El papel de la calidad en las empresas de servicio público: un análisis de los resultados de la privatización

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1 Presupuesto y Gasto Público 55/2009: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2009, Instituto de Estudios Fiscales El papel de la calidad en las empresas de servicio público: un análisis de los resultados de la privatización PATRICIA BACHILLER BAROJA Universidad de Zaragoza Recibido: Junio 2009 Aceptado: Junio 2009 Resumen En este artículo se analizan los determinantes de la calidad de los servicios públicos ofrecidos por empresas privatizadas, centrando el estudio en los sectores de las telecomunicaciones, del ferrocarril, de la energía y del transporte aéreo. En la calidad de las industrias tipo red no solamente influyen las características demográficas y económicas, sino también el grado de competencia y la regulación impuesta por los Gobiernos, que son factores clave del esfuerzo de las empresas por ofrecer mejor calidad de servicio. La privatización y la liberalización pueden forzar a las empresas a prestar una mayor calidad e innovación a los clientes, porque la disminución del incentivo a invertir en calidad, cuando una empresa se somete a una regulación de precios, se atenúa si ésta participa en un mercado competitivo. Palabras clave: calidad de servicios públicos, proceso privatizador, liberalización de mercados, regulación. Clasificación JEL: H41, L33, L50. Abstract In this paper, we analyse the determinants of service quality of privatised companies. We focus on the telecommunications, railway system, energy and aerial transport industries. Not only demographic and economics variables influence on quality of network industries, but also the competition and regulation implemented by Governments are key factors and may stimulate companies to achieve greater quality. Privatisation and liberalisation can force firms to offer a higher quality and innovation, because a company that operates in a competitive market have more incentives to invest in quality. 1. Introducción En los últimos años, la calidad ha sido un tema en auge tanto en el sector público como en el privado, porque el rápido desarrollo de la industria de los servicios y el surgimiento de la competencia entre compañías rivales ha incrementado la necesidad de los proveedores de identificar los segmentos no atendidos en el mercado y mejorar la provisión de servicios para retener a sus clientes. Aunque de la privatización de las empresas de servicio público se esperan mejoras en la calidad de los servicios ofertados, es necesaria una regulación adecuada para que el cambio de propiedad no resulte costoso en términos de calidad para los consumidores. Con la libera

2 152 Patricia Bachiller Baroja lización, los gestores de las compañías privatizadas han tenido que esforzarse para continuar operando en el mercado y los fuertes incentivos a la eficiencia pueden generar efectos negativos en la calidad del servicio por la reducción de costes que la búsqueda de la eficiencia conlleva (Jamasb y Pollit, 2003; Letza et al., 2004 y Giannakis et al., 2005). Así, la responsabilidad de los gobiernos no acaba con la privatización de las empresas, sino que deben regular los mercados para garantizar su buen funcionamiento y la calidad de los servicios prestados. Además, en la medición de este atributo, los reguladores económicos tienen que adoptar mecanismos de consulta para conocer el grado de satisfacción de los usuarios (Else y James, 1995; Petracci, 1998; Waddams-Price et al., 2002) y evaluar el desempeño de las empresas que prestan el servicio para incentivar una regulación adecuada que aumente la calidad del servicio sin incrementar los precios. Como la empresa privatizada puede verse tentada a reducir sus costes para incrementar las ganancias, disminuyendo su incentivo a mantener la calidad, o bien, tratar de aumentar sus costes para alcanzar un nivel adecuado de calidad, incrementando el precio del servicio, los reguladores deben centrar su atención no sólo en fomentar una competencia real en los mercados que mejore su eficiencia, sino también en mejorar la calidad del servicio para incrementar el bienestar de los ciudadanos. Con la reciente liberalización del sector eléctrico, el Gobierno tiene la oportunidad de demostrar que una bajada de precios sin perjuicio de la calidad es posible, y evitar que se repitan los errores cometidos con la industria de las telecomunicaciones entre otras, ya que su privatización y liberalización no han generado una disminución de precios ni una apertura real de este sector. A pesar de la relevancia de este tema, el fenómeno privatizador, desde el punto de vista de la calidad, ha tenido un menor tratamiento en la literatura que desde otros puntos de vista, como el de la eficiencia, no tanto por la falta de interés que suscita el tema, sino por la falta de datos que permitan profundizar en esta cuestión. 