LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN LA UE: UNA VERDADERA APUESTA EN LA AGENDA EUROPEA?

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1 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN LA UE: UNA VERDADERA APUESTA EN LA AGENDA EUROPEA? La crisis económica mundial ha repercutido negativamente en los mercados de trabajo europeos. Atendiendo al período de la crisis, el empleo de la UE-27 cayó en 2,7 millones de personas y el número de desempleados aumentó en 8,2 millones, lo que se tradujo en un nuevo máximo de la tasa de paro, que alcanzó el 10,8 por 100 en 2012, frente al 7,1 por 100 de En este panorama general de los mercados de trabajo europeos, no hay duda de que el desempleo juvenil constituye uno de los asuntos de mayor preocupación, cuya tasa alcanza el 23,2 por 100, lo que en términos absolutos se traduce en 5,5 millones de jóvenes en esta situación, 1,3 millones más que al comienzo de la crisis. La evolución en estos años constata, por otro lado, grandes diferencias por países, lo que ha aumentado la distancia entre los Estados miembros en lo que a tasas de empleo y paro se refiere. Ante esta negativa y dispar evolución del empleo en Europa, las instituciones europeas han puesto en marcha un elenco de medidas de empleo cuya intensidad y relevancia han ido en aumento en el último año. Las más recientes, aprobadas a tenor de la pasada cumbre europea del de junio, suponen un impulso más decidido a propuestas e iniciativas que venían gestándose desde hacía algunos meses para tratar de combatir el desempleo juvenil. Se trata de esta manera de dar una respuesta política a una de las principales preocupaciones europeas: el desempleo en general, y el juvenil en particular, que ha llegado a superar el 50 por 100 en algunos Estados miembros. El objetivo de este artículo es trazar la evolución de la política de empleo de la UE en el actual contexto de crisis y hacer un balance a partir sus objetivos, orientaciones y mecanismos de gobernanza en el que se pondrá de manifiesto que dicha política de empleo, si bien ha sido una constante en la agenda europea, ha estado a remolque de los objetivos económicos dirigidos a la estabilidad presupuestaria. Políticas europeas de empleo en el contexto de crisis PUNTO DE PARTIDA: EL OPTIMISMO DE LA ESTRATEGIA 2020 La crisis económica coincidió en el tiempo con la gestación y puesta en marcha de la Estrategia Europea 2020, aprobada en el Consejo Europeo de junio 2010, que marcaba un nuevo rumbo en la evolución de la política comunitaria de empleo. Si bien heredaba buena parte del espíritu de su predecesora (la Estrategia de Lisboa), la nueva estrategia nació fuertemente condicionada por el contexto de crisis. La necesidad de superar dicha crisis, junto con la experiencia en la aplicación de la estrategia anterior, que dejó patente algunas debilidades en su planteamiento y aplicación, suscitaron la introducción de algunos cambios en la política de empleo para esta nueva etapa, en lo que respecta a los objetivos, las orientaciones o la gobernanza de la misma. La creación de empleo en la nueva Estrategia ocupaba un lugar prioritario de cara a lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [25

2 RECUADRO 1 ORIENTACIONES PARA LAS POLÍTICAS DE EMPLEO DE LOS ESTADOS MIEMBROS Directriz 7. Aumentar la participación de mujeres y hombres en el mercado laboral, reducir el desempleo estructural y fomentar el empleo de calidad. Directriz 8. Conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral. Directriz 9. Mejorar la calidad y los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior o equivalente. Directriz 10. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza. en una coyuntura de crisis y ante la necesidad de hacer frente a la creciente competencia mundial. De hecho, el primero de los cinco objetivos fijados para la materialización de la Estrategia se refería al empleo, fijándose como objetivo para 2020 que la tasa de empleo fuera como mínimo del 75 por 100, es decir, cinco puntos por encima del establecido por la Estrategia de Lisboa 1. Se trataba de un objetivo claramente ambicioso, más aún teniendo en cuenta que la coyuntura económica y del empleo en la UE distaba ya entonces de ser estable. Este objetivo concreto se enmarcaba, no obstante, en una pri oridad de mayor alcance, como era que el empleo redundase en el fomento de la cohesión económica, social y territorial. La nueva estrategia, por tanto, vinculaba de forma más expresa el fomento del empleo y la cohesión para lograr un crecimiento integrador. En realidad, el fomento del empleo se planteaba como uno de los pilares claves para la sostenibilidad del modelo social europeo y de los sistemas de bienestar. Con el propósito de lograr el objetivo de empleo propuesto, el Consejo estableció un conjunto de orientaciones que permitieran a los Estados miembros definir sus políticas de empleo en función de sus circunstancias nacionales 2. 1 Cabe recordar, no obstante, que uno de los principales cambios respecto a la Estrategia de Lisboa en relación con este objetivo fue la modificación de la población de referencia, que pasa a ser la comprendida entre 20 y 64 años (en lugar de años). 2 Decisión del Consejo, de 21 de octubre de 2010 relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, (2010/70/UE). Dichas orientaciones fueron elaboradas junto a las orientaciones en materia económica, constituyendo así las Directrices Integradas Europa Cabe decir que, en líneas generales, el trasfondo de las orientaciones de empleo no difería de sus predecesoras, haciendo hincapié, nuevamente, en la reducción del desempleo, el fomento del empleo de calidad, la mejora de los sistemas de enseñanza y del capital humano, así como de la inclusión social. Ahora bien, con el fin de mejorar su eficacia, se introdujeron algunos cambios. Por un lado, se trató de dotarlas de mayor comprensión, sintetizando las 8 anteriores en 4, fijando así de forma más clara las prioridades en materia de empleo así como los vínculos entre ellas (recuadro 1). Por otro lado, se trató de mejorar su coordinación con las orientaciones económicas para dotarlas de una mayor coherencia con la Estrategia en su conjunto, algo que el propio Consejo reconoció que no se logró en la estrategia anterior. Ya por último, cabe destacar la ampliación del período de vigencia de las mismas, pasando de tres a cuatro años (es decir, permanecerán estables hasta 2014) en aras de garantizar una estabilidad suficiente para su aplicación. Junto a las orientaciones de empleo, y como novedad operativa, se aprobó la iniciativa emblemática Agenda de nuevas cualificaciones y empleos, que pretendía ser la principal contribución europea para la consecución del pleno empleo. En ella se establecieron trece acciones clave así como medidas de acompañamiento y 26] CAUCES 24

