EL MERCADO DE TRABAJO EN REPUBLICA DOMINICANA. Problemas y desafíos para una política de empleo y trabajo decente

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1 Oficina Subregional para Centroamérica, Haití, Panamá y República Dominicana Secretaría de Estado de Trabajo República Dominicana EL MERCADO DE TRABAJO EN REPUBLICA DOMINICANA. Problemas y desafíos para una política de empleo y trabajo decente Nota: Las opiniones expresadas en el presente documento reflejan los puntos de vista personales del autor y no comprometen la responsabilidad de la OIT. Santo Domingo, mayo 2003

2 INDICE Prólogo Enrique Brú Bautista 5 El mercado de trabajo en República Dominicana. Problemas y desafíos para una política de empleo y trabajo decente. Síntesis y propuestas de políticas Miguel Del Cid 7 El mercado de trabajo en República Dominicana. Problemas y desafíos Rolando Reyes 16 A.- El Contexto macroeconómico del mercado de trabajo Evolución de las principales variables macroeconómicas La orientación y el énfasis de la política económica actual 25 B.- Las grandes tendencias del mercado de trabajo dominicano en la segunda mitad de la década de los noventa Cambios en la composición y estructura del mercado de trabajo Cambios en la estructura de empleo Cambios en la sub-utilización de la fuerza laboral Salarios, ingresos y pobreza 49 C.- Tendencias del mercado de trabajo hacia los próximos años ( ) 53 D.- Los principales desafíos de la política de empleo 60 Bibliografía Anexo. Informe de relatoría del taller tripartito Opciones de Políticas de Empleo en República Dominicana (5 de diciembre de 2002) 67 Anexo. Cuadros estadísticos / Síntesis 79 2

3 INDICE DE CUADROS 1. Cuadro 1: Tasa de participación de las mujeres Cuadro 2: Composición % de los ocupados por categoría ocupacional Cuadro 3: Distribución % de los ocupados según relación del salario Cuadro 4: Porcentaje de personas con salarios inferior y superior al mínimo según zona geográfica Cuadro 5: Porcentaje de personas con salarios inferior y superior al mínimo según grupo de ocupación Cuadro 6: Porcentaje de personas con salarios inferior y superior al mínimo según categorías de ocupación Cuadro 7: Porcentaje de empresas con empleados de salarios inferior y superior al mínimo según número de empleados Cuadro 8: Porcentaje de personas con salarios inferior y superior al mínimo según rama de actividad Cuadro 9: Composición de los hombres ocupados por grupo ocupacional Cuadro 10: Composición de las mujeres ocupadas por grupo ocupacional Cuadro 11: Composición de la población ocupada por grupo ocupacional Cuadro 12: Informalización del mercado de trabajo Cuadro 13: Población ocupada según segmento del mercado laboral Cuadro 14: Trabajadores registrados en la SET como % de la población ocupada Cuadro 15: Cambios en el total de ocupados del sector tradicional Cuadro 16: Cambios en el sector tradicional por ramas de actividad Cuadro 17: Cambios en el sector tradicional por grupo ocupacional Cuadro 18: Incidencia de las zonas francas en el nivel de empleo Cuadro 19: Evolución salario promedio mensual de Zonas Francas Cuadro 20: Salario mensual promedio de trabajadores haitianos y dominicanos en la industria de la construcción Cuadro 21: % de trabajadores haitianos y según forma de entrada a RD Cuadro 22: Cambios en el total de ocupados Cuadro 23: Cambios en el total de ocupados visibles por sexo Cuadro 24: Cambios en el total de ocupados invisibles por sexo Cuadro 25: Evolución del salario mínimo legal Cuadro 26: Ingresos promedio por hora según rama de actividad económica Cuadro 27: Pobreza según condición de actividad Cuadro 28: Pobreza según categoría de ocupación Cuadro 29: Pobreza según rama de actividad económica Cuadro 30: Proyecciones de la población Cuadro 31: Proyección del empleo en escenario optimista Cuadro 32: Proyección del empleo en escenario normal Cuadro 33: Proyección del empleo en escenario pesimista... INDICE DE GRÁFICOS 1. Gráfico 1: Crecimiento del PIB Gráfico 2: Aporte Sectorial

4 3. Gráfico 3: Tasa de interés activa promedio real Gráfico 4: Tasa de interés activa real y tasa de crecimiento del PIB real Gráfico 5: Tasa de inflación Gráfico 6: Tasa de cambio Gráfico 7: Financiamiento del resultado presupuestario y déficit como porcentaje del PIB Gráfico 8: Composición porcentual del financiamiento del resultado presupuestario Gráfico 9: Gasto público en inversión real Gráfico 10 : Gastos corrientes y de capital como porcentaje de los gastos totales Gráfico 11: Tasas de crecimiento de los ingresos y los gastos del gobierno Gráfico 12: Tasas de crecimiento de la inversión real Gráfico 13: Tasas de crecimiento del consumo real Gráfico 14: Deuda externa como porcentaje del PIB Gráfico 15: Oferta monetaria, tasa activa promedio real e inversión real Gráfico 16: Tasas de desempleo abierto y oferta monetaria real Gráfico 17: Resultado presupuestario y su financiamiento enero-junio Gráfico 18: Participación de la inversión real en el gasto total Gráfico 19: Principales indicadores del mercado de trabajo Gráfico 20: Población en edad de trabajar y económicamente activa Gráfico 21: Tasas de ocupación y desocupación Gráfico 22: Porcentaje de participación de las mujeres en el mercado de trabajo Gráfico 23: Participación porcentual de las mujeres ocupadas por rama de actividad Gráfico 24: Nivel educativo de la PEA Gráfico 25: Nivel educativo de la población ocupada Gráfico 26: % de población urbana y rural en el Gráfico 27: Composición % promedio de la población ocupada por rama de actividad económica Gráfico 28: Nivel educativo de la población ocupada Gráfico 29: Nivel educativo de la población ocupada por sexo Gráfico 30: Composición de la población ocupada por grupos de ocupación Gráfico 31: Composición de la población ocupada por grupos de ocupación y por sexo Gráfico 32: Mano de obra utilizada en el sector construcción Gráfico 33: Trabajadores por ocupación según país de nacimiento Gráfico 34: Evolución del salario mínimo legal Gráfico 35: Proyección del PIB en los diferentes escenarios Gráfico 36: Proyecciones de la PEA Gráfico 37: Proyecciones de los ocupados Gráfico 38: Proyecciones de los desocupados Gráfico 39: Proyección del empleo en escenario optimista Gráfico 40: Proyección del empleo en escenario normal Gráfico 41: Proyección del empleo en escenario pesimista... 4