2. Los determinantes de la calidad en monopolios regulados Para observar los niveles de calidad en sectores privatizados deben tenerse en cuenta factores tan diversos como las características demográficas, por ejemplo la densidad de población que afecta a los costes de provisión del servicio; las condiciones económicas generales, como el ingreso per cápita o los salarios que afectan a la demanda y al coste del servicio; la competencia en la industria que incentiva a las empresas para dar más servicio; la tecnología, que afecta a los costes yala prestación del servicio; y las condiciones meteorológicas que influyen en los sectores energético y de telecomunicaciones (Ai et al., 2004). Aparte de estos factores, otro determinante de la calidad de los servicios de sectores privatizados es la regulación, porque si los precios de la industria están controlados, es probable que las empresas no tengan incentivos para mantener unos estándares de calidad, ya que se aseguran el beneficio sin necesidad de aumentarla. Por este motivo, los sectores privatizados requieren una regulación eficaz no sólo de los precios, sino también de la calidad (OCDE,

3 El papel de la calidad en las empresas de servicio público: un análisis ). Asimismo, la labor del regulador es vigilar y limitar la actividad anti-competitiva de la empresa dominante para evitar que ésta discrimine a los posibles entrantes y deje de invertir en nuevas infraestructuras, ya que cuando una empresa ha actuado en situación de monopolio puede hacer uso de herramientas legales, técnicas y económicas para retrasar o disminuir la calidad del servicio. Los Gobiernos están fijando políticas para regular la calidad; sin embargo, es necesario que estén bien informados para establecer una buena regulación al respecto, porque si surge el problema de la asimetría de información, la calidad deja de ser verificable por el regulador y el suministrador puede optar por no ofrecer un servicio apropiado. En el caso español, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios se encarga de la promoción y realización de evaluaciones y análisis de impacto de las políticas y programas públicos, así como el impulso de la gestión de la calidad de los servicios, favoreciendo el uso racional de los recursos y la rendición de cuentas a la ciudadanía (Pérez-Durántez, 2008). En la siguiente tabla mostramos los instrumentos que pueden utilizarse para asegurar una calidad adecuada ante dos posibles escenarios: cuando ésta es verificable y cuando no lo es. Tabla 1 Instrumentos utilizados por el regulador para mejorar la calidad Calidad verificable Calidad no verificable Normas mínimas de calidad Sistemas de incentivos de baja potencia 1 (precios rela- Diseño de reglas de puntuación cionados con los costes) Establecimiento de objetivos de calidad (sistemas de Medios indirectos de bonificaciones y penalizaciones bonificaciones o penalizaciones según la calidad obser- (en función de las ventas realizadas) vada) Competencia Fuente: Elaborado a partir de Sappington (2005) y Weisman (2005). La regulación price-cap, que crea fuertes incentivos para que las empresas logren reducciones de costes incluso sacrificando la calidad del servicio, es un ejemplo de los marcos reguladores establecidos durante las primeras privatizaciones que no contenían una cláusula explícita sobre la calidad del servicio. Burns y Weyman-Jones (1994) critican la indulgencia con que se reguló por incentivos inicialmente a las empresas por no obligarles a mejorar la calidad del servicio, ya que si la regulación por incentivos no se desarrolla explícitamente para que mejore la calidad del servicio o no se introducen mecanismos de penalización adecuados, las compañías disminuirán este atributo. Según Bernstein y Sappington (1999), cuando los usuarios consideran que ha disminuido la calidad con la regulación price-cap, una disminución en los precios será adecuada para compensar la pérdida de valor sufrida por los clientes. Sin embargo, con este tipo de regulación persisten los problemas de información, ya que la calidad tiene múltiples dimensiones y es complejo que el regulador tenga información fiable sobre la calidad y que las empresas estén dispuestas a disminuir sus precios.

