2 de marzo de 2015 Audiencias Severo Colberg, 9:00 am

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1 2 de marzo de 2015 Audiencias Severo Colberg, 9:00 am Hon. Rafael Hernández Montañez Presidente Comisión de Hacienda y Presupuesto Cámara de Representantes San Juan, Puerto Rico Estimado señor Presidente: Agradecemos la oportunidad que nos brinda de presentar nuestros comentarios en torno al Proyecto de la Cámara 2329 titulado Ley de Transformación del Sistema Contributivo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que creará el nuevo Código de Rentas Internas de Puerto Rico de Para efectos de récord, comparece Rubén Piñero Dávila, presidente del Centro Unido de Detallistas, en representación de los pequeños y medianos comerciantes en 165 categorías de negocios. Las reformas contributivas en Puerto Rico A manera de trasfondo, el sistema contributivo de Puerto Rico tiene sus orígenes en 1913, cuando se establece por primera vez la contribución sobre ingresos de individuos y corporaciones, al igual que en Estados Unidos con la adopción de la Ley Federal de Rentas Internas, que es ampliada en No es sino hasta 1954, sin embargo, cuando Puerto Rico adopta por primera vez su propio código de contribuciones sobre ingresos (Ley 191). Entre dicho año y 1987, el sistema no experimentó grandes cambios. En 1987 se aprobó lo que podría considerarse la primera reforma contributiva, con la adopción de la Ley 2 de octubre de La Reforma Contributiva de 1987 fue la primera que introdujo cambios significativos al sistema contributivo de Puerto Rico, ya que introdujo cambios importantes a la Ley de Contribuciones sobre Ingresos de 1954, que era el código que prevalecía entonces. Específicamente, adoptó el esquema de opción entre deducciones escalonadas o fijas, introdujo deducciones adicionales, y la nueva Ley de Arbitrios y de Amnistía. A 1 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

2 partir de entonces, y hasta el 2010, el sistema contributivo de Puerto Rico ha atravesado por no menos de cuatro reformas contributivas, cada una con sus objetivos de reducciones contributivas, usualmente centradas en las contribuciones sobre ingreso de individuos. En las últimas décadas el sistema contributivo en Puerto Rico ha atravesado por diferentes episodios de reformas contributivas, que más que reformas se han concentrado en cambios en tasas, exenciones, créditos, y otros instrumentos o mecanismos contributivos, centrados más en los contribuyentes individuos y casados. Sin embargo, el cambio mayor fue la reforma de 1994, que estableció los principios contributivos de impuestos según la capacidad de pago, una estructura impositiva sencilla, y estableció en un solo documento toda la legislación contributiva, dispersa entonces, en lo que se conoció como el Código de Rentas Internas de Puerto Rico, sustituyendo al de Es el que prevaleció, con enmiendas, hasta la reforma de En enero de 2005, con la aprobación de la Ley 323 de septiembre de 2004, que estableció unos principios y objetivos a seguir para el desarrollo y adopción de una nueva reforma contributiva, se creó la Comisión Especial para la Reforma Fiscal. En su informe, la Comisión presentó un análisis del sistema contributivo vigente, de los estudios relacionados llevados a cabo, y factores que contribuyen a la evasión contributiva, como la economía informal. También desarrolló una serie de recomendaciones y medidas que consideraron necesarias para reducir el gasto fiscal, y una propuesta de reforma contributiva. La reforma contributiva propuesta no se llevó a cabo, aunque en el 2006 se aprobó la Ley de Justicia Contributiva (Ley 117). 1 En el informe se establecieron como objetivos de la reforma: (1) la reducción del gasto público; (2) lograr mayor justicia contributiva; (3) un nuevo sistema contributivo que recurra a un mayor uso de los impuestos de base amplia; (4) agilidad en las operaciones del Gobierno y en los servicios que provee; (5) fomentar el ahorro y el desarrollo económico sustentable de Puerto Rico; (6) eliminar todas las formas de la evasión contributiva; y (7) controlar el endeudamiento público. Transcurrido nueve años, puede decirse que estos objetivos siguen teniendo validez y relevancia para una reforma contributiva, como se ha establecido para la propuesta, pues gran parte de los objetivos no se han logrado. Todavía existe un consenso sobre la necesidad de implementar una reforma contributiva más amplia y profunda, con un Código de Rentas Internas mucho más sencillo y equitativo, y que facilite la 1 Véase Comisión Especial Reforma Fiscal (2005), Informe al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de la Comisión Especial para la Reforma Fiscal de Puerto Rico. San Juan (4 de mayo) en: 2 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

