Gestión de Calidad en las Redes Locales de Servicios

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1 Gestión de Calidad en las Redes Locales de Servicios Pistas para la construcción de un Sistema Intersectorial de Protección Social Estudio realizado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Intersectorial de Protección Social MIDEPLAN, con la colaboración de ALCALÁ Consultores M IN IS T E R IO DE P LA N IFICA C ION

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3 Gestión de Calidad en las Redes Locales de Servicios Pistas para la construcción de un Sistema Intersectorial de Protección Social M INIS T E R IO DE P L A N IFICA C ION ISBN: Registro de Propiedad Intelectual Nº Santiago de Chile Junio, 2009 Diseño: David Jerez Sánchez Publicidad y Diseño

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5 Índice Ficha Técnica del Estudio Relevancia de este estudio Objetivos de este estudio Nota Técnica CAPITULO I Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía: las Prácticas de las Familias y su Relación con las Redes de Servicios 1] El contexto Chile Solidario 2] Protección Social y Redes de Servicios CAPITULO II Gestión de Calidad en Servicios Sociales: Condición para apoyar la Autonomía de las Familias en la Red de Protección Social 1. La importancia del desenvolvimiento autónomo de las familias i) Calidad de Información a los usuarios ii) Calidad del Trato a los Usuarios

6 Índice 2. Análisis de la calidad de los servicios desde el punto de vista de la experiencia y desenvolvimiento de las familias en las redes 2.1 La oferta de servicios disponible en las comunas 2.2 Puntos críticos de calidad de los servicios de las redes desde el punto de vista de los usuarios: análisis por Programa reconocido Servicios identificados por los usuarios Análisis por Programa o servicio Programa Complementario de Habilitación Sociolaboral PROEMPLEO (SENCE) Programa de Apoyo al Microemprendimiento Programa Habitabilidad Chile Solidario Servicio de Alimentación Escolar Enseñanza Básica y Media Programa de Salud Bucal Beca de Apoyo para la Retención Escolar (JUNAEB) Plan de Salud Familiar (MINSAL) Programa de Identificación (REGISTRO CIVIL) Programa de Apoyo al Empleo PROFOCAP (CONAF)

7 índice Índice Desarrollo de Competencias Laborales para Mujeres CHS - PRODEMU Programa de Apoyo a la Dinámica Familiar - PRODEMU Desenvolvimiento Familiar y Calidad de los Servicios La relación de los usuarios con las redes La percepción de calidad desde la experiencia de los usuarios CAPITULO III El mejoramiento continuo de la Calidad de los Servicios Sociales: requisito para el cumplimiento de los propósitos sustantivos de la protección social 1. Conclusiones de este estudio: el desenvolvimiento en redes de calidad y la producción de autonomía 2. Propuesta de dispositivo de monitoreo y seguimiento al desenvolvimiento de las familias chile solidario en las redes locales de servicios 2.1 Preocupaciones a las que responde el sistema 2.2 Focos de monitoreo y seguimiento 2.3 Proceso de monitoreo y seguimiento

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9 Ficha Técnica del Estudio

10 Ficha Técnica del Estudio Relevancia de este estudio La estrategia de apoyo a familias en situación de pobreza extrema o vulnerabilidad, ha contemplado desde sus orígenes, un diseño que integra y complementa distintas modalidades de soporte, en la convicción de que para superar esta condición, una transferencia monetaria directa es importante pero no garantizan mejoramientos sustantivos ni sostenidos en el tiempo. Por eso, la estrategia Chile Solidario ha sumado a la asignación de beneficios conferidos como garantías, a las prestaciones monetarias y, al acceso preferente a Programas y servicios de la red institucional, un componente destacado, denominado SERVICIO ESPECIALIZA- DO DE APOYO PSICOSOCIAL. Dado que parte importante de la PROTECCIÓN SOCIAL se construye sobre la experiencia de interacción con las redes, es necesario evaluar resultados logrados tanto a nivel de satisfacción objetiva de las personas, producto del mejoramiento de sus condiciones de bienestar al estar socialmente protegido, con su satisfacción subjetiva, surgida del sentirse socialmente protegido. De la combinación de ambos surge la construcción del juicio ciudadano sobre la calidad de las políticas públicas, en particular las sociales. Por esta razón, cuando se planteó la expectativa de resultado de Chile Solidario en su componente de apoyo a familias en situación de extrema pobreza, se definió como el resultado esperado, lograr el desenvolvimiento autónomo de las familias en las redes de servicios. Esto significa que parte importante de la tarea de proveer protección social por la vía de un acompañamiento psicosocial, se logra si: 10

11 Ficha Técnica Las familias se orientan y desempeñan por sí solas en las instituciones que proveen servicios sociales. Las familias son eficaces en su relación porque resuelven problemas y cubren necesidades. Las familias usan los servicios como ejercicio de derechos. La incorporación de un servicio de apoyo psicosocial al trabajo con las familias más pobres o en situación de mayor vulnerabilidad, implica trabajar en torno a las demandas básicas de protección de las personas, relacionadas con condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas. La idea es reforzar las capacidades funcionales de las personas, para que puedan desarrollar las tareas propias de su etapa de desarrollo; atendiendo de manera particular, a las necesidades de los miembros más vulnerables de la familia y/o que tienen necesidades especiales de asistencia. Lo anterior implica, en definitiva, trabajar sobre la idea de que la vulnerabilidad es la resultante de diversos factores estructurales y contextuales que afectan a la familia, pero también de algunas de sus disposiciones y prácticas. Así, las vulnerables son las familias sin conocimiento de los servicios, beneficios y prestaciones disponibles, sin práctica de vinculación con las instituciones y, sin capacidad de generar demanda espontánea sobre los servicios. Lo anterior se revierte mediante una intervención motivacional de un agente de apoyo psicosocial como los Apoyos Familiares del Puente y un servicio de orientación y consejería que provee información al mismo tiempo que apoya el desarrollo de competencias para lograr disposición al cambio y compromisos de acción. La hipótesis es que todos estos elementos mejoran la experiencia de las personas en su interacción con los servicios, si ellas logran la certeza (tienen la seguridad) de que se cuenta con protección social y con sistemas de ayuda accesibles y, al mismo tiempo, adquieren la convicción de que lo fundamental es ejercer el esfuerzo propio. La estrategia de intervención del apoyo psicosocial, consiste en generar procesos con las personas, para que ellas vayan logrando una relación virtuosa con las redes de servicios. Lo anterior, sin embargo, no es tarea exclusiva de la labor socioeducativa del Apoyo Familiar, ya que depende de que se concrete el acceso preferente a Programas y servicios sociales, pues con eso se logra la certeza de que los servicios de acceso preferente existen. Además, si consta una revincula- 11

