HABILIDADES POLÍTICAS PARA LA ARTICULACIÓN. Módulo Nº 2. Tema 8: Construcción y Liderazgo de Redes Locales para la Cohesión Social

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1 UNIDAD TEMÁTICA 3: HABILIDADES POLÍTICAS PARA LA ARTICULACIÓN Módulo Nº 2 Tema 8: Construcción y Liderazgo de Redes Locales para la Cohesión Social 1

2 Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno debe considerarse que refleja la opinión de la Unión Europea o de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB AL III. 2

3 MÓDULO 2 UNIDAD TEMÁTICA III TEMA 8 HABILIDADES POLÍTICAS PARA LA ARTICULACIÓN TEMA 8 Construcción y liderazgo de redes locales: Gestión Estratégica de Redes - Networking Autora: María Elena Redín INDICE 1. Marco teórico conceptual de la Gestión Asociada a. Participación popular en políticas públicas b. Gobierno de lo local c. Gobernanza d. La Gestión asociada 2. Estrategia metodológica para planificación y gestión de redes mixtas sociogubernamentales a. Las redes socio gubernamentales b. Concepto de estrategia c. Matriz para el análisis y organización de redes d. Metodología para la gestión de redes socio-gubernamentales 3. Las TIC s en la Gestión Asociada de redes a. Las innovaciones tecnológicas en la sociedad de la información b. Las TIC s aplicadas a la gestión de redes socio-gubernamentales: un nuevo desafío 4. Reflexiones en perspectiva 5. Anexo: Aplicativos 3

4 Capítulo 1 MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN ASOCIADA a. Participación popular en políticas públicas en América Latina Los estudios, el debate y las experiencias sobre participación social-ciudadana son relativamente nuevos en la historia socio política del mundo y de América Latina y, al contrario de la sensación que traducen los apologistas y los críticos de la participación, los que parecen estar siempre discutiendo una asunto de vieja data -sólo porque en Atenas hace ya muchos siglos los ciudadanos discutían los asuntos públicos en la plaza de sus pequeñas ciudades- ha corrido poco agua bajo los puentes. En verdad hace sólo unos 30 años que la cuestión comenzó a colocarse, en medio de una coyuntura internacional muy particular y contradictoria. En la década de los 70 la idea de la participación popular nació vinculada con los esfuerzos por el desarrollo de las múltiples naciones que se estaban constituyendo, y que cambiaron la composición de la ONU: los procesos de independencia de antiguas colonias, de constitución de nuevas naciones en África y Asia, revoluciones nacionales, los países no alineados y lo que se llamó el Tercer Mundo. Esos nuevos países presionaron a las agencias especializadas de la ONU, que comenzaron a considerar de manera más prioritaria las demandas en educación, salud, desarrollo, hábitat, ecología. En ese marco creció la propuesta de la participación popular como un componente de las políticas y programas que se promovían desde la OMS, UNESCO, UNEP y otras organizaciones del sistema mundial. Las conferencias sobre medio ambiente, hábitat y salud definieron sucesivamente, la participación social en la gestión de los asentamientos humanos, la participación en el desarrollo de las grandes urbanizaciones y la participación comunitaria en la atención primaria de salud. Sin embargo el ingreso de esas iniciativas en práctica de los países estuvo condicionado por cambios políticos nacionales o regionales que cerraron o redujeron las iniciativas democráticas (golpes de 4

5 estado, contrarrevoluciones, guerras civiles, etc.) que sucedían al mismo tiempo que aquellas conferencias. La simultaneidad temporal entre procesos de toma de decisión y participación demoró en aparecer en la región latinoamericana; recién a mediados de los 80 se hizo más evidente una mutua correlación espacial mientras desde la voluntad política se abría un pequeño crédito para las experiencias de participación siempre acompañado de una cierta tensión. Sin embargo, el torrente de la economía neoliberal de los 90 sometió los sistemas político y democrático y, por carácter transitivo, colocó fuera de las decisiones a la acción colectiva, encajonó la planificación estatal, y la intervención ciudadana en la cosa pública fue limitada a mecanismos formales inoperables y controlados. El inicio de los 2000 encuentra a la región en un nuevo flujo que reacciona a las tendencias anteriores, se recuperan tradiciones democráticas y los gobiernos ensayan nuevas relaciones con la ciudadanía posibilitando reinstalar el debate sobre la participación. Vemos así que la participación tiene un corto pasado, es un presente casi sin historia, por ahora sometido a los vaivenes, flujos y reflujos de la democracia (la que a su vez está sometida a vaivenes, flujos y reflujos de los modelos económicos dominantes), que la ponen en crisis con frecuencia. Sin embargo podemos enunciar un postulado movilizante: a mayor (calidad y multiplicidad) de participación mayor democratización, sólida democracia. La gran incógnita en este punto es cuáles son los mecanismos por lo cual se puede lograr esa mayor calidad y multiplicidad de la participación. 5

6 Aquí es necesario superar la simplicidad. El voluntarismo es la gran tentación y la transformación de la política es la gran ilusión pero si no se dispone de métodos y procedimientos especialmente construidos para el trabajo productivo de actores diversos envueltos en procesos decisorios, la participación termina siendo un juego de cartas marcadas donde ganan los que imponen sus propias reglas, un simple juego de suma cero. La participación interesa si es un juego de suma positivo, en el que todos ganan. Se discute si la participación es un medio o un fin, sostenemos que la participación es un medio (sin ella es más difícil resolver ciertos problemas esenciales), un fin (los ciudadanos comunes comparten decisiones públicas) y una finalidad (ampliar la democracia). Claro que hay que prevenirse de manipulaciones políticas y oportunismos vecinalistas. La cuestión de la participación popular en políticas públicas ahora es realzada por un conjunto importante de gobiernos democráticos populares en Sudamérica e instalada, en particular y con bastante intensidad, en los procesos de reforma constitucional y de reforma del estado. b. Gobierno de lo local A que llamamos local y como reconocer en el territorio una situación local? El concepto adoptado como definición nos dará pistas para ese reconocimiento en una escala territorial. En una definición que ya es un clásico, Arocena señala dos aspectos que hacen al concepto de sociedad local: una identidad cultural y capacidad de decisión sobre el manejo de bienes económicos. Nos atrevemos a observar esta definición como una definición de límites ideales de lo local. Su límite máximo estaría dado hasta donde llega reconocible- una identidad común y su límite mínimo es el manejo de la economía. 6