3 preparatorias en los cuatro ámbitos prioritarios que debían configurar la transición a una economía inteligente, sostenible e integradora, a saber: 1) dotar de mayor funcionalidad a los mercados de trabajo, 2) mejorar la cualificación de la mano de obra para facilitar su acceso al empleo, 3) mejorar la calidad del empleo y las condiciones de trabajo y 4) promover la creación de empleo y la demanda de mano de obra (cuadro 1). Al mismo tiempo, la consecución de los objetivos de empleo dependía en buena medida, según la Comisión, de que los Estados miembros hicieran esfuerzos para hacer frente a los retos que tenían pendientes en materia de empleo que, aunque con especificidades particulares en cada país, eran homogéneos, como: la necesidad de lograr una participación adecuada en el mercado de trabajo, en especial de los jóvenes que ni estudian ni trabajan, de los trabajadores de mayor edad y de las mujeres; mejorar la oferta de capacidades y el aprendizaje permanente. La segmentación del mercado de trabajo, la mejora de las políticas activas, de conciliación y de fijación de salarios constituían igualmente retos a superar en buena parte de los Estados miembros. Ante este elenco de problemas comunes, la Comisión realizó un conjunto de recomendaciones generales a todos los Estados miembros: Fomento de la participación laboral ampliando la edad de jubilación, limitando la jubilación anticipada y promoviendo políticas de conciliación. Reducción del desempleo estructural tratando de mejorar las políticas activas. Reducción del desempleo juvenil y el abandono escolar temprano reformando la normativa laboral en materia de contratación y mejorando las conexiones entre educación y empleo. Fomento de sistemas de fijación de salarios que se ajusten mejor a la productividad. ANTE LA INESTABILIDAD DE LOS MERCADOS DE TRABAJO EUROPEOS: MAYOR INCIDENCIA EN LOS ASPECTOS REGULATORIOS A partir de 2011, y en estrecha vinculación con una política económica dirigida a combatir la crisis a través de la disciplina de las políticas presupuestarias y de la estabilidad de los mercados de la deuda soberana, las recomendaciones en materia de empleo comenzaron a incidir de manera más directa en el terreno regulatorio de los mercados laborales. Incidencia que, en el caso de los Estados de la Eurozona para los que se habían aprobado planes de rescate (Irlanda, Grecia y Portugal), se convirtió en condición sine qua non para poder recibir asistencia financiera 3. Al mismo tiempo, los países de la Eurozona y otros Estados miembros acordaron, en el marco del Pacto por el Euro Plus, hacer esfuerzos adicionales para lograr la creación de empleo, al tiempo que mejorar la competitividad, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad financiera. Con relación al empleo, dicho Pacto establecía la necesidad de emprender medidas en los siguientes ámbitos: 1) Reformas laborales para fomentar la flexiseguridad, la reducción del trabajo no declarado y el aumento de la tasa de actividad; 2) Fomento de la educación permanente; y 3) Reformas tributarias para rebajar la fiscalidad del trabajo y para incentivar la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo. Por otro lado, y en aras de impulsar la competitividad, ámbitos todos ellos muy relacionados con el empleo, se establecían ajustes salariales en el sector público y en el sector privado, a través de la revisión de los acuerdos de fijación de salarios, de los mecanismos de indexación y del nivel de centralización de la negociación colectiva 4. 3 Véase European Economy, The Economic Adjustment Programme for Greece, Occasional Papers 61/ May 2010; The Economic Adjustment Programme for Irland, Occasional Papers 76/ February 2011; The Economic Adjustment Programme for Portugal, Occasional Papers 79/ June Para un análisis de las medidas adoptadas por los Estados miembros firmantes del Pacto por el Euro Plus, véase, Memoria CES CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [27

