UNIVERSIDAD VERACRUZANA MAESTRIA EN ADMINISTRACION FISCAL. Catedrático: Maestro Jorge Antonio Acosta Cázares

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1 UNIVERSIDAD VERACRUZANA MAESTRIA EN ADMINISTRACION FISCAL Experiencia Educativa: Finanzas Públicas Catedrático: Maestro Jorge Antonio Acosta Cázares Tema: La aplicación de la Soberanía Financiera en el País. Integrantes: Montelongo López María Trinidad. Malpica Cuanalo Alejandro VERACRUZ, VER A 12 DE MARZO DEL 2011

2 INDICE I. Introducción 02 II. Definición de soberanía financiera 03 III. Desarrollo del tema Enfoque externo La deuda pública y la soberanía El TLC, arma de E.U.A. para controlar a México Efectos de la globalización en la economía La actual crisis en México Enfoque interno Concepto de poder o soberanía financiera Las contribuciones La actividad financiera del estado Facultades del estado mexicano para decretar contribuciones Potestad tributaria en las Entidades Federativas Ausencia de Potestad tributaria en los Municipios 25 IV. Conclusiones 27 V. Bibliografía 29 1

3 I. INTRODUCCION La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público emana del pueblo y se instituye para beneficio de este. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Asimismo y de acuerdo a esta definición, como vivimos en México nuestra soberanía? la conocemos, somos parte de ella?, la vivimos y ejercemos, defendemos nuestro derecho como nación frente a terceros para dirigir nuestro destino como mejor nos parece, o como mejor beneficia al pueblo?. Se han hecho las políticas adecuadas para que la gente, disfrute de su decisión democrática de vivir y elegir libremente a sus gobernantes, de quitar a los malos y elegir a los mejores? Todas estas preguntas nos hacen reflexionar en que momento perdió México el rumbo de su soberanía?. Consideramos que desde hace más de 30 años el país dejo de ser un Estado total y completamente libre y soberano. Desde la firma del TLC se decidió por un grupo de políticos que México sería parte de un esquema económico indexado y dependiente de los Estados Unidos de Norteamérica; el país dejo en el olvido su derecho a ejercer profundamente su soberanía alimentaria, económica, laboral, financiera y muy probablemente energética. Ahora si vemos el concepto de soberanía financiera desde el punto de vista interna cebe señalar que es menester de toda Nación el allegarse de los recursos necesarios para ejercer el gasto público, cuya asignación a las áreas estratégicas de gobierno le permite obtener un bienestar social que inminentemente se verá reflejado en un desarrollo social, político y económico. El hombre al vivir en sociedad, indiscutiblemente asume necesidades propias de su situación de miembro de una colectividad, sin embargo, para poder satisfacer esas necesidades, requiere de la intervención del Estado que las genera, administra y asigna; destinadas, por ejemplo a la seguridad pública, la justicia, sistemas educativos y sistemas de salud, etc. Por lo cual, con el fin de satisfacer las necesidades, requiere disponer de recursos económicos, que sólo pueda obtenerlos mediante la generación de ingresos públicos, que constituyen la fuente generadora de los mismos. Sin duda, son variadas las fuentes que posee el Estado para la obtención de recursos económicos, como pueden ser el crédito público y privado, la venta de sus activos, etc., pero sin duda el ingreso público que resulta más importante para el Estado son los tributos, que ejerciendo su soberanía y potestad tributaria puede exigir contribuciones a las personas sometidas a dicha soberanía, así como dictar normas jurídicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligación de pagar tributos con la facultad que le da la potestad tributaria. En el presente trabajo estaremos revisando y analizando la Soberanía Financiera interna y externa en México. 2

4 II. DEFINICION. La Soberanía Financiera según el Diccionario de la Lengua Española en su Vigésima segunda edición la define: Soberanía. 1. f. Cualidad de soberano. 2. f. Autoridad suprema del poder público. 3. f. Alteza o excelencia no superada en cualquier orden inmaterial. 4. f. ant. Orgullo, soberbia o altivez. ~ nacional. 1. f. La que reside en el pueblo y se ejerce por medio de sus órganos constitucionales representativos. Financiero, ra. (Del fr. financier). 1. adj. Perteneciente o relativo a la Hacienda pública, a las cuestiones bancarias y bursátiles o a los grandes negocios mercantiles. 2. m. y f. Persona versada en la teoría o en la práctica de estas mismas materias. III. DESARROLLO DEL TEMA. 1. ENFOQUE EXTERNO. 1.1 LA DEUDA PÚBLICA Y LA SOBERANÍA. La deuda pública que ha realizado el gobierno federal se constituye en un obstáculo para que el Estado mexicano logre la soberanía y una carga impositiva para los mexicanos sin que nadie la controle, ni el Congreso de la Unión, pues éste no se ha constituido en un contrapeso a las decisiones presidenciales de endeudar a la nación para contener los efectos negativos y los perjuicios que causa a los ciudadanos y a México. La memoria histórica nos revela cómo la deuda pública externa ha sido causa de grandes males para la soberanía de la nación, ante la falta de responsabilidad del presidente en turno, como lo fue la pérdida de la mitad de la nación en el año de 1847, siendo ocupado México en dicho año por Estados Unidos de Norteamérica, ante el endeudamiento que tuvo que convenir el presidente Antonio López de Santa Anna, al ratificar el Convenio de Conversión de Deuda de 1846, por millones de dólares, y recibir, el gobierno mexicano, 15 millones de dólares a cambio de Texas, Nuevo México y Alta California, lo que concluyera en el Tratado de Guadalupe Hidalgo. Otro suceso fue cuando el presidente Benito Juárez declara a México en moratoria de pagos por dos años en 1861, lo que condujo a la intervención tripartita de Inglaterra, Francia y España reclamando pagos, lo que originó la guerra de México contra estas 3