7 Si la definición se posa sobre lo territorial, aparece la caracterización de los niveles. Según Esser y otros (citado por Bervejillo 1995, p. 36) el espacio meso es aquel donde los actores se relacionan cara a cara, el Estado y los actores sociales negocian las necesarias políticas de apoyo e impulsan la formación social de estructuras. Se diferencia del contexto macro que presiona a las empresas para que mejoren su perfomance y el nivel micro, los programas o acciones que procuran eficiencia, dirigidos a poblaciones objetivo. Lo local coincidiría con el espacio meso, siendo así el lugar de encuentro de actores diversos, un espacio de articulación de intereses y proyectos comunes. Definimos lo local desde la hipótesis de lo que denominamos gobierno de lo local, que resulta de una combinación todavía no conocida de cogestión entre gobierno formal local y comunidad. Partimos de la premisa que en todo local hay una forma estatal (y por ende gobierno formal), esto es, no hay un local debajo de un nivel mínimo de gobierno descentralizado y en todo local hay una forma social (y por ende una comunidad organizada) que se articulan y producen un gobierno de lo local. Con esta definición alcanzamos como locales a diversas situaciones que son algo más que el gobierno municipal (o que cualquier otro nivel descentralizado de gobierno), por que incluyo a la sociedad. Aunque en su versión simplificada el concepto arrastre siempre hacia la imagen de un municipio o de una localidad bien definida en lo físico, y en el extremo, a un municipio que es localidad o una localidad que es municipio, lo local no puede quedar necesariamente enmarcado en una localidad. Por el contrario puede tratarse de un espacio dentro de la localidad o bien un área microregional que (el valle medio de Río Negro en Argentina es un claro ejemplo) integra a varias localidades. 7

8 Es reconocible lo local en lo metropolitano? En nuestra opinión hay posibilidad de proyectos regionales y/ o micro regionales en las áreas metropolitanas. La denominación de región metropolitana no debería impedir encontrar esos procesos socio político y territoriales, pero ciertas definiciones de lo local no lo posibilitarían. Dado que, si bien es posible encontrar identidades-valores-culturas en las metrópolis, parece difícil (por no decir imposible) aislar prácticas y decisiones de actores sobre una economía local diferenciada de la metropolitana. Hay aquí otro postulado a rescatar: lo local puede ser definido desde lo supra local o puede ser construido desde lo sub local. En la Ciudad de Buenos Aires y en el conurbano se vienen realizando prácticas que responden a la formulación de proyectos de desarrollo local para la gestión social y urbana, en escalas local, microregional y regional. El caso de la Red GAO (Gestión Asociada del Oeste) es bastante versátil. Ver ficha en anexo. Arocena (1995) reconoce diversas lógicas en la escena local que deberán encontrarse, reconocerse, entenderse pero que no se modificarán; presupone el mantenimiento de cada diferencia ; no cambiarían esas matrices lógicas porque el consenso es acuerdo. Sostenemos, en este punto, otro enfoque: aceptar que si el consenso es construido en escenarios de trabajo vinculante, habrá un conocimiento elaborado colectivamente, una visión integrada de la complejidad, estrategias asociadas, mucho más que un simple acuerdo entre diferentes. Todo eso constituirá una nueva lógica porque será la expresión de un actor colectivo, expresión también de intereses comunes descubiertos o construidos. Para que resulte movilizador y positivo el proceso de planificación del desarrollo local debe diseñarse reuniendo varias condiciones, cuya eficacia no es aislada, sino que depende de la retroalimentación de unas con otras, las cuales son enumeradas y descriptas en la apretada síntesis que sigue a continuación. 8

9 - Metodología. Es necesario disponer y ejercitar una metodología adecuada a la complejidad abordada: deber ser interdiscipinaria, multisectorial y participativa que permitan el trabajo conjunto de diferentes formaciones científicas y perspectivas técnicas frente a la diversidad de problemas que presenta el desarrollo local. La metodología debe dar lugar a prácticas intersectoriales entre múltiples actores. La interacción e integración de lógicas e intereses debe ser posibilitada impidiendo el dominio intrínseco que se desprende de sectores internos del estado o de la sociedad, que por lo común se procesan por otros canales, como estructuras de poder, clientelismo, lobbysmo. Los mecanismos participativos son fundamentales para equilibrar las diferencias y garantizar tanto la protección de los actores más débiles (por lo general son los menos formados e informados) como el trabajo conjunto equitativo y fértil entre variados actores. Como vemos la metodología 1 debe posibilitar la producción de nuevos conocimientos, la obtención de consensos por trabajo conjunto entre los sectores y el compromiso práctico de una equidad relacional para con los más débiles. - Efervescencia creativa. Está referido a un estado social-anímico de la población envuelta en el proceso de desarrollo local. Un entusiasmo bullente y la perspectiva abierta al futuro facilitan la movilización social, genera una sinergia creativa e innovadora. Sin esa movilización sinérgica, dice Boisier (2003), instalada entre múltiples los actores (mezcla de mística y marketing), el plan de desarrollo local 1 Denominamos familia de metodologías PPGA (Planificación Participativa y Gestión Asociada) a un grupo de metodologías que responde a esta matriz, elaboradas y experimentadas por FLACSO-GAO- SurCO y otras redes. 9