12 Ficha Técnica ción efectiva de los usuarios con las instituciones, es decir, se usan los servicios en interacción adecuada con ellos, aparecen sentimientos de mayor bienestar en las personas, aumenta su confianza en las instituciones, se reconocen y gestionan nuevas oportunidades y, se llevan a cabo acciones propias para aumentar y sostener el mejoramiento experimentado. Entonces, si parte de la protección social se construye sobre la experiencia de interacción con las redes, una tarea ineludible de las instituciones que tienen competencias sobre estos procesos, es avanzar en el mejoramiento de la calidad de los servicios, mediante estrategias de intervención institucional en las redes, para inducir acciones de mejoramiento de la calidad de los servicios para facilitar el desenvolvimiento de las personas. Lo anterior sólo es posible si se incorpora la perspectiva de los usuarios y usuarias en el análisis y mejoramiento de la calidad, funcionamiento y resultados de las redes locales de servicios. Lo anterior ocurre cuando se dan condiciones para que las personas puedan identificar los puntos críticos que pueden estar afectando la calidad global de la intervención de las redes a nivel de atención de usuarios y resultados significativos. E, identificar de aspectos deficitarios en las competencias y capacidades de los agentes que operan las redes para brindar una atención adecuada a los usuarios y usuarias. Por esta razón, se realizó en 2007 una consulta a familias usuarias 1 del Programa Puente y de las redes de servicios a las que acceden en el marco del Sistema de Protección Social, para conocer su experiencia de vinculación con las redes de servicios, su valoración acerca de los atributos de calidad de esa relación y sus criterios para evaluar una institución desde la perspectiva del usuario que demanda protección social. Esto significó recoger sus opiniones y perspectivas en torno a: (a) La percepción general de calidad de las redes y puntos críticos, en ámbitos tales como la Oportunidad, Suficiencia, Pertinencia, Utilidad, Transparencia y Vínculo generado la implementación de la oferta. Este estudio contempló la realización de sus fases 1 principales entre octubre de 2007 y marzo de 2008 y estuvo a cargo de ALCALÁ CONSULTORES, empresa consultora experta en asuntos organizacionales, sociales y culturales, dirigida por el sociólogo Mauricio Rodríguez. 12

13 Ficha Técnica (b) Las características de la estrategia práctica diseñada por las familias para interactuar con las redes. Trayectorias de las familias en las redes; Problemas experimentados en la interacción con las redes; Beneficios de primer y segundo orden obtenidos por las familias en su condición de usuarias de las redes; Evolución de las familias en la interacción con las redes (reconociendo etapas y tipos de desenlace en cuanto a la adquisición de autonomía funcional); Acciones emprendidas por las familias para maximizar la utilidad de las redes; Propuestas de las familias para el mejoramiento de la oferta de las redes (servicios y entrega). 13

14 Ficha Técnica Objetivos de este estudio a. Objetivo General Aportar a la generación de capacidades institucionales entre los operadores del sistema de protección social, para lograr mejores condiciones de accesibilidad, calidad y oportunidad en la gestión de la oferta que se entrega a sus usuarios. b. Objetivos Específicos Caracterizar el desenvolvimiento de familias usuarias de Chile Solidario en la red pública, sus expectativas, trayectorias, acceso efectivo a servicios, oportunidad y calidad de la oferta que reciben y, condiciones que influyen en el éxito o fracaso de su gestión. Identificar situaciones que den pistas concretas de qué significa generar capacidades de autogestión en las familias respecto de su vínculo con las redes, qué significa un desenvolvimiento autónomo en ellas y, qué significa que adquieran conciencia de sus derechos y se planteen en esa lógica frente a las instituciones. Caracterizar circuitos típicos de gestión respecto de los flujos de proceso más representativos del sistema o que concentran la mayor demanda de las familias a la vez que involucran mayores niveles de complejidad en su resolución. Aportar al proceso de reflexión interna de la Secretaría Ejecutiva, así como de otros servicios públicos respecto a la calidad en la prestación de servicios sociales, poniendo al centro los tránsitos y desenvolvimientos de las familias por la oferta pública. 14