4 154 Patricia Bachiller Baroja En el sector de las telecomunicaciones, podemos encontrar un ejemplo de industria que ha sustituido la regulación por tasa de rentabilidad por la regulación por incentivos. Aunque Uri (2004) afirma que entre las propiedades de esta última se encuentra el aumento de la calidad del servicio y del bienestar de los consumidores, diversos estudios empíricos corroboran que este tipo de regulación no incentiva a que las empresas ofrezcan una mejor calidad (Lynch et al., 1994; Ai y Sappington, 2002; Kidokoro, 2002; Banerjee, 2003; Sappington, 2003; Ai et al., 2004; Resende y Façanha, 2005; Armstrong y Sappington, 2006). Aparte de la regulación, la liberalización de los mercados es otro factor determinante del esfuerzo de las empresas por ofrecer mejor calidad de servicio. Concretamente en el contexto de las utilities, la competencia es un objetivo principal porque evita la provisión monopolística que tradicionalmente han mostrado estos sectores y porque las utilities dan servicios que aseguran el buen funcionamiento de la economía y el bienestar del consumidor. La privatización y la liberalización pueden forzar a las empresas a mantener los precios próximos a los costes operativos y a prestar una mayor calidad e innovación a los clientes (Sappington y Weisman, 1996; Megginson, 2004), porque la disminución del incentivo a invertir en calidad, cuando una empresa se somete a una regulación de precios, se atenúa si ésta participa en un mercado competitivo. Aunque la apertura de un mercado monopolista ofrece la posibilidad de mejorar la eficiencia distributiva y el bienestar de los consumidores, no existe unanimidad a este respecto ya que el efecto de la competencia en costes puede guiar a la empresa a concentrar sus esfuerzos en reducirlos disminuyendo la calidad. Otros factores que debemos tener en cuenta al hablar de la calidad de las empresas privatizadas son la demanda creciente de servicios y los cambios tecnológicos. La mayor demanda incrementa la necesidad de invertir en infraestructuras de servicios públicos; ya que el creciente número de servicios adicionales que se ofrecen a los usuarios y las posibilidades de elección por parte de los mismos aumentan su grado de satisfacción y su percepción sobre el funcionamiento y la calidad del sistema. Por el contrario, cuando los proveedores pueden elegir a los individuos que suponen un menor coste para ellos y dejan fuera del servicio a los menos rentables, surge el problema de cream-skimming, que implica una disminución de las garantías de igualdad en el acceso a los servicios e incluso la inexistencia de compañías dispuestas a ofrecer determinados servicios, como puede darse en el sector sanitario y educativo entre otros. 3. Influencia de la privatización en la calidad de servicios públicos: experiencias internacionales Después de los procesos de privatización, las empresas han adaptado sus estrategias empresariales centrándose en precios, producción, inversión, innovación y calidad, sin embargo, los trabajos que analizan la calidad del servicio en industrias reguladas son relativamente escasos (Waddams-Price et al., 2002). En este apartado vamos a hacer referencia a los siguientes sectores: telecomunicaciones, ferrocarril, energía eléctrica y transporte aéreo.

