Los Modelos gubernamentales para enfrentar los problemas del riesgo-desastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias)

Transcripción

1 Los Modelos gubernamentales para enfrentar los problemas del riesgo-desastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias) Texto elaborado por Jesús Manuel Macías M.CIESAS-México Para la Especialidad de Gestión Integral de Riesgo de Desastres. EAP-CDMX

2 Edición 2016 Jesús Manuel Macías Medrano Juárez 87, Tlalpan, Ciudad de México CP ISBN en trámite 1

3 Prólogo El presente texto o material de lectura, fue elaborado inicialmente como una contribución voluntaria para la asignatura Panorama Internacional de la Protección Civil, del primer programa académico denominado Técnico Básico en Gestión Integral del Riesgo, de la Escuela Nacional de Protección Civil, ligada al Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED). 2 Se han realizado algunas modificaciones de este documento para ser ofrecido a los alumnos de la Especialidad en Gestión Integral de Riesgos de Desastres, de la Escuela de Administración Pública de la Ciudad de México (antes del Distrito Federal). El propósito es ofrecer los elementos esenciales para distinguir e identificar correctamente a las organizaciones gubernamentales, como la Protección Civil, la Defensa Civil, el Emergency Management, la Gestión Integral de Riesgo de Desastres, que fueron creadas para resolver problemas relacionados con los riesgos y los desastres de las sociedades, como una necesidad de Estado y de gobierno. Se han tomado textos de mi libro Configuración Teórica del Proceso del Riesgo-Desastre (que está próximo a ver la luz pública), que no pueden esperar, a brindarse con los más nobles fines utilitarios para la formación de profesionales dedicados a la prevención, la atención y la esfera de recuperación de desastres. Jesús Manuel Macías M. Morelia, Michoacán Enero de 2016

4 Los Modelos gubernamentales para enfrentar los problemas del riesgodesastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias) 3 El Objetivo es distinguir los fundamentos de las diferentes organizaciones dedicadas a prevenir y atender desastres que han existido en el mundo con la finalidad de reconocer las diferencias y los rasgos comunes. El entendimientos de los aspectos internacionales permite reconocer las condiciones actuales de la protección civil en México y en el mundo a partir de la identificación de las características organizacionales, los sustentos conceptuales que orientan su desempeño en la administración pública, y con ellos es posible estar en capacidad de identificar sus fortalezas y debilidades.

5 Contenido Introducción Capítulo 1. Desastres en el mundo Capítulo 2. La Protección Civil y los Modelos gubernamentales para prevenir y atender desastres y riesgos 4 Capítulo 3. Los orígenes de los Modelos Las condiciones de Guerra y la Administración Pública como antecedentes de los modelos La guerra La administración pública Guerra y administración pública La Defensa Civil La Protección Civil Los orígenes de la protección civil El Manejo de Emergencias La Gestión Integral de Riesgo de Desastre Capítulo 4. La caracterización de los modelos de organización gubernamental para enfrentar desastres Esquemas de organización y rasgos esenciales de los modelos gubernamentales para enfrentar desastres Elementos para una tipología de organizaciones La posibilidad de cambios permanentes de las organizaciones Bibliografía Anexo de Definiciones clave

6 Introducción Este texto se ha diseñado para ofrecerte los elementos básicos que distinguen a una organización gubernamental dedicada a resolver los problemas relacionados con la esfera del riesgo y del desastre en la sociedad. El término protección civil se ha usado muchas veces como un elemento generalizador que cubre diversas organizaciones similares como la defensa civil o el denominado manejo de emergencias. El texto se ocupa de establecer las principales diferencias existentes entre varias de estas organizaciones en el mundo. 5 Un propósito adicional es el de ubicar a la protección civil y a otro tipo de organizaciones similares dentro de un concepto de modelo organizacional, para facilitar más la diferenciación de esos modelos. Se atienden los orígenes y los principales rasgos de evolución y relación de tres modelos que se definen con claridad, a saber, la defensa civil, la protección civil y el manejo de emergencias. También se considera el caso de la denominada gestión integral de riesgo de desastres (GIRD), señalando sus principales factores de aparición y existencia alternativa, entre las otras organizaciones existentes de los gobiernos de los países del mundo. Al final de los temas se hace una breve exposición de los rasgos generales que caracterizan a los modelos de organización, para enfatizar, precisamente, sus características compartidas y la coexistencia de prácticas -unas comunes y otras divergentes- que muestran la complejidad de las organizaciones y sus diferencias. A lo largo del texto se busca que el lector logre asimilar aspectos complejos y alcance los niveles de comprensión global de los problemas que se abordan y que son sujetos de muchas confusiones en el medio. Al final del texto se pone un ANEXO de definiciones, que se recomienda consultar desde un principio, para normar el uso que de los términos clave en este texto, tales como: Desastre, Fenómenos Naturales Potencialmente Desastrosos (FNPD), Sociedad, Organización Social y Modelo gubernamental para enfrentar riesgodesastre (Defensa Civil, Protección Civil, Manejo de Emergencias).

7 6 Capítulo 1. Desastres en el mundo

8 Capítulo 1. Desastres en el mundo El tema central de este texto, nos obliga a considerar dos aspectos de la esfera del riesgo-desastre. Uno es lo referente a la ocurrencia de desastres de todo tipo en el planeta y el otro es el relacionado con la guerra. Ambos se vinculan a través de la organización gubernamental que es la que han adoptado las sociedades a través de la historia, para enfrentar condiciones donde hay destrucción y pérdidas de vidas y de bienes. 7 Hablemos del tema de los desastres y la ocurrencia de fenómenos destructores. El mundo tiene como condición inherente la ocurrencia de fenómenos naturales que pueden ser muy destructivos para los grupos humanos: volcanes, inundaciones, huracanes, terremotos, etc. Prácticamente no hay lugar en el planeta que esté fuera del alcance de la ocurrencia de una manifestación de ese tipo. Podemos ver un ejemplo reciente, el que presenta la empresa Munich Re y el panorama de 2013 (Ver: Löw, 2014).

9 Los Fenómenos Naturales Potencialmente Desastrosos (FMPD) ocurren en todos los lugares del planeta y desde luego, ahí donde existe población humana expuesta a esas amenazas es donde suelen materializarse. Donde ocurren fenómenos naturales destructivos como erupciones volcánicas, terremotos, inundaciones, etc., y no hay personas, entonces se puede decir que no hay desastres. Por esa razón es que se afirma que los desastres son fundamentalmente sucesos sociales y es importante reiterar la necesidad de distinguir entre desastre y fenómeno o amenaza natural. 8 Por otra parte, así como los fenómenos naturales son capaces de infligir daños, lesiones y hasta la pérdida de vidas humanas, también los actos de guerra son muy dañinos y mucho más mortales que los desastres. Por ejemplo la Segunda Guerra Mundial que duró de 1939 a 1945, produjo una cantidad de fallecimientos, entre militares y población civil, que llegó a una cifra que va de los 55 millones a 70 millones de personas (Anderson, 2011). El registro del desastre más mortal se atribuye a inundaciones en el centro de China, acontecidas en 1931, que produjo una mortalidad de entre 145 mil y 4 millones de personas. La cifra tan fluctuante de muertes se refiere a las producidas directamente por la inundación así como otras derivadas de la misma pero que estuvieron asociadas a fenómenos relacionados con enfermedades. (NOAA, 2011) Las sociedades humanas a lo largo de la historia, han generado organizaciones para proteger su existencia, su funcionamiento y desarrollo. Siguiendo la idea de sociedad que se señaló antes y enfocándonos en el papel de la Autoridad que propuso el sociólogo Max Weber, queda claro que hay una relación muy estrecha (para la protección de la sociedad respecto de las amenazas a su seguridad), entre el papel de la propia autoridad y la necesidad de generar organizaciones para asegurar esa protección. Tal es el caso de la organización gubernamental para enfrentar desastres como la protección civil, la defensa civil y el manejo de emergencias. En el pasado, el escaso conocimiento de las amenazas naturales, por ejemplo, hizo que surgieran explicaciones de esos fenómenos y sus efectos destructivos a las sociedades, o sea, las catástrofes o calamidades, como algo derivado de la intervención divina, de un Dios, y que explicaban porque ciertos grupos de la sociedad tenían comportamientos pecaminosos que requerían alguna forma de castigo, por ello, con esos argumentos se justificaban esas desgracias.