15 Ficha Técnica Nota Técnica La sistematización se realizó en dos comunas rurales y cuatro urbanas, distribuidas en las regiones Metropolitana y de Valparaíso: San Bernardo, Independencia y Til Til y, Valparaíso, Olmué y San Felipe, respectivamente. Las comunas fueron incluidas considerando distinto historial y antigüedad en Chile Solidario y, desempeños históricos diferenciales a nivel de gestión (resultados más y menos destacados). Asimismo, para la selección de las familias incluidas, se tuvo en cuenta su tiempo de permanencia en el sistema y la composición familiar (monoparentales con mujer jefa de hogar; biparentales; familias con hijos adolescentes; familias con hijos de 14 años o menos; familias con presencia de adultos mayores). Para la producción de información, se realizaron 6 entrevistas grupales (grupos de discusión), una por comuna, para obtener información general sobre la evaluación colectiva de la calidad de la oferta, identificando los puntos críticos en la interacción de las familias con las redes. Asimismo, se realizaron entrevistas individuales a miembros de las familias de seis comunas, a fin de establecer las estrategias que despliegan las personas en su interacción con las redes, teniendo en cuenta los puntos críticos detectados en las reuniones grupales. El resultado práctico del estudio corresponde a un material pedagógico que, sobre la base de una serie de materiales audiovisuales, está orientado a la formación de competencias de funcionarios de trato directo y, de directivos de distintos niveles de gerencia pública, principalmente municipal, con énfasis en gestión de calidad de servicios sociales y atención del usuario. Además, una metodología para el monitoreo de estos aspectos en el funcionamiento regular de sistemas e instituciones, incluida en la sección final de este documento. 15

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17 CAPITULO I Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía: las Prácticas de las Familias y su Relación con las Redes de Servicios

18 CAPITULO I Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía: las Prácticas de las Familias y su Relación con las Redes de Servicios 1. El contexto Chile Solidario En el año 2001, el Ministerio de Planificación en adelante MIDEPLAN - realizó un estudio panel de hogares, instrumento que resultó muy relevante para realizar un análisis de la conducta dinámica de la población en situación de indigencia, pobreza no indigente y no pobre, permitiendo estudiar los cambios ocurridos en la situación de la población encuestada e indagar en los factores asociados a tales variaciones. Esto, bajo el supuesto que las leves variaciones que muestran las cifras sobre pobreza e indigencia en los últimos años, a través de estudios sincrónicos, ocultan un gran dinamismo. Pero un dinamismo que tiene su movilidad en torno a la vulnerabilidad. Vale decir, los cuartiles más bajos tanto pueden subir como pueden bajar con facilidad, en materia de ingresos y avances y retrocesos en torno a la precariedad (sin salir de ella). Respecto a los factores que tienen mayor incidencia sobre los cambios observados en la situación de pobreza de los hogares a lo largo del período, y según las cifras del estudio panel , recién citado, éstos corresponden a aquellos factores relativos a la composición de los hogares, tamaño de los mismos, escolaridad del jefe de hogar, tasa de dependencia, disponibilidad del activo trabajo y calidad del empleo, entre otros. Adicionalmente, diversas evaluaciones permitieron constatar que, a pesar de la amplia oferta pública existente de Programas sociales dirigidos a atender las necesidades de 18

19 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía las personas más pobres del país, los beneficios sociales eran percibidos en mayor medida y con mayor intensidad por aquellas familias pobres no indigentes, que por aquellas indigentes o extremadamente pobres. En parte importante, ello se debía a un diseño de la oferta pública basado en un modelo de espera estructurado en función de la demanda, y que asumía, al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos servicios y beneficios eran debido a que no los requerían. Estos antecedentes fundamentaron la decisión de dar prioridad al abordaje de la extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para la conformación de un dispositivo institucional que permitiera coordinar los servicios y beneficios disponibles, haciendo coincidir su focalización en el grupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba necesariamente a revisar los esquemas vigentes de administración y provisión de la oferta pública. Hasta ese momento, las prestaciones sociales del Estado dirigidas a este grupo de personas, seentregaban sobre la base de la demanda de los potenciales beneficiarios a los servicios públicos respectivos, haciendo depender su acceso efectivo a la disponibilidad de información suficiente y oportuna sobre los recursos existentes. La demanda efectiva sobre éstos sólo se concretaba en la medida que las personas y las familias tuvieran algún grado de vinculación con las redes institucionales. No obstante, los diagnósticos indicaban que uno de los factores críticos de exclusión de los indigentes era justamente su aislamiento, desinformación y fuerte desvinculación de esas redes. Esto explica que fueran justamente quienes más necesitaban de esos beneficios los que accedían a ellos en menor medida. Por su parte, el foco de intervención en torno al cual se habían organizado tradicionalmente las prestaciones sociales del Estado eran las personas individuales, no las familias, lo que generaba grados importantes de dispersión en la provisión de servicios y beneficios. La complementariedad de éstos difícilmente se lograba y no existía un dispositivo de integración que permitiera sincronizar la provisión de prestaciones para lograr esa combinación. La forma en que se habían organizado los beneficios estatales obedecía a una lógica principalmente sectorial, en el sentido que cada responsable de la provisión de sus respectivas prestaciones sociales, operaba con criterios particulares que, siendo correctos desde el punto de vista técnico, su operatoria y focalización seguía trayectorias independientes. Eso se tradujo, en definitiva, en la existencia de una amplia oferta Programas dirigidos hacia los sectores más pobres de la población, recursos que no 19