4 CUADRO 1 PRIORIDADES, ACCIONES CLAVE Y MEDIDAS PROPUESTAS EN LA AGENDA DE NUEVAS CUALIFICACIONES Y EMPLEOS PRIORIDADES ACCIONES CLAVE MEDIDAS PREPARATORIAS Y DE ACOMPAÑAMIENTO FLEXISEGURIDAD 1. Debate general sobre refuerzo de los componentes de la flexiseguridad en la Conferencia sobre flexiseguridad para partes interesadas. Preparación de una nueva Comunicación sobre un nuevo impulso a la flexiseguridad (durante primer semestre de 2012). 2. Desarrollo de estrategias globales de aprendizaje permanente para lo cuál se presentará en 2011 una Comunicación sobre la aplicación de las estrategias de aprendizaje permanente, un manual sobre políticas europeas y un plan de acción para el aprendizaje permanente de la población adulta. 3. Celebración de un Foro social tripartito para debatir la puesta en marcha de las medidas de flexiseguridad. Introducción de una metodología global de seguimiento de los avances de los Estados miembros en la aplicación de los principios de flexiseguridad (a lo largo de 2011). Consulta a los interlocutores sociales a lo largo de 2011 sobre un marco europeo para las reestructuraciones de empresas. Financiación de proyectos sobre mejores prácticas y creación de una página web para difusión de las mismas (finales de 2011). Colaboración entre los servicios de empleo (públicos, privado y tercer sector). CUALIFICACIONES APROPIADAS PARA EL EMPLEO MEJORAR LA CALIDAD DEL TRABAJO Y LAS CONDICIONES LABORALES APOYAR LA CREACIÓN DE EMPLEO 4. Elaboración a partir de 2012 de un Panorama de las cualificaciones de la UE que aportará información sobre la oferta y demanda de cualificaciones hasta Completar la clasificación ESCO (cualificaciones, competencias y profesiones europeas) en Presentar en 2012 propuestas para reformar los sistemas de reconocimiento de cualificaciones profesionales. 7. Puesta en marcha en 2011 de una Nueva Agenda para la Integración de nacionales de terceros países. 8. Posible presentación de propuestas para mejorar la tutela de los derechos que asisten a los trabajadores inmigrantes en la UE respecto al principio de libre circulación de trabajadores. 9. Revisión de la Directiva de tiempo de trabajo y presentar propuesta para mejorar aplicación de la Directiva relativa a desplazamiento de trabajadores. Asimimo, si se considera oportuno, modificar, aclarar o simplificar legislación laboral vigente (durante 2011). 10. Evaluación final de la Estrategia de salud y seguridad en el trabajo y propuesta de su sucesora para el período Reexaminar en 2012 la eficaciade la legislación europea relativa a la información y consulta de los trabajadores, trabajo a tiempo parcial y contratos de duración determinada así como su repercusión en términos de igualdad de género. 12. Revisión global de la legislación en materia de seguridad y salud (para 2014). 13. Propuesta de principios orientativos para promover la creación de empleo entre los que figurarán modos de reducir las trabas administrativas y legales en mateira de contratación, despido o inicio de nueva actividad; de reducción de los costes no salarial. Fuente: Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo, COM (2010) 682 final. Nuevos indicadores de educación para la empleabilidad, creación de un Grupo de expertos para la alfabetización de los jóvenes y adultos y propuesta de Recomendación para reducir el abandono escolar prematuro. Creación de un Pasaporte europeo de cualificaciones. Estudio sobre rendimiento de las PYME. Reformar la red europea EURES de servicios de empleo. Establecer una red de medidas para mejorar educación de los inmigrantes. Hoja de ruta hacia una Europa con un Aprovechamiento Eficiente de los Recursos y un Plan de Acción para la Innovación Ecológica. Presentar una Comunicación sobre la política europea de multilingüismo y promover centros de excelencia europeos en nuevas especialidades académicas. Respaldo de las Alianzas en pro del conocimiento (colaboraciones entre empresas e instituciones educativas para sufragar desfases entre oferta y demanda del mercado de trabajo). Revisar y arminozar el concepto de calidad del trabajo (en 2011). Estudiar la repercusión de las Directivas de no discriminación que se aplican al empleo (en 2012) Presentación de propuesta para ampliar la acción preparatoria Erasmus para Jóvenes emprendedores (finales de 2010) y mejorar la formación de los docentes del ámbito del emprendimiento. 28] CAUCES 24

5 GRÁFICO 1 TASA DE EMPLEO DE LA UE Y OBJETIVOS PARA 2020 (Población de entre 20 y 64 años) Objetivo tasa empleo Europa ,60 66,90 66,70 67,00 67,40 68,00 69,00 69,90 70,30 69,00 68,60 68,60 68,20 67,90 68, Tasa de empleo Objetivo Europa 2020 Objetivo Europa 2020 según PNR (intervalo inferior) Objetivo Europa 2020 según PNR (intervalo superior) 75,00 73,70 74,00 Fuente: elaboración propia a partir de LFS, Eurostat, previsiones de otoño de 2012 de la Comi sión y objetivos de empleo para 2020 aportados en los planes nacionales de empleo Con todo, los aspectos regulatorios de los mercados de trabajo no se introdujeron con carácter formal en la política de empleo hasta abril de 2012 con la aprobación del Paquete de empleo 5 (posteriormente avalado por el Pacto por el Crecimiento y el Empleo de junio de ). Se trataba de la respuesta adoptada por las instituciones europeas ante las cada vez más evidentes dificultades para lograr los objetivos de empleo fijados por la Estrategia 2020 (gráfico 1) y por el temor de que la inestabilidad en el ámbito laboral pudiera influir negativamente en la estabilidad macroeconómica y el crecimiento. En este sentido, se señalaron las directrices que deberían seguir las reformas laborales, 5 Comisión Europea, Hacia una recuperación generadora de empleo, COM (2012) 173 final. 6 Consejo Europeo (junio 2012) y Conclusiones. Para un análisis más detallado del Pacto por el empleo, véase Memoria CES haciendo especial énfasis en garantizar la entrada y permanencia en el mercado de trabajo y el carácter inclusivo del mismo. Para lograr este objetivo se planteaba como necesario el fomento de la flexibilidad interna, de salarios dignos, de transiciones laborales de calidad, reducir la segmentación laboral y procesos de reestructuración empresarial constructivos y eficaces que permitieran limitar la pérdida de empleo. Además de estas recomendaciones, la Comisión se comprometió a emprender un conjunto de acciones y medidas para favorecer las reformas de los mercados de trabajo y mejorar las capacidades de los trabajadores (recuadro 2). Para financiar todo este conjunto de medidas se propuso sintonizar los instrumentos financieros de los fondos de la política de cohesión (FSE, FEDER y Fondo de Cohesión) así como el FEADER y el FEMP con los objetivos de la Estrategia Europa 2020 para el periodo CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [29

