FINANCIACION DEL CORREDOR TRANSMILENIO EN BOGOTA Maria Isabel Patiño Osorio Instituto de Desarrollo Urbano Calle 22 No. 6-27, Bogotá, Colombia

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1 FINANCIACION DEL CORREDOR TRANSMILENIO EN BOGOTA Maria Isabel Patiño Osorio Instituto de Desarrollo Urbano Calle 22 No. 6-27, Bogotá, Colombia RESUMEN Transmilenio es un sistema de transporte masivo, que responde a la necesidad de ordenar el transporte público en la ciudad de Bogotá, Colombia, al tiempo que ofrece una alternativa integral de desarrollo urbano. El sistema es administrado por la empresa Transmilenio S.A, con participación del sector privado. Los buses, que incluyen alimentadores del sistema son propiedad de empresas privadas que prestan el servicio bajo el sistema de concesión. El recaudo de la tarifa también la realiza un ente privado. Los ingresos obtenidos por cuenta del cobro de pasaje se destinan al pago del servicio a las empresas transportadoras por kilometro recorrido, el mantenimiento de estaciones y gastos de funcionamiento y operación del Centro de Control de la empresa Transmilenio S.A., empresa por acciones, cuyos accionistas son entidades públicas del Distrito Capital. La infraestructura la realiza el establecimiento público del Distrito a cargo de construir y administrar los sistemas vial, de transporte y espacio público: el Instituto de Desarrollo Urbano. Los componentes del sistema Transmilenio incluyen troncales exclusivas para los buses Transmilenio, carriles mixtos, rutas alimentadoras, estaciones, puentes peatonales, patios y portales. Los andenes, alamedas y plazoletas son también parte del sistema y sus costos se incluyen en el costo total de la vía. Las fuentes de financiación de la infraestructura consisten en sobretasa al consumo de gasolina motor, aportes del Gobierno Nacional y recursos del crédito del gobierno Distrital con aval de la Nación. Así mismo, antes del año 2,001 la Administración Distrital también aportó recursos propios provenientes de transferencia de utilidades y descapitalización de empresas propias. La figura de las vigencias futuras de las mencionadas fuentes se utiliza para garantizar esquemas de crédito que se obtengan por parte de los contratistas de estudios, diseños, consultoría y obra de la respectiva infraestructura, con el fin de respaldar contratación anticipada a la correspondiente apropiación presupuestal de los recursos ciertos y aprobados para el futuro. La contribución por valorización es un mecanismo que actualmente esta revisando la Administración Distrital para obtener recursos adicionales en la construcción de nuevas troncales. 1. ANTECEDENTES Bogotá, una ciudad con 6, habitantes y una superficie total neta de 300 kilómetros cuadrados inició el nuevo siglo XXI a la vanguardia de los sistemas de transporte masivo de las grandes ciudades. 1

2 Las principales características del servicio de transporte público ordinario (diferente al sistema TRANSMILENIO) en la ciudad de Bogotá son las siguientes: Rutas de Transporte sin ningún tipo de organización: Entre conductores se presenta lo que se conoce comúnmente como La guerra del centavo: una batalla entre los vehículos de transporte público colectivo, por las vías de Bogotá, cuya finalidad consiste en recoger el mayor número de pasajeros, toda vez que los ingresos del servicio se obtienen por pasajero recogido. No se respetan las rutas asignadas por la Secretaría de Tránsito y Transporte, (STT), y mucho menos los paraderos dispuestos para la operación de las mismas. El promedio de velocidad en horas pico es de 13 kilómetros por hora. Servicio de Transporte Deficiente: Los conductores del vehículo, simultáneamente, conducen los buses con caja de cambios mecánica, (lo que implica acelerar, frenar, accionar la caja de cambios), reciben el dinero equivalente al costo del pasaje, entregan el cambio, y verifican la presencia de potenciales pasajeros en la