20 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía necesariamente compartían objetivos específicos concordantes entre sí ni criterios de elegibilidad uniformes. Lejos de favorecer la concordancia de estrategias y lograr una focalización efectiva en el grupo más vulnerable de la población, este diseño institucional y su dispersión programática, no había permitido enfrentar el problema de la extrema pobreza desde una perspectiva integral. Cada ámbito de la oferta pública había estado marcado por sus lógicas de configuración internas y, con sellos asistenciales o promocionales según fuera el caso, sin lograr una integración virtuosa de ambos enfoques como parte de una misma estrategia. En relación con la forma de acceder a los subsidios disponibles, el sistema de acceso que existía para estas prestaciones se organizaba exclusivamente en torno a la postulación de las familias a un cierto número de cupos asignados mensual o anualmente, lo que implicaba que, en muchas ocasiones, las familias más pobres quedaran en listas de espera ante la posibilidad de la liberación o aumento de cupos. Esa lógica de funcionamiento no permitía, por tanto, reorganizar los recursos disponibles para focalizarlos en quienes más los necesitaban sino que se asignaban progresivamente en función de la postulación. Una vez obtenidos los beneficios, los receptores de las prestaciones no debían asumir ya que no existían incentivos para ello compromisos ligados al desempeño y prácticas de las propias familias para bien utilizar esos recursos en pos de procesos de autodesarrollo. Así, la relación entre el Estado y las personas, mediada por los servicios y beneficios entregados, se reducía estrictamente a la coincidencia efectiva de oferta y demanda, sin que existiera un proceso de acompañamiento que le agregara valor a los recursos otorgados en la lógica de potenciar en las familias capacidades y funcionalidades para el logro de grados crecientes de autonomía. Junto con eso, los beneficios eran entregados de manera incondicional sobre la base de antecedentes principalmente socioeconómicos al momento de postular, muchos de ellos a partir del puntaje obtenido por los postulantes en la ficha de Caracterización Socioeconómica, la Ficha CAS-2. Bastaba con exhibir, al momento de la postulación algunos requisitos básicos como asistencia escolar y control de salud de los niños y niñas en el caso del subsidio único familiar (SUF), sin que se verificara la mantención de estas condiciones a lo largo de su vigencia. En consecuencia, frente a mejorías en esa condición, se perdían todos los beneficios adquiridos, desincentivando el esfuerzo por generar mayores ingresos autónomos por parte de las familias. 20

21 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía Desde el punto de vista de la oferta pública de servicios y beneficios, la simple suma de Programas sociales bien focalizados aunque por separado - no estaba produciendo como resultado una disminución de la extrema pobreza. Entonces, era necesario diseñar estrategias de acción orientadas a la oferta intencionada de servicios y beneficios a las personas y familias más pobres, con mecanismos de búsqueda de los destinatarios de dichas acciones, que reconocieran su situación de mayor vulnerabilidad y, permitieran el establecimiento de vínculos personalizados, para apoyar de manera efectiva el mejoramiento de sus condiciones de vida. Una estrategia de este tipo permitiría adicionalmente mejorar la focalización de los Programas, servicios y beneficios disponibles en la red social del Estado. En consecuencia, era necesario determinar cuál sería la estrategia más adecuada para lograr la superación efectiva de la extrema pobreza. Por tanto, la intervención debía abarcar de forma más compleja la situación de carencias de tales familias, no sólo centrándose en la variable <<ingresos>>, sino proveyendo protección bajo un dispositivo institucional capaz de integrar distintas visiones. El primer paso en Chile Solidario es seleccionar a familias en situación de extrema pobreza o vulnerabilidad, a partir de la Ficha de Protección Social, e invitarlos a participar en el sistema. Luego de que las familias aceptan integrarse a Chile Solidario se comienza a trabajar con ellos los tres componentes que estructuran el sistema: 1. Programa Puente (apoyo psicosocial) y Bono de Protección Social: En esta primera etapa las familias participan en el Programa Puente- que ejecuta FOSIS en conjunto con los municipios- y se comprometen a trabajar con un profesional del área social, denominado Apoyo Familiar, quien los acompañará durante 24 meses, dándoles herramientas para que construyan su propio camino de superación. Como una manera de apoyar a las familias en esta etapa, se entrega una transferencia monetaria directa, de carácter decreciente, a las mujeres jefas de hogar y/o a la pareja del jefe de familia. 2. Subsidios Monetarios: En forma paralela al Programa Puente, las familias también reciben- en forma preferencial- los subsidios monetarios del estado. Entre estos se encuentran: 21

22 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía Subsidio Único Familiar (SUF), para todos los niños y niñas menores de 18 años. Pensión Asistencial de Vejez (PASIS), para todos los mayores de 65 años. Pensión Asistencial de Invalidez (PASIS) para quienes corresponda. Subsidio de Agua Potable (SAP), para cubrir el 100 % de la cuenta hasta 15 metros cúbicos de consumo mensual 3. Acceso Preferente a Programas Sociales: A través de este componente las familias obtienen acceso a los Programas sociales, tanto públicos como privados. Para ello, distintas instituciones y organismos de las áreas de Salud, Educación, Trabajo, Vivienda, Justicia, entre otras, suscriben convenios con MIDEPLAN para darles prioridad a los beneficiarios de Chile Solidario. Si bien es posible definir que la permanencia mínima de una familia en el sistema de protección social es de al menos 5 años (si se calcula a partir de la recepción de los Bonos que considera el sistema protección y egreso), el acceso a las prestaciones y beneficios de la red social del Estado, se extienden en cada caso, de acuerdo al ciclo de vida de las personas que componen la familia. Hay que señalar que Chile Solidario no inicia las medidas de protección social en el Estado chileno, ya que muchas de ellas se han consolidado a partir de un sistema de salud, de educación y de seguridad social de larga data en el país, sino que garantiza que la población de mayor vulnerabilidad en este caso, las familias en extrema pobreza -, accedan efectivamente a los mecanismos de protección disponibles. Para esto, Chile Solidario define su foco de atención en las familias más pobres y/o más vulnerables del país y, genera un dispositivo de protección social especial para ellas, hasta que se incorporen efectivamente a la red disponible. La labor que cumplen los Apoyos Familiares en el Programa Puente se produce a través del apoyo psicosocial, cuyo propósito es acompañar de manera integral, un proceso de empoderamiento y de mejoramiento de la calidad de vida de la familia. Esto supone la construcción de una relación estrecha entre el Apoyo Familiar y la familia denominada técnicamente, << vínculo de apoyo psicosocial >>, que en su orientación más práctica, tiene que ver con reconocer necesidades de apoyo y asistencia, conocer con detalle los Programas y servicios sociales existentes en el territorio, organizar esta información y proporcionarla a la familia de forma sencilla y comprensible y, hacer seguimiento a las acciones que las familias van desplegando en las redes institucionales. Este modo de operación, es propio de todos los Progra- 22

