EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL: VIRTUALIDAD Y ASPIRACIÓN

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1 EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL: VIRTUALIDAD Y ASPIRACIÓN. ANÁLISIS COMPARATIVO COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO/COMITÉ CONSULTIVO DEL SISTEMA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANO Francisco Santos Carrillo 1 La emergencia de la sociedad civil como actor privilegiado en la agenda de la gobernanza mundial es hoy una de las secuelas más controvertidas y eficaces de las transformaciones que sacudieron el escenario social y político de la última década del pasado siglo. Portador de un discurso audaz, la reaparición del concepto de sociedad civil se forjó en el seno de los agentes sociales inmersos en las transiciones políticas hacia la democracia, propiciando de inmediato el interés de los círculos académicos 2. No extraña, por tanto, que si bien la fórmula inicial responde a un contexto específico de carácter eminentemente político, posteriormente diera lugar a una expansión generalizada que se establece en el imaginario colectivo de buena parte de las nuevas manifestaciones sociales. El mayor atractivo del flamante discurso recayó en la exigencia por situar a la ciudadanía como actor principal e ineludible de los procesos de decisión política, en la verdadera protagonista de la democracia. Pero además, estaba impregnado de un enorme potencial como instrumento de análisis y reflexión; y, sobre todo, poseía un carácter reivindicativo que dejaba entrever nuevas oportunidades para el activismo en terrenos bien abonados por la política o la economía. Una década más tarde, sin embargo, mientras asistimos a la consumación paulatina del proceso de construcción de las infraestructuras globalizadoras, apenas si hemos logrado vislumbrar una aproximación epistemológica al concepto de Sociedad Civil que vaya más allá de la mera especulación o de la transitada reformulación teórica de aquellas proposiciones de partida. A pesar de la relevancia del proyecto, se diría que la extrema ubicuidad del término ha devaluado su valor contestatario y reformista, desplomado por su propio peso ideológico. 1 Este trabajo forma parte del libro Integración, desarrollo e interregionalismo en las relaciones entre la Unión Europea y América latina. Editorial Miguel Ángel Porrúa. México, 2008, pp Nos referimos, en particular, a los procesos de democratización llevados a cabo tanto en la Europa del Este, de influencia soviética, como por toda América Latina.

2 2 Lógicamente, la contemporaneidad del debate sobre sociedad civil se hizo sentir de forma evidente en la activación -o reactivación- de los procesos de integración regional llevados a cabo en esta misma década, especialmente en el continente latinoamericano. Impelida por la globalización, la conformación de estructuras comerciales de mayores dimensiones, más abiertas y mejor adaptadas que los antiguos esquemas nacionales, se convirtió en una exigencia de los nuevos tiempos. En América Latina, la necesidad de superar la crisis desatada en la década perdida y la esperanza por recuperar la senda del desarrollo dio lugar a la adopción de una estrategia inspirada en el denominado Nuevo Regionalismo, gestándose con él la formación de tres grandes bloques eminentemente económicos a lo largo y ancho de su geografía. En el transcurso, todas las miradas se dirigieron hacia la experiencia europea, un modelo pionero capaz de integrar con éxito incluso a sus habitualmente rezagados parientes meridionales. La por entonces Comunidad Económica Europea, muy desarrollada socialmente, contaba ya con espacios institucionales de representación de la sociedad civil. El más relevante era el Parlamento Europeo, de carácter marcadamente político, llamado a ejercer un importante papel en el futuro del proyecto europeísta. En segundo plano quedaba el Comité Económico y Social Europeo (CESE), un espacio específico de representación civil creado en 1957 por el mismo Tratado de Roma. Los procesos latinoamericanos reformulados contaron desde el principio con sendas manifestaciones en favor de la creación de plataformas de participación de la ciudadanía, especialmente interesados en capitalizar fórmulas de acción política que se identificaran con los valores genuinos de la democracia. Con posterioridad, los diferentes tratados de integración recogieron en su articulado dicha aspiración, aunque nunca dieron muestras fehacientes de sinceridad a la hora de afrontar este reto. Las diferentes disposiciones jurídicas que plasmaron este compromiso nunca se vieron acompañadas de las correspondientes dotaciones presupuestarias ni normativas a tal efecto. Sociedad civil como concepto multinuclear Por sociedad civil entendemos, a priori, el espacio de interacción social que abarca la familia, las asociaciones civiles y religiosas, los movimientos sociales y las diversas formas de comunicación pública ajenas al Estado. Un entramado caracterizado por su autonomía, autoconstitución y voluntariedad, que se ha visto sometido a lo largo de su 2