vía. Así mismo, en medio de paraderos desordenados que desconocen e irrespetan, se detienen en el lugar que a su juicio resulte mas conveniente para dejar y recoger pasajeros. Vehículos Inadecuados que no cumplen con estándares modernos de calidad y servicio. Las condiciones de polución, ruido, inseguridad e incomodidad son muy significativas. Infraestructura Vial Insuficiente para soportar un millón de vehículos particulares aproximadamente y treinta mil vehículos de transporte público. (De lo anterior, seiscientos cincuenta mil vehículos están matriculados en Bogotá, y el saldo pertenece a otros municipios). Según cifras del Instituto de Desarrollo Urbano, (IDU), a 2002, Bogotá cuenta con un sistema vial integrado por 14,068 kilómetros carril, de los cuales un 16.7% corresponde a malla vial arterial, un 36.8% a malla intermedia y un 46.5% a malla vial local. De todo el sistema vial, tan solo un 24.4% se encuentra en buen estado, (Indice de Condición de Pavimento, ICP>70), un 27.3% en regular (ICP >30y < 70) y el 44.3% en mal estado (ICP <30). Los índices de cobertura para construcción y mantenimiento destinados a la malla vial de la ciudad, con las fuentes tradicionales de recursos para el periodo 2001 a 2004, (sobretasa al consumo de gasolina motor, impuestos de valorización, crédito externo, recursos de capital e ingresos corrientes del Distrito), fecha en la cual concluye el periodo de la actual Administración Distrital bajo el Plan de Desarrollo: Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado, son preocupantes. Según las metas señaladas por el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, marco jurídico y de planeación establecido en el año 2,000 para todos los entes territoriales en Colombia, en lo relacionado con la construcción de malla vial, la cobertura de metas de construcción de nuevas vías, solo se incrementará para los cuatro años en un 2.5%, pasando de una cobertura promedio para los tres tipos de componentes, arterial, intermedia y local de 52.5% en el 2,000 a 55% para el 2,004. En el caso del mantenimiento la situación es aún mas crítica, toda vez que la ciudad solo cuenta con recursos para atender esta actividad equivalentes a tan solo un 18% de las necesidades totales. Teniendo en cuenta lo anterior, es de esperar que la operación del sistema de transporte público ordinario en Bogotá continúe desarrollándose en condiciones inadecuadas para los pasajeros. Ante esta situación, la Administración Distrital y el Concejo de Bogotá, órgano de elección popular, pusieron en marcha el proyecto Transmilenio en 1,998. Con este proyecto se pretendió 2

3 establecer un nuevo sistema de transporte ordenado y de alta calidad, con reglas de juego muy claras para sus participantes, con fuentes de financiación que incluyeran importantes recursos por parte del gobierno nacional, que sumados a los recursos con destinación específica para el proyecto por parte del gobierno Distrital, garantizaran un sistema regulado que poco a poco fuera incorporando a los operadores del sistema de transporte ordinario, el cual hoy día, aún coexiste mayoritariamente con el sistema Transmilenio. Transmilenio es mucho mas que un sistema de transporte: Transmilenio es un sistema de ordenamiento urbano que va direccionando acciones y recursos en las 20 localidades que integran la ciudad de Bogotá. Es así como la empresa TRANSMILENIO S.A., surge mediante Acuerdo N 4 de 1,998, emitido por el Concejo de Bogotá, según el cual se autoriza al Alcalde Mayor de Bogotá para que participe con otras empresas del orden Distrital, en la creación de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, TRANSMILENIO S.A. El 13 de Octubre de 1.999, mediante escritura pública N 1528 de la Notaria N 27 del Círculo de Bogotá se firman los estatutos y normas que regirán la empresa, determinando su misión, tipo de sociedad, responsabilidades y funciones. Desde el 18 de diciembre del año 2000 la