5 Prólogo Durante la segunda mitad de la década del noventa, la economía dominicana tuvo un desempeño positivo, reflejado en un apreciable ritmo de crecimiento del producto interno bruto y en un comportamiento favorable de otras variables macroeconómicas que resultaron en una sostenida estabilidad de la economía. La política macroeconómica priorizó su atención en el mantenimiento del balance de las principales cuentas macroeconómicas y financieras, obteniendo saldos eficientes en términos de déficit fiscal, cuentas externas, inflación, así como en el pago de la deuda externa, que redujo de manera significativa su peso relativo respecto al producto, pasando del 36.6% en 1995 al 20.7% en el La prioridad asignada a la esfera financiera de la economía tuvo como contrapartida un proceso de debilitamiento de la inversión pública, pues su importancia relativa sobre la inversión bruta fija total pasó del 42.5% en 1995 al 18.7% en el 2000, tendencia que tiene un efecto adverso sobre el desarrollo de la competitividad de la economía y perspectivas de crecimiento futuro, sobre su capacidad de generación de empleos y sobre el bienestar social de la población. En el mercado de trabajo el desempeño fue variable, ya que si bien el desempleo abierto tendió a disminuir ligeramente por el gran dinamismo de creación de empleos en la maquila, el subempleo (o empleo precario) aumentó de manera apreciable. Es así como la ocupación en el sector informal urbano y en la economía campesina creció a un mayor ritmo que el empleo en las empresas y segmentos modernos del mercado laboral, lo cual se tradujo en un cierto deterioro en la calidad promedio del empleo en el país. Las políticas de empleo y trabajo decente enfrentan un extraordinario desafío en la República Dominicana, al igual que en el resto de los países de la subregión. Ese desafío pasa por entender y admitir que si bien el mantenimiento del balance en las cuentas financieras y fiscales constituye una condición necesaria para la estabilidad macroeconómica, ello no resulta suficiente para avanzar en los objetivos de aumento de la inversión, el crecimiento y la creación de empleos de calidad que demanda el desarrollo del país. El desafío resulta mayor al constatar que los esfuerzos nacionales para lograr una mayor productividad y competitividad de la economía, que potencia la inversión y el crecimiento, está condicionada por factores externos referidos a la inequidad de las reglas del juego del comercio mundial que promueven aperturas generalizadas a economías como la dominicana, mientras que sus productos de exportación no encuentran las mismas reglas y facilidades para entrar en los mercados de los países desarrollados. Ello es parte de las normas y prácticas del proceso de globalización que mueve las economías del mundo, reglas que merecen ser más justas, para asegurar que los costos y beneficios de dicha globalización se distribuyan más equitativamente tanto entre los países del norte y del sur, como entre los distintos grupos sociales al interior de los países. 5

6 Aceptar el desafío por el fomento de crecientes niveles de productividad, competitividad y trabajo decente requiere sin dudas de un mayor esfuerzo de ahorro e inversión en el país y particularmente de un mayor compromiso de inversión pública que permita apuntalar la inversión privada, mejorar las condiciones de productividad e ingresos del sector informal y la economía campesina y apoyar el combate directo a la pobreza e indigencia. Ello exige a su vez de una decisión política nacional, para que los criterios de pago de la deuda externa y de manejo de la política macroeconómica, no sacrifiquen las perspectivas de crecimiento sostenido y desarrollo integral del país. La presente publicación resume un estudio conducido por la Oficina Subregional de la OIT con sede en San José, Costa Rica, a solicitud de la Secretaría de Estado de Trabajo de la República Dominicana. El mismo contiene un análisis del contenido y énfasis de la política económica seguida por el país durante los años noventa hasta el presente año 2000, así como de la evolución del mercado laboral en sus principales variables. Además de la información y conocimientos aportados sobre estos temas, se avanzó en la identificación de los principales desafíos de las políticas y en la propuesta de lineamientos de acción para enfrentar los retos para la generación de empleo de calidad, mejorar la empleabilidad de la fuerza de trabajo y hacer más eficiente el funcionamiento del mercado laboral. El estudio se presentó en dos reuniones tripartitas en las que las propuestas de lineamientos de política fueron discutidas ampliamente, en particular en la última de ellas, en donde los interlocutores sociales dominicanos lograron un alto grado de consenso sobre la necesidad y prioridad para aplicar el conjunto de las propuestas derivadas del estudio. La presente publicación incorpora los resultados de este esfuerzo de diálogo y concertación de empresarios, trabajadores y gobierno. El estudio estuvo a cargo del consultor dominicano Lic Rolando Reyes, a quien la OIT le encomendó el informe básico. La publicación incluye una sección de síntesis y propuestas elaborada por Miguel Del Cid, Especialista en Empleo y Mercados de Trabajo de la Oficina Subregional de la OIT, con sede en San José, Costa Rica. El presente Gobierno, encabezado por el Excelentísimo Señor Presidente de la República Dominicana, Ingeniero Agrónomo Hipólito Mejía Domínguez, conjuntamente con la actual administración de la Secretaría de Estado de Trabajo y la dirección de la Oficina Subregional de la OIT/San José, confirman su compromiso para avanzar, junto a los interlocutores sociales, en la definición y puesta en marcha de políticas de empleo y trabajo decente, a fin de propiciar para los hombres y mujeres dominicanos, oportunidades crecientes de ocupación productiva y bien remunerada, ejercidas en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. Milton Ray Guevara Secretario de Estado de Trabajo República Dominicana Enrique Brú Bautista Director Oficina Subregional de la OIT para Centroamérica, Haití, Panamá y República Dominicana 6