3 3 historia a dos grandes dilemas. El primero, más antiguo, se debate entre el enfrentamiento Estado-sociedad civil como esferas que pugnan por la primacía y el control de la sociedad. El segundo dilema se aúpa con plenitud en el actual periodo de reactivación del concepto, y se refiere esencialmente a la diferenciación-disgregación de la esfera económica del grueso de la sociedad civil 3. El estudio contemporáneo de la sociedad civil se encuentra claramente aherrojado entre su propia imprecisión conceptual y la creciente complejidad en la que se desarrollan las nuevas relaciones sociales, económicas y políticas en el mundo actual. En un panorama tan confuso, son múltiples los enfoques utilizados para desentrañar las claves definitorias del concepto, por tanto no es fácil encontrar posiciones que sean capaces de soportar los embates de la crítica normativa o de sortear los obstáculos empíricos. Si tuviésemos que definir los principales rasgos que se expresan a través de los diferentes ámbitos del debate actual nos atreveríamos a señalar dos esenciales. El primero sería, como ya ha quedado dicho, su ambigüedad semántica, que le reporta un marco discursivo tan plural como desordenado, así como un grave conflicto de representatividad que merma enormemente su capacidad de acción. El segundo, y más importante, se identificaría con una idea transversal que recorre el inabarcable entramado teórico-propositivo que soporta el concepto en los últimos tiempos, esta no es otra que el papel central de la sociedad civil como carácter determinante de la democracia a través de la búsqueda de nuevas funciones de mediación institucional entre la esfera pública y privada. O lo que es lo mismo, una demanda social de mayor participación en las decisiones políticas de los entes gubernamentales y organismos internacionales como fórmula de profundización y consolidación democrática. Todas estas peculiaridades y ambigüedades se encuentran presentes a la hora de clarificar el rol de la sociedad civil en los procesos de integración regional. En ellos encontramos, por un lado, la encomiable lucha de muchas organizaciones civiles en la defensa de sus intereses y la consecución de mayores cuotas de participación y presencia en las instituciones decisorias, enarbolando los valores propios de las democracias. Por otro lado, los hasta ahora insuperables problemas de representatividad lastran la capacidad de acción de los grupos y la confianza por parte de las instituciones. Este panorama cristaliza en un predominio de las construcciones institucionales de tipo 3 En este sentido, una de las propuestas más novedosas proviene de Cohen y Arato, recogidas en su monumental obra sobre la identidad del concepto. Ver Cohen, J. L. y Arato, A. (2000) 3

4 4 corporativo, rígidas y atomizadas, escasamente articuladas con las respectivas sociedades civiles nacionales y, por ende, alejadas de la opinión pública, que no sólo no percibe sus objetivos, sino que incluso desconoce su existencia. Finalmente, todo este cúmulo de debilidades desemboca en el incontestable poder de la esfera política, la cual ejerce un papel monopolizador en la mayoría de los procesos, desconfía de la labor complementaria y legitimadora que ofrece la colaboración civil y carece de voluntad para implementar una verdadera estrategia participativa. Por lo general, esta dinámica es la que se dibuja sobre la trayectoria de la mayoría de los procesos. Ahora bien, pese a las dificultades que afrontan, aparecen también algunos rasgos esenciales que merecen destacarse. Entre ellos, quizás el de mayor relevancia sea la confirmación de la necesidad por consolidar -o crear, en su caso- estos espacios institucionales reservados a la participación de la ciudadanía, un gesto templado pero muy significativo por cuanto los legitima moralmente. Eso es lo que está sucediendo ahora mismo en el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) tras la redacción del Plan de acción para el fortalecimiento del Comité Consultivo del SICA (CC-SICA), un primer paso que refleja lo ya acaecido en la Unión Europea mediante las modificaciones recibidas por el Consejo Económico y Social en el Tratado de Maastricht, las cuales se han visto consolidadas tanto en el Libro Blanco de la Gobernanza como en el aún inédito proyecto de Constitución europea. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) como modelo precursor Al igual que ocurre con la mayor parte de las estructuras institucionales comunitarias europeas, la creación y el desarrollo del CESE ha servido de precursor para buena parte de las experiencias integracionistas puestas en marcha durante las últimas décadas, especialmente en Latinoamérica. Gracias a su ya larga trayectoria y al éxito obtenido por la propuesta comunitaria europea, actualmente el CESE ofrece el modelo más desarrollado de participación civil de cuantos se pueden observar en los diferentes proyectos de integración a nivel mundial, aunque no está exento de debilidades. Por este motivo, su configuración y metodología ofrece un marco analítico de gran interés para otros procesos. 4

5 5 Creado por los tratados constitutivos de Roma en 1957, el CESE es un organismo de carácter consultivo con respecto a las tres grandes instituciones comunitarias -Consejo, Comisión y Parlamento europeo. Está constituido por representantes de los distintos ámbitos económicos y sociales de la sociedad civil europea organizada, su consulta es preceptiva y de obligado cumplimiento en la elaboración de las políticas y la legislación comunitaria, así como en todos aquellos casos en los que dichas instituciones lo consideren oportuno. También puede recibir el encargo de elaborar dictámenes de carácter exploratorio, con la facultad añadida de emitir dictámenes por iniciativa propia. Desde el Tratado de Maastricht de 1993, el CESE posee el ya citado derecho de iniciativa, un presupuesto y una secretaría general propia. Por tanto, como se subraya en los diferentes documentos de difusión corporativa, participa activamente en el proceso de elaboración de las políticas y de preparación de las decisiones comunitarias. El CESE, además, tiene otros dos cometidos. En primer lugar, debe promover y facilitar una mayor adhesión de la sociedad civil organizada al proyecto europeo, así como propiciar la participación en este último, tanto a nivel nacional como europeo. Debe reforzar igualmente el papel de la sociedad civil en los países o grupos geográficos no comunitarios, en los que potencia un diálogo estructurado con las organizaciones de la sociedad civil y fomenta la creación de estructuras consultivas inspiradas en su propio modelo 4. En la actualidad, está compuesto de 344 miembros pertenecientes a los veintisiete países miembros, repartidos en tres grupos: empresarios, trabajadores y otros representantes de diversos sectores aglutinados bajo la denominación de sectores de actividades diversas. Esta composición no es estática, sino que evoluciona a cada renovación cuatrienal del Comité, con el objetivo de reflejar lo más fielmente posible la evolución de la propia sociedad civil organizada en cada uno de los Estados miembros. Los miembros son nombrados por el Consejo de Ministros de la Unión Europea para un período de cuatro años renovables, a partir de las designaciones que presentan los Estados a propuesta de las respectivas organizaciones nacionales, sin que perciban remuneración alguna por su actividad ni abandonen el desempeño de sus profesiones habituales. Esta forma de tutelaje por parte de los respectivos gobiernos nacionales es uno de los aspectos más controvertidos del comité. La obligatoriedad de pasar el filtro 4 CESE (2004), p. 2. En (24/6/2006) 5