10 seguirá repitiéndose, sin agregar innovaciones, no se constituirá como proyecto político de la sociedad-estado local. Esto vale para cualquier situación local-regional, sea ganadoras o perdedoras. - Escenarios de planificación gestión. La planificación del desarrollo local de realizarse en escenarios formalizados de planificación gestión en los cuales una pluralidad de actores realicen en conjunto los trabajos correspondientes. No estamos hablando de reuniones donde los grupos técnicos presentan a la comunidad sus trabajos en forma de consulta, sino de reuniones de trabajo en planificación donde los actores elaboran diagnósticos estrategias y proyectos, un mecanismo que configura vínculos, -transfiere una capacidad que queda instalada- reconfigura el tejido social y sirve de motivación para el espíritu local. Se trata de una secuencia continua y permanente de escenarios sucesivos, de profundización estratégica y agregación de actores. - Voluntad de asociarse. Es condición también que exist una evidente voluntad de asociarse entre quienes se relacionan participativamente en un plan local. No es la simple identificación impersonal de problemas-soluciones sino el establecimiento de relaciones asociativas, reconocidas como una afecttio societatis, el ánimo de ser socios de una empresa común - Ampliación democrática. La elaboración del plan local es un momento oportuno y apropiado para confirmar y ampliar las prácticas democráticas. Es condición fundamental que en momentos en que se afirma la identidad cultural se refuerce el sistema democrático por la vía de ampliar sus alcances, siempre que sostenido en las reglas convivientes de la planificación participativa. - La voluntad política. Sin duda una condición sine qua non en cualquier definición sobre la promoción del desarrollo local. Los decisores políticos tienen que manifestarse a favor, aun cuando la iniciativa haya surgido de ellos originariamente, pudo estar originada en otros sectores (comunitarios, empresariales, servicios sectoriales). 10

11 Promoción, preparación-sensibilización y gestión compartida son las palabras claves que simbolizan los mecanismos más eficientes para alcanzar las condiciones señaladas en el ítem anterior. - La preparación de los escenarios. El proceso de planificación presupone desplegar una etapa preparatoria, que informe, sensibilice y agregue actores al sistema de formulación del plan, capacite. Es un tramo de entrenamiento metodológico y acostumbramiento a los métodos y técnicas de trabajo y participación y sobre todo, a la prueba y legitimación de las reglas a las que se sujetarán - La gestión por Comisiones Mixtas. La constitución de sistemas de gestión del plan que sean lo suficientemente amplias y abarcativas del espectro de actores necesarios. No se trata de las institucionalizaciones tradicionales que se traducen en la configuración de consejos directivos, que definen jerarquías burocráticas, sino de mecanismos ad hoc. La gestión del plan de desarrollo local se resiente si no se sostiene sobre un doble activador del sistema de planificación. Se necesita una gestión motora y asociada del Plan, definida como una estrategia que monitorea, conduce y gerencia la implementación estratégica. Es un sistema definido de responsabilidades técnicas y decisorias estructurado para coordinar la complejidad de actores y de acciones, sistematizar su avance en forma de registro y análisis, y orientar el seguimiento, reformular y evaluar. Se necesita mantener la efervescencia creativa de los actores del plan a través de reiterar la dinámica del sistema de planificación programando la secuencia continua y permanente de escenarios de planificación gestión El desarrollo local será el resultado de una articulación de intereses y de una construcción de intereses comunes, entre diversos actores locales, a través de escenarios de formalizados de planificación gestión. No existe por tanto un actor-impulsor único 11

12 del desarrollo local, aunque en cada circunstancia son distintos los que motorizan y asumen la iniciativa. c. Gobernanza La gobernanza puede ser definida como una forma de gobernar complementaria del régimen democrático, quizás sea también un perfeccionamiento de la operación del régimen (Strasser, 2002). Mediante ella el gobierno incorpora (de distintos modos) a diversos sujetos, redes y sectores u organizaciones en el proceso general y/ o en distintos procesos determinados de formación, consenso, formulación e implementación de decisiones públicas (R. Maintz: 2000). Estos sectores cooperan con el gobierno en el diseño y/ o implementación de políticas públicas y también en la gobernabilidad del sistema social. Los procesos globales que atraviesan los asuntos locales están modificando las agendas públicas y los modos de gestionarlos. La complejidad e incertidumbre que presenta la problemática local demanda la promoción de nuevas formas de abordaje y resolución que pueden y suelen tomar las formas de red. En el mundo, pero especialmente en América Latina, se ha producido una descomposición del Estado en su intervención social como consecuencia de la ofensiva de reformas y ajustes neoliberales llevada adelante tanto por dictaduras militares como por gobiernos democráticos. El Estado se ha visto sometido a extensos procesos de reforma que debilitaron profundamente su centralidad en la coordinación y conducción de procesos sociales; privatización de las empresas que estaban en sus manos, achicamiento de su aparato burocrático, abandono y transferencia de funciones de la Nación a las Provincias y de éstas a los Municipios, y desregulación de la economía; reduciendo y transformándose así su rol interventor, quedando en manos del mercado la generación de mecanismos de integración. 12

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14 En este contexto aparece en escena el Tercer Sector2. Entra, efectivamente. Pero repárese: no de modo casual sino a causa del contexto, un contexto de sociedad cada vez más pluralista que incluye la debilidad de la política, la discapacidad y el desprestigio de la clase política como de los partidos y los parlamentos u otras instituciones, el reflujo de la ciudadanía... (Strasser, 2002: 423). En la sociedad civil encontramos diferentes modelos en el espacio público y en su relación con el Estado3. Numerosas organizaciones del Tercer Sector generan procesos que tienden a la antipolítica, expulsando a la política de la vida cotidiana, y oponiéndole la pureza ética de la sociedad, cuando en realidad también pueden (y suelen) ser instrumentos ideológicos, particularistas, facciosos, manipuladores, manipulados, corporativistas e irresponsables (Strasser, 2002). Muchas de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) terminan aumentando la desconfianza sobre el Estado por parte de los ciudadanos, y ante el espacio dejado por el desmoronamiento de aquel se plantean como su reemplazo sin tener en cuenta que la construcción de legitimidad es un proceso complejo y que no estamos ante una crisis del Estado sin ante la crisis de un tipo de Estado. En el debilitamiento del Estado y la emergencia de cierto modelo de intervención de las organizaciones de la sociedad civil han tenido un rol preponderante los organismos multilaterales de crédito (OMC), fundamentalmente el Banco Mundial y el BID, que explícitamente plantearon la constitución de una alianza estratégica con las OSC. 2 Según Boaventura De Sousa Santos (2004: 68) Tercer Sector es la denominación, residual e imprecisa, con la que se intenta dar cuenta de un vastísimo conjunto de organizaciones sociales que, siendo privadas, no tienen fines lucrativos, y que, aunque respondan a unos objetivos sociales, públicos o colectivos, no son estatales Para un análisis más pormenorizado de estos modelos véase De Piero (2005) 14