7 EL MERCADO DE TRABAJO EN REPUBLICA DOMINICANA. PROBLEMAS Y DESAFIOS A) El comportamiento macroeconómico (Síntesis y Propuestas de Políticas) Miguel Del Cid 1) En el período la tasa de crecimiento promedio simple del producto interno bruto (PIB) de la economía dominicana fue de 7.7%. Dos de los principales factores que contribuyeron a este notable resultado fueron un contexto externo favorable y la aplicación de políticas dirigidas al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica. 2) Durante este período los precios del petróleo se mantuvieron por debajo de los veinte dólares el barril, permitiendo que el promedio del valor de las importaciones de petróleo y combustible fuera de US$ millones. La expansión de la economía mundial y la norteamericana en particular, permitieron que las exportaciones de bienes y servicios crecieran a un ritmo promedio de 8.77 % durante el periodo de referencia. 3) El déficit global del sector público y el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos presentaron valores promedios de -0.44% y 1.22% del PIB respectivamente. Como resultado de la aplicación de políticas monetarias y fiscales prudentes, la tasa promedio de crecimiento del IPC fue de 6.9%. 4) El buen desempeño de la economía permitió un manejo exitoso de la deuda externa, cuya proporción respecto al PIB se redujo del 36.6% en 1995 al 20.7% en el Ello fue posible porque los recursos del superávit presupuestario del gobierno central se dedicó en su mayoría al servicio y amortización de dicha deuda externa. 5) El costo económico y social de esta política se traduce en un debilitamiento de la inversión pública, pues su importancia relativa respecto a la inversión bruta fija total pasó del 42.5% en 1995 al 18.7% en el Esta tendencia ha de tener un efecto adverso sobre el desarrollo de la competitividad de la economía, sobre su capacidad de generación de empleos y sobre las condiciones sociales de la población. 6) A pesar de las circunstancias externas adversas, el Gobierno que se inició en agosto del 2000 ha logrado mantener la estabilidad macroeconómica. Una fuerte disciplina fiscal que le ha permitido mantener el equilibrio presupuestario ha sido uno de los principales factores que explican estos resultados. 7) Como resultado de los efectos recesivos de la reforma fiscal aplicada a principios de año, y de los factores externos negativos, en el primer semestre del año 2001 la economía dominicana se mantuvo en un periodo de recesión. Sin embargo, la situación de las finanzas públicas permitió la aplicación de una política monetaria expansiva que dio como resultado una disminución de las tasas de interés, lo que en el segundo semestre estimuló el consumo y la inversión. El resultado final fue un 7

8 crecimiento del PIB de un 3%, mientras que el IPC creció solo un 4.38%, resultados que se comparan muy favorablemente con el resto de América Latina y el Caribe. 8) Durante el año en curso se espera una mejoría en las condiciones externas y un fuerte crecimiento de la inversión pública como consecuencia de la colocación por parte del Estado de una emisión de US$ 500 millones en bonos soberanos en el mercado financiero internacional. Si además se toma en cuenta el fuerte compromiso con el mantenimiento del equilibrio macroeconómico, se puede esperar un aumento en el ritmo de crecimiento y una expansión de la demanda de fuerza de trabajo. El principal desafío que se presenta en este sentido es lograr una asignación eficiente de estos recursos de inversión entre proyectos que potencien la productividad y competitividad de la economía y aquellos que desarrollen la capacidad productiva y condiciones de vida de los más desfavorecidos del sector informal y la economía campesina. B) Las grandes tendencias en el mercado de trabajo durante los años ) Durante el segundo quinquenio de la década de los noventa, la población en edad de trabajar (PET) 1 creció a nivel nacional a una tasa anual de 4.5% (promedio simple), explicada exclusivamente por un alto crecimiento de la PET urbana (9.0% anual), ya que la PET rural decreció en términos absolutos (-1.4% anual). Estas tendencias muestran las fuertes corrientes migratorias rural/urbanas que prevalecen en República Dominicana (cuadro B.1). 2) En consecuencia la población económicamente activa (PEA) o fuerza de trabajo, registró un extraordinario crecimiento del 5.3% anual, concentrado también en las áreas urbanas (10.3% anual), ya que la PEA rural también se reduce apreciablemente (-1.9% anual). Este fenómeno refleja, además de las corrientes migratorias, un importante aumento de las tasas de participación urbana 2 (54.9% en 1996 y 56.9% en el 2000), ya que en el ámbito rural se registra una leve caída de la misma (de un punto) entre ambos años. El aumento de las tasas de participación urbanas estaría reflejando el hecho de que las mayores oportunidades de empleo asalariado se producen en las principales ciudades, mientras en el contexto rural las perspectivas laborales son más escasas. 3) Un hecho importante del mercado laboral dominicano es el acentuado ritmo de crecimiento de la fuerza de trabajo femenina (8.7% anual) que duplica la de los hombres (3.5% anual), Esto responde a que mientras la tasa de participación femenina aumentó en el período (del 35.2% al 39.5%), la de los hombres se redujo ligeramente (de 70.4% al 68.7%), fenómeno que refleja un importante crecimiento en las oportunidades de empleo de las mujeres en las zonas francas, el comercio y los servicios. Aún así, las tasas de participación de las mujeres sigue siendo un poco más de la mitad de la masculina, lo cual refleja la desigualdad de oportunidades que enfrenta la mujer en el mercado laboral. 1 Corresponde a la población de 10 años y más de edad, de acuerdo a las definiciones oficiales de la encuesta de fuerza de trabajo del Banco Central. 2 La tasa de participación (TP) mide la proporción de población en edad de trabajar (PET) que participa en el mercado de trabajo como ocupados o desocupados (TP = PEA/PET x 100). 8