6 6 político gubernamental puede significar, en la práctica, el predominio de los Estados sobre las organizaciones, con el consiguiente menoscabo de su autonomía. En esta norma, derivada de las propias limitaciones de representatividad ya mencionadas, pueden aparecer dudas razonables acerca de la independencia y el carácter contestatario del comité más allá de los meros mecanismos burocráticos o de las funciones de lobby, sobre todo a la hora de ejercer su influencia sobre las políticas de la comisión. El CESE cuenta también con seis secciones especializadas que abarcan la totalidad de las competencias comunitarias 5, las cuales se encargan de preparar los respectivos dictámenes a través de los ponentes miembros, pudiendo contar con el respaldo de expertos externos. La elaboración de dictámenes proporciona, por tanto, un marco adecuado para el debate y la consulta a la ciudadanía especializada, convirtiéndose en la esencia del comité y brindando la posibilidad de crear un verdadero foro de intercambio de ideas y de acuerdos a partir de intereses contrapuestos, donde el diálogo y el compromiso están llamados a adquirir los más altos valores de civilidad y articulación social. Posteriormente, deben ser aprobados por mayoría simple en alguno de los nueve plenos anuales y ser enviados a la Comisión, el Consejo o el Parlamento. Según datos del propio CESE, los informes que elabora la Comisión sobre el curso dado a los dictámenes del Comité muestran que se tienen en cuenta más de dos terceras partes de las recomendaciones propuestas. Pero su influencia puede llegar a superar el marco restringido de la propuesta de la Comisión sobre la que se emite el dictamen. Los dictámenes de iniciativa del CESE revisten un interés particular en la medida en que, a menudo, sirven para que las instancias decisorias -y en primer lugar la Comisión- se fijen en cuestiones a las que hasta entonces habían concedido escasa o nula atención 6. Como se puede observar a tenor de lo hasta aquí expuesto, el CESE ha consolidado su posición institucional en la estructura de la Unión Europea a partir del Tratado de Maastricht. Este hecho muestra a las claras una apuesta por la búsqueda de legitimidad y acercamiento a la ciudadanía de un proceso que ha sido tradicionalmente muy criticado por sus prácticas elitistas y una arquitectura institucional caracterizada por su nítido sesgo vertical. Su mayor peso político y su autonomía consagran un esfuerzo por 5 Estas son: unión económica y monetaria y cohesión económica y social; mercado único, producción y consumo; transportes, energía, infraestructura y sociedad de la información; empleo, asuntos sociales y ciudadanía; agricultura, desarrollo rural y medio ambiente; y relaciones exteriores. 6 CESE (2004), p. 4. En (24/6/2006) 6

7 7 complementar la democracia representativa con prácticas propias de la democracia participativa, todo ello en un momento de máxima complejidad propiciado por las transformaciones que se están viviendo en el seno de la Unión. La labor a la que se enfrenta en esta nueva época de confirmación como agente estratégico es, no obstante, ardua. Burocratizado, predominan en él prácticas políticas y administrativas de carácter corporativo, con una normativa profusa y compleja debido a sus grandes dimensiones. La influencia que sea capaz de ejercer sobre las principales instituciones de la Unión es, hasta ahora, de orden estrictamente interno y restringido, con un valor claramente supeditado a los factores políticos. Su función es gris, y desde luego no es conocida por las respectivas sociedades civiles nacionales, mucho menos por la ciudadanía en general. (Claro que este rasgo no es exclusivo del CESE, sino que se podría extender a la mayor parte de la estructura institucional comunitaria). El cuestionamiento reciente a que se está viendo sometido el proceso de integración, a propósito del establecimiento de una carta constitucional para Europa, está demandando un mayor protagonismo de la ciudadanía y una presencia más efectiva de la sociedad civil en la institucionalidad europea. La creación de una opinión pública europea y la reivindicación de un mayor protagonismo de prácticas que se identifiquen con alguna forma de democracia participativa pueden ser objetivos a vislumbrar en el horizonte. En este trayecto, el CESE no parece ser hasta el momento un interlocutor cualificado para llevar a cabo esta tarea, por lo que deberá reforzar sin mayor dilación su papel de intermediario con la ciudadanía. Para ello sería necesaria, sin duda, la obtención de mayor relevancia en el seno de la integración, reforzando su credibilidad y manteniendo una clara apuesta por acercar la institucionalidad europea al ciudadano. La sociedad civil centroamericana en el proceso de integración regional La aparición de la sociedad civil centroamericana como actor emergente surge tras la estela del gran proyecto democratizador de los noventa. Aunque con menos determinación que en otros rincones del continente, su proyección alcanzó la suficiente trascendencia como para reclamar su propia cuota de protagonismo a la hora de gestionar las principales estrategias políticas de la región, habida cuenta de las deficiencias del sistema de representación política. El desmantelamiento de la infraestructura estatal propiciada por las políticas de ajuste, la descentralización 7