10 El desarrollo del conocimiento científico sobre las amenazas y sobre el propio desarrollo alcanzado por las sociedades (en términos de sus propias organizaciones); así como el desarrollo de la tecnología, han permitido que las sociedades puedan conocer aspectos de las amenazas naturales (procesos de generación, desarrollo, expresiones de intensidades y magnitudes, etc.) y junto con ello, desarrollar organizaciones dentro de las instituciones gubernamentales para reducir los efectos adversos de sus ocurrencias. Se ha logrado llegar a un plano en el que se conoce suficientemente sobre ciertas amenazas naturales, por ejemplo, los ciclones tropicales o huracanes, que se puede identificar su evolución y su trayectoria anticipada como para acceder a la adopción de medidas eficientes y efectivas de prevención de desastres. 9 No es lugar común afirmar que la humanidad, con el tiempo, ha ido cambiando su percepción acerca de la causa de los desastres, la creciente importancia de los hallazgos de las ciencias sociales sobre el fenómeno han influido de manera notable en ese cambio de percepción. Como resultado ahora, después de más de medio siglo de investigaciones de las ciencias sociales, los desastres, para fines de intervención organizada, ya no se ven más como actos de Dios, o actos de la naturaleza, sino como resultado de los actos de los hombres y mujeres. Desde luego que hay que acotar la afirmación porque subsisten aún muchos argumentos que culpan a la naturaleza de crear a los desastres, como una acción que trata de evadir las responsabilidades en los malos funcionarios públicos. El fenómeno del cambio climático ha resultado ser un buen pretexto para volver al naturalismo como la fuente de los desastres. Los desastres con causalidad en las sociedades han conformado una visión que se desarrolló entre los estudiosos e investigadores sobre el tema, o sea que los desastres son resultados, directa e indirectamente, de las acciones, intencionales o no, de los seres humanos. Eso ha quedado muy claramente evidenciado por determinadas condiciones de existencia, por ejemplo, si la gente vive en llanuras de inundación desprotegida, o si vive en edificios con estructuras sin resistencia contra terremotos en zonas sísmicas conocidas, o si se asienta al lado de plantas químicas extraordinariamente peligrosas y tóxicas, están creando las condiciones necesarias para que un peligro genere un desastre.

11 Retomando lo anterior nos permite recordar una serie de afirmaciones geniales del sociólogo Russell Dynes (1995), quién ha señalado: si los desastres son actos de Dios, entonces es correcta una actitud fatalista. Si los desastres son actos de la naturaleza, entonces es apropiado intentar soluciones de ingeniería. Sin embargo, si los desastres son actos de los hombres y de las mujeres o de la sociedad, entonces tomar acciones sociales es el curso de acción a seguir. Aunque los progresos en la identificación de los asuntos causales de los desastres han sido notorios y se tiene conocimiento adecuado de todo ello, es indudable que la ocurrencia de Fenómenos Naturales Potencialmente Desastrosos, así como las amenazas creadas por los humanos (nucleares, químicas, etc.) se mantienen como tales y, ante las diferencias de desarrollo económico y social (también en el conocimiento científico, en la disponibilidad de recursos) que existen en los diferentes países del mundo, es previsible la continuada ocurrencia de desastres y, en consecuencia, la producción de víctimas y pérdida de bienes. 10 Como puedes observar en la (gráfica1), existe una importante variación en el número de registros de desastres (según la base de datos CRED-Universidad de Lovaina) y en la afectación de personas, mencionadas como víctimas. La gráfica ilustra poco más de dos décadas ( ) de registros y es posible considerarlo como una muestra de la relación desastres-afectación, para afirmar el hecho de que las sociedades necesitan organizarse para enfrentar desastres. Cada ocurrencia de desastres y sus afectaciones, representa pérdidas para los grupos sociales y representa retrocesos en su desarrollo, además, desde luego de todo el significado de desgracia y drama humano.

12 gráfica1. Tendencias en ocurrencias y victimas 11

13 Capítulo 2. La Protección Civil y Los 12 Modelos gubernamental es para prevenir y atender desastres y riesgos

14 Capítulo 2. La Protección Civil y Los Modelos gubernamentales para prevenir y atender desastres y riesgos En México la organización gubernamental para enfrentar desastres y amenazas tanto naturales como antropogénicas, se denomina Protección Civil y fue creada como un sistema gubernamental, (o intergubernamental, si consideramos que se desarrolla en coordinación con los tres niveles de gobierno que existen en el país: federal, estatal y municipal) en 1986, como consecuencia de que los terremotos ocurridos en México en septiembre de 1985 afectaron enormemente a la población del Distrito Federal, capital del país, entre otros lugares. El gobierno mexicano no disponía de una organización específica para actuar frente a riesgos y desastre, aunque había algunos antecedentes que no lograron prosperar en esa función, por ello se dio a la tarea de construir esa organización que denominó Sistema Nacional de Protección Civil. 13 El término protección civil tiene un referente específico, que veremos más adelante, y que se relaciona tanto con circunstancias de guerra como con la ocurrencia de desastres. Muchas veces y de manera convencional, las personas y los medios de comunicación masivos, se refieren a la protección civil para englobar actividades relacionadas con el conocimiento de las amenazas y las acciones de protección de las personas frente a ellas. Esta generalización del término protección civil, es muy común, no es solo privativa de las personas no expertas en temas relacionados con la esfera del riesgo-desastre y sus organizaciones, sino que también ha sido frecuente en personas que tienen un importante nivel de conocimiento técnico y académico, lo cual puede ser interpretado como si la protección civil se haya convertido en el término genérico que engloba las nociones de riesgo, desastres y las acciones de protección (ver: Alexander, 2002; Horlick-Jones y otros, 1995; Quarantelli, 2000). No obstante, tenemos que reconocer que ello genera una confusión importante que dificulta entender y asimilar las diferencias esenciales entre las diversas organizaciones de gobierno que actualmente se enfrentan con los desastres y el riesgo. Porque aunque protección civil se acepte como un término genérico, otras organizaciones denominadas como defensa civil, no necesariamente son lo mismo, como veremos más adelante. También ha apuntado observaciones refiriéndose al caso de los países europeos:

15 Elomaa y Halonen (2007) Se utilizan una variedad de términos para referirse a las actividades de protección civil. Mientras que "protección civil" es un término popular en Europa, términos como " planificación de desastres", "manejo de emergencias" y hasta "defensa civil" se utilizan en muchos otros países. Hay una superposición considerable, aunque no completa, en estos términos diferentes, aunque a menudo se utilizan sinónimo. Por ejemplo, la Organización Internacional de Defensa Civil (ICDO) afirma que "la defensa civil es también conocida como protección civil y abarca la protección de las personas y bienes frente a los desastres". El término "manejo de emergencia" se utiliza en los Estados Unidos por la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA), mientras que "protección civil" es utilizada por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea, que es responsable de la cooperación comunitaria en materia de protección civil. Sin embargo, el término "protección civil" no es usado por todos los Estados miembros. Los nombres de los organismos responsables o departamentos indican la variedad de términos utilizados en la Unión Europea (UE) y su énfasis en ciertos aspectos de la protección civil en lugar del concepto en su conjunto; Agencia Danesa de Manejo de Emergencias (Danish Emergency Management Agency), Agencia Sueca de Servicios de Rescate, Servicio Estatales de incendios y Rescate de Letonia, etc. (p-6). 14 El tipo de organización gubernamental para enfrentar desastres que conocemos en México como Protección Civil, no tiene las mismas características de otras organizaciones que existen en otros países y, en realidad, hay diferentes fórmulas de organización que han tenido varias denominaciones: defensa civil, protección civil, gestiónmanejo-administración de desastres, de emergencias o de riesgos. La existencia de esas varias denominaciones, se corresponde con organizaciones diferentes que han tenido una evolución, a veces muy relacionada y otras veces opuesta, en cuanto a sus principios y contenidos. El desconocimiento de las relaciones entre esas organizaciones, tenemos que insistir y subrayarlo, ha creado confusión y a veces equivocaciones que no han ayudado mucho a enfocar el problema de los cambios que son necesarios para transformar, organizacionalmente, los recursos gubernamentales para enfrentar con mayor eficiencia y eficacia, los problemas que plantean los desastres. En este texto se observaran algunas diferencias y similitudes de las organizaciones gubernamentales creadas para reducir desastres que existen en otros países. Pero debemos establecer que usaremos el