3 administración y fiscalización tributaria. El problema de la evasión contributiva, por ejemplo, es uno que todavía tiene que atenderse. Toda política en materia de contribuciones sobre ingresos debe de tener unos objetivos y criterios que le sirvan de base y guía, que son de naturaleza social, económica, y financiera, y que también regulen la autoridad impositiva del gobierno. Incluiremos como anejo una cronología de cambios al sistema contributivo. Objetivos y Principios de los Impuestos Un sistema contributivo debe al menos tener los siguientes objetivos: 1) Recaudar los fondos necesarios para que el gobierno pueda proveer servicios a los ciudadanos; 2) Equidad, donde cada persona natural o jurídica aporte al sistema conforme a sus posibilidades de pago; 3) Proveer estabilidad macroeconómica; 4) Influenciar positivamente el comportamiento social, minimizando, por ejemplo, todas las formas de evasión contributiva; 5) Apoyar objetivos más amplios de crecimiento y competitividad de la economía. A su vez, estos objetivos deben de guiarse por los siguientes principios: 1) Justicia o equidad requiere que todos los contribuyentes compartan la carga contributiva de una forma equitativa. La equidad se divide en dos tipos equidad horizontal, donde dos contribuyentes en posiciones similares se tratan de la misma forma, y equidad vertical, donde contribuyentes en posiciones diferentes se tratan en formas diferentes de manera apropiada; 2) Suficiencia el sistema contributivo debe generar suficientes ingresos para que el gobierno pueda atender las necesidades básicas de una sociedad. 3) Balance el sistema no debe depender exageradamente en un tipo de impuesto o de una categoría de contribuyente, sino de varios tipos en las proporciones correctas. 4) Sencillez las reglas y obligaciones deben de ser claras y fáciles de entender, sin complejidades innecesarias. 5) Transparencia en un sistema transparente, tanto los contribuyentes como el sector público pueden encontrar 3 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

4 fácilmente información sobre las contribuciones y sobre cómo se utilizan los fondos. 6) Estabilidad o previsibilidad este aspecto tiene dos formas: estabilidad en los ingresos del gobierno que permita la planificación y elaboración de presupuestos, así como continuidad que permita a los contribuyentes tomar decisiones y planificar con cierta certeza. 7) Flexibilidad si bien es importante la estabilidad, el sistema contributivo también debe de tener alguna flexibilidad para poder hacer ajustes de acuerdo a las condiciones cambiantes de la economía. Es decir, debe ser posible añadir o eliminar un impuesto sin destruir o desbalancear el sistema completo. 8) Eficiencia Administrativa un sistema contributivo conlleva costos tanto privados como públicos. El desembolso y cobro de contribuciones debe implicar el menor costo tanto para los contribuyentes, quienes tienen que dedicar tiempo y recursos para cumplir, como para los administradores del sistema. Objetivos de la Reforma Contributiva Haciendo referencia a la Ley 323 de 2004 (Ley para Establecer los Principios y Objetivos para una Reforma Contributiva), y al informe citado de la Comisión Especial para la Reforma Fiscal (2005), los dos documentos más amplios y explícitos en cuanto a guías para una reforma contributiva, los objetivos y criterios que se han establecido o mencionado para reformas contributivas en Puerto Rico incorporaron en gran medida los señalamientos anteriores. 2 La reforma contributiva propuesta no es la excepción. Trae cambios significativos: va a eximir a más del 80% de las personas que radican planillas de someterlas, sustituirá el Impuesto sobre Ventas y Servicios (IVU) por uno de tipo IVA (Impuesto al Valor Añadido), que es un impuesto de tipo indirecto que deben de pagar los consumidores por el uso o adquisición de un determinado servicio o bien 3, y eliminará la Patente Nacional. Tiene como objetivos: 1) propulsar el desarrollo económico sostenible; 2) proporcionar mayor certeza al sector industrial; 3) incentivar sectores estratégicos, como la manufactura y las pequeñas y medianas empresas; 4) ser justa y equitativa; 5) incentivar el trabajo; y 6) facilitar la fiscalización 2 Véase Estado Libre Asociado de Puerto Rico (2004), y Comisión Especial Reforma Fiscal (2005). 3 Se le llama así porque a diferencia de los impuestos directos, no repercute directamente sobre los ingresos, recae sobre los costos de producción y venta de las empresas en la cadena de distribución, y se devenga de los precios que los consumidores pagan por dichos productos. 4 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