8 8 administrativa y la necesidad de contar con colaboradores civiles en la implementación de las políticas y los múltiples programas de cooperación y desarrollo han hecho de su participación y posicionamiento un elemento a tener en cuenta. Las conferencias de los Grupos Consultivos de Estocolmo y Madrid, auspiciadas desde la perspectiva de los cooperantes, significaron el espaldarazo definitivo a su posición de agente principal del desarrollo y consolidación democrática, corroborando una tendencia que se había puesto ya de manifiesto en las aperturas al diálogo y las estrategias de cooperación por parte de la mayoría de los organismos financieros multilaterales desde la década de los noventa. Hasta entonces, como bien señalaba ya alguno de los principales analistas de la región, la preocupación por la integración no se había hecho sentir de manera sustantiva, facilitando así a la clase política el diseño de una integración oficial que tenía como propósito exclusivo la consolidación de las políticas de apertura 7. Por otro lado, la creación del Comité Consultivo de la Secretaría General del SICA en noviembre de 1995, como lugar de ubicación y de presencia activa de los grupos de la sociedad civil en el seno de la institucionalidad de la integración, siempre resultó una experiencia infructuosa, carente de voz y de capacidad de influencia. Si tenemos en cuenta que el proceso de integración centroamericana se remonta a la década de los sesenta (al llamado Mercado Común Centroamericano), la presencia y el interés de la sociedad civil por el mismo es reciente. Hasta el período de no se registran los primeros movimientos interesados en el nuevo proyecto regional. El primer objetivo de las organizaciones civiles no es otro que encontrar la senda de la concertación, un esfuerzo necesario para desplegar las correspondientes redes de influencia y construir los canales de presión adecuados para incidir en lo posible sobre las decisiones llevadas a cabo en el entorno de la integración regional. La tentativa inicial no resultó satisfactoria. Una década más tarde, las causas de esta debilidad siguen estando muy presentes, relacionadas directamente con el atraso en la modernización de las sociedades centroamericanas. Una débil estructura organizativa a nivel regional, capacidad limitada de incidencia y participación en la esfera pública, escasa tradición de participación democrática en el interior de las propias organizaciones y, ya más recientemente, una estrategia de acción errática, con objetivos muy confusos y graves carencias de capacitación técnica, constituirían lo que podríamos denominar el catálogo de carencias y debilidades de orden interno. 7 De la Ossa, A. (1994), p. 75 8

9 9 No obstante, a lo largo de su trayectoria este organismo ha venido superando los distintos obstáculos a los que se ha visto expuesto, hasta mantenerse como el primer espacio institucionalizado de la región donde la sociedad civil puede expresarse acerca de las políticas llevadas a cabo en la región, si bien su consulta por parte del SICA sigue sin ser de obligado cumplimiento. La superación de estas dificultades podría verse como un logro si pensamos que se trata de un organismo inédito en la región que se formula en un momento político y social de gran polarización en el que la casi totalidad de la sociedad centroamericana acababa de pasar por un enfrentamiento civil armado. La primera iniciativa que se puso en marcha fue la del Comité Centroamericano de Coordinación Intersectorial (CACI), representante de un conjunto de expresiones regionales diversas de la sociedad civil que comenzó a plantear en el seno de las instituciones regionales la posibilidad de crear un foro de consulta de la sociedad civil para tratar asuntos relativos al nuevo proceso de integración, por entonces en plena efervescencia. Problemas relativos al cuestionamiento de la representatividad por parte de otros grupos de la sociedad civil dieron al traste con esta iniciativa. Pero significó un punto de inflexión importante desde el que se proyectó una nueva época en las relaciones entre la sociedad centroamericana y sus gobernantes. Ya en 1994 se constituye la Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana (ICIC), un foro de consulta entre organizaciones civiles de la región que proveyó a los diferentes grupos de una plataforma más productiva y homogénea, pese a lo cual tampoco fue capaz de crear una acción regional unificada que concluyese con su inserción en la institucionalidad del SICA. Los intentos de acercamiento entre ambas iniciativas no fructificaron a la hora de articular un núcleo de coordinación entre la sociedad civil y el proceso de integración. El escaso interés por parte de los organismos gubernamentales, poco receptivos y más centrados en la finalización del proceso de paz, constituyó un obstáculo insalvable. Antes al contrario, los escasos resultados fueron minando la capacidad propositiva de ambos foros, pese a que persistía la demanda por alcanzar una efectiva participación de los diferentes sectores civiles centroamericanos en el proceso. Aunque los dos foros jugaron un papel relevante en la apertura del diálogo entre organizaciones civiles del área y los gobiernos de la región, ambos se fueron diluyendo hasta limitar su crecimiento y consolidación, quizás ése fue el peaje que debieron pagar por ser los precursores. 9