5 naciones, retirándose Inglaterra y España, pero Francia no sólo no se retira, sino que instaura una monarquía con Maximiliano de Habsburgo siendo emperador, quien firma el Tratado de Miramar y acepta pagar a Francia, y que después es fusilado en 1867, restaurándose la República. En los tiempos actuales, la deuda pública externa ha crecido de manera inusitada, cuyas implicaciones han sido someterse a las políticas de los organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, que han impuesto al gobierno mexicano que fije topes salariales, control en el ejercicio del gasto público reduciendo programas sociales, incremento en los impuestos como el IVA, lo que no sólo ha afectado a la soberanía de México, también ha perjudicado a la clase trabajadora, a los consumidores; en suma, a los mexicanos. Los incrementos a la deuda pública se pueden observar desde el año de 1995, que fue de 837 mil millones de pesos, en medio de la crisis y la devaluación, el servicio de la deuda fue de 30 mil millones de dólares. Para 1997, la deuda había aumentado el 9 por ciento, llegando a los 913 mil millones de pesos. (La Jornada, 13 de abril de 2009). En el año 2000, la deuda pública era de 2 billones 318 mil millones de pesos. A partir de entonces, con el gobierno federal panista, la deuda pública ha ido en aumento. En el año 2002 llegó a 2 billones 729 mil millones de pesos; en el año 2006 la deuda pública era de 3 billones 364 mil 650 millones de pesos; en el año 2008, a dos años del gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, la deuda había aumentado 28.7 por ciento, llegando a un total de 4 billones 421 mil millones de pesos, equivalente a 33.9 por ciento del Producto Interno Bruto (La Jornada, 31 de octubre de 2010). Lo anterior implica que cada uno de los 110 millones de mexicanos tiene una carga de pago de 40 mil 289 pesos. El gobierno del presidente de Felipe Calderón es el que mayor endeudamiento registra. En sólo dos años ha duplicado la deuda pública y con ello ha afectado a la nación. La deuda pública de México representa uno de los países más endeudados de América Latina; después de Brasil sigue México. En tanto, Argentina, Chile y Venezuela presentan un endeudamiento menor al 50.0 por ciento con respecto a México (www.mexicomexico.com) Al comparar el servicio del pago de la deuda pública con los gastos en salud, seguridad social y combate a la pobreza, para el año 2011 se estima que México destinará al pago de la deuda pública como proporción del producto interno por habitante 40.5 por ciento; en tanto, la asignación a la educación, investigación y desarrollo, el equivalente a 3.9 puntos del PIB; en salud y seguridad social destinará el 4.9 por ciento del PIB (El Periódico de México, 1 febrero de 2011). Como se puede observar, el desarrollo social en sus componentes de salud, educación, seguridad social, son inferiores al pago que se destina a la deuda pública, con lo que el costo de la deuda pública es excesivo para las finanzas públicas y para la economía de la sociedad mexicana, que ha sido endeudada sin control alguno y sin sanciones para 4

6 la irresponsabilidad en que se está incurriendo: a mayor endeudamiento es mayor el pago del servicio de la deuda, con un porcentaje superior al que se destina para el total del gasto social y que está en detrimento de éste y de la inversión pública. El repunte de la deuda pública en los últimos años representará un gran desafío para los mexicanos, pues contarán con un menor margen de financiamiento en lo social y con una carga impositiva mayor. Ante ello, debiera legislarse para establecer sanciones administrativas, penales y civiles ante la irresponsabilidad en que se llega a incurrir con el endeudamiento y establecer un límite de deuda pública. El país no debe continuar una política de endeudamiento de libre albedrío, está lesionando los derechos de los mexicanos al contraer cargas impositivas a futuro, así como al afectar los ejercicios presupuestales al reducir el gasto social a fin de hacer frente al pago del servicio de la deuda pública. 1.2 EL TLC, ARMA DE EU PARA CONTROLAR A MÉXICO. El taller de desarrollo de estrategias para América Latina, celebrado en el Pentágono en 1990, halló que las relaciones Estados Unidos-México eran extraordinariamente positivas, y que no las perturbaba ni el robo de elecciones, ni la violencia de Estado, ni la tortura o el escandaloso trato dado o obreros y campesinos, ni otros detalles menores. Los participantes en el taller sí vieron una nube en el horizonte: la amenaza de "una 'apertura a la democracia' en México", la cual, temían, podría poner en el cargo a un gobierno más interesado en desafiar a Estados Unidos sobre bases económicas y nacionalistas. La cura recomendada fue un tratado Estados Unidos-México que encerrara al vecino en su interior y proponerle las reformas neoliberales de la década de 1980, que ataran de manos a los actuales y futuros gobiernos mexicanos en materia de políticas económicas. En resumen, el TLCAN, impuesto puntualmente por el Poder Ejecutivo en oposición a la voluntad popular. Y al momento en que el TLCAN entraba en vigor, en 1994, el presidente Clinton instituía también la Operación Guardián, que militarizó la frontera mexicana. Él la explicó así: no entregaremos nuestras fronteras a quienes desean explotar nuestra historia de compasión y justicia. No mencionó nada acerca de la compasión y la justicia que inspiraron la imposición de tales fronteras, ni explicó cómo el gran sacerdote de la globalización neoliberal entendía la observación de Adam Smith de que la libre circulación de mano de obra es la piedra fundacional del libre comercio. La elección del tiempo para implantar la Operación Guardián no fue para nada accidental. Los analistas racionales anticiparon que abrir México a una avalancha de exportaciones agroindustriales altamente subsidiadas tarde o temprano socavaría la 5