15 Uno de los riesgos que se corren es que el tercer sector se consolide como aquel capaz de apaciguar las tensiones y conflictos generados por el ataque de las políticas neoliberales a las conquistas obtenidas por los sectores populares en la etapa anterior. Ante el panorama descripto se abren oportunidades para instituir otro contrato alternativo y capaz de contrarrestar el contrato neoliberal excluyente. Para Wallerstein4 (1998) esta etapa es impredecible pero singularmente abierta a los aportes de individuos y de grupos, con un notable aumento del libre albedrío. Los escenarios de Planificación Participativa y Gestión Asociada (PPGA) surgen entonces como una modalidad alternativa en la gestión de políticas públicas que contribuyen a la gobernabilidad, en la cual el Estado y la sociedad se vinculan en la construcción del bien común, modificando un orden y una realidad moldeada por el pensamiento único que resulta de la concepción neoliberal de gobernanza. A diferencia de otros modelos de participación tan en boga hoy (sobre todo los centrados en el control del Estado), éstos escenarios se proponen acortar las distancias entre gobernantes y ciudadanos, reconstruyendo nuevas articulaciones, reforzando la confianza y ampliando los espacios de participación en la toma de decisiones. 4 Immanuel Wallerstein inventa la utopística como un sustituto a la utopía, definiéndola como:...la evaluación seria de las alternativas históricas, el ejercicio de nuestro juicio en cuanto a la racionalidad material de los posibles sistemas históricos alternativos. Es la evaluación sobria, racional y realista de los sistemas sociales humanos y sus limitaciones, así como de los ámbitos abiertos a la creatividad humana. No es el rostro de un futuro perfecto (e inevitable), sino el de un futuro alternativo, realmente mejor y plausible (pero incierto) desde el punto de vista histórico. Es por lo tanto un ejercicio simultáneo en los ámbitos de la ciencia, la política y la moralidad (Wallerstein 1998: p. 3) 15

16 De lo que se trata es de recomponer el rol del Estado, no sustituirlo, a partir de su vinculación con la sociedad civil y de ampliar las capacidades de la sociedad civil a partir de su interacción con el Estado, aumentando la legitimidad de uno y otro, así como el nivel de confianza entre ambos, pero para ello es necesario que se reformen mutua y simultáneamente. No habrá mejoras en las capacidades del estado sin mejoras en las aptitudes de la ciudadanía que participe de la elaboración de políticas públicas y viceversa. Ante el desacoplamiento de la política con la voluntad general (Mires, 1994: p. 91) éstos ámbitos emergen como un espacio de conexión entre lo político, entendido como lo estatal, y lo social. Es posible que las prácticas del estado y las de la sociedad se influyan mutuamente5 dando por resultado nuevas prácticas socio- gubernamentales de cogestión. Según De Souza Santos (2004: p. 40) El nuevo contrato no se basa en una clara distinción entre Estado y sociedad, entre economía, política y cultura o entre público y privado: la deliberación democrática... no tiene sede ni forma institucional específica. En este sentido es que las redes mixtas socio-gubernamentales (ver definición en capítulo 2), en tanto resultado de escenarios concretos de PPGA, se constituyen en una modalidad de gestión socio urbana que permite el abordaje de la complejidad de lo local y la construcción de un nuevo sujeto sociogubernamental. d. La Gestión asociada La Gestión Asociada tiene que ver con las decisiones, los procesos participativos, la construcción de identidades sociales y los ciudadanos como sujetos de derecho. Como 5 Sobre la definición de prácticas tanto estatales como sociales puede verse Rubinstein (1994). 16

17 herramienta estratégica de planificación y gestión participativa aporta a la implementación y desarrollo de las políticas socio-urbanas con una concepción democratizante y una práctica plural e integradora. El concepto de Gestión Asociada alude también a una cierta forma de co-gestión entre Estado y Sociedad que da lugar a acuerdos, negociaciones o concertaciones y al diseño de propuestas, integrando visiones e intereses diferentes, reconociendo y trabajando los conflictos. Cuando hablamos de gestión asociada estamos sosteniendo que las decisiones pueden tomarse en conjunto entre todos esos actores. La gestión forma parte de la acción planificada, mientras se planifica se gestiona y mientras se gestiona se planifica. Por lo tanto hay un continuum y fuerte imbricación entre gestión asociada y planificación participativa. La planificación participativa posee un campo de diferenciación en relación con los otros tipos de planificación. No sólo agrega planificación a la participación urbana sino que, al ser planificación participativa y gestión asociada, introduce en la planificación el proceso decisorio. Vincula el proceso de elaboración de las decisiones con la toma de decisión misma; vincula al policy-maker con el policy-taker, de acuerdo a las denominaciones de la teoría administrativa tradicional del análisis de políticas. Los distintos actores en el sistema político y social se relacionan generalmente a través de intercambios de naturaleza bilateral. Es necesario se involucren en un mismo proceso de interrelación. En lugar de la bilateralidad que tiende a mantener los poderes originarios, las determinaciones originarias inmodificables, se propone la multilateralidad simultánea en las relaciones para que el resultado sea un proceso de intercambio enriquecido. Este procedimiento nuevo produce también un vínculo diferente entre esos actores que normalmente se desconfían. Por otra parte, mantener la autonomía de los actores es 17