9 4) Los datos de la encuesta de fuerza de trabajo muestran un importante crecimiento de la ocupación del 6.3% anual, que siendo superior al de la fuerza de trabajo (5.3%) se tradujo en una caída en la tasa de desempleo (del 16.7% en 1996 al 13.9% en el 2000). Esta caída en el desempleo es válida tanto para las mujeres como para los jóvenes (cuadro 1), y en este último caso (jóvenes de 19 años y menos), se registra una disminución acentuada en su tasa de participación (del 39.1% al 28.8% en el 2000). Ello puede tener como signo positivo un proceso de retención creciente en las aulas escolares a favor de niños y adolescentes en edad de estudiar. 5) No obstante estas tendencias de mejorías relativas en el mercado de trabajo, el drama humano del desempleo es muy extendido, pues casi 14 de cada 100 personas en edad activa, ésto es un poco más de medio millón de hombres y mujeres, están afectados por desempleo. El problema es mucho mayor entre las mujeres y entre los jóvenes en que 23 de cada 100 no encuentran un empleo acorde con sus expectativas (cuadro B.1). 6) Aún cuando el desempleo registra una cierta mejoría, los datos muestran un deterioro en el subempleo o empleo precario entre 1996 y el año Así, el subempleo por insuficiencia de jornada trabajada (subempleo visible) 3 aumentó del 9.5% al 12.7% de la fuerza de trabajo, incidiendo en este último año sobre unas 465 mil personas. Por su parte el subempleo por insuficiencia de ingresos (subempleo invisible) 4 aumentó del 26.3% al 31.2%, afectando en el último año a cerca de un millón 150 mil personas. 7) El incremento del empleo precario refleja un deterioro en la estructura del mercado de trabajo. Así, la ocupación en los sectores informales o tradicionales 5 (rural y urbano) creció a un mayor ritmo (7.8% anual) que el empleo en los sectores modernos (4.7%); y con ello, la proporción de ocupados en actividades tradicionales de baja productividad e ingresos se incrementó del 50% en 1996 al 52.5% en el 2000 (cuadro B.2). 8) En suma, cerca de 400 mil personas se incorporaron como nuevos ocupados en el sector informal o economía campesina, con lo cual la ocupación en estas actividades rezagadas aumentó a un millón 650 mil personas. 9) Estas cifras suponen un gran desafío para la política económica y de empleo, ya que no sólo se trata de crear empleos para jóvenes, mujeres o adultos desempleados con determinadas calificaciones, sino además de apuntalar la capacidad productiva y dotar de recursos productivos (tierra, tecnología, capital físico, crédito, capacitación, etc.) a pequeños productores y trabajadores independientes del campo, así como a microempresarios y trabajadores por cuenta propia del área urbana. 3 Se refiere a los ocupados que declaran trabajar menos de 40 horas semanales, pero desean trabajar más tiempo y el mercado no se los permite. 4 El subempleo invisible se refiere a las personas que aún cuando trabajan más de 40 horas a la semana, devengan un ingreso o salario inferior al salario mínimo legal. Para efectos de estos cálculos se ha utilizado como norma de salario mínimo el que corresponde a la pequeña empresa (1296 pesos mensuales en 1996 y 1757 en el 2000). 5 Como parte de la fuerza de trabajo en sectores informales o tradicionales se ha considerado a los patronos y asalariados en establecimientos con menos de 5 ocupados, así como a los trabajadores independientes y familiares no remunerados (que no son profesionales ni técnicos) y el servicio doméstico. 9

10 10) Desde el punto de vista de las actividades económicas, las ramas que más contribuyen en términos absolutos a la creación de empleos fueron en su orden otros servicios (224.5 mil), comercio (170.8 mil) e industrias (67.2 mil), ésta última por la gran dinámica de las zonas francas de exportación (cuadro B.3). Los datos denotan así, que la mayor generación de empleos se da en dos ramas donde suelen concentrarse actividades informales del pequeño comercio y servicios personales, cuyas características principales son la baja productividad e ingresos de su fuerza de trabajo. Como hecho destacable también cabe mencionar el estancamiento del empleo en las actividades agrícolas, cuya importancia relativa se reduce en cerca de cuatro puntos porcentuales en el período. 11) A nivel de grupos ocupacionales, el mayor aumento de la ocupación en términos absolutos se registra entre los trabajadores de los servicios, trabajadores no calificados y empleados de oficina, lo cual es consistente con el comportamiento de las actividades económicas más dinámicas en la creación de empleos en este período (cuadro B.4). 12) Por su parte, los datos muestran una cierta mejoría en los niveles de educación de la fuerza de trabajo en tanto se registra un mayor crecimiento de los trabajadores con niveles de educación secundaria y universitaria (cuadro B.5). Aún así, se imponen grandes brechas en el nivel educativo de la fuerza laboral, pues casi el 9% no cuenta con ningún grado de instrucción y cerca de la mitad sólo tiene algún grado de educación primaria. Este mayor desafío se presenta en las áreas rurales donde las oportunidades de educación son más precarias. 13) En complemento, también ha aumentado el número de desempleados con niveles de educación secundaria y universitaria, lo cual podría indicar que resulta crecientemente difícil a la fuerza laboral más instruida, encontrar un empleo acorde con sus expectativas (en términos de ingresos y condiciones laborales). Este es un desafío importante que tiene la política de empleo y es asegurar a los jóvenes una oportunidad de experiencia laboral que aumente sus perspectivas de encontrar un empleo de calidad. 14) Un tema importante para las políticas de mercado de trabajo se refiere a las migraciones laborales, particularmente las provenientes de Haití. Constituyen flujos migratorios que tienen como destinos sectoriales principales la agricultura y la construcción, de lo cual la economía dominicana deriva beneficios positivos. No existe total claridad de la extensión del fenómeno de sustitución de mano de obra dominicana por haitiana en la construcción, sin embargo estudios de la Secretaría de Estado de Trabajo sugieren que 27 de cada 100 trabajadores de la construcción son haitianos y estos se concentran en las ocupaciones menos calificadas (peones y ayudantes). Se reconoce que el principal problema con las migraciones haitianas tienen que ver con sus condiciones de ilegalidad generalizada y las inferiores condiciones de trabajo a que son sometidos los trabajadores (salario, desprotección social, etc.). 15) Para las distintas categorías de salarios mínimos, los datos muestran hacia el año 2000 una recuperación en términos reales respecto a Esta recuperación es más importante entre empresas grandes (27.5% en el período), siguiendo en orden de importancia la mediana (22.6%) y pequeña empresa (20.4%). A la zaga del ritmo de crecimiento estarían los salarios mínimos de las zonas francas, que registran en términos reales un crecimiento del 5.4% en los 10 años citados. Pero a su vez, los 10