7 agricultura mexicana, y que las empresas mexicanas no aguantarían la competencia con las enormes corporaciones apoyadas por el Estado que, conforme al tratado, deberían operar libremente en México. Una consecuencia probable sería la huida de muchas personas a Estados Unidos junto con quienes huyen de los países de Centroamérica, arrasados por el terrorismo Reaganita. La militarización de la frontera fue un remedio natural. 1.3 EFECTOS DE LA GLOBALIZACIÓN EN LA ECONOMÍA. La globalización ha permeado las estructuras internas del Estado; se está perdiendo soberanía, el presupuesto público debe funcionar como un instrumento técnico organizador de los problemas y retos de las finanzas públicas que hoy día están mezclados con los problemas de desaceleración de nuestro principal socio comercial que son los Estados Unidos, lo cual repercute en menos empleo en nuestro país y un menor crecimiento tanto de las exportaciones como de la economía nacional en su conjunto. Para situar la crisis financiera global que estalló en el año 2007, es necesario examinar las políticas más destacadas del modelo neoliberal, como la apertura financiera y comercial, la desregulación, la apertura de cuentas de capitales, las privatizaciones de sectores estratégicos, y una política monetaria en la periferia global que favorece el control de la inflación y el servicio de la deuda externa. La globalización financiera y comercial se aceleró durante los últimos treinta años bajo el impulso de las políticas neoliberales fuertemente impuestas a través de la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional y la banca transnacional en acelerada expansión. Estas políticas fueron desmontando las regulaciones comerciales y financieras existentes, ampliando los mercados de mercancías, de servicios financieros y de capital y colocaciones para aquellas grandes empresas y bancos en intensa competencia transnacional. Al mismo tiempo, las economías cada vez más abiertas y desreguladas, fueron presentando sucesivas crisis financieras que afectaron no solamente sus monedas y mercados financieros, sino también la capacidad productiva, reestructurando aceleradamente sus sistemas productivos. Así, los desequilibrios creados por este modelo neoliberal fueron creando las condiciones en que estalla la crisis mundial actual. En los noventa inició el auge de los diferentes tipos de fondos de inversión, y así, la innovación financiera y los inversionistas institucionales, acompañados de las agencias calificadoras, empezaron a ser los grandes administradores de la liquidez internacional y los bancos japoneses se desplomaron perdiendo su liderazgo. 6

8 Pero, la expansión continuó en mercados emergentes hasta la crisis de 1997, que fue una crisis internacional con elevadas pérdidas y sucesivos rescates, dando lugar a la ola de fusiones bancarias vividas en 1999, presionando a muchos países para llevar a cabo un proceso de privatización a fondo. En la segunda mitad de la década de los noventa fueron los años de mayores fusiones, adquisiciones, privatizaciones y extranjerización de los bancos en varias economías emergentes, entre ellas México. Sin embargo, otra crisis financiera se presenta, originada otra vez en el mercado de Estados Unidos a principios de la década presente. Un responsable principal fue la Reserva Federal (FED), que con la ayuda de la innovación financiera y las bajas tasas de interés (como en los noventa), permitió sostener la expansión crediticia en dólares, el fortalecimiento competitivo de la banca estadounidense, y de los inversionistas institucionales. La burbuja hipotecaria creció, pero con nuevas características. Ahora el dólar y los intermediarios y bancos americanos competían contra el euro, pero en realidad el crédito hipotecario llamado subprime era 2% del mercado hipotecario total, alcanzando 12% del total a finales de El endeudamiento externo y la condicionalidad de las políticas económica impuestas por el FMI, impusieron cambios estructurales durante los ochenta y noventa. La crisis de la deuda externa de los países subdesarrollados (que se presentó en México en 1982), la cual implicó un cambio en la economía, interrupción de los créditos externos por parte de los bancos transnacionales y provocando el desplome de la capacidad de importación de los países endeudados, añadiendo la competencia y con el fin de aumentar las exportaciones y conseguir divisas, se presentaron por primera vez en varias décadas tendencias deflacionistas en el mundo La supeditación absoluta al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM). Ha sido un imperativo el seguir las recomendaciones de estos organismos internacionales que fungen como autoridad política y económica, donde prácticamente el mundo se somete a sus designios, sacrificando los intereses locales y nacionales (Salama, 2006). Las políticas del Consenso de Washington, fomentadas y sostenidas por la banca estadounidense y las instituciones multilaterales como el FMI, contaron con el apoyo de grandes empresas y grupos financieros de América Latina, cambiando las estructuras económicas, por medio de reformas estructurales determinantes en el rumbo del mundo. De las características principales de las Reformas estructurales que han tenido lugar desde los años setenta, se pueden mencionar: a) Apertura financiera: restando a los gobiernos autonomía para regular los flujos de capital y tomar decisiones en materia de política monetaria, b) Reducción de atribuciones de los bancos centrales a metas inflacionarias, o la llamada autonomía de los bancos centrales, quitándole a los gobiernos la capacidad de ampliar el crédito y de tener una política monetaria propia c) Reducción en las decisiones en materia de moneda, crédito, y financiamiento doméstico. Tales factores provocaron por sí mismas la crisis en un efecto acumulativo 7