6 RECUADRO 2 COMPROMISOS DE LA COMISIÓN PARA DINAMIZAR LOS MERCADOS DE TRABAJO Mercado de trabajo Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a un marco de calidad para los periodos de prácticas de aquí a finales de 2012, sobre la base de una consulta de los servicios de la Comisión. Propuesta de Recomendación del Consejo sobre garantías juveniles de aquí a finales de Nuevas medidas para difundir buenas prácticas y promover el debate sobre los acuerdos de empresa transnacionales. Elaboración de un plan de acción europeo, con la red europea de servicios públicos de empleo. Inventario de las nuevas formas de empleo, y de las prioridades comunes de las correspondientes medidas de apoyo a acciones destinadas a hacer que las empresas sean más ágiles y reactivas ante los cambios, potenciando el mantenimiento del empleo duradero y la creación de puestos de trabajo. Capacidades profesionales Trabajo en cooperación con los Estados miembros y los interlocutores sociales para que el Cedefop y Eurofound complementen sus conocimientos a nivel de la UE y a nivel sectorial con mejor información específica por país y para que ambas instituciones refuercen su cooperación. Puesta en marcha de un Panorama de Capacidades de la UE. Iniciar una nueva fase en el reconocimiento de las cualificaciones y las capacidades. Garantizar que al menos una cuarta parte de las cualificaciones expedidas cada año lleven una referencia de su nivel de cualificación europeo. Puesta en marcha del Pasaporte Europeo de Capacidades. Apoyo a la creación de una red de representantes de empleo y de educación para contribuir a la gobernanza de las capacidades. Fuente: Comisión Europea, Hacia una recuperación generadora de empleo, COM (2012) 173 final, 18 de abril de AVANZAR HACIA UN MERCADO DE TRABAJO INTEGRADO Al mismo tiempo, cada vez se hizo más patente la necesidad de avanzar hacia un mercado de trabajo europeo dados los desfases aún existentes entre oferta y demanda de trabajo en los distintos Estados miembros. Con el propósito de superar estas deficiencias y lograr un mercado de trabajo europeo integrado el Paquete de empleo proponía la necesidad de avanzar hacia la supresión de obstáculos a la libre circulación de trabajadores y hacia la mejora de la adecuación de las ofertas y demandas de trabajo transfonterizas. La Comisión, por su parte, también se comprometió a emprender un conjunto de acciones (recuadro 3) MEJORAR LA GOBERNANZA DE LA POLÍTICA DE EMPLEO Por otro lado, y dada la vinculación entre el empleo y la estabilidad macroeconómica, la Comisión consideró relevante realizar un seguimiento más exhaustivo de las políticas de empleo y potenciar la coordinación de las mismas para complementar de ese modo los pasos dados por la UE para mejorar la gobernanza económica y fiscal (Semestre Europeo, el paquete de seis medidas, el paquete de dos medidas y el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza de la Unión Europea y Monetaria). La Comisión estableció que, junto a los PNR, los Estados miembros incluirían planes 30] CAUCES 24

7 RECUADRO 3 PROPUESTAS PARA AVANZAR HACIA UN MERCADO DE TRABAJO EUROPEO Presentar una propuesta legislativa para apoyar a los trabajadores móviles (información y asesoramiento) en el ejercicio de los derechos derivados del Tratado y del Reglamento (UE) núm. 492/2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. Dar un nuevo impulso al trabajo de preparación de la Directiva relativa a la portabilidad de las pensiones, estableciendo unos niveles mínimos de adquisición y conservación de derechos de pensión complementaria. Seguir mejorando el portal Tu Europa para ofrecer un único punto de acceso a la información sobre los derechos en la UE y fácil acceso a servicios de ayuda personalizada (Tu Europa Asesoramiento y Solvit). Estudiar medidas fiscales para los trabajadores transfronterizos con vistas a proponer medidas destinadas a eliminar los obstáculos fiscales que encuentran los trabajadores por cuenta ajena y dependientes, pero también los trabajadores por cuenta propia y los pensionistas. Transformar la red de Servicios de Empleo Europeos (EURES) en un amplio instrumento europeo de empleo. Poner en marcha, una consulta acerca del papel que deberían desempeñar las políticas de la UE en lo que respecta a las oportunidades de migración económica. Fuente: Comisión Europea, Hacia una recuperación generadora de empleo, COM (2012) 173 final. nacionales de empleo en los que deberán exponer las políticas laborales a emprender para combatir los problemas estructurales de los mercados de trabajo en el plazo de doce meses. Estos planes de empleo estarán sometidos a vigilancia periódica a fin de lograr una mejor coordinación y seguimiento de los Estados miembros en el ámbito del empleo y su progresión hacia el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Asimismo, la Comisión propuso la publicación anual de un sistema de evaluación comparada de indicadores de empleo seleccionados que permita seguir los avances. Políticas para combatir el desempleo juvenil En el terreno de la política de empleo, una de las principales preocupaciones es el desempleo juvenil. No en vano, el número de menores de 25 años en desempleo supera ya los cinco millones. La alarma es notable en algunos países, especialmente en Grecia y España donde alcanzó el 57,9 por 100 y el 55,1 por 100 en 2012, respectivamente. Además, solo en tres países (Holanda, Austria y Alemania) es inferior al 10 por 100, mientras que en 13 supera el 20 por 100 y en otros 4 está alrededor del 30 por 100. Al mismo tiempo, el porcentaje de jóvenes desempleados que ni estudian ni trabajan pasó entre 2008 y 2012 del 10,8 al 13,2 por 100, y hay países donde alcanza hasta el 20 por 100 (gráfico 2). La cada vez más alarmante situación laboral de la población joven, que ha agudizado el riesgo de convertirla en una generación perdida con alto riesgo de caer en situaciones de pobreza y de exclusión social, en especial entre los menos formados, ha dado lugar a un buen número de propuestas y medidas dirigidas a fomentar su empleabilidad desde distintos organismos internacionales, la más reciente, de la propia OCDE 7. 7 OCDE, Giving Youth a Better Start: An Action Plan, CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [31