23 cómo se realizó el estudio? Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía mas de apoyo psicosocial del Sistema de Protección Social. Al respecto, cabe mencionar que, la necesidad de generar alternativas específicas para trabajar con nuevos usuarios del Sistema de Protección Social, ha llevado a la creación de nuevos Programas especializados de apoyo psicosocial, distintos al Puente, para trabajar de mejor forma con cada grupo que es objeto de atención preferente por la red institucional. Es el caso del PROGRAMA VÍNCULOS, cuyo objetivo es lograr que los adultos mayores solos, en condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad, cuenten con subsidios garantizados, accedan de forma preferente a un conjunto de prestaciones sociales pertinentes a sus necesidades y estén integrados a la red comunitaria de protección social. Esto, en un proceso organizado de intervenciones diversas y complementarias, que en un período de 12 meses permitan a los y las adultas mayores, mejorar aspectos significativos para su calidad de vida. El Programa Vínculos aplica un modelo de atención personalizada y domiciliaria, que durante un período continuo de acompañamiento, identifica necesidades prioritarias de apoyo, intenciona procesos de revinculación a redes institucionales y comunitarias y, fortalece algunas competencias básicas en las personas mayores, para lograr un desenvolvimiento autónomo más eficaz y con mejor manejo de los riesgos. Se trata de un Programa de ejecución Municipal (institucionalidad local a cargo del tema del adulto mayor) y el servicio de acompañamiento es entregado por monitores comunitarios que, en lo sustantivo, cumplen las mismas funcionalidades que los Apoyos Familiares, incluyendo la que interesa en este documento, referida a la derivación asistida que efectúan cuando, frente a un conjunto de problemas, necesidades y requerimientos, deben orientar a los usuarios respecto de oportunidades disponibles y, acompañar procesos de vinculación de esos usuarios, con distintos puntos del sistema de protección social. Por su parte, desde 2007, se ha incluido también un servicio de apoyo psicosocial para personas en situación de calle. El PROGRAMA CALLE CHILE SOLIDARIO, consiste en propiciar el despliegue y organización de recursos públicos y privados para entregar apoyo psicosocial personalizado a personas en situación de calle. Destaca la preeminencia de actividades de apoyo individual orientadas a fortalecimiento de autoestima, restauración de confianza, desarrollo de habilidades sociales, orientación hacia la cooperación y el logro, manejo de expectativas y definición de proyectos de vida. 23

24 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía Para hacer posibles estos procesos y cumplir tales objetivos, ha sido necesaria la diversificación de servicios profesionales, tanto para entregar orientación respecto de problemas específicos, como para acompañar la resolución de éstos (servicio de consejería). Esto, a través de organismos ejecutores, municipales y privados, cuyos Gestores de Calle (profesionales del área psicosocial) realizan actividades de apoyo individual orientadas a fortalecimiento de autoestima, restauración de confianza, desarrollo de habilidades sociales, orientación hacia la cooperación y el logro, manejo de expectativas y definición de proyectos de vida. Para el logro de sus objetivos, se requiere la complementariedad entre el servicio de apoyo psicosocial entregado por el Programa, las acciones específicas de otros agentes territoriales o comunitarios y, los servicios y atenciones entregadas por la red institucional. A partir de 2008, Chile Solidario amplía su cobertura a partir del reconocimiento de otro grupo en situación de vulnerabilidad: Los grupos, familias y personas que el Sistema de Protección Social atiende, son todas aquellas cuyas condiciones de vulnerabilidad generan necesidades especiales de asistencia, ya sea por pobreza, edad, género, etnia, discapacidad, o cualquier configuración de factores que, como conjunto, restan a las personas la capacidad de proveerse autónomamente bienestar, o acumular capital humano para cumplir eficazmente con las tareas propias de cada etapa de desarrollo. Desde esta perspectiva, se ha establecido la necesidad de generar un servicio de apoyo psicosocial específico para atender a familias afectadas por la separación forzosa de sus integrantes, en razón del cumplimiento de condena de alguno de ellos, bajo pena privativa de libertad. Esto, con el propósito de atender las necesidades y requerimientos específicos de los niños y niñas de esas familias, que se encuentran en situación de riesgo por esta condición. Se trata del Programa ABRIENDO CAMI- NOS, que está dirigido a niños de familias con hombres y mujeres que se encuentran privados de libertad. Si bien es cierto, se trata de una estrategia de apoyo integral a niños y adolescentes, cuya característica es que forman parte de familias donde alguno de sus integrantes se encuentra bajo privación de libertad, la generación de mejores condiciones para ellos, en términos de seguridad y protección, depende que los demás miembros de la familia reciban también estos apoyos. Por lo tanto el foco de la intervención es el niño y la estrategia de trabajo es personalizada y a través de la familia. 24