9 La desregulación financiera se inició desde los años setenta en muchas partes de América Latina. En Estados Unidos, esta desregulación inició desde los ochenta con el gobierno de Reagan, dando paso a la acelerada expansión transnacional de las corporaciones y los bancos estadounidenses a nivel mundial. Ésta estuvo acompañada por una característica muy peculiar que han seguido todos los países afectados por la crisis global y que se trata de mantener déficit en cuenta corriente pero con un aumento en la liquidez en dólares brindada por los conglomerados financieros estadounidense, convirtiéndose así en el mayor deudor, banquero y consumidor del mundo gracias en gran medida a la innovación financiera La desregulación es una causa y consecuencia de la globalización de los mercados financieros, que se caracteriza por un paulatino o parcial alejamiento de las autoridades financieras respecto de los intermediarios y sus funciones, suavizando normas y leyes de control a favor de la mayor libertad de los intermediarios, dando como resultado una nueva regulación que impone otras normas y leyes para que se realice la competencia entre los intermediarios. Esta desregulación ha traído que los grandes conglomerados financieros se establezcan en países subdesarrollados, e inclusos están avalados con acuerdos internacionales como el TLC (Tratado de libre comercio) Así, la crisis financiera es el resultado de la conjugación de varios elementos: a) la innovación financiera; b) la desregulación financiera c) la contabilidad creativa utilizada por las tesorerías de los conglomerados; y d) los instrumentos financieros derivados. Esto, está provocado y continuará haciéndolo, quiebras de empresas financieras y no financieras, con enormes consecuencias sobre la producción, inversión, ingreso, consumo, empleo y aumento de la pobreza Otro factor importante es la crisis hipotecaria o inmobiliaria -una de las cuatro crisis que vive el mundo, a esta le acompaña la crisis ecológica, la crisis energética y la crisis alimentaria - que comenzaron a manifestarse incluso antes que la propia crisis financiera a inicios del 2007 y una vez más debemos decir que fue resultado de los efecto que se fueron acumulando al aplicar las reformas estructurales dictadas por el modelo neoliberal. La caída económica de México, se puede observar a través de las finanzas públicas. Estas se han visto afectadas por la forma de operar de su sistema ya que se conjugan tres elementos: a) desregulación financiera, b) presencia de nuevos actores más internacionalizados y c) innovación de instrumentos financieros. Como consecuencia, los incentivos para la evasión y elusión fiscales son muy poderosos, despachos contables muy especializados y operaciones financieras en paraísos fiscales hacen de las finanzas públicas un tema esencialmente de contribuyentes cautivos, es decir, asalariados en trabajos formales pagando impuesto 8