16 término manejo de emergencias, que en inglés es emergency management, para indicar lo que en otras traducciones del mismo término se menciona como gestión de emergencias, o administración de emergencias. La palabra management tiene todas esas posibilidades de traducción en castellano, pero en inglés su significado es invariable y contundente. Por otra parte, el término emergency, en español emergencia, es usado como un adjetivo de ese proceso de management relacionado con todo un sistema organizado de procesamiento e intervención de condiciones de riesgo y desastre, desde la prevención hasta la recuperación y no se limita, aunque el nombre lo señale, a la emergencia. 15

17 Capítulo 3. Los orígenes de los Modelos 16

18 Capítulo 3. Los orígenes de los Modelos Enrico L. Quarantelli es autor del que probablemente sea el más relevante y consistente estudio que se ocupó de la evolución organizacional de lo que él llamó las respuestas colectivas (Quarantelli, 2000), vistas como organizaciones, de la sociedad frente a desastre y situaciones de guerra, sus diferencias y similitudes, me refiero a la defensa civil, la protección civil y al manejo de emergencias, que son los que consideramos en este texto, así como a algunos de sus antecedentes. 17 Aunque en su análisis consigna que hay un consenso entre investigadores de desastres respecto a que la guerra no es propiamente un acontecimiento de desastre, indica que el término estrés colectivo es bueno para englobar esos dos tipos de acontecimientos, es decir, la guerra y los desastres. Desde luego, también ilustra cómo es que de las condiciones de guerra surgieron los modernos esquemas de organización gubernamental para enfrentar desastres. Otros estudios conocidos sobre las organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres, como el de Lavell y Franco (1996) son limitados a aspectos de crítica empirista a organizaciones gubernamentales latinoamericanas, por no tener resultados eficientes en el historial de desastres del subcontinente. Otros trabajos, con fórmulas metodológicas más sólidas, como los de Freeman, et al. (2001); Baas, et al. (2008) y SEEDRMAP (2008), tienen un sesgo importante en la búsqueda de modificaciones en las organizaciones gubernamentales establecidas (sean defensa civil o protección civil) en los países subdesarrollados para buscar adecuaciones que favorezcan el desarrollo de una esfera financiera para seguros y reaseguros, que son del mayor interés de los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los estudios mencionados tienen tres coincidencias interesantes: a) Señalan factores críticos de las organizaciones que descansan en un enfoque reactivo a los impactos desastrosos, sean denominados protección civil o defensa civil.

19 b) Resaltan los beneficios de un enfoque integral, como el del manejo de emergencias, para cubrir los aspectos reactivos y los preventivos. c) No identifican el modelo de manejo de emergencias como tal, sino que, por un lado, traducen convencionalmente algunos de sus principios en la fórmula de gestión integral del riesgo (Lavel y Franco, op. Cit.; Freeman, et al. Op.cit. y Baas, et al. Op. Cit.). Por su parte Quarantelli propuso que la noción de protección civil fuera abarcadora de todas las características del manejo de emergencias y que representaría el futuro de ese tipo de organizaciones. 18 Las condiciones de Guerra y la Administración Pública como antecedentes de los modelos La relación entre sociedad y desastres está conducida y/o regulada, principalmente, por la parte del estado-gobierno (aunque estado y gobierno son conceptos diferentes, vamos a usar esos dos términos asociados por razones convencionales) y sus organizaciones, como ya hemos visto. La caracterización de esas organizaciones gubernamentales tiene cercanía con las condiciones de guerra principalmente, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, aunque sus antecedentes se pueden fijar en la Primera Guerra Mundial, como veremos más adelante. El rasgo esencial que vincula guerra y desastres es la noción de estrés colectivo como ya se señaló, pero también hay que considerar la dimensión que ambos tienen en la producción de muertes y pérdidas en la población civil. Estos son los dos elementos originarios, es decir, el estado-gobierno y la guerra, que las sociedades han usado para modelar sus organizaciones para enfrentar desastres. Otro asunto clave, que pospondremos por el momento, es el relacionado con la forma en cómo se entiende al desastre dentro de esas organizaciones gubernamentales. En el primer elemento, es decir, el estado-gobierno, son fundamentales las características del mismo que definen su forma y el grado de desarrollo de su organización. La forma de organización política, por ejemplo, una democracia o un estado autócrata (una dictadura, monarquía, etc.), que define la relación entre la autoridad y el resto de la sociedad. Si hablamos de los países como estado

20 nacionales, tendremos que tener en cuenta su grado de independencia y el nivel de desarrollo de sus administraciones públicas porque en éstas recae la calidad de la administración y lo que se denomina gobernanza (entendida como las circunstancias de recursos materiales, normativos y organizacionales, que permiten ejercer el gobierno) de esos países. La guerra El tema de la organización gubernamental para enfrentar riesgos y desastres, curiosamente tiene que tomar en cuenta las características ya sea de superioridad, en términos de potencia mundial, o dependientes de los países, porque la relación con las circunstancias de guerra, específicamente, el resultado de la Segunda Guerra Mundial, estableció un funcionamiento de alianzas defensivas entre bloques de países (recuérdese la amenaza nuclear durante la época de Guerra Fría) que tuvo que influir en las organizaciones que nos ocupan, principalmente en la denominada Defensa Civil. Los países dominantes, como Estados Unidos o la extinta Unión Soviética, pudieron definir el tipo de organización de defensa civil que adoptarían los países bajo su influencia, como fue el caso de América Latina respecto del primero. 19 La administración pública Por otra parte, es importante mencionar que las organizaciones militares de los países, son parte integrante de sus organigrama burocrático y por consecuencia también están influidos por el nivel de desarrollo de las administraciones públicas. En esa dimensión del aparato de gobierno, es importante su configuración organizacional, y, en ese sentido, por ejemplo Estados Unidos logró desarrollar una administración pública basada en principios eficientistas recogidos del traslado del esquema de administración empresarial (denominada administración científica ) al sector público (eficacia y eficiencia son complementarios en la descripción de la actividad administrativa, ya que el primero se refiere al cumplimiento de la meta u objetivo definido y el segundo a la forma o manera de llegar al mismo) que le permitieron avanzar en esquemas de organización que superaron las directrices militares, como veremos en la Gráfica 2 del manejo de emergencias. Guerra y administración pública En condiciones de guerra, según Quarantelli (Op cit. P-9), los ataques aéreos que acompañaron las primeras guerras del siglo XX

21 dieron un impulso más específico aunque indirecto para crear algún tipo de protección civil en el sentido más general del término: En la primera Guerra Mundial, por primera vez, las comunidades locales en Europa fueron sometidas a una amenaza que les llegaba desde muy lejos. Sin embargo, dado que los aviones de la época tenían un rango limitado de autonomía de vuelo y también límites de capacidades de carga en el transporte, se hizo relativamente poco para desarrollar aspectos de los preparativos, fuera del desarrollo y puesta en marcha de alarmas de sonido anti-bombardeos. Sin embargo debido justamente a la experiencia y conocimiento acerca de los ataques aéreos, en las décadas que siguieron y especialmente durante la segunda Guerra Mundial, se desarrollaron sistemas de defensa civil organizados en muchos países (es en este contexto que el término defensa civil, generalmente aunque no siempre, vienen a significar un sistema para la protección de civiles durante la guerra). Este esfuerzo, específicamente, implicó la creación de una organización de defensa civil vinculada a un esquema de organización asociado a un sistema de alerta: personal semientrenado como vigilantes de ataque aéreo; los equipos de búsqueda y rescate, así como instalaciones tales como refugios, etc. Esto se prolongó tras la segunda Guerra Mundial para el desarrollo de la defensa civil en muchos países alrededor del mundo. 20 La Defensa Civil Casi todos los análisis históricos de la Defensa Civil coinciden en lo que Quarantelli (op cit. p-9) ha señalado respecto a que el impulso más específico, aunque indirecto, para crear algún tipo de protección de la población civil fueron los ataques aéreos que acompañaron a las primeras guerras del siglo XX. En la primera Guerra Mundial, donde por primera vez comunidades locales de algunos países de Europa fueron sometidas a una amenaza que podía llegar desde lejos, viajando en aviones, es decir, las bombas. Para Quarantelli, las características de esa amenaza, que era nueva pero no insalvable (los aviones de la época tenían un rango limitado de vuelo y también limitaciones importantes de capacidades de carga), no influyeron en el hecho de que se presionara para desarrollar más ese conjunto de actividades que se conoce como preparativos (sistemas de alerta temprana, planes de emergencia, etc.). Solamente tuvieron atención, y se desarrollaron consistentemente, las alarmas sonoras, como sistemas de alerta que avisaban de un inminente bombardeo, así como algunos procedimientos de evacuación e instalación o designación de refugios antiaéreos.