10 10 Con posterioridad, buena parte de los miembros de CACI e ICIC fueron apreciando las ventajas de formar parte del CC-SICA como marco institucional y representativo de la sociedad civil en el proceso de integración centroamericana. A partir de esta cesura, han ido surgiendo dos grandes ejes civiles en forma de redes-foros que aglutinan a la mayor parte de la sociedad civil de la región, aunque uno de ellos se autoexcluye de la participación en los canales oficiales de la integración (esto es, el CC-SICA). La existencia de los mismos nos ofrece, al menos, dos reflexiones de interés para el análisis. En primer lugar, la existencia de un grupo con posiciones críticas hacia el proceso, con cierta tendencia al maximalismo y escasamente propositivo; por otro lado, la emergencia de la formación de redes ciudadanas que se integran en supraentidades civiles de índole regional y continental aunando esfuerzos en defensa de sus intereses. Ambas pueden ser tomadas por síntomas de la encomiable salud de los movimientos civiles de la región, lo que nos hace ser optimistas con respecto a su desarrollo. El primer grupo al que nos hemos referido está compuesto de redes civiles, movimientos populares y sociales con predominio de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), alternativas a los grupos productivos, corporativos o de mayor tradición asociativa y representativa. Se articulan en torno a los Foros Mesoamericanos o Redes Centroamericanas, que aglutinan a algunas de las organizaciones civiles más críticas y contestatarias con las políticas económicas que se practican en la región por parte de los gobiernos y otros organismos gubernamentales como el SICA. Su posición se sitúa en lo que algunos analistas han denominado como la estrategia de la resistencia, el todo o la nada, la absolutización de la estrategia del no 8, muy ligada a un activismo social que se autoexcluye de la participación y la cooperación gubernamental por entender que no atiende a los intereses generales de las sociedades centroamericanas, más necesitadas de políticas de desarrollo centradas en el área social. Por otro lado, encontramos, además del CC-SICA, otras iniciativas como la Iniciativa Mesoamericana CID (Comercio, Integración y Desarrollo Sostenible), una red de organizaciones más posibilistas y abiertas a la colaboración y a la incidencia en el proceso de integración, entendiendo éste como una oportunidad para el desarrollo. En este contexto, a principios de 1994, la Secretaría General del SICA convocó a una serie de organizaciones representativas de los diversos sectores de la sociedad civil para 8 Rubio, R. (2005). En Curso de Integración Regional para funcionarios centroamericanos. Jornada V (junio de 2005). AECI-Fundación ETEA para el Desarrollo y la Cooperación. Inédito. 10

11 11 establecer la Comisión Preparatoria que se encargó de elaborar el reglamento del Comité Consultivo del SICA (CC-SICA). Dieciocho organizaciones constituyeron inicialmente el CC-SICA, sumándose posteriormente nueve más hasta conformar un total de veintisiete organizaciones que acordaron y aprobaron un reglamento para el funcionamiento del Comité. En noviembre de 1995, el CC-SICA quedó formalmente constituido. El Comité Consultivo reúne a redes regionales representantes de prácticamente todo el arco social centroamericano, desde organizaciones de campesinos, cooperativas, organizaciones de derechos humanos, indígenas, medio ambiente, mujeres, municipalidades, empresarios, ONG, trabajadores y otras. Desde el principio, el propósito estuvo centrado en la participación plena en el proyecto integrador, teniendo como objetivo principal la provisión de un espacio capaz de incidir en el proceso. Sin embargo, ya en sus inicios, el nuevo organismo mostraba carencias a la hora de definir algunos aspectos claves como la propia misión o la conformación de una estructura eficaz. Tal eventualidad puso de manifiesto la necesidad de establecer un período de discusión interno que precisara las líneas maestras de su planificación estratégica, proyecto que contó con el apoyo de la cooperación internacional y que duró aproximadamente desde 1997 hasta Los talleres permitieron identificar una serie de disposiciones que pasaron a formar el núcleo de su actitud ante el proceso. Principalmente permitieron reconocer a la integración centroamericana como un tema central para la sociedad civil de la región, expresando el deseo de incrementar su capacidad propositiva y su participación en los procesos regionales. La culminación de este proceso tuvo lugar con una propuesta de elaboración, ya en 1999, de un Plan Estratégico del CC-SICA. La configuración del CC-SICA equiparaba institucionalmente el proyecto integrador centroamericano con otras estructuras regionales ya dotadas de este instrumento. Sin embargo, lastrada por fuertes contradicciones de fondo entre los grupos y, sobre todo, con una insostenible falta de recursos y apoyos institucionales, que perduran hasta hoy mismo, tampoco pudo satisfacer las expectativas que se habían puesto en ella. De estar obligados a hacer balance, tendríamos que afirmar que la participación de la sociedad civil en la integración regional a través del CC-SICA ha continuado siendo frustrante. La falta de voluntad por parte de los gobiernos para oír los planteamientos de la sociedad civil ha impedido que este espacio sea real, desamparándolo hasta caer en un mero formalismo. 11