Alcaldía Mayor de Bogotá con TRANSMILENIO S.A., inició la coordinación y administración de la prestación del nuevo servicio de transporte público masivo para la ciudad de Bogotá, teniendo como base una estructura organizacional por funciones contando con cuatro áreas básicas de dirección, Administrativa, Operaciones, Planeación del Transporte y Finanzas; y dos áreas asesoras: Asuntos Legales y Control Interno. La cobertura de las metas establecidas por el Plan de Ordenamiento Territorial, POT para el sistema de Transmilenio en la ciudad de Bogotá son mas alentadoras. A Mayo de 2,002 y teniendo en cuenta que hay en operación tres troncales, con 340 kilómetros carril construidos, el índice alcanza a un 17.1%, del total de la meta POT para el 2,005. Este índice será incrementado en 22.6% con la inversión adicional que se tendrá para el año 2,004, dejando para esa fecha 450 kilómetros carril adicionales para otras tres troncales y un índice de cubrimiento de meta de 39.7% con una inversión estimada en USD $ 400 millones de dólares. (USD$1= $2,300). 2. DESCRIPCION DEL SISTEMA TRANSMILENIO Transmilenio consiste en un sistema masivo de transporte público en buses y alimentadores con gran capacidad, los cuales operan sobre corredores de tránsito exclusivos (troncales) y estaciones exclusivas garantizando una prestación de servicio económico y eficiente para los habitantes de Bogotá. Adicionalmente, mediante la construcción de la infraestructura de Transmilenio, la ciudad de Bogotá ha logrado un desarrollo urbano integral, mediante el mejoramiento no solo de la malla vial por la cual circula el sistema, sino que adicionalmente, y de acuerdo con las especificaciones técnicas establecidas en el POT, Transmilenio incluye la construcción de 3

4 ciclorrutas a lo largo de los andenes acondicionados con modernas especificaciones permitiendo que el peatón acceda cómodamente a puentes peatonales y estaciones, así como a plazoletas y alamedas. 2.1.ESTRUCTURA DEL SISTEMA Infraestructura suministrada y de propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano, (IDU), Establecimiento Público de la Alcaldía mayor de Bogotá, y que consiste en: Troncales (incluyendo carriles mixtos) Estaciones Patios y Portales Puentes Peatonales Infraestructura Complementaria: andenes, alamedas, plazoletas, rutas alimentadoras Centro de Control (pertenece a la empresa Transmilenio S.A). Las ciclorrutas se construyen simultáneamente con cada nueva troncal. La red, de cerca de 240 kilómetros, hace parte del sistema de transporte alternativo administrado y construido por el Instituto de Desarrollo Urbano. Transmilenio y las ciclorrutas son dos importantes componentes de transporte que se nutren entre sí Recaudo operado por el sector privado con cargo a los ingresos por operación. Incluye los siguientes componentes: Equipos propiedad de la empresa recaudadora Tarjetas Inteligentes sin contacto Manejo Fiduciario privado de fondos recaudados Servicio del sistema de transporte se presta por parte del sector privado a través del sistema de concesiones con cargo a los ingresos devengados por operación. Incluye los siguientes componentes: Buses Transporte Masivo, que pertenecen a las empresas del sector privado Empresas privadas propietarias y titulares de los buses para troncales y alimentadores Empleados de las empresas privadas prestadoras del servicio La empresa TRANSMILENIO S.A. controla la operación del sistema a través del Centro de Control, adjudica y administra las concesiones otorgadas a los operadores privados de los buses y alimentadores de Transmilenio, ordena los pagos a los agentes del sistema a la empresa fiduciaria que administra los recursos. Para mas información contactar SERVICIOS Existen tres tipos de servicios: Servicios corrientes que se detienen en todas las estaciones del recorrido sobre el corredor exclusivo. Los Domingos cuentan con rutas especiales. 4