5 y minimizar la evasión contributiva. A su vez, se ha indicado que la base contributiva se expandirá a una de base amplia, lo que implica eliminar un conjunto de exclusiones y exenciones que han sido legisladas a través del tiempo. 4 Trasfondo Situación de la economía Aunque se ha mencionado, pero en pasada, el objetivo de que la reforma propuesta contribuya al crecimiento económico, requiere que al menos se ubique en el contexto económico de los últimos siete años. La economía Como sabemos, la economía de Puerto Rico se ha contraído desde el año fiscal 2007: entre el fiscal 2007 y el fiscal 2013, el PNB de Puerto Rico experimentó una contracción anual promedio de 1.7%. Durante este período, la economía perdió más de 118,808 empleos asalariados, mayormente en el sector privado. La economía nunca pudo hacer la transición de un periodo de recesión a uno de recuperación, sino que se ha mantenido en una etapa de estancamiento en la cual se registra poco si algún crecimiento. La debilidad del mercado laboral ha impactado la migración, la cual ha continuado a un paso acelerada en los pasados cuatro años. Estimados del Negociado del Censo ponen la migración neta acumulada en 218,137 personas entre el 2010 y Situación fiscal La situación económica ha llevado a empeorar la situación fiscal del gobierno, lo que se ha observado principalmente en los ingresos netos al fondo general (INFG). Si se excluyen los recaudos de la Ley 154 y la patente nacional, los ingresos al fondo general han registrado una caída 4 Los impuestos de base amplia son los que se imponen de igual forma a un conjunto amplio de actividades económicas y contribuyentes, como lo es la contribución sobre ingresos. 5 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

6 casi constante desde el La migración también ha tenido un efecto negativo sobre los recaudos, ya que se ha reducido la base contributiva. Los problemas de flujo de efectivo han continuado en el fiscal 2015: actualmente, el gobierno se encuentra $115.2 millones por debajo de los recaudos estimados. Si los recaudos no se pueden aumentar, el gobierno continuará enfrentando problemas con los vencimientos de la deuda y se hará cada vez más difícil estimular la actividad económica. Las corporaciones públicas se encuentran en una situación similar al gobierno central, y la AEE ya tuvo que comenzar su proceso de reestructuración. Su débil situación financiera agrava el problema de finanzas en el gobierno, al ejercer presión sobre los ya debilitados ingresos del gobierno. El impuesto sobre valor añadido (IVA) El cambió más significativo, desde el punto de vista contributivo, y por lo que implica en cuanto a impacto económico, implantación, y para los patrones de consumo de las personas, es la sustitución del IVU por el IVA. El IVA introduce no solo complejidades y costos administrativos, por el lado de la empresa y a nivel fiscal (Hacienda), sino también incide sobre el consumidor, ya que es el consumidor el que realmente paga el impuesto (aunque en algunos casos puede ser la empresa). Los impactos se manifiestan, en los costos de cumplimiento por los comerciantes y empresas, gastos administrativos en el gobierno, el volumen de ventas al detalle y en los precios a nivel de consumo. 5 La suma de la contribución al ingreso del fisco de los ingresos contributivos de individuos, corporaciones y sociedades representa un 74.7% de estos. Los recaudos provenientes de individuos son caracterizados por: 1) una reducción a través del tiempo en las tasas marginales, y 2) una baja equidad, con una cantidad limitada de individuos pagando una cantidad desproporcionada del impuesto. 5 En el 2006 la tasa de inflación promedio fue 5.2%; en el 2014 fue 0.6%. Ahora, el aumento interanual del IPC entre el 2006 y 2014 fue de 19.2%, como resultado más bien de un aumento de 28.9% en el índice de alimentos y bebidas, que están en gran medida exentos del IVU (los alimentos no procesados). Si por impacto inflacionario se quiere decir un aumento sostenido en la tasa de inflación, la preocupación no tiene base. Un IVA uniforme (a toda la base amplia) resultará en un aumento de una vez ( One-Time ) en el nivel general de precios. De ahí en adelante no se reflejarían aumentos significativos en la inflación como resultado de su vigencia, es decir, no conduce a un aumento sostenido en la tasa de inflación. Aunque en principio no se supone que la inflación aumente con la introducción de un IVA, la experiencia internacional ha sido contradictoria. En un estudio reciente, A. Gelardi (2014) encontró que en el caso del Reino Unido, cuando introdujo el IVA en 1973, no hubo un efecto significativo sobre la inflación, pero sí se dio en el caso de Canadá cuanto introdujo su GST (un IVA) en En el caso del Reino Unido, sin embargo, cuando aumentó su tasa del IVA a 15.0% en 1979, de 8.0% en 1974, sí hubo un aumento en la tasa de inflación. Actualmente la tasa estándar del IVA del Reino Unido es de 20.0% y en Canadá 5.0%. Véase A Gelardi (2014), Value Added Tax and Inflation: A Graphical and Statistical Analysis, Asian Journal of Finance & Accounting, Vol. 6, No. 1 (Junio), en: 6 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