12 12 Asimismo, y este es otro de los grandes problemas, el papel asesor que se le otorga constituye un verdadero enigma, ya que se pretende que asesore a una instancia -la Secretaría General del SICA- que carece de carácter resolutivo, limitándose única y exclusivamente a una función administrativa y burocrática. Pero más allá de la operatividad del CC-SICA, en un segundo nivel, la experiencia a lo largo de los años denuncia una serie de carencias que impiden el protagonismo de la sociedad civil en el proceso. En primer lugar habría que citar la escasa credibilidad que la participación en dicho proceso -y del proceso en sí mismo- tiene en el seno de la sociedad, habida cuenta de los antecedentes de exclusión que la sociedad civil centroamericana viene soportando desde el pasado. Otro elemento principal se resume en la escasa atención que algunos gobiernos del istmo conceden a la participación ciudadana, colocándola como sujeto receptor pasivo de medidas y consecuencias que emanan de los múltiples acuerdos regionales. El desconocimiento del proyecto integracionista por parte de la sociedad centroamericana, coadyuvado por un sinnúmero de acciones carentes de coordinación entre sí, la mayor parte en reuniones cumbres de presidentes y de ministros; y la escasa capacidad de análisis e interpretación por parte de los grupos organizados de la sociedad civil, completan este nuevo catálogo de impedimentos. Otra vez, nuestro análisis se inspira en las reflexiones de los autores de la región. Los hay quienes resaltan, entre otras, la existencia de un doble lenguaje por parte de las instancias oficiales a la hora de abrir espacios reales a la participación 9 ; los que creen en la existencia de un verdadero proceso de integración oficial cuya meta responde única y exclusivamente a los intereses particulares de la clase política y empresarial para impulsar políticas neoliberales, sin que exista el menor interés en que éste tenga la más mínima significación para la sociedad civil 10 ; o los que ven la mayor dificultad en la superación de las deficiencias de una arquitectura institucional en torno al SICA, las cuales dan lugar a la dispersión de una estructura cuyos procedimientos burocráticos de decisión no facilitan ni la creación de una agenda ni la definición de los espacios de consulta a los organismos principales como las Cumbres de Presidentes o los Foros Ministeriales De Monterrosa, C. (1999), p De la Ossa, A. (1998), p Morales Gamboa, A. (1998), p

13 13 Una nueva oportunidad: el Plan de Acción para el fortalecimiento del CC-SICA Ya en el 2002, el Comité Consultivo presentó ante los Presidentes de Centroamérica la denominada Propuesta del Comité Consultivo del SICA a la XXII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamérica, en la que se plantea el apoyo efectivo y la convocatoria oportuna para que pueda desarrollar sus funciones y cumplir con la misión de fortalecer la integración centroamericana con la participación activa de la sociedad civil organizada. A raíz de esta petición, en ese mismo año, durante la XXIII Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamérica, se solicitó a la Secretaría General del SICA que presentase una propuesta que permitiera al Comité desarrollar sus funciones y cumplir su misión. En contra de lo que cabría pensar, estas reclamaciones ante las más altas instancias institucionales de la integración no han impedido que el CC-SICA haya atravesado por un período de gran confusión y escasa presencia en el debate integracionista, persistiendo los graves problemas de financiación que han hecho peligrar incluso su continuidad como institución. El bache parece haberse superado -al menos temporalmente- tras la puesta en marcha de un nuevo impulso proporcionado por la cooperación internacional en el marco del Plan de Ayuda a la Integración Regional Centroamericana (PAIRCA), financiado con fondos de la Unión Europea, que pone en práctica de este modo su política de fomento de estructuras consultivas basadas en su propio modelo. De este proyecto ha surgido, ya en 2006, el Plan de Acción para el fortalecimiento del Comité Consultivo, que se sustenta en tres criterios esenciales para la consolidación del CC-SICA: el fortalecimiento gerencial, el fortalecimiento orgánico y operativo y el fortalecimiento estratégico. Como órgano de consulta del SICA, las funciones del CC-SICA adquieren caracteres muy cercanos a los que ya vimos establecidos en el CESE: emite opiniones en torno a consultas realizadas por los órganos del SICA; genera, por iniciativa propia, opiniones y propuestas para ser canalizadas a través de sus órganos; y promueve o realiza estudios sobre temas identificados como relevantes por sus organizaciones para ser canalizados a alguno de los órganos del SICA o a la opinión pública. Igualmente, como también se recogía en su modelo de referencia, posee funciones de interlocución con las sociedades centroamericanas, mediante la promoción y el desarrollo de actividades tendientes a lograr un mayor conocimiento del proceso integracionista; o el apoyo a los procesos de fortalecimiento de la sociedad civil en los países miembros. En lo que se refiere a su 13

14 14 estructura, está dotado formalmente de una Asamblea Plenaria compuesta en la actualidad por veintiséis organizaciones, un Directorio en el que están presentes cinco miembros y un fiscal, unos Comités Sectoriales y Grupos de Trabajo y una Secretaría Ejecutiva nombrada por el directorio. Este organigrama también nos ofrece similitudes formales con respecto al CESE, aunque en la práctica encontramos ya las carencias derivadas de la debilidad que aqueja al proceso. La Secretaría Ejecutiva no está constituida ante la falta de presupuesto, con lo cual nos encontramos ante un serio problema de operatividad, ya que carece de fiscalización administrativa alguna. Por otro lado, los Comités Sectoriales y los Grupos de Trabajo tampoco han sido nombrados, lo que significa que difícilmente se podrán elaborar dictámenes sin vulnerar la esencia del proyecto. A consecuencia de lo anterior, tampoco se ha elaborado la reglamentación complementaria que concreta el funcionamiento de los comités, tales como los procedimientos de consulta o la estructura de las comisiones de trabajo. En definitiva, estamos hablando de una plataforma institucional que no puede funcionar porque está por construir. Como hemos indicado antes, la Asamblea Plenaria contó inicialmente con dieciocho organizaciones regionales cuya función principal consistió en la elaboración de la normativa. En los doce años de vigencia, se han ido incorporando seis nuevas organizaciones, a pesar de lo cual la representación parece quedar todavía algo exigua, especialmente si tenemos en cuenta que existen redes muy dinámicas en la región que no están participando. A nivel institucional, su mayor logro se sitúa en el momento de la firma de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), documento estratégico en el que se recogen buena parte de sus propuestas, aunque posteriormente ha corrido el mismo destino que la mayor parte de los proyectos recogidos en la última década en el seno de la integración. Desde el principio, fueron las organizaciones quienes nombraron directamente sus representantes, en contra de la tendencia establecida en otros procesos -como el CESE, sin ir más lejos- y de la consiguiente presión por parte de algunos grupos partidarios del reclutamiento de sus miembros entre notables. Esta peculiaridad supone, a nuestro entender, un importante logro al establecer criterios propios de autonomía y representatividad frente a la voracidad habitual de los gobiernos centroamericanos, contribuyendo con ello a consolidar los procesos de democratización en la región. No obstante, la oposición de buena parte de la clase política a esta práctica 14