5 Expresos que se detienen solo en lugares determinados sobre el corredor exclusivo. Los Domingos cuentan con rutas especiales. Alimentadores que transportan pasajeros sobre rutas alimentadoras, las cuales hacen parte de la malla vial de la ciudad, de carácter no exclusivo. El horario de Servicio de Transmilenio es de 4:30 a.m. a 01:00 a.m. Los servicios corrientes se ofrecen en estación cada 3 minutos y los servicios expresos cada 4 minutos. La operación comercial se inició con un sistema de cobro a través de tiquetes, pero en la actualidad se utilizan las tarjetas inteligentes. El monto de la tarifa es de $900 pesos colombianos equivalente a 0.43 Euros, USD$ 0.39, lo cual incluye la porción del alimentador. Los conductores Transmilenio tienen turnos de 6 horas. El despacho de los vehículos se realiza de acuerdo a la programación establecida. DATOS GENERALES MAYO 18, 2002 Pasajeros Totales Pasajeros Pasajeros promedio hora pico lunes Pasajeros Pasajeros Alimentados totales Pasajeros Pasajeros Intermunicipales totales Pasajeros Estaciones en Operación 57 de 61 Estaciones Kilómetros de vía en operación troncal 40 Km Flota troncal disponible 467 Buses Velocidad promedio flota troncal 26.2 Km/hora Kilómetros recorridos flota troncal Km Rutas alimentadoras 29 Rutas Flota alimentación disponible 222 Buses Barrios alimentados (aprox) 48 Barrios Km en operación de alimentación (aprox.) 136 Km 3. FINANCIACION 3.1. USOS DE LOS RECURSOS DISTRITALES: SISTEMA VIAL Y SISTEMA DE TRANSPORTE El POT, mencionado Plan de Ordenamiento Territorial promulgado en el 2,000, estableció una clara diferencia entre el Sistema Vial y el Sistema de Transporte para la ciudad. El sistema vial, esta integrado por la malla Arterial Principal: Red de mayor jerarquía que actúa como soporte de movilidad y accesibilidad metropolitana y regional. La malla Arterial Complementaria la cual consiste en "... la red de vías que articula operacionalmente los subsistemas de la malla arterial principal, facilita la movilidad de mediana y larga distancia como elemento articulador a escala urbana, la malla Vial Intermedia: Constituida por una serie de tramos viales que permean la retícula que conforma las mallas arterial principal y complementaria, sirviendo 5

6 como alternativa de circulación de estas. Permite el acceso y la fluidez de la ciudad a escala zonal, la malla Vial Local:... conformada por los tramos viales cuya principal función es la de permitir la accesibilidad a las unidades de vivienda, y finalmente las intersecciones: Son soluciones viales, tanto a nivel como a desnivel, que buscan racionalizar y articular correctamente los flujos vehiculares del Sistema Vial, con el fin de incrementar la capacidad vehicular, disminuir los tiempos de viaje y reducir la accidentalidad, la congestión vehicular y el costo de operación de los vehículos. El Sistema de Transporte está definido en el Capítulo 2 del POT y presenta los siguientes componentes, descritos en el Artículo 175 del mismo: Sistema de Transporte Masivo Metro: Primera Línea de Metro, Sistema Integrado de Corredores, Sistema conocido como Transmilenio, integrado por Troncales de Buses y Rutas Alimentadoras, Sistema de Ciclorrutas, Sistema de Tren de Cercanías, Sistema de Estacionamientos Públicos y Terminales de Transporte (Pasajeros y Mercancías). Bogotá no ha desarrollado aún el Sistema de Metro. En cuanto al sistema Transmilenio, es importante aclarar que este incluye vías que alguna vez formaron parte de la malla vial arterial. Se trata de vías principales, en su mayoría ya existentes, sobre las cuales se realiza un trabajo de rehabilitación y en algunos casos de construcción. El inventario de estas vías se encuentra hoy día incluido en la malla vial arterial como futura troncal. Las troncales construidas y en construcción se encuentran inventariadas en el Sistema de Transporte. De esta manera, y luego de que el POT entró a regir, parte de los recursos inicialmente utilizados para la