7 Mientras que en el 2000, la tasa efectiva promedio era de 13.8%, para el 2012 la tasa fue de 8.3%, con casi todos los intervalos de ingreso experimentando reducciones. No obstante, la proporción de la contribución determinada pagada por los individuos con ingresos de $100,000 o más pasó de ser 33.9% en el 2000 a 57.9% en el Para 2012, los individuos con ingresos por encima de $60,000 pagaron el 78.2% de la contribución determinada. En promedio, los impuestos al consumo en Puerto Rico han representado el 17.9% de los recaudos en el período El impuesto principal al consumo es el Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU); el mismo ha representado más del 50% de todos los impuestos al consumo en los años fiscales 2013 y Aunque el IVU ha incrementado significativamente los recaudos por parte del consumo, la proporción del IVU destinada al Fondo General se ha reducido significativamente. En el 2014, sólo el 47.9% del IVU fue destinado al Fondo General. Con la implantación del impuesto IVA se estará moviendo el sistema contributivo más hacia la tributación del consumo y menos a la del ingreso y el capital, otro de los objetivos que se han estado proponiendo desde hace tiempo, y cuyo primer paso fue la adopción del IVU en la reforma contributiva de Deterioro de la base de impuestos sobre consumo El IVU sufre una variedad de reducciones en su base contributiva. Según Hacienda, aproximadamente el 56.0% del IVU está siendo captado por el sistema, lo cual implica una reducción significativa en su base. Una parte 6 Véase, Unidad de Investigaciones Económicas, UPR. Boletín de Economía (2002), y Fundación Colegio CPA (2004). 7 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

8 importante de esta reducción proviene de problemas en la captación del consumo de servicios. Además, varios tipos de exenciones reducen la base contributiva del IVU. En días recientes un legislador mencionó la evasión como problema también en el IVA. 7 Se hizo referencia al criterio de captación de la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), que es la razón de los Ingresos del IVA como proporción de los gastos de consumo (los bienes y servicios que representan la base contributiva potencial), y que fue de 55% en el En este sentido, aunque no es exactamente el mismo indicador, la tasa de captación de 75.0% que asume el estudio de KPMG podría ser, al menos al principio, muy optimista. El IVA en otras jurisdicciones La tendencia a través de los años, tanto en Europa como hasta cierto punto en América Latina y el Caribe, ha sido hacia la imposición sobre la base amplia de bienes y servicios, en vez de bienes específicos, con el IVA siendo el instrumento impositivo principal en este proceso. En términos de tasas, la tasa estándar ha fluctuado entre 5.0% y 30.0%, con una tendencia al alza a través de los años, como se ilustra en la siguiente gráfica. La recesión económica reciente en Europa ( ) obligó a varios gobiernos a aumentar su tasa estándar como medio para reducir sus déficits fiscales. A nivel de la Unión Europea, la tasa estándar fluctúa entre 15.0% (Luxemburgo) y 27.0% (Hungría), siendo el promedio 21.5%. 9 A nivel mundial la tasa estándar está en promedio en 18.7%. 7 Senador L. Seilhamer, en vista pública de la Comisión del Senado, jueves 19 de febrero. 8 Para una explicación más detallada del indicador, consúltese OECD (2011), Consumption Tax Trends 2010, OECD Publishing, Capítulo 4. En: en. 9 European Commission (2014), VAT Rates Applied in the Member States of the European Union (Julio 1), p. 3. En: 8 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

9 Tasa única o diferenciadas? Uno de los puntos de contención que han surgido en torno a la implantación del IVA en Puerto Rico es la adopción de una tasa única, es decir, la tasa estándar, y no considerar tasas adicionales. El estudio de KPMG evaluó dos, una de 14.0% y otra de 16.0%, escogiéndose la última ya que los recaudos serían mayores. La tasa del IVA que se establezca debe lograr el objetivo de neutralidad deficitaria, es decir, que el impuesto recoja ingresos suficientes para compensar por la pérdida de recaudos de ingresos contributivos de individuos y corporaciones, como resultado de la reforma contributiva, por los ingresos que se dejarían de devengar por concepto de las deducciones de nómina, por la compensación o mitigación de regresividad que se adopte, y el costo de administración del sistema. Ese es el criterio que entendemos refleja la propuesta del IVA. Esta tasa es lo que se conoce como la tasa estándar y la que se aplica a la base amplia de consumo. Una de las características de los sistemas implantados de IVA es la existencia de tasas del impuesto más allá de la tasa estándar, es decir, tasas mínimas o reducidas, o cero, o máxima (que va más allá de la estándar, pero no es muy frecuente). La gran mayoría de los países con un IVA, en particular entre los países de la OCDE, tienen entre tres y cuatro tasas. 10 Esto es reflejo del conjunto de exenciones, exclusiones, u 10 European Commission (2015). VAT Rates Applied in the Member States of the European Union. En: n.pdf. 9 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

10 otras excepciones que se adoptan, lo que tiene el efecto de reducir la base amplia del impuesto, e introduce complicaciones en su administración. Esta introducción de una estructura diferenciada en tasas se ha dado con el propósito de tomar en consideración aspectos de equidad en cuanto a los hogares de ingresos bajos, o estímulos a ciertas actividades o sectores en particular. La adopción de diversos tipos de tasas, y de esquemas de exenciones y exclusiones, que son contrarias al principio del IVA como un impuesto de base amplia, ha añadido mayor complejidad a su administración (siendo las exenciones más comunes los servicios financieros, la propiedad inmueble, y el cuidado de la salud) en los países que tienen este esquema. 10 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