10 sobre ingresos y consumidores a través de los diversos impuestos al consumo. Todo ello reduce las posibilidades del estado, tanto del gasto público, como del poderoso brazo del déficit y del crédito público, provocando la pérdida de la soberanía en materia de política monetaria, financiera y fiscal. Ello aunado a la extranjerización del sistema financiero y, en particular del bancario, ha conducido a la pérdida de control sobre el sistema de pagos. Por su parte, las filiales de los bancos extranjeros en México, han adoptado las mismas prácticas financieras que sus matrices, pasando de otorgar créditos a las empresas para las actividades de producción hacia un sistema que se dedica a otras actividades financieras de mayor riesgo, i. e. operaciones en el mercado de derivados. Durante décadas, la propiedad de los bancos operando en el mercado nacional estuvo resguardada para los empresarios nacionales. Pero con el decreto de reprivatización de los bancos a principios de los noventa (que se habían nacionalizado en la crisis de 1982), se hizo posible la participación accionaria de extranjeros de hasta en 30% en los bancos nacionales. Con el TLC, se negoció la apertura gradual del sector a los extranjeros, pero se aceleró con la crisis bancaria de 1995, y en 1998 se hizo posible la compra de bancos con una elevada participación extranjera. Esta apertura de los bancos nacionales y la expansión de filiales, se justificó proponiendo que así serían más competentes, se tendría mayor eficiencia, disponibilidad de servicios y menores costos del financiamiento, facilitaría el flujo de capitales externos, entre otros argumentos; lo que en realidad se estaba apoyando era la liberalización y apertura de la economía. La participación de la banca extranjera en el mercado doméstico era de 2% en 1992, de 7% en 1994, 17.8% para 1998 y de 21.44% para el 2000 y casi 85% en En México operan 18 filiales de bancos extranjeros, entre las que se cuentan a los españoles BBVA y Banco Santander Central Hispano, al estadounidense Citibank y al canadiense Bank of Nova Scotia (que adquirió una participación mayoritaria de Inverlat quien fuera el quinto banco), además 87 instituciones del exterior mantienen aquí oficinas de representación. El crédito de la banca comercial a las empresas y a las familias ha descendido rápidamente, El crédito al consumo cayo, el crédito a la vivienda se desaceleró, la situación más grave se presentan en la cartera de crédito al sector privado no bancario, pues ésta había aumentado en 2007 un 35%, en 2008 un 23% y para septiembre de 2009 después de varios meses de contracción, había aumentado solamente en 1.1% en términos nominales. Esta contracción de la oferta de crédito de la banca del sector privado es una expresión de la contracción de la actividad económica, paralizando la producción y los proyectos de inversión. 1.4 LA ACTUAL CRISIS EN MEXICO. Al desplomarse la economía norteamericana y declararse en recesión económica profunda, se generan efectos encadenados de tracción para la economía mexicana, afectando negativamente casi inmediatamente los volúmenes de producción, financiamiento y empleo. Hasta hoy, los resultados y experiencias que la sociedad 9

11 mexicana ha tenido de sus crisis financieras han sido las de una renovada pérdida de soberanía financiera y una mayor concentración del ingreso. La vecindad y el proceso de globalización con el país económicamente más poderoso del mundo, lejos de concederles a los mexicanos ventajas para una convergencia económica, ha reorganizado la dependencia histórica hacia Estados Unidos, la cual podemos exponer concisamente en cuatro aspectos económicos como: a) el comercio internacional, ya que de todas las transacciones comerciales que realiza México con el mundo (importaciones más exportaciones) 64.3% las efectúa con Estados Unidos, dirigiendo 80.6% de sus exportaciones para el mercado estadounidense y comprándole 47.9% del total de sus importaciones, las cuales están integradas por insumos y bienes de capital, cuadro 1. Cuadro 1 Es decir, que siguiendo el ciclo depresivo de Estados Unidos y la caída del precio del petróleo se afecta directamente la demanda para diversos sectores productivos de México, especialmente las manufacturas, lo que explica que las exportaciones mexicanas se hayan reducido y las importaciones siguiendo esa misma trayectoria. Por lo que México, para septiembre de 2009, realizó un volumen total de comercio 10

12 internacional por 39.7 mmd (importaciones más exportaciones), lo cual representó una caída de 25.3%, con respecto al año anterior. b) La Inversión Extranjera Directa (IED) y de Cartera (IEC) que recibe México representa, junto con las remesas, un factor estratégico de financiamiento para su crecimiento económico, esto ante la imposibilidad que tienen la economía nacional de generar ahorro propio, explicado por los bajos ingresos que percibe la inmensa mayoría de la población y la mala distribución del ingreso. Así la IED funciona en el corto y mediano plazos para ciertos sectores como detonante de empleo, actualización tecnológica e inserción a la economía global. La inversión extranjera directa que recibió México durante el 2008 alcanzó un monto de millones de dólares (md), de los cuales aproximadamente, md (40.5%), están registrados de procedencia de Estados Unidos, pero dada la enredada coyuntura internacional y especialmente por el derrumbe de la demanda externa de productos mexicanos, este financiamiento para junio de 2009 se restringió a md, en total, aumentando proporcionalmente la IED de Estados Unidos con un monto de md, que representa ahora 52.6%. Por una parte la disminución de este capital afectará a muchos sectores, básicamente el sector servicios que se distingue por atraer un mayor volumen de este financiamiento y por otro lado se refrenda la dependencia económica hacia el país del norte. En cuanto a la IEC, caracterizada por ser un financiamiento bursátil de corto plazo, esta inversión jugo un papel protagónico en la crisis mexicana de , resurgiendo a partir del último trimestre de 2006, donde participó en el financiamiento extranjero con 80%, bajando en el segundo trimestre de 2009 a 17%. Es decir que estos capitales (conocidos como golondrinos) nuevamente salieron del país, durante el período crítico 11