5 El papel de la calidad en las empresas de servicio público: un análisis El sector de las telecomunicaciones La mayoría de los trabajos que han investigado la calidad en el sector de las telecomunicaciones lo han hecho desde el punto de vista de la regulación y, principalmente sobre la industria estadounidense, haciendo uso de los indicadores que publica cada año la Federal Communications Commission en materia de calidad. Estos indicadores de calidad evalúan tanto aspectos técnicos como de satisfacción del usuario, esta diversidad dificulta la labor de los reguladores que deben tratar de establecer un patrón de rendimiento y un servicio mínimo en las empresas, por lo que es necesaria la elaboración y utilización de un índice objetivo de calidad que penalice a las empresas que dan peor servicio (Lynch et al., 1994). Según Banerje (2003), los reguladores se han preocupado de la calidad del servicio y han sabido adaptar la regulación a los cambios del entorno. Sus resultados sobre el sector estadounidense indican que la calidad de servicio está mejorando, lo cual se debe a que existe un incentivo para ofrecer una mayor calidad cuando se le permite a la empresa retener una parte de los ingresos que genera. No obstante, Currier (2007) que analiza la relación entre la regulación por incentivos price-cap y la calidad del servicio, advierte de que la regulación price-cap proporciona incentivos a las empresas para reducir sus costes, y que esta reducción puede desembocar en una disminución de la calidad. Al igual que afirman Resende y Façanha (2005) y Uri (2004) en sus trabajos sobre la telefonía estadounidense, Currier concluye que para evitar esta caída en la calidad, debe incluirse un factor de ajuste en la fórmula del price-cap para controlar la relación precio del servicio-calidad. Otros factores que influyen positivamente en la calidad de servicio son la competencia, que provoca que las empresas dominantes mejoren la calidad ofertada, la tecnología y las fusiones. Las empresas están siguiendo políticas de diferenciación por segmentos (particulares y empresas) que tienen un impacto positivo en la confianza en la red y el servicio. El análisis de la calidad del servicio es complejo, ya que si los usuarios perciben que los precios son altos, su satisfacción será menor, por lo tanto ésta no depende sólo del nivel de calidad ofertado, sino de en qué medida los clientes crean que está aumentando el valor que perciben con el servicio. Los reguladores deben evitar beneficiar a las empresas dominantes y que impongan precios abusivos, lo cual sólo se consigue si el regulador tiene independencia, es transparente y rinde cuentas de sus decisiones (Edwards y Waverman, 2006). El sector del ferrocarril La OCDE (2000) considera que la calidad del sector del ferrocarril no ha mejorado en el Reino Unido. La liberalización en este sector se realizó para atraer capital privado que financiara la inversión necesaria separando el negocio de la infraestructura y el servicio de transporte de viajeros. Se establecieron un gran número de suministradores nuevos, pero esta nueva situación no incentivó la inversión en infraestructura, ya que los contratos con estas compañías eran demasiado breves para que fuera viable invertir y recuperar lo invertido. Los cambios reguladores incrementaron el riesgo de reducir la inversión en el sector, por lo que la

6 156 Patricia Bachiller Baroja calidad del servicio se deterioró disminuyendo la puntualidad y fiabilidad, así como la seguridad, lo cual repercutió en rigurosas restricciones a la velocidad de los trenes. En esta línea, los trabajos de Else y James (1995) y Shaw (2001) muestran que el resultado de la liberalización de este sector en términos de calidad ha sido menor que lo inicialmente planteado. Asimismo, el estudio de Parker (2004) sobre Reino Unido muestra una mejoría en la calidad de los servicios privatizados, con la excepción del sector del ferrocarril, particularmente cuando el regulador implanta un sistema de sanciones y compensaciones si el servicio cae por debajo del umbral fijado. Contrario a lo anterior, según dos estudios de la OCDE (1999a, 1999b), en Estados Unidos y Méjico el efecto de la privatización sobre la calidad del sector del ferrocarril ha tenido un efecto positivo. El sector energético En el sector de la electricidad, los consumidores son muy