25 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía 2. Protección Social y Redes de Servicios Como una forma de apoyar el cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad de vida definidas por el sistema y trabajadas en profundidad durante la permanencia de las familias en el Programa Puente (componente de apoyo psicosocial), y su mantención en el tiempo, más allá de los límites de dicho componente, el Sistema le reconoce a las familias un acceso preferencial a todos aquellos Programas, servicios, beneficios y/o prestaciones de las que dispone el Estado para atender las necesidades básicas y de desarrollo de las familias incorporadas al Sistema Chile Solidario. La lógica de trabajo del Chile Solidario, es que el mejoramiento de la situación de bienestar de las familias y sus integrantes, se logra con la interrelación y complementariedad de: (i) una familia que cuenta con la información necesaria y la disposición suficiente para proponerse metas y asumir compromisos de acción; (ii) un Apoyo Familiar que actúa como agente de desarrollo haciendo la intermediación entre las familias y las instituciones de la red social; (iii) y una estructura de oportunidades que pone a disposición de las familias, los Programas y servicios que pueden ayudar a resolver sus necesidades. En ese marco, tanto el Sistema Chile Solidario como el Programa Puente, han realizado diversos estudios y evaluaciones que se han referido (1) a la calidad del vínculo existente entre las familias y sus Apoyos Familiares, (2) a los resultados logrados por algunos Programas de la red, básicamente a partir de la pertinencia y calidad de los servicios entregados y, (3) a su capacidad para dar cumplimiento a las condiciones mínimas que resuelven o que contribuyen a resolver. La importancia de asegurar un funcionamiento eficiente de los accesos a la oferta que se dicen preferentes para las familias, es que en a medida que el sistema desarrolla una capacidad de respuesta adecuada, se avanza en la institucionalización de la lógica de protección social. La hipótesis que ahí opera es que un sistema de estas características debe estar preparado para acoger demandas y resolver eficientemente las necesidades de aquellos usuarios que efectivamente concurren por situaciones de manifiesta vulnerabilidad o riesgo de pérdida o deterioro de seguridad y bienestar. Dicho de otro modo, el diseño institucional de la protección social debe tener en cuenta los puntos de contacto entre los usuarios y los servicios, definiendo flujos de 25

26 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía proceso que sean tan claros para la red institucional como para las personas que concurren a ella. En la medida que se logra un sistema de información integrado que permite un funcionamiento en red, y en la medida que se generan los mecanismos y estrategias de colaboración para generar circuitos virtuosos de oferta, aumentan las probabilidades de asentar la lógica de funcionamiento en red. Pero el mismo ejercicio debe realizarse desde el <<otro lado de la ventanilla>>, es decir, desde el punto de vista del usuario que concurre a los servicios e inicia un recorrido por diferentes instancias hasta lograr la satisfacción de su demanda. No hay que olvidar que el objetivo final del Chile Solidario es que las familias y sus integrantes logren un desenvolvimiento autónomo en las redes institucionales, en lo posible con amplios niveles de autogestión y con actitud de demanda ciudadana. Para esto se supone que tienen que cumplirse, al menos, las siguientes condiciones: 1. La relación con el Apoyo Familiar ha sido virtuosa y el vínculo de apoyo que se ha generado entre ellos ha servido para disponer positivamente a las familias hacia una relación activa con las instituciones proveedoras de servicios. 2. Las familias que ya han recibido apoyo por parte de la red, en especial si ya han pasado por la etapa de acompañamiento psicosocial, han desarrollado competencias y habilidades necesarias y suficientes como para desenvolverse con autonomía en las redes. 3. La información que la familia ha recibido en el proceso de apoyo psicosocial, tanto por parte de su Apoyo Familiar como de otros agentes de desarrollo con los que ha tenido contacto, es suficiente y de calidad. 4. La trayectoria socioeducativo que la familia ha vivido en el proceso, le ha permitido desarrollar una mayor conciencia de derechos, actitud que manifiesta activamente en su demanda a los servicios, cuando los requiere. 5. Las instituciones de la red de apoyo han internalizado y socializado en toda su estructura de administración, la idea de que un usuario del Sistema de Protección es un usuario preferente y, por tanto, reconocen la condición Chile Solidario como susceptible de ser priorizada en su atención. 6.Las instituciones han comprendido que uno de los factores intrínsecos de la protección social es la calidad de la atención a los usuarios, tanto por la suficiencia, claridad 26

27 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía y pertinencia de la información que se entrega, como por las operaciones que los usuarios deben ejecutar hasta obtener respuesta a su demanda y, por los tiempos de espera y la efectividad de la respuesta que las instituciones entregan. 7. El mapa de oportunidades que contiene los recursos programáticos disponibles en los territorios, está completo, actualizado y es conocido por todos los operadores del sistema competentes en el territorio. 8. En los flujos de operación de los Programas, las instituciones han detectado y corregido y lo hacen de manera permanente los nudos críticos de la gestión que retrasan el cumplimiento de las condiciones mínimas en torno a las que trabaja el Sistema, o dificultan o desincentivan la participación de las personas en él. 27

28 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía CUADRO N 1 Clasificación de Condiciones Mínimas Chile Solidario según Tipo de Vinculación de las familias con los servicios Tipo de vinculación entre familia y servicios públicos Tramites Información Definición Se trata de aquellas condiciones que requieren la realización de gestiones administrativas de baja complejidad. Se trata de acciones que tienen que ver con búsqueda o recepción de información y adquisición de conocimientos en Materias específicas. CM asociadas - Inscripción Registro Civil - Cédulas de identidad - Ficha CAS vigente - Situación militar al día - Papel de antecedentes regularizados - Inscripción Registro Nacional de la Discapacidad - Inscripción salud primaria - Conocimientos de salud y autocuidado - Conocimiento de recursos comunitarios - Situación habitacional clara Controles Se trata de distintas revisiones del estado de salud que deben ser realizadas periódicamente a uno o más miembros de la familia. - Control del embarazo - Vacunas al día - Control de salud del niño al día - Papanicolau al día - Control de métodos anticonceptivos - Control de salud adulto mayor al día - Control de enfermedades crónicas Postulaciones Se trata de gestiones que las familias deben efectuar para acceder a ciertos servicios o beneficios. En este caso el mínimo es la realización de los trámites que aumentan la probabilidad de obtenerlos. - Beneficios de asistencialidad escolar - Postulación a Programas de vivienda - Subsidio de Agua Potable - Inscripción de cesantes en la OMIL - Postulación a SUF - Cobro de asignación familiar - Postulación a PASIS - Rehabilitación de discapacitados - Educación pre escolar - Cuidado infantil - Asistencia escolar - Inserción escolar de discapacitados - Atención de violencia intrafamiliar Obtención de recursos Se trata de aquellas condiciones mínimas que, para su logro, requieren de la gestión de insumos asociados al beneficio final que se busca lograr. - Agua no contaminada - Sistema de energía - Sistema de eliminación de excretas - Casa sellada - Dos piezas habitables - Camas con equipamiento básico Ingresos Se trata de condiciones mínimas que requieren de la realización de actividades laborales, dependientes o independientes para la generación de ingresos autónomos y, de gestiones para la obtención de subsidios monetarios. - Un miembro de la familia trabajando - Ingresos sobre la línea de indigencia 28