18 parte de las reglas del sistema de trabajo. Acordar las reglas de cómo se asegura la autonomía de cada actor es un punto de partida esencial para los procesos de planificación participativa. Esta nueva vinculación entre los actores supone que las relaciones Estado-Sociedad deben pasar de cierto punto a otro diferente; tienen que partir de la construcción de un pacto explícito, un nuevo pacto social, una distribución clara de responsabilidades. Esta es una precondición para la posibilidad de que aparezca un nuevo actor, el actor colectivo que, fortalecido por ese pacto fundacional si se quiere, será capaz de tomar decisiones más viables. Que Estado y sociedad pasen del pacto implícito al pacto explícito supone la definición de las reglas, la definición de cómo solucionar las cuestiones que se abordan. La concepción metodológica PPGA se propone modificar situaciones estratificadas en el binomio oferta gubernamental-demanda social en la formulación de las políticas públicas, de modo que el proceso de elaboración e implementación de las mismas sea cogestivo. El principio de co-responsabilidad se diferencia de otros, tales como el de actuar por delegación, o el de actuar bajo presión. Supone un cambio de la cultura política tanto en los decisores políticos como de las comunidades, que va más allá de la representación delegativa. Capitulo 2 ESTRATEGIA METODOLÓGICA PARA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE REDES SOCIO-GUBERNAMENTALES a. Las redes socio-gubernamentales Definición 18

19 Denominamos redes mixtas socio-gubernamentales a algunas de las nuevas modalidades de gestión socio urbana. En Argentina, relacionado con el modelo metodológico que les da origen (las metodologías de PPGA) y el marco teórico que las sustenta (la co-gestión Estado-Sociedad), esas prácticas novedosas de gestión sociourbana, vienen siendo conocidas como de gestión asociada o co-gestión. Designamos gestión asociada a modos específicos de planificación y de gestión realizados en forma compartida entre organizaciones estatales y organizaciones de la sociedad civil en su sentido más amplio. El sistema de trabajo planificado y la relación articulada de los colectivos que se crean para elaborar y gestionar esos proyectos cogestivos (que en si mismos ya son una red) devienen en una trama social reconfigurada y activa, una red de redes de gestión asociada (co-gestiva). El nombre de redes mixtas socio-gubernamentales que también le damos ahora a esas redes está inspirada en una clasificación que realiza Sherer-Warren (1999: 36; el documento de Susana Moura citado en este libro es de 1994), quien para este tipo de prácticas toma la definición de Susana Moura. El ideario democrático encuentra espacios efectivos en la creación de una nueva esfera pública local abierta a la participación ciudadana. Las experiencias de presupuesto participativo, foros y consejos sectoriales realizados con participación de movimientos de la sociedad civil o con ciudadanos tomados individualmente, son formas de interacción caracterizadas por ser, para Moura, redes socio-gubernamentales de expresión de la ciudadanía, en las que son explicitados conflictos, son disputados y articulados intereses y son construidos proyectos estratégicos.6 6 El Plan Urbano Ambiental es elaborado por el gobierno de la ciudad, incluyendo algunos mecanismos de consulta a los vecinos y sus organizaciones. Los mecanismos de consulta y participación que utilizan son bilaterales y unidireccionales: el gobierno y sus técnicos planificadores conversan y se consultan unos a otros, pero nunca al conjunto. En cambio, el papel de estas redes de gestión asociada está siendo muy singular porque elaboran planes urbano ambientales de sus territorios que describen una visión particular de los modos de vivir en la ciudad y de cómo operar los cambios. La confrontación de modelos de ciudad (y por ende de modelos de desarrollo urbano) se hace así evidente, creándose posibilidades de alternativas diferenciadoras a los emprendimientos reurbanizadores y un cuestionamiento basado en proyectos a las políticas urbanas que suelen ser excesivamente flexibles a los Developer 19

20 Es un sistema abierto y plural que vincula proyectos y prácticas socio-gubernamentales de cogestión, un tejido socio-institucional activo que se constituye con una práctica metodológica, con un específico modo de abordar y tratar la gestión de políticas construyendo una relación articulada de colectivos en torno a proyectos. Origen En nuestra experiencia, las redes socio-gubernamentales surgen y se nos hacen evidentes, en una etapa de la evolución de las Metodologías PPGA7, que se describen en el cuadro que sigue: 7 La familia PPGA (planificación participativa y gestión asociada) está conformada por las siguientes ocho metodologías:1. Planificación Participativa para escenarios formalizados de planificación gestión; 2 Gestión Asociada para implementación estratégica y/o gestión intersectorial de la complejidad y/o gestión de redes; 3.Planificación gestión con Información, Consulta y Consenso (ICC) para políticas públicas, programas gubernamentales y proyectos de alcance y participación masiva y/o para proyectos simultáneos y múltiples; 4. Prospectiva Participativa aplicada a escenarios de planificación gestión (escenarios futuros en escenarios presentes, por retrospección); 5. Audiencias públicas participativas; 6.Consenso intersectorial para conflictos urbano-ambientales; 7. Planificación-acción con participación comunitaria para Mapas de Riesgo; 8. Consejos Participativos de Políticas Públicas ( Fuelle de bandoneón ) 20