11 datos disponibles también muestran que los salarios medios en las zonas francas están bastante por encima del mínimo, debido al sistema de pagos que rige. La relación en la tendencia de la recuperación de los salarios mínimos se mantiene al calcular la variación de dichos salarios en dólares de los Estados Unidos (cuadro B.6). 16) No obstante este comportamiento favorable en los salarios, se mantienen rezagos en el poder de compra de los salarios mínimos y de mercado, si se evalúan en términos de las horas de trabajo requeridas para adquirir ciertos bienes y servicios de la canasta familiar. Así por ejemplo, hacia fines de la década, un trabajador devengando salario mínimo en una empresa grande, requeriría cerca de 17 horas de trabajo para comprar un uniforme escolar de niño o niña de educación primaria pública. 6 El bajo poder de compra de los salarios junto a los altos costos privados de la educación constituyen restricciones fuertes al objetivo de elevar el nivel educativo de la población, más allá de los promedios actuales. C) Escenarios futuros de crecimiento y empleo. 1) Con el fin de disponer de una visión prospectiva del mercado de trabajo hacia los próximos cuatro años, se han proyectado algunos escenarios de crecimiento económico, teniendo en cuenta el desempeño de los pasados años y algunos supuestos que asegurarían las condiciones y el entorno de políticas vigentes. Se han considerado tres escenarios de crecimiento, uno pesimista en que el crecimiento del PIB sería del 1% anual, uno optimista (crecimiento 5% anual) y un escenario intermedio más probable en que el crecimiento sería del 3% anual. 2) Estos escenarios de crecimiento tendrían un impacto alternativo sobre el empleo considerando las relaciones empleo/producto registradas en años previos, que indican que por cada punto porcentual de crecimiento del PIB, el empleo crecería al 0.74% anual. 3) Teniendo en cuenta algunas proyecciones realistas de crecimiento de la población total, de la población en edad de trabajar y de la población económicamente activa, lo importante de los escenarios es que solamente en el optimista el desempleo disminuiría en el 2005 hasta una tasa del 7%, pero aún así unas 282 mil personas estarían desocupadas, a lo cual habría que agregar como parte del problema, el contingente de personas afectadas por subempleo, que seguramente se mantendría en los niveles actuales. 4) A su vez, resulta preocupante que en el escenario intermedio o más probable, el desempleo se mantendría en cerca del 13.4%, afectando a unas 545 mil personas a nivel nacional. Complementariamente, con un crecimiento económico inferior al quinquenio pasado (3% Vs. 7.7%), de seguro el sector informal aumentaría significativamente y con éste aumentaría también el subempleo por encima de los niveles actuales. 5) La principal conclusión de este ejercicio es que el país no sólo enfrenta el desafío de lograr un ritmo de crecimiento aceptable y sostenido en los 6 OIT/San José. Fuerza Laboral, Ingresos y Poder Adquisitivo de los Salarios en Centroamérica, Panamá y República Dominicana. San José,

12 próximos años, sino además, de propiciar una recuperación creciente de las actividades económicas (agricultura) y segmentos productivos (sector informal y economía campesina) para lograr mejores impactos sobre el nivel y calidad del empleo de los grupos más pobres. D) Grandes desafíos de las políticas de empleo y de trabajo decente. Propuestas de acciones Desafíos y acciones en materia de generación de empleo de calidad 1) Como una condición necesaria al fomento de la inversión y el empleo, resulta fundamental mantener la estabilidad macroeconómica, asegurando una cierta disciplina fiscal y los balances apropiados en la política monetaria, tipo de cambio y tasas de interés. 2) Pero al mismo tiempo, la economía requiere hacer un creciente y sostenido esfuerzo de inversión global, ya que este es el factor fundamental que asegura hacia el futuro la creación sostenible de empleos de calidad. Ello requiere por un lado asegurar condiciones apropiadas al fomento de la inversión privada, lo cual exige a su vez reglas del juego claras y estables a los inversionistas, servicios públicos eficientes y competitivos (energía, comunicaciones, servicios aduaneros, portuarios, bancarios, etc.) y transparencia absoluta en la gestión pública. Por otro lado, se requiere un esfuerzo creciente de inversión pública, apuntalando la competitividad de la economía (con inversiones que modernicen la infraestructura económica, desarrollando las competencias de los recursos humanos, etc.) y mejorando las condiciones sociales de existencia de la población (educación, salud, seguridad social, etc.). 3) Tomando en cuenta la eficiencia estatal en el manejo de su deuda y la consiguiente depresión del gasto e inversión social, se requiere urgentemente revertir esa tendencia de debilitamiento de la estructura productiva, asegurando un balance sostenido entre los desembolsos dirigidos a amortizar la deuda externa y las asignaciones orientadas hacia la inversión pública económica y social. Se impone recuperar el peso relativo que tenía la inversión pública respecto a la inversión bruta total a mediados de los noventa y que ascendía a cerca del 50%. Y ello se podría plantear como una meta alcanzable hacia los próximos cuatro años, en base a un uso racional de los recursos obtenibles de la emisión de bonos citada en el presente informe. 4) Se impone en este sentido, un esfuerzo racionalizador del Estado, primero incrementando paulatinamente el gasto de inversión respecto al gasto corriente, tomando en cuenta la necesidad de apuntalar la capacidad productiva y de generación de empleos de la economía. Segundo, se impone una distribución equitativa entre las asignaciones de inversión pública dirigidas a la modernización y creciente competitividad de la economía entre los sectores más modernos, y los recursos dirigidos a fortalecer la capacidad productiva de la economía campesina, del sector informal y a atender las necesidades sociales de los más pobres (educación, salud, nutrición, etc.). a: 5) Por ello, se impone que al menos el 50% de la inversión pública sea dirigida 12