8 GRÁFICO 2 TASA DE PARO JUVENIL, (Sobre población de 15 a 24 años. Cuarto trimestre) 60 Tasa de paro jóvenes ,2 19, Tasa de paro jóvenes , , Alemania Austria Holanda Dinamarca Malta Finlandia Estonia Luxemburgo R.Checa Reino Unido Letonia Bélgica Suecia Rumanía UE-27 Eslovenia Lituania Francia Hungría Polonia Irlanda Bulgaria Chipre Eslovaquia Italia Portugal España Grecia Holanda Dinamarca Estonia Austria Lituania Letonia Irlanda R.Checa Chipre Alemania Eslovenia Malta Reino Unido Bulgaria UE-27 Luxemburgo Finlandia Bélgica Francia Rumanía Polonia España Hungría Suecia Eslovaquia Portugal Italia Grecia Fuente: Eurostat. Por parte de la política europea de empleo la preocupación por el empleo juvenil comenzó con la iniciativa emblemática Juventud en Movimiento, aprobada en 2010 en el marco de la Estrategia 2020, y en la que se apuntaban los ámbitos desde los que la Comisión se comprometía a actuar para fomentar el empleo juvenil en general, y el de los ni-ni en particular (recuadro 4). En el marco de esta iniciativa emblemática, se aprobó a finales de 2011 la Iniciativa de Oportunidades para la Juventud (IOJ), que pretendía fomentar una acción concertada entre la UE, los Estados miembros y los interlocutores sociales 32] CAUCES 24

9 RECUADRO 4 UN MARCO PARA EL EMPLEO JUVENIL La Comisión se compromete a: Identificar las medidas de apoyo a la creación de empleo para los jóvenes más eficaces. Realizar un seguimiento sistemático de la situación de los jóvenes que ni estudian ni trabajan ( ni-ni ). Crear de un nuevo Programa de Aprendizaje Mutuo para los Servicios Públ icos de Empleo de Europa. Reforzar el diálogo político bilateral y regional sobre empleo juvenil (en particular OIT, OCDE y G 20) Fomentar el Instrumento Europeo de Microfinanciación Progress, destinado a los jóvenes empresarios. Los Estados miembros, en el marco de la Estrategia UE 2020, deberán centrarse en: Desarrollar una Garantía juvenil consistente en garantizar que todos los jóvenes trabajen, sigan estudiando o participen en algún programa de activación una vez transcurridos cuatro meses desde su salida de la escuela. Garantizar un equilibrio adecuado entre prestaciones y medidas de activación. Introducir un contrato único indefinido para todos los empleados. Fuente: Juventud en Movimiento, COM (2010) 477 final. en este terreno. La responsabilidad recaería principalmente en los Estados, que deberían adoptar medidas en cuatro ámbitos: 1) prevención del abandono escolar prematuro; 2) desarrollo de capacidades que sean pertinentes para el mercado laboral; 3) ayuda para una primera experiencia profesional y la formación en el puesto de trabajo; y 4) facilitar el acceso al primer empleo. Aun así, la Comisión se comprometía a apoyar a los Estados miembros proporcionando ayuda financiera para acciones nacionales y transfronterizas, en especial mediante el FSE, así como a revisar las políticas nacionales y a proponer líneas de actuación basadas en buenas prácticas. Se trataba de una iniciativa positiva pero que adolecía de una escasa implicación por parte de la Comisión, tanto en lo que respecta a la financiación que establece a cargo del FSE, algo reducida teniendo en cuenta el número de jóvenes desempleados en la UE, como a los objetivos que fijaba, exentos de compromisos claros en algunas cuestiones (recuadro 5). La Comisión, por su parte, presentó e hizo balance de las medidas adoptadas tanto a nivel nacional como comunitario para poner en marcha la IOJ en el Paquete de medidas sobre empleo juvenil aprobado a finales de A este respecto, la Comisión señaló en su comunicación que casi todos los Estados miembros habían emprendido medidas dirigidas a fomentar el empleo juvenil, ya sea mediante planes de empleo específicos o a través de programas educativos o formativos. Dichas medidas habían estado dirigidas, principalmente, a fomentar los contratos bonificados o la orientación laboral. También se habían desarrollado sistemas para mejorar la formación e implantar los sistemas de formación dual así como a fomentar el emprendimiento juvenil 9. La Comisión también analizó los instrumentos de actuación emprendidos a nivel comunitario para abordar el desempleo juvenil en el marco de la IOJ. A este respecto, se valoró positivamente 8 Comisión Europea, Moving Youth into Employment, COM (2012) 727 final. 9 El Consejo Europeo hizo recomendaciones específicas por país encaminadas a mejorar la situación de los jóvenes. Véase COM (2012) 729 final. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [33