22 Pues bien, esa experiencia y conocimiento de los ataques aéreos, en las décadas que siguieron a la Primera Guerra Mundial y especialmente durante la Segunda Guerra Mundial, sirvieron para que se desarrollaran sistemas de defensa civil organizados en muchos países (es en este contexto que el término defensa civil, en general viene a significar un sistema para la protección de civiles durante el tiempo de guerra). Este esfuerzo implicó la creación de una organización de defensa civil vinculada justamente a un sistema de alerta, con personal entrenado como vigilantes de ataques aéreos y con equipos de búsqueda y rescate, así como con instalaciones tales como refugios, etc. Esto tuvo un desarrolló significativo después de la Segunda Guerra Mundial y fue fundamental para la configuración de las organizaciones de defensa civil en muchos países alrededor del mundo, tal como las conocimos a finales del Siglo XX. 21 Como se sabe, el fin de la Segunda Guerra Mundial marcó una división del mundo en dos polos. Por un lado, los países del área de Europa Occidental, capitalistas y cuyo referente vencedor fue Estados Unidos, país de la alianza anti-nazi que prácticamente salió indemne de esa guerra. Por otro lado, la Unión Soviética, que emergió como potencia socialista y que fue en realidad la parte del conflicto que derrotó al ejército nazi. Fue venciendo a su enemigo, avanzando y ocupando de los territorios y países que había conquistado la Alemania de Hitler. El mundo termino esa guerra dividido en dos bloques cuyos líderes desarrollaron un poderoso y destructivo armamento nuclear, otra nueva amenaza que reforzaría y justificaría la creación de las defensas civiles y lo que se llamó la Guerra Fría. En prácticamente todos los países de la influencia capitalistaoccidental, se instalaron organizaciones de defensa civil, en un principio, dentro de esquemas regidos por militares. En algunos de los países latinoamericanos, la defensa civil sigue bajo la administración militar como en el Perú y en Colombia. En México la Defensa Civil, vinculada a la Secretaría de la Defensa Nacional, duró tres años, de 1942 a 1945 (Gelman, 1996), y de hecho esa organización fue la base del Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre Plan DN-III-E (Macías, 1999). Las defensas civiles de los países occidentales, en alguna medida fueron réplica de los usos (o dictados) norteamericanos, tanto en América como en Europa y algunos países africanos y del medio oriente. En la esfera de la Unión Soviética, también se creó una defensa civil con esquemas y administración militar. La organización de Defensa Civil soviética data de 1932 cuando el denominado Consejo de los

23 Comisarios del Pueblo aprobó las normas y regulaciones en relación con la Defensa Civil relacionada con el ataque aéreo. Su primer ensayo fue lo que en el territorio de la ex Unión Soviética se conoce como la Gran Guerra Patriótica, es decir, la Segunda Guerra Mundial: Durante la guerra, personal del Ministerio de la Defensa del Ataque Aéreo, había destruido bombas de ignición, extinguido 2700 incendios y eliminó más de desastres. Luego, hubo un sistema de protección de la población que permitió sobrevivir a miles de civiles. En el período de la posguerra el Ministerio de Defensa del Ataque Aéreo fue mejorado con el advenimiento de las armas nucleares, químicas y bacteriológicas. Desde septiembre de 1971, la Defensa Civil se ha controlado por el Ministerio de Defensa. Sin embargo, con el fin de la guerra fría, la Defensa Civil dejó de tener sentido. Las tropas de la defensa civil demostraron ser incapaces para funcionar en las condiciones de los desastres y catástrofes. En 1991 con el decreto de la Defensa Civil del Presidente de la Federación Rusa las tropas de la defensa civil fueron agregadas a la EMERCOM de Rusia. (Civil Defence Troops, 2014) 22 Después de la Segunda Guerra Mundial y en los inicios de la Guerra Fría, los militares norteamericanos abogaron, para su país, por una defensa civil dirigida por civiles, no por militares y con la ley de la Defensa Civil de 1950 (que en realidad fue aprobada en 1951) se introdujo un principio administrativo estratégico que se llamó doctrina de uso dual que luego habría de influir en futuros cambios de las tradicionales defensas civiles. La doctrina de uso dual, dio a la Defensa Civil norteamericana las funciones de acción en tiempos de guerra (ataque enemigo) y aquellas necesarias para realizar en tiempos de paz, atendiendo desastres de todo tipo y emergencias civiles. El llamado uso dual, o "uso doble" de personal y recursos tanto para tiempos de guerra como para crisis civiles, contribuyó a que los programas locales y estatales de defensa civil enfatizaran un enfoque que incluyera la preparación de la comunidad para todos los tipos de amenazas, incluyendo las propias de los llamados desastres naturales, mientras que en el nivel Federal los peligros nucleares, fueron las principales preocupaciones. En general, sería adecuado decir que la planificación ante desastres y la defensa civil en los Estados Unidos, especialmente desde los años 60 hasta los 80 tenía una relación incómoda, ambigua y muy criticada. (Quarantelli, op cit.) A nivel del gobierno federal había alguna vinculación entre esas dos actividades, pero esa relación era a menudo bastante separada a nivel de la comunidad local, donde

24 constantemente había fuerte hostilidad hacia cualquier tipo de defensa civil relacionada con la guerra nuclear (Wenger, Quarantelli y Dynes, 1986). A principios de la década de 1980, el énfasis cambió bruscamente hacia un enfoque sobre desastres y se alejó de la defensa civil, como, según los autores referidos, simbólicamente se observó por el hecho de que muchas de las oficinas locales cambiaron sus nombres de "Oficina de Defensa Civil" a algo que generalmente se relacionaba con los términos de "Manejo de Emergencias" o "Planificación de Desastres". El párrafo anterior en realidad refleja la constante disputa por el control de las instancias de provisión de seguridad de la población civil que, en Estados Unidos, se ha dado entre militares y civiles. El cambio realizado después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, en donde se desmanteló el anterior Sistema Federal de Manejo de Emergencias para elegir el Departamento de Seguridad Interna (Homeland Security Department), lo reafirma. 23 Como se ha señalado antes, en realidad las organizaciones de defensa civil en todo el mundo, fueron basamento para la creación de otras organizaciones, como el propio manejo de emergencias en los Estados Unidos, y las organizaciones de protección civil en otros países, sobre todo europeos. Como veremos más adelante, existen diversos arreglos de organización en diversos países, que reúnen o como organización mayor a la defensa civil y dentro de ésta a la protección civil, o como sucede en la mayoría de los países latinoamericanos, las defensas civiles se ven muy reducidas frente a otras organizaciones ( sistemas ) relacionadas ya sea con la protección civil o la gestión de riesgo. La Protección Civil David Alexander (2002), ha sugerido que la palabra protección civil se ha venido usando gradualmente en el mundo como un término que describe actividades de protección a la población civil contra incidentes y desastres y que en EEUU han adoptado, alternativamente y solo en ese país, el término preparativos de emergencia y que sin embrago la palabra protección civil es más fácil de traducirse en las lenguas romances. Esta es una afirmación que adolece de muchas imprecisiones y que nos da oportunidad para definir los orígenes de la protección civil y sus principales diferencias, no con los preparativos de emergencias como dice Alexander, sino con el manejo de emergencias, nombre adecuado,

25 como vimos, para ese modelo de organización desarrollado en los Estados Unidos de América. En tanto que en los EEUU y en la mayoría de los países europeos (también en otros países de otros continentes, como se verá más adelante), se impulsaron las actividades de defensa civil al estilo de la Primera Guerra Mundial, es decir, con limitación a los ataques aéreos y a sistemas de sirenas y refugios. Fue sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, cuando ya existía la nueva amenaza nuclear (que supone muertes masivas), y la entrada a una nueva etapa (la Guerra Fría), que significo una condición de peligro real de ataques con bombas nucleares sin necesariamente el contexto de actuación militar, que se tuvo que recurrir a una nueva fórmula defensiva contra el ataque enemigo y la protección de la población civil. 24 Las propias experiencias sufridas durante la Segunda Guerra Mundial, de torturas y masacres de civiles, entre otras atrocidades, así como la nueva disposición diplomática de la organización internacional resultante de esa conflagración bélica la Organización de las Naciones Unidas (ONU), exigían la adopción de acuerdos de protección de personas no militares en condiciones de guerra y la entrada en una nueva era de derecho internacional humanitario. En 1949, se celebraron diversas reuniones en la ciudad de Ginebra, Suiza, para renovar algunos acuerdos internacionales previos acordados en tres convenciones previas y sus protocolos (denominados acuerdos de Ginebra de 1864, 1906 y 1929) y para convenir el cuarto acuerdo (Convenio) que junto a su protocolo, darían fundamento a la creación de las organizaciones denominadas de protección civil. El gran avance en este tema se hizo efectivo con posterioridad a la Segunda Guerra, cuando los gobiernos adoptaron los cuatro Convenios de Ginebra de En esa oportunidad se reescribieron los Convenios existentes y se añadió un cuarto, relativo a la protección de la población civil que se encuentra bajo el control del enemigo. (CICR, 2010) Los orígenes de la protección civil Vamos a comentar algunos de los arreglos contenidos básicamente en el protocolo adicional a los convenios de 1949, porque en él se asienta una de las razones que dieron fundamento a la protección civil : la distinción entre población civil y combatientes.