13 Programas y proyectos para el desarrollo de infraestructura en apoyo a la economía campesina, con miras a aumentar su producción, productividad e ingresos (caminos de producción-carreteras, obras de riego, centros de acopio de productos, etc.) Programas de crédito, asistencia técnica y capacitación en favor de pequeños productores del campo Programas y proyectos de infraestructura social rural con el objeto de aumentar la calidad de vida de las poblaciones del campo (educación, nutrición, salud, etc.). Programas y proyectos a favor de las unidades económicas del sector informal (desarrollo de infraestructura productiva, crédito, apoyo a la organización de los micronegocios informales, capacitación, etc.). Proyectos de inversión con mano de obra intensiva y combate a la pobreza (reforestación, vivienda, etc.). 6) Se requiere mantener y profundizar el proceso de reformas estructurales, particularmente las que apuntalan la inversión, la productividad y el empleo. Una de las reformas más urgentes se refieren al manejo financiero y la ejecución presupuestaria del Gobierno Central, donde se debe priorizar crecientemente los gastos de capital, hacer más eficientes las regulaciones de compras y liquidaciones o subastas de los proyectos de inversión. 7) Otra reforma que no se puede postergar es la aprobación del Código Monetario y Financiero, ya que la misma tendrá efectos altamente positivos en el ahorro y la inversión externa. Lo mismo puede decirse de la Ley de Mercados de Capitales, cuya puesta en vigencia se ha retrasado por la falta de un simple reglamento de aplicación. 8) Se requiere iniciar la ejecución del Programa Nacional de Competitividad, el cual ya fue aprobado por la Presidencia de la República. Dicho programa contiene un detallado conjunto de acciones concretas para la transformación y el aumento de la eficiencia en las principales ramas industriales. Al respecto, es recomendable que Gobierno, empresarios y trabajadores discutan los detalles de la implementación del referido programa. Es recomendable solicitar un estudio del impacto de la ejecución de este programa en el mercado de trabajo. 9) Conviene ejecutar acciones a nivel microeconómico que aumentan la capacidad y la disposición de invertir de las unidades productivas del sector informal y la economía campesina. El apoyo gubernamental al Programa de Titulación de tierras, la expansión y capitalización del Programa de Financiamiento a la Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME) y la masificación de programas focalizados de asistencia técnica a los microempresarios, son tres acciones especificas en esta área 10) Es necesario poner en vigencia la Ley de Fomento de las exportaciones y mantener políticas cambiarias no restrictivas de la competitividad de las exportaciones de bienes y servicios. Se debe resaltar el gran paso de avance dado por el Gobierno con la decisión reciente de unificar el mercado cambiario y traspasar las exportaciones al mercado cambiario privado. Especial atención merece la industria turística, la cual es la mayor proveedora de divisas de la economía, y la que requiere de un gran apoyo en 13

14 obras de infraestructura pública y en gasto de promoción orientado a ofertar el país como destino seguro. Desafíos y acciones para mejorar la empleabilidad de la fuerza de trabajo 11) Simultáneamente a los desafíos y políticas encaminadas al estímulo de la demanda de mano de obra, se requieren de políticas que permitan mejorar las condiciones de empleabilidad de la fuerza de trabajo y ello demanda incidir sobre las calificaciones, destrezas y competencias de la fuerza laboral y en general de la población. 12) Para mejorar las competencias de la fuerza de trabajo actual y futura se requiere incidir con instrumentos de corto plazo como la capacitación o formación profesional para mejorar la calidad de la fuerza de trabajo ocupada y en búsqueda de empleo, elevando sus posibilidades de insertarse en un empleo u ocupación de mayor productividad e ingresos. Los principales desafíos en este sentido serían por un lado, la necesidad de aproximar crecientemente la oferta de capacitación a los requerimientos del mercado y del desarrollo frente a las competencias más requeridas. Y el otro desafío importante sería propiciar un acceso creciente de la formación profesional a la fuerza de trabajo de los segmentos más rezagados del área urbana y rural, donde suelen concentrarse los más pobres (sector informal y economía campesina), lo cual exige a su vez una flexibilización creciente de metodologías, requisitos de ingresos, etc. de los programas. 13) El otro desafío para el mediano y largo plazo tiene que ver con asegurar el acceso al menos a la educación básica, a una proporción creciente de la población en edad de trabajar, particularmente entre los grupos más jóvenes de población. Aquí se impone hacer efectivo el logro de la gratuidad de la enseñanza básica de todos los niños y niñas, lo cual presupone la necesidad de algún mecanismo de transferencia estatal a favor de los hogares más pobres. 14) Se deben impulsar iniciativas para el fomento de mayores oportunidades de capacitación, experiencia laboral y empleo entre los jóvenes. Ello exige de programas agresivos que viabilicen prácticas laborales para jóvenes en las empresas, asegurando un ingreso mínimo a los beneficiarios y una compensación apropiada frente a los costos incrementales en que incurren las empresas. Existen múltiples experiencias de programas en latinoamérica que se pueden explorar, y que incluyen modalidades de contratos temporales o especiales con el fin de fomentar experiencias laborales entre la juventud. 15) El presente estudio propone como meta elevar el gasto público en educación al 15% del gasto público total y al 3% del PIB. Igualmente se propone aumentar el gasto social a una proporción equivalente al 60% del gasto público total y avanzar en estrategias de focalización del mismo para aumentar su incidencia entre los grupos más pobres de población. 16) Se propone agilizar la adopción de los reglamentos necesarios para instrumentar el nuevo régimen de seguridad social, y establecer los nuevos organismos y estructuras que deben conllevar a una ampliación de los beneficios y cobertura de la seguridad social. 14

15 Desafíos y acciones relativas al funcionamiento del mercado de trabajo 17) Con el fin de mejorar la transparencia del mercado de trabajo, se requiere avanzar en la modernización, descentralización e integración de los servicios de empleo, haciendo más eficiente los flujos de información, ampliando las coberturas hacia los ámbitos regional y municipal y armonizando la gestión de los servicios públicos y agencias privadas de empleo. A su vez, resulta importante desarrollar crecientemente las funciones de difusión de información especializada, orientación ocupacional y realización de estudios prospectivos del mercado de trabajo, impulsando una mayor incidencia sobre la formulación de políticas y programas de empleo. 18) Por sus competencias institucionales, resulta importante la incorporación de la Secretaría de Estado de Trabajo en el Gabinete Económico del Gobierno, en búsqueda de una participación activa en la discusión y definición de la política económica y social. En complemento se impone la creación dentro de la secretaría de una Unidad de Monitoreo y Seguimiento de los impactos de las políticas públicas sobre el mercado de trabajo, que asegure la información y conocimientos actualizados para sustentar la participación institucional activa en el Gabinete Económico. 19) La política de migraciones laborales debe propiciar un seguimiento estrecho a las condiciones de legalidad de la fuerza de trabajo haitiana, con el fin de formalizar su estatus en el país, conforme a la normativa vigente. Ello permitiría normalizar sus relaciones de trabajo en condiciones de igualdad respecto a los dominicanos y apuntaría a minimizar la sustitución de mano de obra en base a diferencias en costos laborales. La inspección del trabajo debería jugar un papel activo en este sentido. 20) La política general de salarios debe considerar con más énfasis la necesidad de recuperar el poder de compra de los salarios, favoreciendo simultáneamente las iniciativas que promuevan la productividad y competitividad de la economía. Al respecto se debe impulsar el uso del convenio colectivo de trabajo como instrumento de negociación de objetivos comunes de mejoramiento de los salarios, y en las condiciones de vida de los trabajadores, así como de desarrollo de las competencias laborales, aumento de la productividad y competitividad de las empresas. Igualmente el Estado debería estimular con distintos instrumentos, la capacitación en la empresa como una inversión redituable para el proceso productivo. 21) Finalmente se impone el fortalecimiento y desarrollo del diálogo social como mecanismo permanente de formulación y ejecución de políticas y programas en el ámbito del empleo. Una expresión de la decisión de los interlocutores en este sentido sería el inicio de una discusión a fondo de las conclusiones y recomendaciones del presente estudio y el compromiso consensuado de seguir desarrollando concertadamente las propuestas. 15