11 Existe la necesidad de mantener un sistema lo más simple posible, de forma tal que minimice los costos de administración del impuesto y minimice los costos a las empresas. Por ejemplo, el reglamento actual del Impuesto sobre Venta y Uso (IVU) contiene 24 secciones de exenciones generales a bienes y servicios. Éstas tocan una variedad de industrias, desde alimentos a exportaciones, manufactura, y cooperativas, entre otras. Añadir un esquema extenso de exenciones a un impuesto sobre consumo aumenta la complejidad del sistema y por ende sus costos de cumplimiento y fiscalización. Las empresas pequeñas son las más afectadas por los costos de cumplimiento, algo especialmente notable con el IVA. La implantación y costos de administración Teniendo en cuenta la experiencia internacional de aquellas economías que lo han adoptado, la implantación del IVA es un proceso complejo, costoso, y que requiere de un período extenso para su implantación. Idealmente se sugiere que se implante en un contexto de baja inflación (Puerto Rico la tiene), y con un crecimiento económico alto y sostenido (lo que no es nuestro caso). Por tal razón es que sugerimos posponer la implantación del IVA hasta tanto las condiciones socio-económicos mejoren y se tenga una mejor idea de sus implicaciones para las personas y las empresas locales. Captación y evasión del IVA Uno de los aspectos más importantes en todo sistema contributivo, es la eficiencia en su administración, específicamente en lo relativo a la captación y evasión. La evasión contributiva es una de las manifestaciones más reconocidas de la economía informal. Uno de los objetivos claves en un sistema contributivo, y en una reforma contributiva es, al menos, minimizar la evasión contributiva, que se manifiesta de diversas formas. Por ejemplo, a través de ingreso no declarado, el no 11 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

12 declarar la totalidad del ingreso, a través del mecanismo de sobrestimar los gastos deducibles. La adopción del IVU tuvo como uno de sus objetivos el captar ingresos de la economía informal que de otra forma no eran capturados en el arbitrio general existente anteriormente. En el caso del IVU, Estudios Técnicos, Inc., por ejemplo, ha estimado que la tasa de evasión (en 2010) fluctuaba entre un 27.4% y 31.4%, con una tasa promedio de captación de 72.2%. 11 Otros estudios la colocan más baja. 12 El IVA no está exento de evasión y fraude, aunque se supone que el método de facturación y recibo a nivel de las empresas, contribuye significativamente a reducir la evasión, ya que es en interés de la empresa o comercio que paga el impuesto recibir el reembolso correspondiente. Nos parece que la tasa estimada de 75.0% en el estudio de KPMG podría lograrse, pero tomaría varios años, vista la experiencia con el IVU. La evasión del IVA depende de la eficiencia y efectividad en su administración, pero seguramente estimulará el comercio en línea y los servicios por Internet. Estos han provocado un cambio significativo en los patrones de consumo de los individuos, lo que representa un gran desafío para los impuestos al consumo, y el IVA no sería la excepción. Los servicios han incrementado su participación dentro del consumo personal relativo a períodos anteriores. Representaron el 49.3% del consumo personal en el año fiscal 2013 y, sin embargo, el IVU en servicios representó el 28.7% del total de sus recaudos. Este porcentaje está compuesto principalmente por los servicios de alojamiento y alimentos; de hecho, el sector de Alojamiento y Servicios de Alimentos exclusivamente representó el 14.3% del IVU. El IVA en Puerto Rico De acuerdo con la información dada a conocer, su implantación será en cuatro fases, comenzando la primera en mayo 1, 2015 con el aumento en la tasa del IVU a la tasa de lo que será la tasa estándar del IVA a partir del 1 de enero de 2016, que es 16.0%. La transición se llevará a cabo en un período de ocho meses, comenzando con un aumento del IVU en Mayo 1 de 7.0% a 16.0%. A través del año se irán eliminando las diferentes exenciones del IVU, hasta 11 Véase Estudios Técnicos, Inc. (2010). Estimado de Evasión Impuesto de Ventas y Uso. Informe sometido al Departamento de Hacienda de Puerto Rico. 12 El estudio de la Fundación del Colegio de CPA (Abril 2009) estimó una tasa de captación promedio de 52.2%. El estudio adolece de serios errores metodológicos, según el análisis citado de Estudios Técnicos, Inc. (2010), p. 32 y Apéndice A. 12 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