13 de la crisis, a refugiarse en mercados más seguros, básicamente a Estados Unidos, demandándose por esta vía una importante cantidad de divisas, que es una de las explicaciones a las devaluaciones reiteradas del peso, en los últimos meses del 2008 y 2009 (gráfica 1). c) Las remesas para México se han convertido en el primer canal de financiamiento externo proveniente de Estados Unidos, su característica económica es que están destinadas, en su mayoría, al consumo básico de las familias receptoras, muchas de ellas localizadas en el sector campesino e indígena del país, por lo que la caída de su volumen explicado por factores tales como el desempleo en Norteamérica, el descenso de los ingresos de los emigrantes y la propia caída del número de trabajadores mexicanos que emigran, afectan directamente el nivel de subsistencia y bienestar de un sector de la población de menores ingresos y también disminuyen la demanda interna local, haciéndose extensiva la recesión económica. De acuerdo con datos del Banco de México, las remesas recibidas en 2008 fueron de 25.1 miles de millones de dólares (mmd) cayendo su recepción en -55.9% para septiembre de 2009, al obtener sólo 11.1 mmd, cuadro 2. La caída de las remesas tiene básicamente explicación en el derrumbe del empleo en Estados Unidos, la crisis castigó especialmente a industrias que empleaban a trabajadores emigrantes, como la construcción, las manufacturas, hoteles y restaurantes. La tasa de desempleo general de Estados Unidos, para septiembre de 2009, fue históricamente alta al alcanzar 9.8%, pero la supera en tres puntos la del grupo de trabajadores latinos con una tasa de 12.7%, cuadro3. Lo que explica ampliamente la baja de envío de las remesas y también la disminución del éxodo de trabajadores 12

14 mexicanos hacia Estados Unidos, consideraciones que explican la caída del consumo e inversión nacional. Por otra parte, los efectos de la turbulencia crediticia en los mercados centrales han afectado especialmente a los mercados de prestatarios corporativos en los mercados emergentes, ya que los países con fuertes necesidades de financiamiento externo son más vulnerables a las conmociones externas, especialmente cuando las entradas de deuda privada al sector bancario han alimentado la rápida expansión del crédito local. Para México ésta astringencia financiera afecta a todo los esquemas de financiamiento, tanto públicos como privados, pero especialmente lo reciente el sistema bancario comercial, ya que el capital extranjero tiene una injerencia trascendente al contar con una participación de más de 80%12 de su capital. El sistema bancario mexicano compuesto por 43 bancos, está intensamente concentrado, ya que sólo 5 entidades (BBVA Bancomer, Banamex, Santander, HSBC y Mercantil del Norte) poseen 86.9% del total de activos bancarios y 88.7% de la cartera de crédito,13 a excepción de Mercantil del Norte, los otros cuatro grandes bancos pertenecen a grupos financieros internacionales, como se vio en la primera parte del trabajo, todos con graves problemas financieros. Lo que define un sistema bancario mexicano vulnerable al verse afectado en el valor de sus activos y estructura por las condiciones de sus matrices. Actualmente se presenta un incremento en los índices de morosidad de las carteras de crédito bancario al consumo y a la producción, explicado por las altas tasas de interés que cobran los bancos comerciales y que han aumentado en los últimos meses ante el riesgo del no cobro, lo que a su vez hace que aumente más rápidamente. Al incrementar las tasas de interés por el riesgo y la determinación de los bancos de 13

15 mantener las mismas ganancias en esta situación de crisis, los bancos se han visto forzados a incrementar los recursos destinados a reservas contra riesgos crediticios, impactando negativamente sus resultados. El aumento de la tasas de interés al consumo, dado la expansión de este crédito entre sectores de medianos ingresos, en promedio paso de 34.0% en agosto de 2008, a 39.7% en 2009, reforzando la espiral de la cartera vencida bancaria y se plantea por parte de diversos sectores de la sociedad mexicana la necesidad de regulación y control de las tasas de interés que cobran los bancos en México, que hasta ahora ha fracasado. La devaluación del peso con respecto al dólar, de octubre del 2008 a octubre de 2009, fue de 22.9%, fenómeno que se ha presentado en la mayoría de las monedas de los países emergentes, pero en México ha sido más profunda y rápida. La explicación se debe a varios factores; la demanda de divisas por parte de las empresas que poseen coberturas cambiarias, la salida de inversión extranjera de cartera, la caída del precio y volumen del petróleo, la caída de las exportaciones en general, participación de especuladoras y la alta volatilidad internacional, todo lo anterior crea incertidumbre sobre la capacidad económica y financiera de la economía mexicana, reforzándose el comportamiento de abandonar la moneda nacional y refugiarse en monedas más sólidas como el euro y el dólar. La respuesta de las autoridades mediante la Comisión de Cambios, compuesta por la Secretaria de Hacienda y el Banco de México, determinó hacerle frente a está situación, a partir de octubre de 2008, efectuaron subastas extraordinarias y ordinarias de divisas, así como ventas directas al mercado (cuadro 4). Esta respuesta ha intentado estabilizar el mercado de divisas y con deslizamientos más ordenados, pretendiendo que la pérdida de valor del peso no sea tan rápida y profunda. Las devaluaciones en México tienen una repercusión directa en los costos de producción y por tanto en los salarios, forjando un aumento inflacionario y caída del consumo real, lo que agrava negativamente, por el lado de la demanda, las expectativas económicas. El Banco de México se ha visto forzado a perder reservas internacionales, siendo la diferencia en un año de 11.1 mmd (cuadro 4), divisas que difícilmente se van a recuperar en el corto plazo, por las propias condiciones económicas internacionales. Por otra parte, hay que mencionar que si bien la devaluación implica abaratamiento de nuestras exportaciones haciéndolas más competitivas, actualmente el desmoronamiento del consumo norteamericano y la devaluación de otras monedas neutraliza este mecanismo. 14