29 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía Diversos estudios y evaluaciones realizadas por el Sistema, han mostrado la existencia de diversos nudos críticos que indican que los supuestos antes enunciados no se cumplen o adolecen de deficiencias que ameritan corrección. Algunas de las medidas que es necesario poner en operación para asegurar que esos supuestos se cumplan, tienen que ver con: a. Reforzar la labor de formación, supervisión y asistencia técnica a las Unidades de Intervención Familiar y sus Apoyos Familiares, a fin de que éstos observen con mayor rigurosidad la aplicación de los protocolos de información y orientación a las familias en lo que se refiere a oferta pública. b. Intencionar mejores flujos de comunicación entre los niveles nacional, regional, provincial y comunal al interior de cada institución, de manera de asegurar que en el espacio local se conozcan oportunamente las informaciones que se requieren para operar la oferta programática. c. Fomentar en las regiones que, en función de sus atribuciones y oportunidades propias de su marco de actuación territorial, diseñen e implementen estrategias de acompañamiento a familias que han egresado de la etapa de apoyo psicosocial, a fin de promover la revinculación de las familias a las redes para buscar soluciones a las condiciones que quedaron a trabajar o que habiéndose cumplido en una etapa anterior, se revirtieron y requieren nuevas intervenciones. d. Poner a disposición de las instituciones que forman parte de la red, evidencias concretas que muestren los nudos críticos asociados a su gestión, en especial desde la óptica de los usuarios, para que puedan tomar medidas correctivas y efectivas. Esto, a manera de un catálogo de <<malas prácticas>> donde se enfaticen aquellas variables que influyen críticamente en los procesos y que deben ser atendidos por los gestores y decidores del nivel respectivo. Para implementar estas medidas, es necesario analizar algunos flujos de proceso, desde el punto de vista de los usuarios en su relación con las instituciones, e identificar nudos críticos en su operar. Los estudios sobre oferta programática, además de recoger evidencias sobre resultados cuantitativos y cualitativos logrados con los usuarios, han permitido una comprensión más cabal de cómo funciona efectivamente la oferta, observando flujos y procedimientos de diseño y comparándolos con su operación. Sin embargo, falta alimentar ese conocimiento con información aportada desde la relación que las familias establecen con la oferta y el tránsito que realizan por las redes. 29

30 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía Es en razón de esto que surge la necesidad de efectuar el siguiente estudio, que consiste en generar un dispositivo de observación que acompañe a los usuarios en su trayectoria por las redes. El análisis de estos casos entrega evidencia relevante sobre aspectos como los siguientes: i) Los recursos, disposiciones y competencias básicas disponibles en los usuarios al momento de enfrentar su relación con las instituciones (información que manejan, instancias a las que concurren espontáneamente como primer referente, conocimiento de procedimientos y trámites a realizar, etc.); ii) Nivel de dependencia de referentes o apoyos externos para desenvolverse en ese circuito (vale decir, el nivel de autonomía y autoconfianza para transitar por la oferta pública); iii) Expectativas de los usuarios al acercarse a los referentes de la red y la evaluación que hacen frente a la oportunidad y calidad de los servicios que reciben; iv) Caracterización del recorrido o flujo para el acceso efectivo a servicios, no desde el organigrama institucional formal, sino desde el recorrido que las familias hacen al enfrentar estos procedimientos (incluyendo la forma en que organizan su tiempo, los tiempos de espera, la información y orientaciones recibidas en ventanillas, uso efectivo de esa información y grado de eficacia lograda respecto del problema o necesidad que motivó la consulta inicial, etc.). Una de las principales modificaciones que ha producido la implementación del sistema de protección social, tiene que ver con la forma en que los usuarios se relacionan con los servicios. Antes, la relación era prácticamente por demanda espontánea y, cada persona debía informarse de las oportunidades existentes, recabar los antecedentes necesarios para postular, atenerse a criterios muchas veces aleatorios de asignación al menos desde la percepción del ciudadano, frente a la ostensible asimetría de información que enfrentaba -, y mantener una vinculación en relación uno a uno con cada repartición. Hoy, en cambio, los Programas de acceso que contactan e incorporan a las personas a la red de servicios, cumplen precisamente con el propósito de sintetizar esa información, hacerla comprensible y facilitar a las personas su trayectoria por los distintos servicios. Por eso es que entre las funciones que cumplen los Programas de apoyo psicosocial, está la de intermediar entre oferta y demanda, brindar orientación y con- 30

