabilidad de pensiones 206 Con ese boleín se demuesra que para un mismo fenómeno exisen diversas formas de represenación; por ejemplo, incluyendo el pago de pensiones como un flujo, equivalene al pago de alquiler de una casa (escenario ). Si una persona en vez de alquilar una casa decide comprarla por medio de una hipoeca, ya no iene por qué seguir pagando alquiler, sino que solamene paga el servicio de la deuda. Análogamene, si se conabilizara el valor presene de las pensiones como una deuda, ya no habría que conabilizar como gaso del secor público el pago de las pensiones, operación que haría caer en un error de doble conabilidad. Y en ercer lugar, si se va incluyendo gradualmene el saldo de las emisiones de CIP de cada año en los flujos de la conabilidad fiscal hay que diferenciar enre el pago de inereses y la amorización de esas emisiones para poder conocer el nuevo valor del superávi fiscal primario y la evolución de la deuda del gobierno, además de omar en cuena que los flujos proyecados de défici acuarial incluyen la redención de los C y los CC. En ese conexo, queda claro que la deuda pública es sosenible en El Salvador con los niveles de carga ribuaria, gaso público, crecimieno real e inflación acuales. En ese boleín se ha hecho un esfuerzo por analizar un problema específico, focalizado en la sosenibilidad de la deuda pública y la conabilidad de las pensiones. Se espera que el mismo sea una conribución al debae sobre el esado acual de las finanzas públicas y la dimensión del problema. Bibliografía Acevedo, Carlos " Es sosenible el défici fiscal en El Salvador?", Serie de Invesigación, DEES, Fusades. Blanchard, Olivier Jean y Fischer, Sanley Lecures on Macroeconomics he MI Press. Cambridge Massachuses. 650 p. Burnside, Craig Fiscal Susainabiliy in heory and Pracice. he World Bank. Washingon D.C. 285 p. 7

8 Fondo Moneario Inernacional Manual de Esadísicas de Finanzas Públicas 200. Washingon. D.C. 29 p. Fusades Esraegia económica y social Oporunidades, seguridad y legiimidad: bases para el desarrollo. El Salvador. 55 p. rigueros Argüello, Álvaro "Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salvador". Esudios Esraégicos. Fusades. El Salvador. 64 p. Velasco, Andrés y Rodríguez, Camila "El Salvador, desempeño fiscal, prospecos y opciones de políica", Capíulo 5 de la Esraegia Económica y Social : Oporunidades, seguridad y segiimidad: bases para el desarrollo, Fusades. Apéndice maemáico La ecuación () del exo, () Se puede ampliar si se oma en cuena que en el superávi primario, s, esán incluidas las erogaciones de las pensiones, odo como porcenaje del PIB. Es decir, (2) Donde s es el superávi primario del excluyendo las pensiones, y f es el pago anual que corresponde al egreso de pensiones resulado de la reforma de financiamieno de las pensiones de Al susiuir (2) en () se obiene una nueva versión de la ecuación () que hace explício el pago de las pensiones: (3) Si suponemos que el horizone emporal va de un período inicial 0 hasa un período final, y aplicamos el méodo de susiución recurrene, se puede demosrar que: (4) b s + i + g = b = s n s + i b = b s + f + gn + gn b0 = b + i + = s f La ecuación (4) simplemene represena la resricción presupuesaria ineremporal del gobierno. Esa ecuación garaniza que no hay desequilibrio ineremporal en la deuda pública; sin embargo, de + gn i + = + gn f i + ella no se deriva que la deuda debe ser pagada en su oalidad en algún momeno, ni significa que sea consane en el iempo, por ano, es una resricción que permie flexibilidad en el manejo de las finanzas públicas. Ese ipo de ecuación aparece en los libros de exo de macroeconomía; por ejemplo, ver la página 27 de Blanchard y Fischer (989), en una versión en iempo coninuo, o en las páginas 3 y 4 de Burnside (2005). Si se asume que va hasa el infinio y que la asa de inerés es menor que el crecimieno del PIB nominal, el primer componene al lado de la derecha desaparece 4, y reordenando la ecuación (4) se iene que: (5) + gn f + b = s = + i 0 = + g n + i Es decir, que en el modelo de sosenibilidad fiscal que se ha analizado, equivalene al escenario básico, el valor presene de odos los flujos de pensiones ya esá omado en cuena, como se ve al lado izquierdo de esa ecuación. Si se suma a b0 del escenario básico el valor presene de las pensiones y no se reira del modelo el pago de las pensiones se esaría comeiendo el error de doble conabilidad, del que se ha comenado a lo largo de ese boleín. 4 Que el límie cuando iende a infinio del primer componene del lado derecho de la ecuación (4) iende a cero, es una condición básica para que exise un balance ineremporal en la ecuación, y se conoce a veces como condición de "No-Ponzi". Básicamene, lo que indica es que el crecimieno de la deuda debe ser menor que la asa de inerés. 8