16 El mercado de trabajo en República Dominicana. Problemas y desafíos. Rolando Reyes A.- El Contexto Macroeconómico del Mercado de Trabajo Este primer capítulo contiene dos secciones. En la primera se analiza la evolución de las principales variables macroeconómicas y sus vinculaciones e impactos en el mercado de trabajo. La segunda sección contiene un análisis de la relación entre la actual política económica y la demanda de trabajo. 1. Evolución de las principales variables macroeconómicas Producto Interno Bruto El desempeño macroeconómico de la República Dominicana en los últimos años ha sido aceptable si lo comparamos con otros países latinoamericanos. En los últimos años la economía dominicana ha presentando tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto de las más grandes en toda Latinoamérica, siendo el año 1999 el de mayor crecimiento, con una tasa anual de 8.3%, y creciendo en el período a una tasa promedio anual de 7.7%. Este elevado crecimiento del PIB real tiene gran influencia en el mercado de trabajo, ya que la expansión de la producción tiene un efecto directo en el empleo, debido a que en todos los sectores productivos, la demanda de nuevos trabajadores depende fundamentalmente del crecimiento de la producción. Los sectores que más han aportado en los últimos años al crecimiento del PIB real son manufactura, comercio, agropecuario y construcción, con aportes promedio o participación en el PIB en el período de 17.44%, 12.60%, 11.92% y 11.61% respectivamente. Los sectores con las mayores tasas de crecimiento han sido comunicaciones y construcción, con crecimientos promedio en el período de 17.45% y 14.59% respectivamente. La manufactura y la agricultura son dos de los cuatro sectores con la más alta ponderación en el PIB, y como se verá mas adelante, también se encuentran entre los sectores con mayor impacto en el mercado de trabajo, tanto formal como informal. Estos sectores también son muy sensibles a los efectos de las políticas económicas. El nivel y la composición de la producción de la manufactura y la agricultura han sufrido los efectos de la apertura comercial registrada en la década de los noventa. El sector de la construcción es muy sensible a las variaciones en el monto de la inversión pública dirigida al mismo. No obstante, y tal y como reflejan las cifras, el efecto neto de las políticas económicas ha sido un alto crecimiento de la producción en estos sectores, lo que sin duda alguna ha tenido como resultado un gran aumento de la demanda de trabajo y una reducción en las tasas de desocupación global y sectorial. 16

17 Gráfico 1 Crecimiento del PIB Gráfico 2 Aporte Sectorial millones RD$ 7, , , , , , , Años PIB real TASA % 9.0% 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% % 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% 4.58% 4.41%4.40% 2.28%2.04% 6.26% 6.94% 7.68% 7.85% 11.61% 17.44% 11.92% 12.60% MANUFACTURA COMERCIO AGROPECUARIO CONSTRUCCION GOBIERNO OTROS SERVICIOS TRANSPORTE HOTELES, BARES Y REST. PROPIEDAD DE VIVIENDAS COMUNICACIONES FINANZAS MINERIA ELECTRICIDAD Fuente: Banco Central RD Precios Internos Otro indicador del buen desempeño macroeconómico del país es la inflación, la cual se mide a través de las variaciones del Índice de Precios al Consumidor, IPC. En los últimos años esta variable se ha mantenido en cifras de un solo dígito, excepto en 1995 que alcanzó dos dígitos. El año 1998 fue el que registró la menor inflación del período 95-00, llegando a la cifra de 4.8%. La inflación es una de las variables más significativas y con gran efecto en el mercado de trabajo, ya que afecta directamente los salarios reales de los trabajadores, lo cual, a su vez, afecta la demanda y la oferta de empleo. Una inflación baja contribuirá a que los Gráfico 3 Tasa de Interés Activa Promedio Real 25.00% 20.00% % 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% Años Fuente: Banco Central RD salarios reales permanezcan estables, mientras que altos niveles de inflación provocarán disminuciones de los mismos, afectando así el poder adquisitivo de los trabajadores. Otra variable que está supuesta a incidir de manera significativa en el proceso de crecimiento es la tasa de interés. Sin embargo, como se puede observar en el gráfico 4, en el caso dominicano la relación entre tasa de interés real y ritmo de crecimiento del PIB no es muy fuerte. 17