15 15 se trasluce con frecuencia en un nuevo escollo al proceso de reconocimiento e institucionalización. Sin embargo, el principal obstáculo, hasta ahora insalvable, que se ha cernido sobre el CC-SICA desde el momento de su creación es la carencia de recursos y de financiación a todos los niveles. Como se indica en el estudio generado por el Plan de Acción, el CC- SICA carece de identidad y personalidad jurídica y viene trabajando sin recursos financieros, operativos o logísticos. Sus directivos ejercen su cargo voluntariamente y no se cuenta con un secretariado u oficina que facilite su trabajo y la coordinación de sus comisiones o que lo apoye en las tareas de comunicación, información y divulgación con sus organizaciones miembros 12. De nada ha servido, a lo largo de todos estos años, que el fortalecimiento del CC-SICA se haya consignado en las diferentes declaraciones Cumbres de Presidentes y Jefes de Estado y de Gobierno, la más alta instancia de poder de la integración. En este sentido, se pone de manifiesto una notoria falta de voluntad política por parte de los gobiernos, así como su escaso aprecio por la posibilidad de dotar a las sociedades centroamericanas de canales que posibiliten el desarrollo de la democracia participativa. Con esta situación, el Plan de Acción, apoyado por la Unión Europea, constituye una oportunidad que debe catapultar al CC- SICA para constituirse definitivamente como un organismo que sea capaz de llevar a cabo la labor y el cumplimiento de las funciones para las que fue creado. En estos momentos, los debates que acechan el entorno del CC-SICA no difieren mucho de aquellos otros que suscita, con mayor o menor intensidad, la polémica puesta en práctica de la sociedad civil en otros lugares. En nuestra opinión, se articulan desde tres ejes temáticos: la representatividad, la participación y la profundización de la democracia, todos los cuales dependen en buena medida del nivel de desarrollo social de cada comunidad. El problema de la representatividad en el seno del CC-SICA se localiza en dos vertientes. En la primera, nos encontramos con la posición -ya comentada- de las organizaciones centroamericanas que insistían en nombrar a sus propios representantes, opción que encuentra el rechazo de la clase política y, por consiguiente, dificultades de reconocimiento institucional. La segunda vertiente se relaciona con la reglamentación interna del propio comité. Según ésta, los miembros 12 Plan de Acción para el fortalecimiento del CCSICA (2006), pp

16 16 deben operar, al menos, en cuatro de los países de la región o bien estar adscritos a redes que cumplan con este requisito. El problema es que suelen quedar excluidas muchas organizaciones nacionales y otras transnacionales que no cuentan con la capacidad financiera necesaria para estar presente en dichas redes. Este hecho merma la representatividad de los miembros del CC-SICA, subrayando el corporativismo que de por sí caracteriza la mayor parte de las manifestaciones de la sociedad civil. La dificultad que entraña la participación plena de la sociedad civil centroamericana en el proceso de integración tiene como trasfondo un problema ideológico. El dinamismo y la adhesión que han adquirido algunas redes ciudadanas de la región contrarias a la gestión neoliberal del desarrollo, unidos a los escasos gestos conciliadores por parte de los gobiernos, ha llevado a las primeras a situarse en posiciones maximalistas de rechazo a la participación institucional. Este enfrentamiento afecta directamente a la institucionalidad integracionista, que se ve privada de un activo del cual la región no se puede permitir renunciar. Por su propio potencial, la institucionalidad regional podría convertirse en una plataforma muy proclive a la reivindicación de nuevas políticas públicas alternativas y podría reforzar enormemente su legitimidad. La disyuntiva institucionalidad democrática u órgano oficialista 13 -muy presente en las discusiones acerca del CC-SICA- no merece en nuestra opinión mayor relevancia, ya que pareciera alimentar la idea de que el CC-SICA carece de virtudes democráticas. Más bien habría que esforzarse por incorporar a todas las tendencias insistiendo en un discurso sincero y conciliador que proponga alianzas para la consecución de políticas de concertación y pacto. El último tema que adquiere relevancia en las discusiones acerca del fortalecimiento del CC-SICA es el que hemos denominado como profundización de la democracia. El todavía reciente acervo democrático de las sociedades centroamericanas no debe ser óbice para establecer el compromiso de la participación, siempre y cuando se establezca preservando reglas fundamentales de responsabilidad y respeto por las diferencias. Tal y como ya se ha visto en otros proyectos integradores, es necesario dotar a la institucionalidad integracionista de instrumentos que permitan la participación y la consulta. Como institución representante de la sociedad civil, la voz del CC-SICA debe 13 Como aparece reflejado en el Plan de Acción. CC-SICA (2006), p