sensibles a la calidad del servicio: valoran la oportunidad en relación con sus pedidos, la fiabilidad y la continuidad, y otras características del suministro como la calidad del voltaje. En su estudio sobre Reino Unido, Giannakis et al. (2005) analizan las empresas de distribución de electricidad y muestran que los regímenes que regulan la calidad son más adecuados que aquéllos que sólo tienen en consideración el coste del servicio. En coherencia con esto y para el caso italiano, Fumagalli et al. (2007) afirman que cuando el regulador impone un sistema de ingresos máximo que no está relacionado con los costes de la empresa, los incentivos a prestar un nivel eficiente de calidad de servicio eléctrico pueden ser bajos, y que la regulación por price-cap debe sustituirse por una regulación de calidad del servicio. Este tipo de régimen es preferible cuando la empresa regulada tiene incentivos a reducir costes, como es el caso de las empresas privatizadas que desean evitar la entrada de nuevas empresas en el mercado (Sappington, 2005). Los resultados de Fumagalli et al. (2007) muestran que la privatización de las empresas italianas no ha supuesto un deterioro en la calidad del suministro, pero tampoco la ha aumentado. El cambio organizativo y gerencial de dichas compañías determinará el nivel de calidad ofertado, es decir, una buena coordinación entre los propietarios y los gestores es eficaz para conseguir una mayor calidad. Para reforzar la efectividad del sistema regulador, es necesario diseñar un régimen regulador compatible con los objetivos de las compañías de la red, introducir competencia en el mercado, sistemas de penalizaciones y bonificaciones y remunerar la inversión en calidad que realizan las empresas incluyendo un nuevo término en la ecuación del price-cap. Además, la regulación requiere una evaluación periódica y la verificación de sus resultados y debe diseñarse de acuerdo con el marco sectorial y regulador del país (Ajodhia et al., 2006). Asimismo, para evitar que unas tarifas desfavorables disminuyan el nivel de satisfacción del suministro, el marco normativo debe regular la retribución que perciben las empresas de distribución de electricidad por invertir en la mejora de las redes de transporte y distribución, para que éstas sean capaces de transmitir los flujos de energía necesarios y atender la creciente demanda de los consumidores. Un mercado eléctrico competitivo puede mitigar el incentivo a disminuir la inversión en calidad de las empresas reguladas en precios. Otras herramientas que ayudan a aumentar la

7 El papel de la calidad en las empresas de servicio público: un análisis disposición de las compañías a invertir más en calidad son la difusión de información comparativa sobre el cumplimiento de la calidad del servicio (Weisman, 2005) y la implantación de patrones de referencia (benchmarks) como estímulo para mejorar dicha calidad ofertada (Ter-Martirosya, 2003). En el caso español, López (2006) analiza la calidad del suministro eléctrico afirmando que el régimen regulador ha obstaculizado la inversión en las redes de distribución que deben realizar las empresas para cubrir la creciente demanda de servicios. A pesar de que han transcurrido más de siete años desde que se puso en marcha el proceso liberalizador del sector, la falta de transparencia del marco regulador hace que las empresas no inviertan de forma continua y, por tanto, no mejore la calidad del servicio. El sector del transporte aéreo La calidad de la industria del transporte aéreo también ha sido objeto de análisis en los últimos años. Durante el período en que las empresas públicas estuvieron protegidas de la competencia, desarrollaron estrategias caracterizadas por altos costes operativos acompañadas de una buena calidad de servicio, que se ha basado siempre en una frecuencia adecuada y en el confort de los vuelos. Posteriormente, este sector se liberalizó pero se vio amenazado por factores que obstaculizan el acceso a los aeropuertos y los comportamientos anticompetitivos, como el dominio de los aeropuertos en que operan las empresas que han sido tradicionalmente monopolistas. La posibilidad de acceder a la infraestructura en esta industria es especialmente importante para desarrollar con eficiencia las operaciones, ya que los retrasos perturban el buen funcionamiento y la calidad del servicio. En