18 Gráfico 4 Tasa de Interés Activa Real y Tasa de Crecimiento del PIB real 25.00% 20.00% % 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% Año Fuente: Banco Central RD Aunque los objetivos de este informe no son compatibles con la presentación de una análisis detallado al respecto, es necesario señalar que las evidencias empíricas sugieren que la tasa de interés está más vinculada a la inflación y al tipo de cambio, lo cual es compatible con el enfoque de determinación de esta variable según la regla de paridad de interés 7, lo que quiere decir que esta última se determina de acuerdo a las variaciones del tipo de cambio. Lo anterior tiene una implicación muy importante para el diseño de políticas económicas que tomen en cuenta sus impactos en el mercado de trabajo: la producción real y la demanda de empleo están más asociada a la inflación y al tipo de cambio que a la tasa de interés. Mercado Cambiario y Tipo de Cambio Activa Real Tasa Crecimiento El mercado cambiario está dividido en tres segmentos, en los cuales se determinan distintos tipos de cambio: a) el mercado oficial (Banco Central), que se nutre de los capitales oficiales y de otros ingresos en divisas que tienen que ser cambiado en el Banco Central, y con las cuales se pagan las importaciones de petróleo y el servicio de la deuda externa, b) un mercado bancario privado operado por los bancos, y c) un mercado extrabancario operado por agentes libres o informales. Los dos últimos se nutren de las remesas y el resto de las exportaciones de bienes y servicios, y a través de ellos se paga el resto de las importaciones de bienes y servicios. El tipo de cambio oficial se ha devaluado durante el periodo analizado, pasando la tasa oficial del Banco Central de RD$ en 1995 a RD$ en el 2000, es decir una devaluación del 29.4%. Durante ese mismo periodo el IPC creció un 39.2%, lo que significa que en el mercado oficial y en términos reales, el peso dominicano se apreció en un 9.8% con respecto al dólar norteamericano. En los mercados bancarios y extrabancario el ritmo de la devaluación ha sido un tanto diferente. Durante el mismo periodo el tipo de cambio del mercado privado bancario se depreció en un 20.6%, lo que significa que en dicho mercado el tipo de cambio real se apreció en un 18.6%. El mismo calculo para el mercado extrabancario refleja que en el mismo, el tipo de cambio real se apreció en un 18.5%. 7.- Al respecto, vease, R. Reyes (1999) 18

19 Gráfico 5 Inflación Gráfico 6 Tasa de Cambio 14.00% % 10.00% % % 6.00% RD$ % 2.00% 0.00% Años Años Oficial Privada Fuente: Banco Central RD Contrario a la percepción generalizada entre analistas económicos, las cifras anteriores reflejan que la apreciación del tipo de cambio real ha sido mayor en los mercados privados que en el mercado oficial. Es decir, la perdida de competitividad de las exportaciones de bienes y servicios que se transan en los mercados privados ha sido mayor que aquellas que se transan a través del mercado oficial. Un elemento importante a tomar en cuenta es que la política económica ha utilizado el tipo de cambio nominal como ancla para controlar la inflación. Las importaciones de bienes y servicios representan el 55% de la oferta interna, y la economía dominicana es una de las mas abiertas de la región, razones por las cuales la depreciación de la moneda se refleja de inmediato en alzas del IPC. Una conclusión de todo lo anterior es que la política económica ha otorgado prioridad al objetivo de estabilidad de precios (preservando la estabilidad de los salarios reales) en relación a la competitividad de la producción y la demanda de empleo en las actividades exportadoras. Sin embargo, y tal y como veremos mas adelante, la pérdida de competitividad no ha sido un obstáculo al crecimiento de dichas actividades. Composición del Gasto Público y Resultado Presupuestario del Gobierno Central La composición del gasto público y el resultado presupuestario del Gobierno Central son los dos aspectos de las finanzas públicas que más inciden en la dinámica del crecimiento de la economía dominicana y en la demanda de trabajo. Se pueden identificar por lo menos cuatro tipos de impactos importantes. En primer lugar, un déficit fiscal y el exceso de gasto interno que el mismo implica presionar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, la cual es de por sí estructuralmente deficitaria. En segundo lugar, en la medida en que el exceso de gasto o demanda agregada se acerca o supera al PIB potencial, en esa misma medida se coloca una presión sobre el IPC. En tercer lugar, las características estructurales e institucionales de la economía dominicana determinan que el equilibrio presupuestario se alcance mediante un ajuste en el gasto de inversión pública, afectando por esa vía el ritmo de acumulación de capital físico y de crecimiento del PIB. 19

20 Gráfico 7 Financiamiento del Resultado Presupuestario y Déficit como % del PIB Gráfico 8 Composición Porcentual del Financiamiento del Resultado Presupuestario millones RD$ 2, , (1,000.0) (2,000.0) (3,000.0) % 3.00% 2.50% 2.00% 1.50% 1.00% % % 0.50% 0.00% -0.50% -1.00% -1.50% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% (4,000.0) -2.00% Año Años Financiamiento Resultado P. Déficit/PIB Recursos Internos Como % del Financiamiento Recursos Externos como % del Financiamiento Fuente: Banco Central RD En cuarto y último lugar, la fuente de financiamiento del resultado presupuestario es uno de los factores determinantes del grado de liquidez y de la tasa de interés, ya que cuando esta es de origen interno (reducción de depósitos, aumento de prestamos y acumulación de atrasos), el Banco Central aplica políticas monetarias restrictivas que compensen la expansión del financiamiento interno. Como se puede ver en el gráfico correspondiente, en los años 1996 y 1999 el financiamiento del resultado presupuestario 8 provino esencialmente de fuentes internas. Dado que en la economía dominicana una parte de los efectos de las relaciones entre las variables macroeconómicas se producen con rezagos 9, el ritmo de depreciación del tipo de cambio y de crecimiento del IPC se aceleró en los años 1997 y A pesar de que durante el periodo analizado no se ejecutó ningún tipo de reforma fiscal, la tasa de crecimiento de los ingresos del Gobierno mantuvo un comportamiento ascendente, llegando a crecer un 31% del año 1996 al A su vez los gastos también han registrado aumentos, pero inferiores a los ingresos, siendo su mayor aumento un 23.5% registrado de 1996 a Medido a través de la metodología del flujo de caja, los gastos han crecido durante el período a una tasa promedio de 15.91%, mientras que los ingresos lo han hecho a una tasa de 17.4% % 35.00% 30.00% 25.00% % 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% Gráfico 9 Gasto Público en Inversión Real Año Dado el carácter cuasi-fijo de los gastos corrientes, el equilibrio presupuestario se alcanza mediante un ajuste del gasto de capital, específicamente, del gasto de inversión real. Como se puede observar en el gráfico 10, lo anterior implica que el gasto corriente tenga una participación creciente en el gasto total, mientras que lo inverso ocurra con el 8.- Medido según la metodología del FMI, en la que las donaciones se incluyen en los ingresos totales y se excluyen los ingresos por desembolsos de préstamos externos y otros ingresos de capital, mientras que la amortización de la deuda se excluye de los gastos. 9.- Al respecto, véase, Reyes, R. (2001) 20

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