16 Finalmente, la salida de la crisis económica en México se observa ligada a la de Estados Unidos, se espera que la recuperación del mercado estadounidense se vea reflejado, en un trimestre, en la demanda de manufacturas y petróleo mexicanos, así como en la reactivación financiera que permita el acceso al crédito nacional tanto productivo como de consumo, para reavivar la demanda interna y con esto el crecimiento y el empleo. 15

17 2. ENFOQUE INTERNO. 2.1 EL CONCEPTO DE PODER O SOBERANIA FINANCIERA. La soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado. Así lo menciona nuestra Constitución, la cual ha instituido la división de poderes, característica de un Estado Democrático, resultando un poder financiero establecido, al que a su vez afecta la existencia individual de esos poderes de la siguiente manera: si es el poder legislativo el que elabora las leyes que lo regulan esencialmente, al poder ejecutivo la aplicación de dichas normas y al Poder Judicial corresponde el control constitucional del mismo. Dentro de esta estructura estatal, entendemos al poder financiero como la facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de los entes públicos para: Establecer y aprobar los ingresos y gastos (potestad normativa). Exigir en cada caso concreto lo previamente establecido o aprobado (potestad de gestión). El Poder o Soberanía Financiera lo ha definido Sainz de Bujanda, como la expresión de Soberanía política concedida como tributo del Estado y que tiene dos facetas: los Ingresos y los Gastos. El Poder Financiero se refiere al conjunto de la actividad financiera del Estado, Ingresos y Gastos, en cambio el Poder o Soberanía tributaria se refiere a la facultad propia del Estado para crear tributos. Facultad del Estado, por virtud de la cual puede imponer a los particulares la obligación aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le están encomendadas Poder tributario y potestad tributaria. Uno de los temas más interesantes en el estudio de las Finanzas Públicas, es el que se relaciona con la creación de tributos por parte del Estado. Abordar el tema no resulta tarea fácil si se toma en cuente la diversidad de opiniones y posiciones doctrinales sobre dos términos que para unos tienen diferentes significados y para otros significado equivalente, como son poder tributario y potestad tributaria. Es por ello, que a continuación se hace un análisis con la posición que han adoptado especialistas extranjeros y nacionales; entre ellos los argentinos HÈCTOR VILLEGAS y CARLOS M. GIULANI FONROUGE y el español FERNANDO SAINZ DE BUJANDA, cuyas posiciones pasamos a describir a continuación, en un esfuerzo de apretada síntesis. 16

18 Para HECTOR VILLEGAS, el estudio de los términos poder tributario y potestad tributaria, debe iniciarse aclarando el concepto de soberanía. Apunta el autor, que para la ciencia política la soberanía significa estar por encima de todo y de todos. La soberanía reside en el pueblo y de ella emana, entre otros múltiples poderes y facultades, el poder tributario, que se define como la facultad o la posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberanía. Del poder tributario surge, en primer lugar, la potestad tributaria, que es la facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nace para ciertos individuos la obligación de pagar tributos, esto es, la facultad estatal de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos, lo cual, traducido al campo jurídico, implica la posibilidad de dictar normas generadoras de contribuciones que las personas deben entregar coactivamente, para atender las necesidades públicas. Desde este punto de vista, si la potestad tributaria viene atribuida por ley, será posterior, lógica y cronológicamente, al poder tributario que se fundamenta en la soberanía. Queda claro, entonces, que la potestad tributaria se ejerce a través de los órganos legislativos y sobre la base de leyes formales que contendrán los elementos del tributo y de la obligación tributaria. GIULANI FONROUGE, coincide con VILLEGAS en la definición de poder tributario y su origen basado en la soberanía, cuando expresa: el poder tributario consiste en la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones), o sea, el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de individuos, la obligación de pagar un impuesto o de respetar un límite tributario, definición que comparte con BIELSA, pero añadiendo que el poder tributario es inherente al Estado (Nación, provincias, municipios) y nace, permanece y se extingue con él, de donde se origina que no puede ser objeto de cesión o delegación; pertenece al Estado, y no al cuerpo político que en la organización de cada país tiene por misión ejercerlo (poder legislativo). Tampoco halla diferencia sustancial entre vocablos como poder tributario y potestad tributaria. Algo diferente ocurre, sin embargo, con las expresiones poder tributario y competencia tributaria, en tanto la primera viene a ser el poder de gravar, como hemos visto, mientras que la segunda sería la facultad de ejercitar ese poder en el plano material, por lo que ambas cosas pueden coincidir, pero no es forzoso que así ocurra, por cuanto se manifiestan en esferas diferentes, conceptual una y real la otra. Puede haber órganos dotados de competencia tributaria y carente de poder tributario. La opinión de SAINZ DE BUJANDA, no se diferencia de la de los autores precedentes, en cuanto se refiere a basar el poder tributario -que él denomina poder financiero-, en el concepto de soberanía; sin embargo, establece una diferenciación entre poder y potestades financieras, al considerar que el primero se reduce a la facultad de dictar leyes (poder legislativo), empleando potestad cuando se alude al aspecto administrativo del gravamen atribuido siempre por el ordenamiento jurídico, esto es, por la ley. 17