21 En la tercera etapa ( )8, la que nos ocupa especialmente en este documento, nos encontramos en contextos donde se hace necesario construir la voluntad política que no aparece fácilmente o no tiene condiciones naturales para existir9. El tejido social se encuentra fragmentado, en parte por los efectos en las prácticas sociales de los procesos de dictaduras militares y la profundización del modelo neoliberal subsiguiente, afectando no sólo los aspectos económico-financieros, sino también el rol del Estado, los valores sociales y culturales, las prácticas políticas, etc. El de los `90, fue un 8 Algunos proyectos donde comenzaron a combinarse el ciclo de escenarios formales de planificación con las nuevas aplicaciones metodológicas que la realidad exigía son: Plan de Manejo del Parque Avellaneda; Casa de la Ciudadanía y los vecinos de Villa Crespo y alrededores, ambos desde 1994 en adelante; Sur del Conurbano bonaerense (SurCo), 1997 en adelante; Gestión Asociada para el Plan de Sector de Palermo, 2000 en adelante; Proyecto de Revitalización del Mercado Vélez Sarsfield, Ver en Aplicativos ficha 2: Red de Gestión Asociada del Oeste de la Ciudad de Buenos Aires GAO). Ver ficha en anexo. 9 Estamos hablando de condiciones no sólo contextuales, sino también socio-culturales, es decir que el propio texto tiene dificultades para pensarse a sí mismo, poder visualizar alternativas y construir voluntades en torno a las mismas. 21

22 contexto adverso a la participación social, tanto el Estado como la Sociedad subestiman y descaracterizan. la Fue necesario construir modos sustitutos, acordes a los recursos humanos, institucionales, temporales y económicos con que se contaba. Es decir, crear condiciones especiales para poder seguir construyendo escenarios participativos aún en situación adversa. Es aquí donde, la concepción metodológica, produce una ampliación de su marco referencial e incorpora decididamente la noción de redes, sumándole innovaciones que dan lugar al concepto de redes mixtas socio-gubernamentales de planificación participativa y gestión asociada. Se da un proceso de apertura y crecimiento de lo que originariamente se denominó Metodología FLACSO de Planificación-Gestión Integradas o Escenarios Formales de Planificación-Gestión, a partir del cual se consolida la Gestión Asociada como metodología autónoma. En esta etapa se van creando y combinando distintos aportes metodológicos de acuerdo a los requerimientos y coyunturas de cada experiencia/proceso, identificando y produciendo las conceptualizaciones correspondientes. Todos estos modelos metodológicos se agrupan en lo que denominamos Familia de Metodologías PPGA (Planificación Participativa y Gestión Asociada). Son una familia porque todas participan de la misma concepción, aunque difieran sus dispositivos. b. Concepto de Estrategia En nuestra concepción, toda estrategia es un postulado complejo que contiene: a)la naturaleza del cambio que se sugiere desde el modelo problemático definido en los 22

23 escenarios participativos, b)un bosquejo de los modos instrumentales y del perfil de las acciones que deberían implementarse, y c)una prefiguración de los actores encargados de llevarla a cabo. Toda acción estratégica conlleva operaciones altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar obstáculos y eliminar restricciones al proceso que se está desarrollando. Es muy importante saber qué posibilidades tiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptación de los actores sociales y políticos, en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poder consolidadas La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de anticipación donde, como en el juego de ajedrez, una acción pensada tiene una reacción, un resultado que devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de acumulación y rectificación del conocimiento que es necesario practicar simuladamente antes de tomar la decisión. Pero como los elementos críticos en el análisis de viabilidad están en el movimiento de cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia de ayer, la secuencia de anticipación, acción, reacción, nueva anticipación, pasa a ser un ejercicio constante de la implementación de estrategias. Como García Márquez dice de Bolívar: Esa misma noche se encerró con sus oficiales, y trazó la estrategia con gran precisión, describiendo los accidentes del terreno, moviendo ejércitos enteros como piezas de ajedrez, anticipándose a los propósitos menos pensados del enemigo. No tenía una formación académica siquiera comparable con la de cualquiera de sus oficiales, que en su mayoría fueron formado en las mejores escuelas militares de España, pero era capaz de concebir una situación completa hasta sus últimos detalles....y aunque estaba lejos de ser un maestro en las artes de la guerra, nadie le superaba en inspiración (la negrita no esta en el original) (García Márquez 1989, p. 210)10 Es desde esta concepción que una ponderación de actores, frente a alternativas estratégicas o frente a varios cursos posibles de acción, puede brindarnos anticipadamente un mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de 10 Extraído de G.García Márquez 1989 El general en su laberinto (Sudamericana:Bs.As,) 23

24 oposición que estaríamos disponiendo y del nivel de conflictividad que deberíamos enfrentar. La ponderación, que es el resultado final de una serie de técnicas aplicadas, constituye un elemento imprescindible para la toma de decisiones estratégicas y para la conducción exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo tanto implementables a través de acciones concretas. c. Matriz para el análisis, creación planificada y organización de redes El estudio y comprensión de redes socio-gubernamentales, requiere de una guía analítica que de cuenta de su complejidad y sus múltiples variables, para que constituyendo un conocimiento sobre redes y movimientos sociales (MS), nos provea de una matriz que siendo útil al estudio y comparación de redes y MS existentes, configure a la vez un conjunto de términos de referencia que guíen y encuadren el intento de poner en marcha procesos de planificación participativa y estratégica. Por un lado, hacia lo social existente, observar las potencialidades o restricciones para alcanzar prácticas de redes sociogubernamentales, y por otro, hacia lo social futuro, identificar los componentes necesarios para una transformación de este tipo. Interesa investigar: 1. la matriz de origen no en el sentido de misión organizacional si no como pacto fundacional, verificar en su génesis marcas de asociación cogestiva. 2. las formas de producir conocimientos y decisiones, verificando si constituyen partes de una metodología integrada. 24

25 3. la conciencia de sujeto/actor de la historia social en el sentido de dejar intencionadamente las huellas que permitan su estudio y comprensión por los investigadores. 4. la autocomprensión de su papel innovador y de la trascendencia de sus prácticas. 25