los últimos años ha habido un incremento en los aeropuertos de las llamadas redes hub and spoke, este sistema de distribución de tráfico aéreo se traduce como aporte y dispersión, y consiste en la centralización del tráfico aéreo en determinados centros o hubs, desde los cuales se encaminan los principales flujos hacia otros aeropuertos secundarios. Gönenç y Nicoletti (2000) estudian el rendimiento, regulación y estructura de mercado de esta industria en países de la OCDE, sus resultados muestran que las reformas introducidas en las últimas dos décadas han tratado de explotar el potencial de la libre competencia en los mercados de transporte aéreo, pero que no se ha conseguido realmente y que las empresas privatizadas están más preocupadas por atraer viajeros que por incrementar la calidad del servicio. Forsyth (1998), que analiza la liberalización del transporte aéreo estadounidense, considera que la competencia en el servicio ha sido ineficiente y se le ha prestado poca atención. Las redes están constreñidas por la regulación en los mercados internacionales y aunque ha habido ganancias en calidad, en términos de frecuencia, el cambio no ha sido lo suficientemente significativo. En el estudio sobre este sector en Estados Unidos y Méjico, la OCDE (1999a, 1999b) no se encuentra un efecto claro de la privatización sobre la calidad del servicio. Los aeropuertos juegan un papel importante en el desarrollo y crecimiento económico de las naciones (Martín y Román, 2001) y la calidad de los mismos es una de las herramientas competitivas más relevantes de las que disponen. Según Janic (2003), la calidad de servicio del transporte aéreo de pasajeros se ha deteriorado por el crecimiento de la demanda de

8 158 Patricia Bachiller Baroja tráfico aéreo y la incapacidad de los aeropuertos para hacer frente adecuadamente a la misma causando una frecuente congestión y retrasos. El estudio de De Barros et al. (2007) revela que las instalaciones y el servicio son las características que tienen un mayor efecto en la percepción global del nivel de calidad para los usuarios. En concreto, la cortesía, la valoración del personal de seguridad y la calidad de la información de las pantallas son los atributos que más se valoran en los aeropuertos. 4. Valoración final La calidad de los servicios públicos ofrecidos por empresas privatizadas mejora con la privatización de las empresas si el cambio de titularidad va acompañado de una liberalización del sector. Para que esta mejora tenga el efecto deseado, es necesario que se realice una apertura real de los mercados que han sido tradicionalmente monopolistas. Ante la dificultad de que esto ocurra en los sectores donde se comparte la red, en los cuales la empresa monopolista puede perjudicar la calidad de las otras compañías realizando prácticas abusivas y no permitiendo la entrada real de los competidores al mercado, es necesario que el sistema regulador aplique mecanismos de penalización a las compañías privatizadas para proteger los intereses de los consumidores. Por otra parte, ante un nuevo entorno liberalizado, las empresas privatizadas deben realizar cambios organizacionales y dar una mayor libertad de gestión a los directivos de la empresa para que desarrollen nuevas estrategias de comercialización de los servicios y sus empleados ofrezcan una adecuada atención y calidad a los clientes. La incorporación de sistemas de mejora de calidad en las relaciones personales, como las reuniones de los directivos con los empleados, los cursos de atención al cliente, el incremento de la participación del personal etc., también pueden generar aumentos de la calidad. Notas 1. Los incentivos de baja potencia son aquéllos en los que el precio es una función de los costes más un margen de ganancia, independientemente de la eficiencia de los costes de la empresa. Por ello, la empresa cubre los costes sin tener incentivos a bajarlos y obtiene adicionalmente una ganancia. Referencias bibliográficas Ai, C. y Sappington, D. E. M. (2002): «The Impact of Incentive Regulation on the U.S. Telecommunications Industry», Journal of Regulatory Economics, vol. 22, n.º 2, pp Ai, C.; Martínez, S. y Sappington, D. E. (2004): «Incentive Regulation and. Telecommunications Service Quality», Journal of Regulatory Economics, vol. 26, n.º 3, pp

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