19 La doctrina patria no es pacífica en cuanto al significado de los términos poder tributario y potestad tributaria. EZRA MIZRACHI y LEONARDO PALACIOS MÁRQUEZ, consideran que existe diferencia entre ambas expresiones. El primero sostiene, que el poder tributario así, sin calificativos- está íntimamente vinculado a esa dimensión de imperio del Estado, inherente a la soberanía y que se concreta en la distribución de potestades tributarias, bien en un marco constitucional, o en uno legal, entre las entidades político-territoriales que integran el Estado. Reserva el término potestad tributaria para aludir a las atribuciones que, con mayor o menor grado de autonomía, son ejercidas por las entidades territoriales. PALACIOS MÁRQUEZ, por su parte, considera que el poder tributario es la facultad para la creación o modificación de tributos, mientras que potestad tributaria se refiere a la reglamentación de las leyes tributarias y al desarrollo de la actividad administrativa, que se concreta en el mandamiento general y abstracto contenido en la norma jurídica. Sobre la base de las posiciones doctrinarias antes explicadas se concluye, que existe consenso al considerar al poder tributario como facultad del Estado para exigir unilateralmente determinados tributos, con fundamento en la soberanía y ejercida mediante ley. No existe unidad de criterio para diferenciar poder tributario y potestad tributaria. Para VILLEGAS, la potestad tributaria es cronológicamente posterior al poder tributario, como facultad de dictar normas jurídicas de las cuales nacen los tributos. Para el resto de los autores, con variante de palabras, la potestad tributaria alude a las facultades y deberes que la Ley asigna a la Administración para recaudar los tributos. La potestad tributaria es un concepto inseparable del concepto soberanía. Se dice que soberanía es un poder que no admite un poder superior. Los Estados son quienes detentan el poder soberano, el cual les fue concedido por el pueblo en quien en principio radica, al haberlo éste depositado en el orden jurídico constitucional. Es un presupuesto que el ente soberano para su existencia, permanencia y cumplimiento de sus fines, debe utilizar infinidad de recursos, los cuales deberá allegárselos por diferentes medios. El principal de ellos será a través de las contribuciones que hagan los propios ciudadanos miembros del estado. Resulta evidente que los ciudadanos preocupados por sus necesidades individuales, con mucha frecuencia soslayan las necesidades de la sociedad en su conjunto, por lo que se hace necesario que el Estado ejerza su poder soberano para establecer las contribuciones que deberán hacer los ciudadanos y exigir el pago forzoso de las mismas, en caso de faltar el cumplimiento voluntario del ciudadano. Pero que son las contribuciones? 18

20 2.2 LAS CONTRIBUCIONES. Las contribuciones son los ingresos que percibe el Estado, reconocidas en la ley, mediante aportaciones pecuniarias que en forma obligatoria son exigidas a los particulares, y que sirven para que el gobierno del país pueda cumplir con su función pública o, dicho de otra manera, para que satisfaga las necesidades colectivas. De la anterior definición se obtienen los siguientes elementos para una mejor comprensión acerca de las contribuciones: Son ingresos que percibe el Estado. Reconocidas en la ley, esto es, que todas las contribuciones deben tener como fundamento una norma jurídica que les dé vida, con el objeto de que se ajusten a principios de equidad y justicia, y así evitar abusos por parte de la autoridad en el ejercicio de su poder tributario. Pero además, el reconocimiento legal implica que solamente se causarán éstas, cuando el contribuyente se adecue a la hipótesis que la misma ley señale como el hecho generador de la obligación fiscal, lo que significa un freno para que el gobierno no recaude contribuciones a su libre voluntad. Vía aportación pecuniaria, esto es, como una prestación unilateral a cargo del gobernado o contribuyente traducida en dinero. Que en forma obligatoria son exigibles, es decir, el Estado podrá exigir el cumplimiento de la obligación fiscal aun en contra de la voluntad del contribuyente. Sirven para que el gobierno cumpla con su función pública, es decir, para que satisfaga las necesidades colectivas. Lo que implica que la función principal de las contribuciones es sufragar los gastos de la sociedad. Es importante señalar que al concepto contribuciones en su manejo cotidiano, también se le considera como impuestos o tributos; sin embargo, el empleo de estos términos resulta indistinto pues históricamente reflejan la idea de la obtención de recursos de los gobernados para sufragar los gastos públicos que realiza el Estado. Ahora, aunque las leyes fiscales en México no ofrecen una definición o concepto acerca de los términos contribuciones, tributos o impuestos, la tendencia legal es considerar a la contribución como el género, y éste a su vez subdividirlo en especie, así encontramos a los derechos, impuestos e impuestos especiales. 19

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