financiación del sistema vial de la ciudad, sobre el cual circula el controvertido transporte público ordinario, fueron redireccionados para financiar y servir de contrapartida a los recursos logrados como aporte del gobierno nacional para la construcción de la infraestructura del sistema de transporte, específicamente los componentes del sistema Transmilenio. Invertir en el sistema Transmilenio es mucho más eficiente desde el punto de vista sostenibilidad y costo beneficio, toda vez que la infraestructura construida con estos recursos hace parte del sistema integral, utilizado por un sistema de transporte organizado, controlado y con altos estándares de calidad. Teniendo en cuenta lo anterior, las menciones a financiación que se realizan a continuación están relacionadas exclusivamente a los componentes del sistema de transporte, específicamente ciclorrutas y Transmilenio. El sistema vial cuenta hoy día con recursos adicionales de las mismas fuentes tal y como se explicó en el punto 1 de esta presentación. Por ejemplo, la sobretasa al consumo de gasolina motor se reparte en un 50% para componentes Transmilenio y el 50% restante para e sistema vial. Lo mismo ocurre con los recursos del crédito, los cuales identifican en detalle los proyectos a financiar, independizando los montos para los componentes del sistema vial y aquellos que corresponden al sistema de transporte. 6

7 3.2 FUENTES DE FINANCIACION DE LAS TRONCALES DE TRANSMILENIO Para la construcción de las rutas Troncales del Sistema de Transporte Masivo el IDU y TRANSMILENIO S.A. cuentan con tres fuentes principales de recursos: el 50% de la sobretasa a la gasolina, los aportes de la Nación y los recursos del crédito otorgados a la Administración Distrital con aval de la Nación. Existen otras fuentes adicionales que también se explicarán en este capítulo Sobretasa al Consumo de la Gasolina Motor La Constitución de 1991 de la República de Colombia estableció que la ciudad debía contar con un estatuto especial, que le permitiera disponer de herramientas jurídicas precisas y especiales y los instrumentos adecuados para que los administradores del Distrito ejercieran sus atribuciones en mejores condiciones (Artículo 322, Constitución Política). Este es el fundamento del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá D.C. (Decreto 1421 de Julio de 1993), en el cual se autoriza al Concejo Distrital (Artículo 156) para imponer una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público, cuya destinación será la financiación de los estudios, diseños y obras que se requieran para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros que se preste por cualquier medio o sistema. También se podrá destinar a la adquisición de los predios y equipos que demande el cumplimiento del citado objetivo Aportes de la Nación En desarrollo de lo previsto en las Leyes 310 de 1996 y 336 de 1996, la Nación y el Distrito Capital celebraron el día 12 de febrero de 1998 un acuerdo que buscaba definir los mecanismos y procedimientos de colaboración de las partes para el desarrollo del Sistema Integrado de Transporte Masivo en el Distrito Capital. Con fundamento en todo lo anterior, la Nación y el Distrito procedieron a suscribir el 24 de junio de 1998, un Convenio en el cual se define de manera muy precisa, los compromisos de las partes, los montos a aportar por cada una y las fechas estimadas de giro. La Nación tiene recursos garantizados con vigencias futuras debidamente aprobadas hasta el año 2,006. El Distrito Capital por su parte, en concordancia con el Concejo de Bogotá, aprobó la contrapartida a esos aportes de la Nación con cargo al 50% de la sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta el año 2,016. A partir del año 2,006 se requiere una renovación del compromiso con la Nación para poder hacer uso de las mencionadas vigencias futuras entre el 2,006 y el 2, Recursos de Crédito de la Banca Multilateral. Estos recursos se tramitan por la Administración Distrital, con aval de la Nación. A la fecha se cuenta con recursos aportados por el Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento para financiar troncales en construcción. 7