13 expandir la base antes de sustituir el impuesto por el IVA. El proceso se culmina en enero de 2016 con la introducción además del IVA en transacciones de negocio a negocio. Como manera de reducir el impacto del IVA sobre personas con ingresos bajos (regresividad), la reforma también reducirá las tasas del impuesto sobre ingreso. Bajo este esquema nuevo, los contribuyentes con ingresos menores a $40,000 anuales (solteros) o $80,000 anuales (casados) no tendrían que remitir sobre sus ingresos. Aquellos con ingresos menores a $35,000 anuales recibirían un alivio adicional, en la forma de tres reembolsos anuales de Hacienda para devolverles parcial o totalmente el IVA pagado. Impacto potencial sobre las ventas y los precios El implementar este sistema nuevo tendría un efecto directo, negativo y significativo en las ventas al detalle, en el corto y mediano plazo, y se podría observar inmediatamente al momento de implementar el nuevo impuesto sobre consumo, ya que efectivamente más que se duplica la tasa actual del IVU. Muchos consumidores se verán forzados a cambiar sus patrones de consumo para ajustarse a sus nuevas limitaciones presupuestarias. El efecto sería aun mayor para esos con ingresos bajos, ya que el primer desembolso de Hacienda para reducir la regresividad del aumento en el IVU el 1 de mayo de 2015 no sería enviado hasta noviembre. Durante este período, los consumidores reducirían el consumo de artículos que no son de primera necesidad. Por ende, el primer impacto de esta reforma sería una reducción en consumo que impactaría directamente a los productos sujetos al IVA, e indirectamente a esos no sujetos al impuesto. Esto significaría una reducción en la actividad económica; en un ambiente económico de contracción esto podría significar agudizar la contracción. Un efecto similar se observó recientemente en Japón luego que en Abril del 2014 el gobierno aumentó el impuesto sobre el consumo de 5% a 8%. La economía de Japón registro una caída de 7.3% en el segundo trimestre y 1.6% en el tercer trimestre. Esto demuestra el efecto directo e inmediato que tiene el aumento de un impuesto sobre consumo en la economía. El Secretario Zaragoza, en una presentación el 24 de febrero ante la Cámara de Comercio Española admitió que habrá una reducción en consumo del 10% en el primer año. El segundo impacto importante se experimentaría luego de la implantación del IVA B2B en enero, y es conocido como el efecto inflacionario de este impuesto. Muchas compañías se verían obligadas a pasar el costo del IVA a los consumidores, ya sea porque los reembolsos o créditos de Hacienda tardan demasiado o porque el producto es exento del pago de IVA y por ende no se puede pedir un crédito por el IVA 13 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

14 pagado. El efecto inflacionario tardaría unos meses en reflejarse, a medida que diferentes sectores determinan la mejor manera de manejar el impacto. El estudio de A. Geraldi (2014) encontró que en ciertos casos, la implementación de un IVA (o el cambio de las tasas) tendría un efecto sobre la inflación. El estudio analiza el impacto del IVA en Gran Bretaña y en Canadá. Estimados del aumento en inflación causado por el IVA rondan cerca de un 5% (una vez) y luego se podría observar una tasa de inflación a un paso más acelerada de lo común por un tiempo. Los costos de implantación y operacionales del IVA El IVA también conlleva un costo de implantación por parte del gobierno y el sector privado. Se estima que al gobierno le cueste implantar el IVA unos $130 millones. Los costos operacionales en Europa se estiman entre un 0.5% y un 1.0% de los recaudos 13, en el caso de Puerto Rico esto representaría unos $33 a $66 millones anuales para el gobierno. Estos costos podrían ser mayores en los primeros años mientras se implementan los sistemas y procesos necesarios para fiscalizar el IVA correctamente y maximizar la captación. El sector privado tendría un costo adicional de cumplimiento que podría ser especialmente importante para las empresas locales. Este costo sería pasado al consumidor, lo cual aumentaría las presiones inflacionarias del IVA. Esto es efectivamente un gravamen sobre la actividad económica, ya que representa un impuesto sobre los insumos de cada compañía. Al igual que los costos de cumplimiento, los costos de este IVA también serían pasados al consumidor en el precio. Esto aumentaría la inflación y afectaría desproporcionalmente a los consumidores de ingresos bajos. Ya que este costo se pasa en el precio y no en un impuesto, los consumidores no recibirían un reembolso del mismo por parte de Hacienda. En otras palabras, el aumento en precios representa un costo al consumidor que no es reembolsable. El costo adicional que incurren los negocios se tendría que añadir directamente al precio de los bienes. Por tal razón, desde la óptica de los consumidores, se reflejará un aumento mayor en los precios de los bienes de las empresas pequeñas o medianas que en el de las empresas grandes. Esto sitúa al empresario local en desventaja con las megatiendas. El impacto al flujo de efectivo El lado positivo del IVA y el aumento en el IVU es que mejoraría el flujo de efectivo del gobierno, lo cual le permitiría cumplir con los vencimientos y reducir su déficit; los estimados de Hacienda reflejan un aumento de 13 GAO (2008). 14 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