26 Debemos tener presente que el sustento de todos estos acuerdos y protocolos se refiere a las condiciones de guerra. Como dato interesante, tenemos que señalar que para México la fecha en que se ratificó el documento en cuestión fue el 10 de marzo de 1983, entrando en vigor ese mismo año. El capítulo I, que se refiere a la norma fundamental y al ámbito de aplicación del protocolo, dice en su artículo 48: A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares. (P-52) 25 En el Capítulo VI. Servicios de Protección Civil, en su Artículo 61. Definiciones y ámbito de aplicación para los efectos del presente protocolo se señala: A) Se entiende por protección civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias que se mencionan a continuación, destinadas a proteger a la población civil contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia. La definición de la protección civil, como vemos, se fundamentó en actividades que se denominaron tareas, y que se emprenderían para proteger a la población civil los peligros de las hostilidades y de las catástrofes. Desde esa definición se dio pie a la conjugación de intervenciones en eventos de guerra y de catástrofes, llegando hasta el componente de la ayuda a recuperarse de sus efectos inmediatos. En un sentido de relación con las denominadas cuatro fases de desastre del manejo de emergencias norteamericano, que veremos con detenimiento en el siguiente apartado, las tareas que se destinaron para dar forma a las intervenciones de protección civil, cubren las fases de preparativos, respuesta y recuperación (inmediata al impacto). Estas tareas son las siguientes:

27 Tareas de protección civil de 1949, según las fases del manejo de emergencias Preventivos Auxilio Recuperación a) Servicio de alarma; b) Evacuación; c) Habilitación y organización de refugios; d) Aplicación de medidas de oscurecimiento; e) Salvamento; f) Servicios sanitarios, incluidos los de primeros auxilios y asistencia religiosa; g) Lucha contra incendios; h) Detección y señalamiento de zonas peligrosas; i) Descontaminación y medidas similares de protección: j) Provisión de alojamiento y abastecimientos de urgencia; m) Servicios funerarios de urgencia; k) Ayuda en caso de urgencia para el restablecimiento y mantenimiento del orden en las zonas damnificadas; l) Medidas de urgencia para el restablecimiento de los servicios públicos indispensables; n) Asistencia para la preservación de los bienes esenciales para la supervivencia; o) Actividades complementarias necesarias para el desempeño de una cualquiera de las tareas mencionadas, incluyendo entre otras, la planificación y la organización; Secretaría de la Defensa Nacional (1999). Protocolo adicional a los convenios de Ginebra de 1949 [tabla]. 26 En el protocolo de los adicionales al convenio de Ginebra que estamos considerando, también se introduce otro elemento interesante, la existencia de organismos de protección civil y se define que estos tienen personal. Se advierte que existen organismos civiles de protección civil, lo que supone que también existirían organismos militares de protección civil, pero lo que define a los organismos y su personal, son las tareas o actividades mencionadas en la tabla anterior. Estas tareas son, esencialmente, los sujetos de protección para la protección de los civiles, y dicho esto en sus términos, no es un juego de palabras.

28 El Artículo 66 del documento considerado, se refiera a la identificación del personal, del material y de los organismos de protección civil, en los siguientes términos: El signo distintivo internacional de protección civil consiste en un triángulo equilátero azul sobre fondo color naranja, cuando se utilice para la protección de los organismos de protección civil, de su personal, sus edificios y su material o para la protección de los refugios civiles. La protección civil, como vemos, tiene su antecedente claro en esos acuerdos internacionales realizados entre representantes de muchos gobiernos tanto de la órbita capitalista como de la socialista de esa época, y que habrían de ser los principales polos del riesgo nuclear durante la Guerra Fría. El origen de la protección civil, subrayemos, se remite a las condiciones de guerra y, dentro de ésta, a un conjunto de actividades humanitarias que requerían ser protegidas. 27 Las organizaciones de protección civil en el mundo y sobre todo en Europa, debieron seguir el mismo camino de la defensa civil en los Estados Unidos, en términos del referente de la doctrina del uso dual, es decir, mantener las organizaciones y recursos de defensa y/o protección de civiles, aptas para actuar tanto en tiempo de guerra como en tiempo de paz. En los tiempos de paz, los desastres, mediados ya sea por fenómenos naturales potencialmente desastrosos o por fenómenos destructivos antropogénicos, ocuparían la atención y se desarrollarían con mayor vigor frente a las condiciones de guerra que resultaban ser, en términos globales, menos concurrentes incluso en la amenaza de la guerra nuclear. México creó una organización gubernamental para enfrentar desastres que adoptó el nombre de protección civil, asimilando los supuestos básicos señalados anteriormente para este tipo de organizaciones, pero incorporando, al menos nominalmente, algunas tareas producidas en la esfera del manejo de emergencias norteamericano, como las que aluden a la prevención de desastres, mediante el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) (1986). La organización mexicana adoptó la fórmula de organización y relación de red (sistema), que incluyó a prácticamente todas las dependencias y entidades del gobierno federal, y los otros niveles de gobierno (estados y municipios), bajo la esfera de la gobernación con un aparente enfoque del desempeño descentralizado de actividades, pero en realidad extremadamente centralizado en la sub-dependencia coordinadora, es decir, la Dirección de Protección Civil primero, y después la Coordinación Nacional de Protección Civil, siempre dentro de la Secretaría de Gobernación.

29 El SINAPROC, no surgió de condiciones que tuvieran alguna referencia con la guerra, sino que surgió como consecuencia de la necesidad del gobierno federal de ese entonces, para atender los problemas que plantean los desastres como lo fue el de la Ciudad de México, la capital nacional (aunque desde luego otras ciudades del interior del país también fueron afectadas), mediado por eventos sísmicos en septiembre de Desastre de proporciones enormes, tanto por los daños y pérdidas de vidas como por lo que simbolizaba El Manejo de Emergencias 28 El manejo de emergencias (en inglés: emergency management ) no tiene que ver con la guerra directamente sino que es resultado de una concepción administrativa empresarial que se trasladó a la Administración Pública de varios países desarrollados y en los Estados Unidos la adopción general de esos procedimientos se aplicó a las intervenciones en desastres para que surgiera el emergency management como tal. Como el denominado manejo de emergencias es una creación norteamericana, enfatizaremos su desarrollo específico en ese país. Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de los Estados Unidos pueden remontarse hasta antes del siglo pasado, pero tienen un fuerte anclaje en periodo del presidente Woodrow Wilson ( ) en que se estableció el denominado Consejo de la Defensa Nacional, mismo que estaba contemplado en la Ley de Apropiación del Ejercito de los Estados Unidos. Según Kreps (1990) esa fue la primera acción legislativa relacionada con la defensa civil ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional establecieron otro consejo, el de Industrias de Guerra. Más adelante estableceré algunos argumentos que relacionan la esfera militar y la empresarial con el propósito de mantener y desarrollar efectos de guerra. En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt ( ) se realizaron cambios importantes respecto de las instituciones antecedentes. El Consejo de la Defensa Nacional fue abolido y se creó la Oficina de la Defensa Civil (OCD, por sus siglas en inglés) dependiendo de otra entidad mayor denominada Oficina de Planeación de Emergencias. La OCD tuvo como funciones la creación de programas de protección y de manera particular en lo que se dio en llamar cuerpos de defensa civil que fueron