31 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía sejería a los usuarios y, referirlos hacia los proveedores de servicios especializados dentro de la red, pero haciendo seguimiento a los casos que deriva y asiste. Esta es, de alguna forma, el rol estratégico que cumplen Programas como Calle, Puente y Vínculos, oficiar de conectores entre las personas y las instituciones que tienen los servicios y prestaciones que aquellas requieren y que éstos deben entregarles como primera prioridad. Más claro resulta en el caso de coordinadores(as) comunales de las redes Chile Crece Contigo: como se ha señalado, para todos los niños y niñas cubiertos por el Sistema y que se encuentren afectado por alguna situación de especial vulnerabilidad, se ponen a su disposición prestaciones diferenciadas que se activan en la medida que se detectan y pesquisan dichas situaciones. La asignación automática del subsidio familiar a las gestantes que cumplen con los requisitos establecidos, vincular a los niños y niñas a salas cuna y jardines infantiles y, facilitar el acceso al beneficio de ayudas técnicas, de niños y niñas de primera infancia que requieren de apoyo a sus necesidades especiales, cuando se detectan variables de riesgo que escapan al control biomédico solamente y tienen que ver con factores familiares o del entorno de niño(a), son atribuciones de los(as) coordinadores(as) comunales de Chile Crece Contigo, quienes deben tomar conocimiento de los casos pesquisados, activar e integrar a todos los servicios públicos y municipales que a nivel comunal proveen de oferta de servicios de acuerdo a necesidades específicas detectadas. Este caso es, probablemente, el que mejor ilustra el sentido que tiene preparar adecuadamente a los dispositivos de coordinación e intermediación, que en lo local, permiten encontrar necesidades específicas de apoyo y asistencia, con los Programas, servicios y prestaciones disponibles. Así, luego de tomar conocimiento sobre una situación de vulnerabilidad, detectada en algún control de salud, por ejemplo, el(la) coordinador(a) comunal analiza los antecedentes del caso, para determinar cursos de acción que permitan asegurar que la situación será atendida de manera oportuna y pertinente, habiéndose considerado antes, un esquema básico de organización, funcionamiento y sincronización de los servicios presentes en el territorio. Un ejercicio similar, deben realizar individualmente los Apoyos Familiares, Monitores Comunitarios y Gestores de Calle, cuando enfrentados a un caso determinado; identifican alternativas posibles para lograr solución a problemas y satisfacción a necesidades, en base al conocimiento que manejan de las opciones disponibles a 31

32 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía nivel de oferta y, entregan a sus usuarios las indicaciones necesarias para orientarse correctamente en la red. Como es de suponer, para que este modelo opere eficazmente, se requiere de información accesible, suficiente, oportuna y de calidad, sobre los Programas, servicios y prestaciones que existen en la red institucional. Y, del mismo modo, esta información debe ser manejada con fluidez por los operadores del sistema de protección social que, o deben articular a los servicios a nivel local para que generen respuestas satisfactorias a la demanda, o bien, que deben orientar a los propios usuarios respecto de alternativas de acción. A nivel general, Chile Solidario ha trabajado desde sus inicios con el concepto de <<mapa de oportunidades>>, que se refiere al catálogo de prestaciones, Programas que producto de los convenios de colaboración o transferencia de recursos, se encuentran disponibles para ser otorgados de manera preferente a usuarios Chile Solidario, en particular, cuando se trata de intervenciones que contribuyen o aportan al logro de condiciones mínimas de calidad de vida. Esta información es entregada a las unidades de gestión territorial que a nivel regional, provincial o comunal, están encargadas de apoyar el funcionamiento de las redes territoriales de servicios y, en particular, a los equipos psicosociales que hacen intervención directa con las personas y que, por lo tanto, son responsables de orientar a los usuarios respecto de las opciones existentes. Este objetivo ha sido implementado por cada Programa de apoyo psicosocial, que a través de diversos instrumentos de apoyo a la gestión de sus ejecutores, han entregado información específica sobre la oferta programática ad hoc a la población usuaria que atiende. En esa misma dirección - aunque desde el lado de proveer apoyo directo a los ciudadanos sobre esta materia, con perspectiva de derechos dispuestos para quienes tengan necesidad de ejercerlos -, el Ministerio de Planificación ha generado la Guía de Derechos Sociales, que compendia información relevante sobre Programas y beneficios existentes, requisitos para su obtención, procedimientos y trámites por efectuar, entre otros aspectos de interés. No obstante estas herramientas son un soporte significativo para el trabajo que cotidianamente realizan profesionales, técnicos y administrativos que hacen intervención directa de personas en procesos de acompañamiento psicosocial o, que hacen atención de público en distintas instancias, la complejidad de las situaciones calificadas 32

33 Apoyo Psicosocial e Intervención para la Autonomía como vulnerabilidades o riesgos, en ocasiones complejizan las decisiones que se deben tomar cuando se trata de entregar información respecto de dónde recurrir en caso de. Así por ejemplo, frente a la necesidad de obtener cédula de identidad, optando al subsidio Chile Solidario disponible para tal efecto, basta con obtener de parte del coordinador(a) del Programa vinculante, un Formulario Electrónico de Identificación y, concurrir al Servicio de Registro Civil e Identificación para tramitar su cédula. En este caso, la respuesta institucional a la necesidad específica que presenta ese usuario, tiene una fórmula sencilla y se concreta en dos operaciones simples que como resultado final generan el otorgamiento de la cédula de identidad al solicitante. Sin embargo, en otros casos de mayor complejidad, se requieren varios procedimientos en distintas instituciones y con un cierto orden que depende de procesos habilitantes que van facultándole cumplimiento de requisitos para que lo demás funcione. Es el caso, por ejemplo, de una mujer que necesita mejorar la estrategia de generación de ingresos de su familia y que aduce como razón de su inactividad por qué motivo no realiza un trabajo remunerado la existencia de hijos pequeños a su cargo, uno de los cuales no puede asistir al sistema de cuidado infantil convencional porque presenta movilidad reducida en razón de una discapacidad. En este caso, no sería razonable indicar como estrategia de salida, concurrir a la Oficina Municipal de Información Laboral, aún cuando el motivo de consulta o condición mínima a trabajar, es que se encuentre trabajando y recibiendo algún ingreso por este concepto. 33

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