10 RECUADRO 5 PRINCIPALES MEDIDAS DE LA INICIATIVA DE OPORTUNIDADES PARA LA JUVENTUD Movilizar el FSE Algunos Estados miembros podrían aprovechar mejor la financiación disponible de la UE, reprogramando y acelerando su aplicación. La Comisión está dispuesta a trabajar con ellos para modificar programas operativos, proporcionar asistencia técnica y una rápida recuperación del dinero que no se haya gastado. La Comisión utilizará 1,3 millones de euros de Asistencia Técnica del FSE y otros 3 millones de euros se centrarán en la creación de sistemas de apoyo para jóvenes que inician empresas y emprendedores sociales. La Comisión ayudará a los Estados miembros a definir medidas relacionadas con la juventud en la preparación de sus programas para el próximo período del FSE. Apoyar la transición de la educación al trabajo Los Estados miembros deben aumentar notablemente la oferta de contratos de aprendizaje y velar por que sean verdaderas oportunidades para que los jóvenes adquieran formación y experiencia laboral que den lugar a formas de empleo más estable. Un aumento de al menos un 10 % en la UE de aquí a finales de 2013 supondría un total de nuevas plazas de aprendizaje. La Comisión reforzará notablemente el apoyo a la movilidad de los estudiantes de enseñanza superior y de formación profesional. Orientando la mayor cantidad de fondos posible hacia la colocación en empresas, podría alcanzarse un 30 % más de colocaciones, con un objetivo de al menos colocaciones en 2012 en el marco de Erasmus y Leonardo da Vinci. La Comisión presentará en 2012 un marco de calidad en apoyo de la oferta y la realización de períodos de prácticas de alta calidad. Los Estados miembros y los agentes del mercado laboral deben redoblar esfuerzos para aplicar la Garantía Juvenil, que garantiza que los jóvenes estén trabajando, estudiando, formándose o reanudando su formación no más tarde de cuatro meses desde que dejaron la escuela, especialmente en el caso de quienes abandonan prematuramente la educación y la formación y otros jóvenes vulnerables. Apoyar la movilidad en el mercado laboral En 2012, los Estados miembros deben poner en marcha servicios de contratación de EURES para garantizar que, como mínimo, diez mil de estos puestos de trabajo se logren cubrir con jóvenes. A partir de 2012, el sistema Tu primer trabajo EURES, puesto en marcha por la Comisión en 2011, ayudará con financiación directamente a unos cinco mil jóvenes para cubrir ofertas de empleo en otros Estados miembros durante el período Se prevé que Erasmus para emprendedores financie aproximadamente seiscientos intercambios más en Fuente: Comisión Europea, Iniciativa de Oportunidades para la Juventud, COM (2011) 933 final, 20 de diciembre de ] CAUCES 24

11 CUADRO 2 PRINCIPALES RESULTADOS DE LOS 8 PAÍSES QUE HAN SIDO APOYADOS POR EL FSE Fondos UE pendientes de asignar (estimaciones de finales de 2011, en millones de ) Fondos reasignados por la colaboración de equipos de acción (millones de ) Número de jóvenes beneficiados por la reasignación de fondos Número de pymes beneficiadas Equipos o más Grecia España Sin determinar Irlanda Italia Lituania Letonia Portugal Eslovaquia Fuente: Comisión Europea, Tackling youth unemployment: usi ng EU structural funds to help young people (version provisional, noviembre 2012). la ayuda económica aportada por la UE a partir de los Fondos Estructurales. Ayuda que, a partir de los denominados equipos de acción creados por la Comisión en el marco de la IOJ 10, los ocho Estados miembros con las tasas de desempleo juvenil más altas, destinaron a impulsar el empleo juvenil, diseñar planes de empleo dirigidos a los jóvenes y a mejorar los programas de educación y formación (cuadro 2 - recuadro 7). A finales de 2012, se habían asignado millones de euros de los que se habrían beneficiado unas pymes y unos jóvenes. Esta financiación europea, sin embargo, no supuso una asignación nueva, sino que provenía de los importes de los Fondos Estructurales no asignados o comprometidos aún por los Estados miembros, lo que les permitía reprogramarlos y destinarlos para el desempleo juvenil. La Comisión, sin embargo, consideraba necesario seguir emprendiendo mejoras para fomentar el empleo juvenil dadas las dificultades que seguían mostrando los jóvenes para acceder al mercado de trabajo una vez terminados los 10 Los equipos de acción fueron propuestos por el presidente de la Comisión para tratar de potenciar la eficacia de las políticas dirigidas a combatir el desempleo juvenil en los países con las tasas de paro juvenil más elevadas. Cada equipo ha trabajado con las autoridades y los interlocutores sociales de los Estados miembros en acciones específicas para luchar contra el desempleo juvenil y ayudar a las pymes a acceder a préstamos y subvenciones. estudios, especialmente los procedentes de entornos más vulnerables. Por ello, el paquete de empleo juvenil incluía también propuestas de medidas adicionales, como la consulta a los interlocutores sociales sobre un marco de calidad para los periodos de prácticas 11, o el anuncio de la creación de una Alianza Europea para la Formación de Aprendices. GARANTÍA JUVENIL Con todo, una de las propuestas más emblemáticas del paquete de empleo fue la recomendación del Consejo relativa al establecimiento de una Garantía Juvenil, consistente en garantizar que todos los jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años que no trabajen, ni estudien, ni sigan una formación, reciban una oferta de empleo de calidad, educación continua, formación como aprendices o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados 12.. Esta propuesta venía de tiempo atrás, habiendo sido inicialmente propuesta ya en 2010 en la iniciativa emblemática Juventud en movimiento, como se ha visto anteriormente, si bien su puesta en marcha no estuvo exenta de debate al ser entendida 11 Sobre la consulta a los interlocutores sociales europeos sobre esta materia véase Memoria CES 2012, apartado COM (2012) 729 final. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [35