30 coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a 10 millones de voluntarios. Hasta que el Departamento de Defensa (DOD, por sus siglas en inglés) se creó en 1947 la oficina responsable de planear para manejo de emergencias se había mantenido dependiente directamente de la Casa Blanca. A partir entonces de la creación del DOD mantuvo cierto control de la organización de la defensa Civil hasta que se creó la Administración Federal de la Defensa Civil (FCDA, por sus siglas en inglés) de nuevo en la Casa Blanca bajo la que permaneció de 1950 a Es importante recordar que en 1949, los norteamericanos detectaron la explosión de la bomba atómica soviética, es decir, a partir de esa fecha el territorio de Estados Unidos se vio realmente amenazado por un eventual ataque nuclear soviético y ello definía nuevos términos a la defensa del territorio y de la población. 29 En este punto y aunque la intención de este apartado es estrictamente la de hacer un recuento descriptivo de los traslados de funciones -de la planificación de la emergencia y de la organización de la defensa civil mediando la creación y /o extinción de agencias o dependencias gubernamentales- se ofrece como necesario recordar que estamos hablando de cambios organizacionales en el contexto de la Guerra Fría. Para la sociedad norteamericana y su gobierno esa época fue notoriamente extensa en cambios tanto en la esfera de las organizaciones gubernamentales como en otros contextos de vida social y política que tuvieron el propósito nominal o real de defender efectivamente a la población de un eventual ataque convencional pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba de un contexto de guerra convencional o regular sino de un contexto de paz. No se trataba, hay que insistir, de un escenario de actos de agresión o de sostener una defensa bajo condiciones de emplazamiento y acción militar, sino que se trataba de actuar en condiciones de paz o lo que sería muy justo de calificar como paz guerrera. No cabe duda que el momento crucial en la creación del manejo de emergencias norteamericano, lo constituyó una reforma de la administración pública de ese país, realizada a finales de los años setenta, en la administración del presidente James Carter. Pero hay que decir que esa reforma no fue una ocurrencia más del presidente en turno, sino que fue motivada por presiones importantes, sobre todo de los gobernadores de los estados, ante resultados más bien pobres en el desempeño gubernamental (en los tres niveles) frente a emergencias y desastres.

31 La reorganización mencionada estuvo precedida por un estudio extremadamente meticuloso de un equipo de administradores públicos dirigido por Hilary Whittaker, quienes estudiaron las diferentes intervenciones de los tres niveles de gobiernos en diferentes casos de emergencias. Analizaron implicaciones presupuestales de los programas diseñados para las intervenciones, hasta el tipo de habilidades que tenían los funcionarios públicos y las que deberían tener. En el documento Manejo Comprehensivo de Emergencias. Guía para Gobernadores, Whittaker (1979), y su equipo observaron que en el nivel federal, lo que llamaron preparativos para el ataque y los preparativos para desastres naturales habían sido administrados por organismos separados. Whittaker habría identificado prácticamente el mismo problema del que han adolecido caso todas las organizaciones similares, es decir, que ejercen una división de funciones y tareas que no son correspondientes con el proceso de desastre visto integralmente, cosa que comentaremos más adelante con cierto detalle. 30 Whittaker y su equipo generaron también consideraciones críticas, sobre todo después de analizar el papel de las organizaciones individuales como la Administración de Bomberos estadounidense: aunque los organismos individuales, han hecho mucho para desarrollar programas de prevención y mitigación para determinados tipos de emergencias, poco se ha hecho hasta este año (1978) para integrar actividades de mitigación y de recuperación a largo plazo, dentro de un programa integrado de manejo de emergencias. Lo mismo ocurre a nivel estatal. A mediados de los años setenta en EEUU ocurría en ese país una suerte de coincidencias entre el incremento de riesgos tecnológicos y el aumento de personal y los costos de equipo de las organizaciones vinculadas al Sistema Federal de Manejo de Emergencias, esas circunstancias, según Whittaker, exigieron que los gobiernos en los niveles federales, estatales y locales coordinaran sus recursos para mitigación de emergencia y recuperación a largo plazo, además de la preparación y la respuesta. Estas mismas fuerzas requieren el uso más amplio de los recursos disponibles para satisfacer necesidades sin incrementar los costos.

32 El 9 de junio de 1978, después de la fuerte resistencia de algunas de las agencias federales implicadas en la eventual reorganización, el Presidente James Carter presentó el Plan de Reorganización al Congreso. Lo hizo debido a la fuerte presión de la Defensa Civil y de las organizaciones de servicios de emergencia, de funcionarios estatales y funcionarios locales, así como de grupos de interés público, entre los cuales la Asociación Nacional de Gobernadores (NGA, por sus siglas en inglés) jugó un rol de liderazgo. Fue de hecho, ésta última la que financió el estudio de Whittaker. 31 Se crearía la nueva Agencia Federal de Manejo de Emergencias (Federal Emergency Management Agency, FEMA) a principios de Su director informaría al Presidente de un Comité de Manejo de Emergencias, integrado por los asistentes del Presidente para asuntos de Seguridad Nacional, Asuntos Domésticos y Política y de las relaciones intergubernamentales, así como al director de la Oficina de Administración y Presupuesto. La FEMA incluiría a la Administración Federal de Seguros (FIA, por sus siglas en inglés) desde el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Administración estadounidense de Bomberos, del Departamento de Comercio y la responsabilidad de supervisión de la oficina del Presidente, sobre el Sistema federal de alerta de Emergencias (Federal Emergency Broadcast System). Como se ve, la reorganización norteamericana creó organizaciones, funciones y responsabilidades muy cercana a la Casa Blanca, es decir a la injerencia del titular del poder ejecutivo. El estudio de Hilary Whittaker sobre las condiciones en las que operaban las organizaciones de su país frente a emergencias y desastres ofreció muchos elementos críticos básicamente ligados a problemas de dispersión, incoherencia y desvinculación entre las agencias participantes, tanto porque correspondían a conceptos igualmente fracturados como por problemas creados por intereses de protagonismo en el desempeño de la función pública. Interesantemente, ese estudio encontró vínculos de gestión directa entre los diferentes tipos de amenazas y desastres y, lo que definieron como las cuatro fases de actividad del manejo de emergencia. Señalaron: Las actividades prácticas de mitigación deben reducir la probabilidad de algunos desastres y aminorar los efectos de todos ellos. Las actividades de preparación (preparativos) deben reducir la probabilidad de las muertes, lesiones

33 y daños a la propiedad, causados por situaciones de emergencia. La respuesta inmediata y las medidas de recuperación a largo plazo, si se administran en el contexto general de la planificación estatal para el desarrollo de la comunidad, pueden acelerar el regreso a la normalidad y contribuir significativamente al desarrollo del estado. El caso de la reorganización que nos ocupa, fue muy relevante porque no se limitó a la creación o a la reubicación de agencias dentro de la administración pública, sino que creo conceptos y procedimientos para la acción. De un análisis empírico de las intervenciones gubernamentales en la esfera del riesgo-desastre, lograron captar la forma en que se proyectaba el mismo proceso de desastre. Además avanzaron mucho en el tema del tipo personal adecuado para esas nuevas propuestas: 32 La falta de comprensión de la relación entre la preparación y respuesta, por un lado, y de la recuperación y la mitigación por el otro, y los tipos de talentos necesarios para gestionar todas las cuatro fases, puede ser un factor clave detrás de los diferentes puntos de vista entre las operaciones de los servicios de emergencia. Aunque en esa época de le denominó Manejo Comprehensivo de Emergencias (CEM, por sus siglas en inglés) como un término nuevo, más adelante se cambiaría la adjetivación de comprehensivo por la de integral, para ser Manejo Integral de Emergencias. Este concepto refiere a la responsabilidad y capacidad para la gestión de todo tipo de emergencias y desastres mediante la coordinación de las acciones de numerosas agencias del estado. El aspecto "integral" incluye las cuatro fases de actividad de emergencia o desastre: mitigación, preparación, respuesta y recuperación. Se aplica a todos los riesgos: ataque, artificial y natural, en una asociación federal-locales-estatales (Enfoque o Aproximación Todas las Amenazas, en inglés: All Hazards Approach). Las cuatro Fases del Manejo de Emergencias, que están relacionadas en el tiempo y en función a todo tipo de desastres, también están relacionadas entre sí, y cada una involucra diversos