15 $1,200 millones en nuevos ingresos netos para el gobierno. El impacto sobre la economía sería uno negativo, ya que el consumo se vería afectado en el corto plazo lo cual podría tener un impacto sobre el empleo. Únicamente si dicho aumento neto en recaudos surgiera de mejor fiscalización es que no habría un impacto negativo en el sector no gubernamental. Las compañías que experimenten un aumento en sus costos operacionales y sus ventas reducirse podrían optar por reducir empleo para mantener sus márgenes de ganancia. La reducción en consumo a corto y mediano plazo no parece estar contemplada en los estimados de recaudos del IVA por Hacienda, lo que podría causar que los estimados de recaudos del IVA sean demasiado optimistas. El aumento en los costos de las empresas y la posible reducción en el empleo podrían aumentar la migración que se ha registrado actualmente hacia EEUU. Esto causaría que el gobierno cada vez pierda más contribuyentes, y sea más difícil una recuperación económica, a la misma vez que se reduce su potencial base contributiva. Como parte de esa reforma es clave tener un plan de desarrollo económico que ayude a generar actividad económica luego de la implementación de este nuevo sistema contributivo. El estudio del GAO (2008) Las conclusiones y hallazgos de un estudio del GAO (2008) sobre la implantación del IVA nos parecen muy relevantes para Puerto Rico, y que también pueden servir a manera de recomendaciones: La implantación de un IVA conlleva unos costos de administración y cumplimiento, tanto para las empresas como el gobierno. En el caso de varias economías que habían implantado un IVA recientemente, lo hicieron sobre estructuras contributivas existentes de impuestos de consumo, y su implementación tomó entre 15 y 24 meses. 2. Todos los países considerados en el informe (Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelanda, y el Reino Unido) han dedicado grandes recursos para la administración y fiscalización del impuesto. 3. Los costos de cumplimiento a nivel de las empresas y negocios varía, siendo mayores en el caso de los pequeños y medianos, y menores en el caso de las empresas grandes. Algunos de los países (Australia y Canadá) proveyeron asistencia económica para los negocios pequeños elegibles, en cuanto a los costos 14 General Accounting Office (2008). Value-Added Taxes: Lessons Learned from Other Countries on Compliance Risks, Administrative Costs, Compliance Burden, and Transition. Washington, DC (Abril). En: 15 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

16 administrativos de cumplimiento, algo que se podría contemplar para Puerto Rico. 4. Un sistema de IVA que descanse en créditos y reembolsos contribuye a que el impuesto sea más susceptible que la contribución sobre ingresos, a riesgos de cumplimiento y fraude. 5. Los costos administrativos son un componente importante, tanto a nivel del gobierno como de la empresa. En varios de los países examinados (Canadá, Nueva Zelanda, y el Reino Unido), GAO estimó que el costo disminuye en la medida que el tamaño del negocio o empresa es mayor. En todos los países se dedica una gran cantidad de recursos para la fase de auditoría de las facturas y reclamaciones de reembolsos. La proporción que representaban los reembolsos como por ciento de los recaudos brutos del impuesto fluctuó, entre un 35.5% y un 50.3%. No obstante, el GAO indica que el costo para las empresas es mucho mayor que para el gobierno. 6. El período de tiempo en que se hace el reembolso es clave para reducir los costos de cumplimiento y el problema de flujo de efectivo en el caso de los pequeños negocios. 7. Sin embargo, también tenemos una responsabilidad con el pueblo, por lo cual hacemos las siguientes recomendaciones: Recomendaciones 1. Reestructuración de la deuda del Gobierno. 2. Que se implante un 12% de arbitrios en el origen a todo, sin excepción. Según los cálculos de nuestros asesores económicos, esto sería suficiente para recaudar los $1,200 millones que el Gobierno requiere para cumplir con sus obligaciones. 3. Otorgar una asignación al Departamento de Hacienda y reestructurar dicha agencia para combatir las deficiencias en recaudos y evasión. 4. Apoyamos la permanencia del IVU municipal para que no se afecten los servicios que prestan a la ciudadanía. 5. Mantener la exención propuesta de $40 mil para individuos y $80 mil para casados, lo que simplifica el proceso de fiscalización de las planillas. 16 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