12 RECUADRO 6 EJEMPLOS DE UTILIZACIÓN DE LOS FONDOS ASIGNADOS A LOS ESTADOS MIEMBROS PARA COMBATIR EL DESEMPLEO JUVENIL España: se han reasignado 294,2 millones de euros a actividades de apoyo a la empleabilidad de los jóvenes, ayuda a los servicios públicos y refuerzo de las medidas para combatir el abandono escolar y promover la formación profesional. Italia: se han reasignado millones de euros para impulsar la educación y el empleo en las regiones meridionales, en particular a través de la lucha contra el abandono escolar. Irlanda: se han reasignado 25 millones de euros para mantener puestos de formación para los jóvenes que abandonan la escuela hasta finales de Lituania: se han reasignado 18,3 millones de euros para duplicar el número de jóvenes desempleados que se benefician de la ayuda directa de la UE para los próximos 2 años, hasta alcanzar los Polonia: se ha tomado la decisión de reasignar 143,3 millones de euros para ayudar a jóvenes con medidas incluidas en el programa Impulso Joven, como períodos de prácticas. Eslovaquia: se han reasignado 70 millones de euros a la creación de puestos de trabajo en las regiones eslovacas más afectadas por el desempleo, la mayoría de los cuales se reservan para jóvenes, recurriendo al reembolso parcial de los costes laborales. Grecia: se han reasignado 250 millones de euros y se está elaborando un plan de acción para proporcionar formación, experiencia laboral, empleo y oportunidades de emprendimiento a jóvenes Letonia: se han destinado 26,3 millones de euros del presupuesto estatal para poner en marcha actividades del FSE sobre competitividad y empleo de los jóvenes. Fuente: Comisión Europea, Moving youth into Employment, COM (2012) 727 final. desde algunos ámbitos como una intromisión en el terreno regulatorio de los mercados laborales nacionales, lo que no permitió que fuera objeto de acuerdo político hasta el Consejo el 28 de febrero de Al mismo tiempo, y a modo de respaldo de la garantía juvenil, en el mismo consejo de febrero de 2013, se propuso, a su vez, una Iniciativa sobre Empleo Juvenil (IEJ), dotada con un presupuesto de millones de euros para el periodo , destinada a los países cuyas tasas de desempleo juvenil superasen el 25 por 100. Esta Iniciativa se financiaría con cargo a la subrúbrica de la política de cohesión, con millones de euros procedentes de inversiones específicas del (FSE) y otros millones de euros procedentes de una línea presupuestaria específica (recuadro 7). La última cumbre del de junio 13, basándose en un comunicado de la Comisión 14, ha querido dar un impulso más decidido y urgente a la lucha contra el desempleo juvenil. A este respecto, y en relación con la IEJ, se acordó que el presupuesto destinado a la misma pudiera ser ejecutado por los Estados miembros destinatarios en los dos primeros años del Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE, esto es, entre Es decir, los millones podrán ser utilizados para combatir el desempleo juvenil en los dos próximos años, y no en los seis en los que estaba previsto. Además, estableció que el presupuesto 13 European Council, 27/28 June Conclusions. EUCO 104/2/ Comisión Europea, Working together for Europe s young people. A call to action on youth unemployment, COM (2013) 447 final. 36] CAUCES 24

13 RECUADRO 7 PRINCIPALES PARÁMETROS DE LA LA INICIATIVA SOBRE EMPLEO JUVENIL Las actividades apoyadas por la Iniciativa no se destinarán a los sistemas o las estructuras, sino a las personas que ni trabajan, ni estudian, ni sigue n una formación. La Iniciativa complementará las acciones emprendidas a nivel nacional, incluidas las financiadas por el FSE, con vistas a establecer o aplicar los programas de Garantía Juvenil. La aplicación de la Iniciativa debe estar plenamente integrada en la programación del FSE como prioridad de inversión para apoyar la integración sostenible de los jóvenes que ni estudian ni trabajan en el mercado de trabajo. Siempre que se considere oportuno para abordar el problema del desempleo de los jóvenes y su inactividad, será necesario autorizar y animar a los Estados miembros a que asignen a la Iniciativa más recursos del FSE que el mínimo de millones de euros exigidos como cofinanciación de su dotación específica. Las inversiones financiadas en el marco de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil deben orientarse hacia la obtención rápida de resultados concretos. La aplicación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil debe basarse en una estrategia global para alcanzar los objetivos del paquete de medidas para el empleo juvenil y establecer una garantía juvenil, en la que se indica que los Estados miembros definirán este dispositivo en función de las circunstancias locales, regionales y nacionales, teniendo en cuenta cuestiones como que los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo, los principios de obligación mutua y la necesidad de abordar el riesgo de los ciclos de inactividad. Debe aplicarse la condicionalidad macroeconómica. En el examen de la coyuntura económica y social del Estado miembro de que se trate, deberán tenerse en cuenta la situación del mercado de trabajo y las perspectivas de los jóvenes. Para que la Garantía Juvenil sea una realidad se necesitan inversiones públicas específicas, a las que el FSE puede contribuir significativamente. La Iniciativa sobre Empleo Juvenil debe reforzar el apoyo necesario del FSE a la inversión en capital humano. La Comisión reitera su propuesta de establecer cuotas mínimas para el FSE con el fin de garantizar que la contribución de este Fondo a los recursos de la política de cohesión de la UE aumenta del actual 22 por 100 al 25 por 100, como mínimo. Fuente: Comisión Europea, Iniciativa sobre empleo juvenil, COM (2013) 144 final. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [37