26 Guía analítica 1. Fundacional, la marca del origen Autodefinición: se pretende saber cómo se ve a sí mismo ese conjunto organizacional. Por ejemplo si se autodefine red, o red de redes, o movimiento, o asociación. No se es red sólo por autodenominarse red, a veces bajo esa denominación se ocultan formas y prácticas tradicionales. Origen: puede tenerlo en el mandato de una política estatal o de una ONG poderosa, puede ser la adecuación oportunista a requisitos de financiamiento, o tal vez puede ser el producto de una construcción consensuada y propiciada entre actores diversos Composición: la integran sólo instituciones, o agrega también personas y grupos? Suma proyectos organizados en red? Alcance territorial: sin condición de contigüidad. Se limita a un barrio, a un conjunto de barrios, a una región de la ciudad o a toda una ciudad, etc.? 2. El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la planificación Metodología: se trata de identificar qué metodología usa. Siempre tendrán alguna, a veces es supuesta, no explicitada, otras veces es de tipo ad hoc o artesanal (se crea y se elimina según necesidades o coyunturas como coordinaciones rotativa o fija) o son destreza de alguno de sus integrantes (especialidades disciplinarias). Otras pueden llegar a utilizar de manera formalizada una metodología, pudiendo ser adaptada a un caso (trabajo en grupos) o pudiendo ser pertinente a su complejidad (métodos específicamente diseñados para abordar articulaciones multiactorales). Modelo de gestión: los procedimientos aplicados a la gestión de la red componen un modelo que por lo general no está explicitado y debe ser deducido, es autogestivo, cogestivo, delegado, centralizado, de pares, asociado, etc.? Horizontalidad / verticalidad: se trata de conocer que combinación de prácticas de estos niveles se realiza. 26

27 Trabajo voluntario/rentado: se trata de identificar si consigue combinaciones de trabajo voluntario y rentado entre personas o de una misma persona, o si escoge exclusivamente el voluntariado o la profesionalización rentada. 3. Las huellas para el estudio de su paso. Sistema de registro: no hay registros, se registra de manera burocrática a fines puramente funcionales, o se registra a sabiendas de que es una experiencia social que debe dar cuenta del proceso y dejar marcas que permitan su estudio posterior y su evaluación. Documentos: utiliza sólo documentos de promoción e información, o textos de proyectos o elabora también documentos estratégicos y conceptuales para su accionar? Densidad de colectivos: importa conocer el volumen de colectivos que relaciona versus colectivos simples o personas coparticipantes. 4. Noción de su innovación y trascendencia Naturaleza de la innovación: observar si existe una innovación, caracterizarla y saber si existe conciencia de la misma. Tema: si se configura en torno a un único tema, o a varios, y si si fuera mutitemática, si dichos temas son tratados integralmente o como líneas separadas. Nivel de complejidad: trabaja en único plano o en planos, dimensiones y escalas diferentes? Finalidad: identificar la trascendencia mayor que conlleva la experiencia Meta organizacional: es coordinar acciones entre instituciones, promover acciones solidarias, consolidar prácticas de transformación derivadas de construcciones colectivas, configurar procesos de reconstrucción de identidades? 27

28 Reglas básicas para redes de gestión asociada, a tener en cuenta 11 Regla de la rotación (o de la alternancia) las responsabilidades sobre funciones generales y comunes de la red se alternan entre sus nodos o miembros. Regla de la peculiaridad organizacional cada organización recibe y realiza los contactos relativos a su peculiaridad y toda entrada de insumos a un nodo o demandas que hacen a la peculiaridad de otro, se le transfiere. Regla de la peculiaridad de la red todos los núcleos de la red, más allá de su autonomía, son corresponsables de la potencialidad del conjunto-red en cuanto a las relaciones o demandas externas. d. Metodología para la gestión de redes socio-gubernamentales Sostenemos que toda elección metodológica significa la puesta en práctica de una determinada concepción, nunca es neutra, supone una ideología, un modo de concebir la sociedad. La elección de una modalidad participativa prevé resultados coherentes con la elección realizada. El enfoque metodológico para la gestión de redes socio-gubernamentales, que puede ser aplicado también a la gestión de todo tipo de redes, habrá de cumplir algunas condiciones que la harán viable: 11 Extraído de Red Arte, Sistematización y articulación. H. Poggiese, Buenos Aires Ver fichas en Anexo. 28

29 -la constitución de escenarios formales, que son los espacios de articulación donde se produce el proceso de panificación-gestión. -la sistematización del mecanismo de la red, esto es, los procedimientos y reglas metodológicas en tanto diseño orgánico de funcionamiento (secuencia de plenarios, grupos de trabajo, acta-documento de avance). -la configuración, en el proceso, de un grupo de gestión de la gestión La metodología prevé un sistema que funciona por agregación en plenarios periódicos y grupos de trabajo o grupos ad-hoc que se articulan con criterio coherente a la concepción y un sistema de registro que denominamos Acta-documento. Secuencia metodológica PLENARIOS Tienen una frecuencia periódica. En él convergen los grupos de trabajo y también los nuevos actores que es necesario sumar, así como los invitados especiales. 29

30 Se realiza el análisis situacional, se formulan términos de referencia del proyecto, hipótesis12. Se planifica en conjunto la tarea y trazan las estrategias de trabajo. El criterio ordenador para su funcionamiento articula tres o cuatro momentos, los que son anunciados al comienzo de cada reunión, a saber: Momentos de los plenarios I. Cuadro de situación y análisis prospectivo: es un primer momento donde se actualiza la información (mirada sobre el presente) por parte de los diferentes participantes. Se repasan todos los asuntos, los procesos y las tareas en marcha, para realizar una síntesis identificando los problemas o ejes centrales y registrar las tendencias que más se destacan, con una mirada hacia delante, al futuro (prospectiva). II. Espacio conceptual y propositivo: en este segundo momento se avanza en la conceptualización de los temas, se debaten abiertamente ideas y propuestas y se definen criterios por consenso para el trabajo en grupos. III. Grupos de trabajo y programación de tareas: todo este proceso tiñe un tercer momento donde se tratan los aspectos específicos de cada grupo operativo, se realiza el seguimiento de las tareas proyectadas y pueden conformarse nuevos grupos de trabajo. IV. Formación por intercambio: en algunos de los encuentros plenarios, se organiza un cuarto momento de formación, con el aporte de especialistas externos al sistema, la lectura de bibliografía pertinente en grupos o la exposición de experiencias vinculadas a las cuestiones tratadas que permiten profundizar algún tema relevante. 12 se elaboran hipótesis preliminares sobre la evolución y resolución del caso (a cargo del grupo inicial) y en sucesivas aproximaciones se arriba a un conjunto de hipótesis que orientarán el proceso y que son sometidas a un test de coherencia y complementariedad. 30