8 3.2.4 Contribución por Valorización La contribución por valorización es otro mecanismo que actualmente estudia la Administración Distrital para financiar la infraestructura de Transmilenio. Esta contribución que se cobra por una sola vez, requiere de aprobación del Concejo Distrital. En el caso de la valorización se deben tener en cuenta aspectos relacionados con los costos de las obras y el beneficio adquirido por cuenta de la construcción y operación del sistema. Esta fuente de recursos no ha sido utilizada aún por Bogotá para financiar obras de Transmilenio, aunque si lo ha hecho para obras del sistema vial Recursos Ordinarios de la Administración Distrital Antes del año 2,001 también se destinaron algunos recursos obtenidos por la Administración Distrital con fuente de ingresos propios de la administración central producto de transferencia de utilidades y procesos de descapitalización de empresas distritales Garantía de Estabilidad como mecanismo de financiamiento del Mantenimiento La financiación de las troncales de Transmilenio cubre los procesos licitatorios que adelanta el IDU para la elaboración de estudios y diseños previos, con los cuales se definen los aspectos técnicos y presupuestales que van a caracterizar la licitación de obra y mantenimiento. Los procesos constructivos se adelantan entres fases: una etapa de preconstrucción con una duración de tres meses, una etapa de construcción de nueve meses aproximadamente y la etapa final de mantenimiento que tiene una duración de 5 años, vencida la cual, el contratista debe otorgar una póliza de estabilidad por cinco años adicionales. La póliza garantiza entonces la financiación del mantenimiento una vez finalizado el contrato de obra y mantenimiento. 3.3 USOS DE FUENTES DE FINANCIACION EN TRONCALES EN OPERACIÓN A continuación se presenta inicialmente un cuadro que resume la totalidad de la infraestructura física, y luego se presentan los costos totales en pesos colombianos, y, finalmente unitarios por tipo de componente. TRONCALES EN OPERACIÓN UNIDADES CONSTRUIDAS CALLE 80 CARACAS AUTONORTE RAMAL JIMENEZ TOTAL Longitud vía km Longitud vía km - carril No. estaciones No. puentes peatonales No. patios m2 patios 31,700 66,000 22, ,300 No. portales m2 portales 31, ,000 51, ,200 No. cuencas alimentadoras km - carril alimentadoras

9 VALOR GLOBAL / KM - CARRIL TRONCALES EN OPERACIÓN CALLE 80 CARACAS AUTONORTE RAMAL JIMENEZ TOTAL (Pesos / km-carril) ($ USD / km-carril) (Pesos / km-carril) 1, ($ USD / km-carril) (Pesos) 700 1,362 1, ,193 ($ USD) (Pesos) 1,967 1,003 1,169 n.a. 1,515 ($ USD) n.a (Pesos) n.a. 382 ($ USD) n.a (Pesos) n.a. 219 ($ USD) n.a (Pesos) n.a. 214 ($ USD) n.a (Pesos) 18,967 10,565 14,095 4,223 13,355 ($ USD) COSTOS UNITARIOS CIFRAS EN $ MILLONES Valor kmcarril (sin Valor kmcarril (con Valor Estacion Valor Puente peatonal Valor 1000 m2 patio Valor 1000 m2 portal Valor km - carril VALOR GLOBAL / KM (Pesos) 1,897 1,321 1,762 1,056 1,591 ($ USD) COSTOS TOTALES CIFRAS EN $ MILLONES VÍA ESTACIONES PUENTES PEATONALES PATIOS PORTALES ALIMENTADORAS OTROS TOTAL TRONCALES EN OPERACIÓN CALLE 80 CARACAS AUTONORTE RAMAL JIMENEZ TOTAL Construcción 87,771 93,834 64,552 2, ,226 Predios 37, ,153 SUBTOTAL 125,178 93,834 64,552 2, ,379 Construcción 8,568 35,930 18,255 1,327 64,080 Señalización 526 2,206 1, ,935 SUBTOTAL 9,094 38,137 19,376 1,408 68,015 Construcción 20,396 2,006 16,362-38,765 Predios 5, ,179 SUBTOTAL 25,575 2,006 16,362-43,944 Construcción 6,021 21,897 8,339-36,257 Predios - 4,195 5,533-9,728 SUBTOTAL 6,021 26,092 13,872-45,985 Construcción 7,200 19,726 9,480-36,405 Predios - 4, ,195 SUBTOTAL 7,200 23,920 9,480-40,600 16,606 9,699 2,700-29,006-12,332 14,610-26, , , ,952 4, ,871 9