34 tipos de habilidades. Se describen, en sus términos originales, a continuación: Mitigación. Incluye cualquier actividad que elimina o reduce realmente la probabilidad de ocurrencia de un desastre (por ejemplo, la legislación que evita el paso por las carreteras de tráileres inestables de doble remolque). Incluye actividades a largo plazo diseñadas para reducir los efectos del desastre inevitable (por ejemplo, gestión de uso de la tierra, establecer programas de gestión integral de emergencias, o legislar normas o códigos de seguridad de construcción). 33 Preparativos. Son las actividades necesarias en la proporción en la que las medidas de mitigación no pueden o no han logrado la prevención de desastres. En la fase de preparación, los gobiernos, organizaciones e individuos desarrollan planes para salvar vidas y reducir los daños del desastre (por ejemplo, compilar inventarios de recursos estatales, ejercicios de entrenamiento de montaje o instalación de sistemas de alerta). Las medidas de preparación también buscan mejorar las operaciones de respuesta ante desastres (por ejemplo, almacenamiento vital de alimentos y suministros médicos, a través de ejercicios de entrenamiento y mediante la movilización de personal de emergencia en una base de espera). Respuesta. Estas actividades siguen a una emergencia o desastre. Por lo general, están diseñadas para proporcionar asistencia de emergencia para víctimas (por ejemplo, búsqueda y rescate, refugios de emergencia, atención médica, alimentación masiva). También buscan reducir la probabilidad de daño secundario (por ejemplo, apagar fuentes de suministro de agua contaminada, acordonar y patrullar las zonas propensas a saqueos) y para operaciones rápidas de recuperación (por ejemplo, evaluación de daños). Recuperación. Las actividades de recuperación continúan hasta que todos los sistemas vitales vuelven al nivel normal o a uno mejor. Incluyen dos conjuntos de actividades: de recuperación a corto plazo para hacer retornar los sistemas de soporte de vida a los estándares mínimos de funcionamiento (por ejemplo, vivienda temporal, limpieza). Actividades de recuperación a largo plazo que se pueden

35 continuar por varios años después de un desastre. Su propósito es devolver las condiciones de vida a niveles normales, o mejores (por ejemplo, préstamos de reconstrucción, asistencia judicial y planificación de la comunidad). Es importante concluir este apartado señalando que el manejo de emergencias, cuyo término se ha aplicado a muchas otras actividades en realidad parciales, está definido como un modelo de organización por sus implicaciones conceptuales, funcionales, de organización inter-gubernamental y de profesionalización. El eje sustantivo son las cuatro fases señaladas anteriormente que no son vistas como independientes unas de las otras sino que se observan integradas para efectos de planificación, atención y definición de responsabilidades. 34 La Gestión Integral de Riesgo de Desastre Como veremos en este tema, la Gestión Integral de Riesgo de Desastres (GIRD), aparece en el escenario internacional como una suerte de simplificación del manejo de emergencias ( emergency management ), por lo menos en términos de la mayor parte de las actividades que propone, y se ideo para complementar las organizaciones de defensa civil y/o protección civil que, como hemos visto, en general fueron diseñadas y han evolucionado en torno a las actividades de preparativos y respuesta, y algunas versiones hasta la fase de recuperación. Vale la pena recapitular para comprender mejor esta versión de organización, denominada GIRD. Tomemos en cuenta los factores que definen las identidades de la defensa civil, la protección civil y el manejo de emergencias. La defensa civil tiene dos connotaciones, la original, que tiene que ver estrictamente con la guerra debe ser relacionada con la Primera Guerra Mundial, lo que implicaría una dirección militar de dicha defensa e involucra organizaciones civiles. En este sentido la función de defensa es difusa, por un lado es la defensa del territorio nacional por parte de civiles, y por otra, la defensa de la población civil por sí mismos y por militares que los organizan. Para el caso de la Protección Civil, cuya figura formal si surge del protocolo de Ginebra (a los acuerdos de Ginebra de 1949), está

36 absolutamente relacionada con la guerra y con la protección en ésta, de la población civil. La idea de la defensa civil, puede decirse que es una definición unilateral, en tanto que la idea de protección civil es convencional, es decir, surge de acuerdos internacionales para la guerra, pero en ambas hay dos coincidencias, una es la doctrina de uso dual y la otra es la necesidad de protección de personas vulnerables a las acciones militares, sin importar la parte a la que se adscriban. La doctrina del uso dual, desarrollada por los norteamericanos en su Ley de Defensa Civil de 1950, fue un marco que posibilitó el tránsito de esas organizaciones (defensa civil o protección civil) para funcionar de las condiciones de guerra a las situaciones de los desastres. En América Latina, recordemos, las defensas civiles no se organizaron bajo administraciones civiles, esto quiere decir que permanecieron como atributo y responsabilidad de militares. 35 En la década de los años noventa, en el contexto del fin de la Guerra Fría, se puso en marcha el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), dentro de éste, la creación de la Red de Estudios Sociales para la Prevención de Desastres en América Latina (La Red). Para los cambios de las organizaciones de defensa y protección civil en el subcontinente, lo anterior tuvo importante influencia. La Red se fundó con una inicial declaración de interés en contribuir a la reducción del sufrimiento humano, de las muertes y pérdidas, criticando un modelo de desarrollo que crea vulnerabilidad a desastres, corrupción, impunidad, ineficiencia, etc. y frente a la falta de masa crítica de investigadores en ciencias sociales y desastres en el subcontinente. Tuvo acierto en construir una plataforma difusora de publicaciones y presencia en foros de organizaciones internacionales, creó una imagen positiva y aparentemente comprometida con las causas que manifestó en su creación. Algunos de sus fundadores se vincularon luego con la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la ONU, y otros trabajaron en diversos proyectos relacionados con la esfera del riesgo-desastre, varios de ellos asociados a iniciativas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), entre otras cosas, impulsando la idea de la gestión integral de riesgos como alternativa a los arreglos tradiciones ligados a la protección/defensa civil.

37 En el tema de la gestión integral del riesgo de desastres, se encuentran coincidencias adicionales con otros organismos nacionales de ayuda externa como la Oficina de Asistencia en Desastres de Estados Unidos (OFDA), La agencia de ayuda externa (ODA), del Reino Unido, etc. Además, es de resaltar que esta conjunción de esfuerzos tuvo influencia en los arreglos gubernamentales internacionales, por ejemplo, el Marco de Acción de Hyogo (MAH), que suscribieron diversos gobiernos como el de México. Justamente derivado de ese compromiso, el gobierno mexicano incluyó el enfoque de gestión integral de riesgos en una nueva ley general de protección civil aprobada en 2012 y sobre la que abundaré más adelante. 36 Es inevitable observar la relación entre las agresivas políticas de las organizaciones financieras mencionadas, por ampliar el mercado de seguros, con el fomento de la gestión del riesgo en América Latina. Evidentemente esto tiene una historia particular que se relaciona con la secuela destructiva que dejó el huracán Andrew en el sur de la Florida en 1992, y que encontró a las principales empresas aseguradora y reaseguradoras en un estado de subcapitalización que prácticamente los llevó a un estado de quiebra (Niehaus, 2012; Sheehan, 2003; Cummins y Weiss, 2002), y que pudo ser salvado gracias a la intervención del gobierno estadounidense y los organismos financieros internacionales que coordina. La sobre capitalización que se dio un par de años después habría de forzar al entorno internacional para expandir el mercado del aseguramiento y reaseguramiento. Los promotores de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres, crearon una plataforma conceptual no demasiado sólida (Macías, 2014) para convencer a los gobiernos acerca de las bondades del cambio de enfoque, señalando que un desastre es más bien un resultado negativo de acciones mal encaminadas por los propios gobiernos y las sociedades, y que hablar de desastres era referirse a esos resultados negativos. En cambio, propusieron hablar del riesgo y tomarlo como una categoría central en ese enfoque, porque una vez que se conocía más del riesgo se podrían tomar mejores acciones anticipatorias, para reducirlo, eliminarlo, o controlar sus efectos, incluidas, desde luego, las acciones de transferencia del riesgo o compra de seguros, reaseguros o de otros instrumentos financieros como los denominados Bonos Catastróficos. De esta manera, la Gestión se constituye en una práctica integral y transversal, contemplando tanto lo que tradicionalmente se ha llamado la prevención, mitigación y preparativos para desastres,

38 como la respuesta de emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción. Definición que, bien vistas las cosas, no se diferencia de la clásica del manejo de emergencias, como se puede ver en los siguientes párrafos. El trabajo de Freeman, et al. (2001). Es prácticamente una muestra casi pionera de todos los esfuerzos realizados por las organizaciones internacionales, incluida la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastre (EIRD) y su proyección en el denominado Marco de Acción de Hyogo, y sobre todo las financieras del circuito del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, por fomentar la adopción de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Hay una síntesis muy interesante de la propuesta y de sus contenidos que se resume en los siguientes términos: 37 Los elementos clave de la gestión del riesgo, que asume de la literatura similar están divididos en dos etapas: pre-desastre posdesastre. Como se puede observar en esta disposición el momento del impacto, que denominan desastre es la parte nodal de la división de las actividades o de sus componentes. Esas dos etapas tienen subdivisiones, por ejemplo en la etapa pre-desastre se incluyen cuatro sub-etapas, a saber, determinación del riesgo; mitigación; transferencia del riesgo y preparación. La etapa del pos-desastre solo incluye dos sub-etapas: respuesta frente a la emergencia, y rehabilitación y reconstrucción. A continuación te mostraremos una tabla que Freeman y colegas (Supra cit., p-2) ponen como expresión sintética de la GIRD, y en ella señalamos que, bien vistas las cosas, lo que se plantea coincide con las cuatro fases del manejo de emergencia norteamericano pero, curiosamente, se agregan dos sub-etapas que son las convenientes para el mercado de seguros, se trata de la determinación del riesgo y de transferencia del riesgo.