17 6. No puede haber restructuración fiscal si no se contempla un Gobierno más ágil y eficiente. Que se consoliden las agencias para minimizar gastos comunes entre dichas agencias. Descentralizar el Gobierno Estatal hacia la Isla y utilizar edificios vacíos y en desuso. 7. Transferir a los municipios la responsabilidad de los servicios que atiende el Gobierno Central y los fondos necesarios para este propósito. 8. Atender el gigantismo gubernamental mediante la congelación y posterior eliminación de plazas, según se vayan retirando las personas. 9. No debemos hacer cambios significativos al sistema contributivo sin considerar los efectos en la economía y sin los elementos organizacionales que requieren fiscalización. 10. Eliminación de la Patente Nacional 11. Evaluar si los incentivos y créditos otorgados a ciertas industrias generan los beneficios que espera el País, según plantea un estudio de la Universidad de Puerto Rico, dirigido por el Profesor Ramón Cao y encomendado por la Cámara de Representantes. 12. Aplicación del cinco por ciento permanente en las corporaciones foráneas. 13. Establecer un plazo definido en la Ley 22 y que luego se reduzca o se derogue. 14. Que se le aumente el impuesto a las corporaciones con ingreso bruto de $1,000 millones o más. 15. Sincronizar las agencias del Gobierno de forma que se creen portales integrados. De esta manera, podemos hacer que las agencias sean más eficientes, ágiles y mejoraría la fiscalización. Conclusiones 1. Aunque es correcto que el IVA se utiliza en muchísimos países, no es menos cierto que en ninguno se quiso implantar en una economía en que se combinan los siguientes factores: 1. Ocho años de contracción, 2. En que las ventas al detalle han ido 17 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

18 disminuyendo, 3. En que hay una tasa de desempleo que ronda los 14%; y 4. En que el Gobierno está a punto de la insolvencia. 2. La principal preocupación es que de implantarse el Proyecto de Ley el mismo generará una monumental contracción en una economía ya extraordinariamente frágil. El informe de KPMG menciona una contracción de 0.5% como consecuencia de las medidas recomendadas. 3. Las ventas al detalle se reducirán entre 10% y 15% en el primer y segundo año con la consecuencia de pérdida de empleos y cierre de empresas, debilitándose aún más la clase empresarial local. 4. El informe del GAO es muy claro de que el IVA representa una mayor carga en costos de implantación y de manejo del sistema para empresas pequeñas que para empresas tales como las mega-tiendas. 5. Algunos de los supuestos utilizados en la medida ante consideración seguramente no se cumplan. Uno es la captación prevista de 75% que se lograría, pero en un plazo de varios años. Otro supuesto es que los recaudos de la Ley 154 se mantendrán al nivel actual de unos $2,000 millones. De no darse éstos y otros supuestos, el Gobierno no tiene forma alguna de enfrentar las consecuencias por la situación fiscal. 6. Aún en el mejor de los casos, el IVA conllevaría un serio problema de flujo de efectivo para empresas locales que, por lo prolongado de la contracción, se encuentran en una situación difícil. Un ejemplo ilustra este punto. Una empresa compra un equipo para reventa, lo ingresa al inventario y no lo vende o lo vende al cabo de un período prolongado. Obviamente su flujo de efectivo se vería afectado. 7. Moverse al IVA conlleva un cambio importante en los sistemas. Por ejemplo, en vista de que el IVA no se reflejará en la boleta de compra, implica que los negocios tienen que cambiar el precio de los bienes en su inventario y, además, cambiar su sistema actual, en que aparece el IVU municipal y estatal, al nuevo sistema. 8. Más allá del impacto en nuestro sector, al CUD le preocupa el impacto en la población de ingresos más bajos, aún con la 18 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

19 exención de tener que rendir planillas a los que ganan $40,000 o menos. La razón es sencilla. Esa ventaja se sentirá al rendir su planilla en abril, pero el impacto del IVA es inmediato. Esa preocupación es real cuando se habla de que habrá un reembolso. Este no será inmediato tampoco. 9. Nos preocupa sobremanera que Hacienda admita que no está preparado para implantar y manejar el nuevo sistema y que piensan utilizar empresas de fuera de Puerto Rico para hacerlo. Esa delegación, como ha ocurrido con otros procesos similares recientes relacionados a la transportación, conlleva riesgos inmensos. Finalmente, en representación de las micro, pequeñas y medianas empresas, el Centro Unido de Detallistas, queremos puntualizar que representamos el 90 por ciento del empleo directo e indirecto que se genera en Puerto Rico. Por lo tanto, damos por sentado que este Honorable Cuerpo atenderá nuestros reclamos con la sensibilidad que ameritan. Por los planteamientos arriba esbozados, el Centro Unido de Detallistas no endosa el Proyecto de la Cámara Aprovechamos la oportunidad para agradecerle al honorable Jaime Perelló Borrás, presidente de la Cámara de Representantes, su deferencia e interés constantes en asuntos que atañen a las pymes del País. Su respaldo se deja sentir mediante la acción a favor de este importante sector y es apreciado. Respetuosamente sometido, Rubén Piñero Dávila Presidente JJV/RP/nz 19 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D

20 Anejo A Cronología del Sistema Contributivo de Puerto Rico 20 P o n e n c i a P C T r a n s f o r m a c i ó n - C U D