17 17 ser legitimada a través de la consulta obligada por parte de las diferentes instancias de gobierno del SICA, incluida la Cumbre de Presidentes. Solo así adquirirá relevancia la opinión y los dictámenes emitidos por sus representantes, sin que ello signifique que los mismos deban defender expresiones unívocas o renunciar al esfuerzo de la concertación. Conclusiones Del somero análisis llevado a cabo a lo largo de este capítulo, podemos concluir una serie de reflexiones que nos pueden acercar a comprender algunas de las principales líneas de acción de la sociedad civil en los procesos de integración europeo y centroamericano. La principal conclusión constata que la problemática de la sociedad civil en los procesos de integración estudiados contiene numerosas analogías. A pesar de la evidente diferencia existente a todos los niveles entre el proceso europeo y el centroamericano, las deficiencias de representatividad y participación son comunes en los dos casos. En la Unión Europea, el CESE, a pesar de su consolidación institucional, operatividad y avances en cuanto al reconocimiento que ha ido registrando desde Maastricht, no deja de regirse por canales de representatividad cuestionados por su relativa autonomía y tibieza a la hora de ejercer la labor de crítica. Los gobiernos tienen la última palabra a la hora del nombramiento final de los consejeros miembros y la participación alcanza a una porción muy exclusiva de la sociedad civil, aquella que puede permitirse financiar la dedicación exclusiva de profesionales a tal efecto. El escenario predominante, por tanto, se caracteriza por un claro perfil elitistacorporativista que fomenta las operaciones de lobby. A cambio, ofrece buenos resultados en cuanto a la funcionalidad, proporcionando un marco estable para ejercer la defensa de los intereses más significados y una buena plataforma de concertación social, beneficiándose del alto nivel de desarrollo de la sociedad europea. En el caso centroamericano, paradójicamente, la representatividad adquiere formas más ortodoxas y genuinamente democráticas, al gozar de autonomía con respecto a la administración del estado y elegir sus representantes directamente entre los miembros de las formaciones civiles, pero adolecen de graves problemas para poder ejercer dicha representatividad y se encuentran con grandes obstáculos por parte de la clase política, que rechaza dichos mecanismos institucionales. Al mismo tiempo, la participación se ve lastrada por la polarización ideológica y el enconamiento de posturas encontradas entre 17

18 18 los partidarios de la participación y los que se niegan a colaborar con gobiernos estimados como poco representativos habitualmente ajenos a la consecución del interés general. Sin embargo, es probable que detrás se encuentren intereses más espurios relacionados con la supervivencia financiera y la captación de fondos procedentes de los numerosos programas dotados por la cooperación internacional. Por otro lado, si el CESE representa el modelo más desarrollado, tanto a niveles de competencias como a niveles institucionales y de legitimidad social; el CC-SICA sufre una existencia muy traumática desde su nacimiento debido a la necesidad de contar con una infraestructura que la mantenga activa y le dé continuidad, negada hasta el momento por la falta de financiación. Esta precariedad no permite finalizar la construcción institucional de dicho organismo, quedando asuntos pendientes tan capitales para el desarrollo de sus funciones como la ausencia de una secretaría general o la conformación de los diferentes grupos de trabajo y su normativa de actuación correspondiente. Hasta el momento, los pasos dados por el CC-SICA parecen haber seguido la pauta marcada por el modelo europeo, una decisión por otra parte lógica debido a que se trata del modelo más exitoso. Sin embargo, deberá tener en cuenta la valoración de un análisis de la propia sociedad civil centroamericana con objeto de adaptar sus estrategias a las peculiaridades de ésta, especialmente en un momento como el actual, en el que tiene la oportunidad de contar con el apoyo financiero de la Unión Europea a través del Programa de Ayuda para la Integración Regional Centroamericana (PAIRCA), desde donde es evidente que se potenciará la experiencia del modelo del CESE. Finalmente, una observación genérica nos muestra que la participación de la sociedad civil en los procesos de integración regional es absolutamente desconocida para las ciudadanías nacionales, incluso nos atreveríamos a decir que también para buena parte de las organizaciones de las sociedades civiles nacionales a nivel local-municipal, y grupos de sectores profesionales, de consumidores, étnicos o de género. Esta afirmación vale incluso para la Unión Europea. Aunque, evidentemente, no estamos hablando de que se considere una condición excluyente, no cabe duda de que parece sensato potenciar el acercamiento de la ciudadanía a los respectivos procesos mediante la intermediación de organismos como el CESE o el CC-SICA, con objeto de dar a 18

19 19 conocer las ventajas y desventajas proporcionadas por la integración a cualquiera de sus niveles. Un ejemplo de lo que aquí se propone puede verse en el fallido proceso de aprobación del Tratado para el establecimiento de la Constitución Europea, cuya implementación ha sacado a la luz el desencuentro entre sociedades e instituciones, en lo que puede considerarse una clara llamada de atención con respecto a la viabilidad futura de las tradicionales políticas verticales (de arriba a abajo) llevadas a cabo en el seno de la Unión Europea. A partir de ahora, se abre un período de debate en el que la institucionalidad europea debería consultar a la sociedad civil para conocer cuál es el modelo de desarrollo e integración que desea o que más le conviene. Un reto para el que hará falta aunar esfuerzos desde todos los sectores de la ciudadanía. 19

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