31 GRUPOS AD HOC O DE TRABAJO Estos grupos, de origen técnico-político-comunitario, son los encargados de la planificación participativa y la gestión asociada de cada uno de los procesos/proyectos abordados. Son específicos y desarrollan sus actividades en encuentros más frecuentes, presentando sus avances, resoluciones y dudas en plenario. Todos los grupos son abiertos y permanecen hasta la consecución del objetivo de su creación, luego pueden renovarse o reformularse. GRUPO GESTION DE LA GESTION De carácter permanente, por la naturaleza de su función, está el denominado grupo Gestión de la Gestión. Se trata de un grupo de gestión interactoral, que asegura el funcionamiento de todo el sistema, facilitando y desarrollando todas las actividades que sean necesarias y pertinentes. El Grupo opera como motor dentro de este complejo proceso participativo (de ahí su nombre), monitoreando las estrategias y el ciclo de planificación, revisando la planificación global, atendiendo la comunicación (haciendo circular la información) y la articulación intra (apoyando a los grupos) y extra-red. Es responsable de la elaboración del documento técnico/conceptual del proyecto. SISTEMA DE REGISTRO Lo que se produce en conjunto, en cada plenario, se transforma en un ACTA, no convencional, se trata del documento histórico, conceptual y estratégico del proyecto. Incluye todos los productos técnicos elaborados por los Grupos de Trabajo y sometidos a Plenario, así como las fundamentaciones y encadenamientos de ideas que van surgiendo en el mismo. La serie de estos documentos permite recomponer: -el continuum del intercambio, el armado de un equilibrio informativo, analizando prospectivas (futuros no siempre fatales ); -la historia del proceso y las conceptualizaciones colectivas, que permiten mejorar el nivel de comprensión y -el monitoreo de las tareas, avances y dificultades. 31

32 Presentamos a continuación un cuadro para la realización de ejercicios didácticos o experimentales que permitan la utilización de las variables de la matriz, las reglas básicas y la metodología expuesta. Cuadro para ejercicios 1. Fundacional, la marca del origen Autodefinición Origen Composición Alcance territorial 2. El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la planificación Metodología Modelo de gestión Horizontalidad / verticalidad Trabajo voluntario/rentado 3. Las huellas para el estudio de su paso. Sistema de registro Documentos 32

33 Densidad de colectivos 4. Noción de su innovación y trascendencia Naturaleza de la innovación Tema Nivel de complejidad Finalidad Meta organizacional Capitulo 3 LAS TIC S EN LA GESTIÓN ASOCIADA DE REDES a. Las innovaciones tecnológicas en la sociedad de la información En el presente contexto de sociedades globalizadas se hace ineludible analizar la complejidad de los procesos espaciales: ésto requiere que interroguemos el papel de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TICs) en la formulación de políticas. En la globalización podemos reconocer nuevas circunstancias: se intensifican las relaciones de interdependencia económica y al mismo tiempo se reconfiguran bloques regionales (en Sudamérica, por ejemplo, el MERCOSUR y la UNASUR), renacen o surgen sociedades multiculturales, asistimos a la transformación del espacio y el tiempo de la vida humana. La aldea global está intersectada por modelos de comunicación electrónica configurando una red de usos son muy diferenciados que impacta en las instituciones, relaciona movimientos sociales, conecta prácticas culturales. El ciberespacio considerado como nueva dimensión de relaciones sociales exige estar presente, por eso el análisis de las TICs será realizado desde los procesos de 33

34 transformación donde la comunicación significa una acción en común, que deriva de una articulación entre las unidades y la totalidad. Hay una interpretación que concibe a la comunicación entre seres humanos, aquella que sucede en lo social, que conecta a los individuos, como el hilo invisible que une, forma el tejido social y establece relaciones entre el individuo y la sociedad: es la comunicación que acontece en el mundo de la vida, en los microdominios de la vida cotidiana en los cuales surgen los valores y se le da sentido común al mundo social (Egler, 2007, pag. 9). En diferentes momentos históricos encontramos que diferentes medios de comunicación permitieron conformaciones alternativas del tejido social y de la organización del espacio. El espacio virtual generado por la oralidad es redefinido por la escritura (en sus dos extremos, ciencia y ficción) y por las telecomunicaciones, la transmisión de imágenes y los ingenios a distancia hasta llegar finalmente a los grandes sistemas de almacenamiento y procesamiento de información actuales y también los sistemas de simulación de la realidad. Las tecnologías de la memoria se suman a las de la inteligencia y generan nuevos ámbitos perceptivos, estímulos culturales y atmósferas imaginativas novedosas, confirmando la hipótesis de transformación según la cual con cada nueva tecnología se modifica el tamaño, tiempo, forma de interacción y la capacidad productiva cultural de las sucesivas comunidades que las producen y se producen a través de ellas. En los principios de la industrialización la localización de las actividades de producción y reproducción dependía de la proximidad física, lo que produjo la aglomeración del espacio urbano. En la sociedad de la información y la comunicación la aglomeración se conforma a través de una organización definida por redes. que conecta elementos singulares que se combinan formando una totalidad. (A. Piscitelli, 1995, pag 79) Los flujos de comunicación forman un tejido atemporal y aterritorial que define nuevas aglomeraciones de objetos y personas. El espacio en la sociedad informatizada, debe ser percibido como una superposición de redes vitales y virtuales que actúan en dirección a objetivos económicos, políticos y culturales. 34

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