39 38 En México se insertó, legalmente, el enfoque de GIRD dentro de los esquemas de la protección civil, en 2012, lo cual representa un cambio muy importante, sin que hubiese mediado desastre alguno en la consideración de su inclusión dentro del esquema de su protección civil, y quizás es el cambio más importante desde la creación de la primera Ley General de Protección Civil, en el año 2000, cuya promulgación fue motivada por una serie de desastres desde 1995 (mediados por los huracanes Ismael, Opal, Roxana, los sismos de Puebla-Oaxaca, la reactivación del volcán Popocatépetl), 1997 (por la ocurrencia del huracán Paulina), 1998 (las inundaciones catastróficas de la costa de Chiapas), 1999 (las inundaciones en el centro occidente y sureste del país). Tenemos que terminar este apartado señalando un problema crítico, la introducción de ese enfoque no se realiza bajo la figura del cambio organizacional, sino en la introducción de ciertas actividades que se incorporan en la organización existente. Se logra hacer por acuerdos de compromiso de gobiernos nacionales, que

40 deseablemente podrían influir esos cambios organizacionales, pero es claro que ese no es su punto de partida. Lo anterior, como se puede deducir, dificulta asumir la noción de integralidad en el conjunto de las organizaciones que sin duda es propia de una correspondiente modificación de las estructuras. 39

41 Capítulo 4. La caracterización de los modelos 40 de organización gubernamental para enfrentar desastres

42 Capítulo 4. La caracterización de los modelos de organización gubernamental para enfrentar desastres En un interesante manual de manejo (gestión) de desastres (Carter, 1992), curiosamente referido por Freeman, et al. (op. cit. p- 1) se indica que una organización gubernamental diseñada para enfrentar desastres, debe incluir los siguientes componentes: 41 a) organizaciones o instituciones en interacción b) mecanismos financieros c) normas, políticas y sustentos conceptuales que le dan forma, orientación y justificación, a la realización de sus funciones Según, Freeman y colegas, esa interacción puede ser formal o informal. Comúnmente se cree que para que un sistema nacional haga frente a los desastres, los gobiernos nacionales deben participar activamente en la creación y puesta en práctica de un sistema formal. Pero, como hemos visto a lo largo de este texto, la creación y puesta en práctica de un sistema formal no puede ser ninguna garantía de esa integralidad porque si bien ésta depende de los arreglos estructurales formales la concepción misma del proceso de desastre, y las actividades apropiadas para cada momento de ese proceso, son los que pueden dar el carácter de integralidad. Las formas que han adoptado las diferentes organizaciones gubernamentales para enfrentar desastres en el mundo, son muy variadas, Conviene señalar, aunque sea de manera sintética las principales variantes, tomado en cuenta solo los modelos de defensa civil, protección civil y manejo de emergencias. 4.1 Esquemas de organización y rasgos esenciales de los modelos gubernamentales para enfrentar desastres La evolución de las organizaciones que han podido observar en el texto, es decir, defensa civil, protección civil y manejo de emergencias, han tomado diversas formas según cada país que se trate. Se puede decir que hay tantas variantes como países. Sin embargo, vamos a sintetizar algunas de esas organizaciones más representativas.

43 El primer caso, que es el más generalizado para los países de Europa, Asia, África y a la mayoría de los países que estuvieron integrados al bloque socialista, se refiere a la existencia de la defensa civil que dio entrada a las funciones de la protección civil, es decir, la organización existente da lugar a otra organización que tiene nuevas funciones pero que actúa subordinada. La segunda variante es cuando habiendo existido la primera organización, digamos de defensa civil, se crea otra organización nueva que adopta otras funciones y que actúa de manera alternativa y en el mismo nivel jerárquico. Por ejemplo, las organizaciones alternas de la defensa civil y de protección civil. 42 Otras variantes entran en el esquema de redes o sistema, donde encontramos agencias o instituciones con funciones de protección civil, mayoritaria o minoritariamente, funcionando dentro de la red a través de relaciones con la defensa civil. Existe el caso de la organización de protección civil, funcionando como un sistema, tal es el caso de México.

44 Esas variantes se ilustran en la gráfica anterior, donde además se sitúa el caso de los Estados Unidos, país en donde se creó el manejo de emergencias, pero que no logró consolidarse, sino que más bien ha terminado subordinado a funciones de la defensa civil que ha enfatizado el problema del terrorismo. 43

45 44 La imagen anterior, relaciona las organizaciones de defensa/protección civil con lo que puede ser considerada su parte complementaria, es decir, la gestión integral de riesgo de desastre. Es la modalidad más reciente y su desarrollo, en estos momentos, es incierto. A través de la siguiente gráfica proponemos considerar el esquema de las cuatro fases del manejo de emergencias como el más completo y a partir de éste, mostrar gráficamente, las fases que solo en parte cubren los modelos de defensa civil, protección civil y el papel complementario de la gestión integral de riesgos. Defensa Civil Protección Civil Manejo de emergencias Gestión del Riesgo Respuesta Preparativos- Respuesta Preparativos-Respuesta Recuperación- Mitigación Mitigación- Preparativos

46 En la tabla siguiente se muestra una interesante diferenciación de los tres modelos que se han tratado a lo largo del texto, excluyendo, desde luego a la gestión integral del riego. Los factores diferenciadores son aquellos que se refieren a los presupuestos de acción, que de hecho fueron las razones que les originaros. Se indica la diferencia de sus conceptos operativos tanto operativos como organizacionales, para terminar con las formas estructurales organizativas más características Elementos para una tipología de organizaciones Todos los factores mencionados antes ofrecen la posibilidad de realizar varios ensayos de configuración tipológica de las organizaciones. Considerando los principios normativos de esas organizaciones, podemos advertir que son diferentes para los tres modelos, es decir, para defensa civil, protección civil y manejo de emergencias. Los dos primeros están en mayor o menor medida, restringidos a emergencias o a intervenciones inmediatamente posteriores al resultado de un impacto desastroso. El manejo de emergencias, se diseñó para cubrir todo un proceso de actividades que definió como las fases del manejo de desastres. La gestión integral de riesgo de desastre, como se ha reiterado, es una suerte de extracción del manejo de emergencias que se intenta introducir en las organizaciones existentes como complemento para buscar tener una integralidad en la consideración del riego-desastre.

47 La falta de claridad y de comprensión de las raíces de las actividades y organizaciones que tratamos en este texto, sus bases referenciales, su naturaleza, sus principios, etc. hace que se mantengan las confusiones que existen al respecto y que hace que a toda organización de este tipo se le diga protección civil como denominación generalizadora. Como se ha observado, no es tarea difícil identificar un modelo de organización gubernamental (para prevenir desastres y atender las consecuencias de impactos desastrosos, así como sus necesidades de recuperación), que nos permita identificar sus fortalezas y sus debilidades para idear los cambios pertinentes en su mejora. 46 La Tabla siguiente, muestra un ensayo de síntesis de rasgos tipológicos de organizaciones que muestra, entre otras cosas, la forma tan variada en que están entrelazados los modelos que se han tocado en el texto, en todo el mundo, seleccionando solo algunos casos de países en el espectro complejo de las variaciones. Como se ve en la tabla anterior en la mayoría de los casos hay dos modelos actuando dentro de las organizaciones nacionales. La letra