14 Se deduce que la política europea de empleo en el contexto de crisis ha ido gestándose a impulsos y en respuesta a una evolución económica y del empleo que ha superado, con creces, las previsiones realizadas a los inicios de aquélla del MFP para los años que no hubiera sido ejecutado, pudiera ser incorporado a un Marco Global de Compromisos destinado a financiar medidas concretas dirigidas a combatir el desempleo juvenil. Por otro lado, la cumbre acordó, igualmente, que los Estados miembros beneficiarios de las ayudas aportadas en el marco de la IEJ deberán elaborar un plan sobre empleo juvenil, incluida la garantía juvenil, antes de finales de La Comisión, por su parte, se ha comprometido a elaborar un informe de aplicación de la garantía juvenil a finales de Al mismo tiempo, la cumbre aprobó la Alianza Europea para la Formación de Aprendices. Con ella se pretende luchar contra el desempleo juvenil mediante la mejora de la calidad y la oferta de formación de aprendices en la UE a través de una amplia colaboración de partes interesadas clave en los terrenos del empleo y la educación. Asimismo, con la Alianza se pretende cambiar las actitudes hacia la formación profesional. Concretamente, se pretende determinar los sistemas de formación profesional de la UE que mejor funcionan y aplicar soluciones adecuadas para cada Estado miembro. La Alianza está respaldada por una declaración conjunta firmada por la Comisión Europea, la Presidencia del Consejo de la Unión Europea y las confederaciones europeas de sindicatos y de empresarios más representativas. La Alianza se financiará, entre otros, con el apoyo del FSE y la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. A modo de conclusión A tenor de lo expuesto a lo largo del presente artículo, se deduce que la política europea de empleo en el contexto de crisis ha ido gestándose a impulsos y en respuesta a una evolución económica y del empleo que ha superado, con creces, las previsiones realizadas a los inicios de aquélla. No en vano, los objetivos de empleo fijados por la Estrategia 2020 pronto se evidenciaron difícilmente alcanzables ante los efectos que la inestabilidad económica estaba produciendo en los mercados de trabajo europeos. Por otro lado, el empleo y el paro en los distintos Estados miembros manifestaron desde el principio una evolución muy dispar, mostrando unas cada vez más marcadas diferencias regionales, especialmente los países mediterráneos que registraron una evolución claramente negativa respecto al resto. Todo ello, además, sin que la nueva Estrategia 2020 contase, por mucho que intentó superar las deficiencias de su antecesora, con mecanismos de gobernanza adecuados para afrontar una situación como la que se presentaba. En este contexto, y ante el temor de que la evolución del empleo pusiera en peligro los objetivos de estabilidad económica y de crecimiento, la política de empleo pasó, de recomendaciones y propuestas de carácter orientativo, a hacer más énfasis en los aspectos regulatorios de los mercados laborales. Este énfasis pasaba a tener un carácter más impositivo, especialmente para los Estados miembros que habían solicitado asistencia financiera o corrían el riesgo de tener que hacerlo. Una política de empleo, pues, con niveles de exigencia distintos, en función de las situaciones específicas de los mercados laborales de los 38] CAUCES 24

15 Estados miembros, que hizo necesario, a su vez, poner en marcha mecanismos de gobernanza más eficaces, que permitieran coordinar y hacer un seguimiento de las políticas nacionales, a fin de poder lograr un mercado de trabajo europeo más saneado y más homogéneo. Al mismo tiempo, y quizás con cierto retraso, las instituciones europeas tuvieron que poner en marcha medidas de choque para hacer frente al elevado desempleo juvenil, especialmente preocupante en los Estados miembros mediterráneos, siendo la garantía juvenil la más emblemática. En este sentido, si bien la responsabilidad de las medidas recaía en última instancia en las políticas nacionales, la Comisión estableció compromisos dirigidos a apoyar y dar respaldo financiero a los Estados más afectados. Unas medidas positivas, si bien no puede obviarse que las cantidades aportadas, provenientes en su mayoría del Fondos Estructurales, son limitadas con relación al elevado número de desempleados jóvenes a los que va dirigido. Por otro lado, los compromisos y objetivos de la Comisión distan de ser precisos y claros en algunas cuestiones. En definitiva, las políticas de empleo han sido una constante en la agenda europea, si bien a remolque de los objetivos económicos y de la evolución de los mercados laborales, habiendo adolecido de cierto retraso en su planificación y puesta en marcha, así como de objetivos claros y de una financiación a la altura de las circunstancias. Las últimas medidas aprobadas, especialmente respecto al desempleo juvenil, muestran un cambio de tendencia en las políticas de empleo, aunque, como se acaba de señalar, quizás no del todo suficientes. Desde algunos ámbitos, además, se considera que las políticas de empleo deberían haber incidido con mayor fuerza en las necesidades de las empresas para que estas puedan crear empleo, habiendo sido necesario poner mecanismos de respuesta más eficaces en el terreno de la formación de los trabajadores y en la generación de capital humano de acuerdo con la demanda empresarial. En todo caso, habría que preguntarse hasta qué punto el objetivo de creación de empleo es compatible con una política basada casi exclusivamente en el saneamiento de las finanzas públicas y con una evolución económica aún incierta e inestable que, tras la recesión de 2012, no augura aún signos claros de una recuperación estable. No en vano, las previsiones de primavera de la Comisión estiman que el crecimiento anual del PIB se situará en 2013 en el -0,1 por 100 en el conjunto de la UE y en el -0,4 por 100 en la zona euro. Por último, conviene recordar que el diálogo social en la Unión Europea ha constituido un elemento crucial en el desarrollo de las políticas europeas de empleo, aunque en el contexto de crisis no ha dado frutos importantes, a excepción del reciente acuerdo bipartito sobre desempleo juvenil 15. La falta de resultados destacados en el ámbito del diálogo social en los últimos años puede ser resultado de diversos factores entre los que podrían apuntarse los problemas de gobernanza económica surgidos a raíz de la crisis, así como la dificultad de encontrar consenso entre los interlocutores sociales ante el carácter de las medidas adoptadas para hacer frente a la inestabilidad económica y laboral. Con todo, se trata de un aspecto que requiere de un análisis más detallado que se realizará en alguna de las próximas ediciones de esta publicación. 15 CES, Businesseurope, CEEP Y UEAPME, Framework of Actions on Youth Employment, junio CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [39

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