PAPER DE INVESTIGACIÓN

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1 PAPER DE INVESTIGACIÓN Área de clasificación: Business e Internacional Business Título: Proteccionismo Comercial: Efectos sobre el comercio mundial de carnes de origen vacuno Autor: Colaboración: M.A. Federico Santángelo Abril de

2 Abstract El comercio mundial de todas las carnes ha aumentado significativamente en los últimos años. Según FAO en 1990 se comercializaban 13 millones de toneladas las que aumentaron a 24 millones en el año 2000, fundamentalmente por el aumento del comercio de carne aviar y porcina cuyas exportaciones aumentaron un 228% y un 67 % respectivamente. Esto versus un crecimiento del 31 % en la carne vacuna. El mayor precio relativo de la carne vacuna se debe a las mejoras en los niveles de productividad de las otras carnes y a que en los principales mercados internacionales la carne vacuna se encuentra altamente protegida mediante barreras que impiden el comercio, lo que provoca un aumento de los precios internos que perjudican su consumo e incentivan la producción local. Los altos precios en estos mercados hacen que el consumidor la reemplace por otras fuentes de proteínas de menor valor y generan una transferencia de recursos desde el consumidor hacia el productor. La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo estableció que las transferencias recibidas por los productores de carne vacuna en el año 2002 fueron de u$s millones. Dentro de estas la UE, Japón y Corea del Sur aportan el 87 % del total de ayuda que los productores cárnicos reciben. El apoyo total que los productores cárnicos de la UE recibieron fue aproximadamente de millones de euros en el año 2002, lo que representa euros por granja ó 970 euros por animal faenado. La UE utiliza subsidios a la exportación generando una mayor depresión en los precios internacionales. Esto repercute en los países exportadores que compiten por estos mercados disminuyéndole sus ingresos. La protección comercial se concreta a través cuotas, aranceles, subsidios a la producción y subsidios a la exportación. La eliminación de las diferentes formas de protección hará más competitiva la carne vacuna frente a las carnes sustitutas generando un mayor consumo que estimulará la producción y el comercio mundial. 2

3 Introducción El comercio mundial de carnes ha aumentado significativamente en los últimos años. Según datos de la Food and Agricultura Organization of the United Nations (FAO) en el año 1990 se exportaron 13.6 millones de toneladas, aumentando este valor a 24.3 millones en el año Este incremento de casi el 100 % en 10 años se produjo fundamentalmente por el aumento del comercio de carne aviar y de carne porcina cuyas exportaciones aumentaron de 2.6 millones de toneladas a 8.7 millones (representa un 228 % de incremento) y de 4.1 millones de toneladas a 6.9 millones (en este caso equivale al 67 % de aumento) respectivamente. El comercio de carne vacuna no ha tenido el mismo comportamiento ya que según la misma fuente, en similar período, el comercio mundial de carne vacuna experimentó un crecimiento de 31 %, aumentando de 5.6 millones de toneladas a 7.3 millones. Si hacemos un análisis comparativo en términos de niveles de producción mundial la carne vacuna cuya producción total es de 50.7 millones de toneladas, creció sólo 6 %, versus un incremento del 28 % de la carne porcina y del 67 % de la carne aviar durante el mismo período. Esto indica que la carne vacuna ha perdido y continúa perdiendo terreno, tanto a nivel de participación en la producción como en el comercio mundial. Existen distintos factores responsables de esta pérdida de participación de la carne vacuna en el comercio internacional. Las diferentes políticas proteccionistas, los hábitos de consumo, los cambios en los factores culturales, nutricionales y dietas, las efectivas campañas de promoción y publicidad en favor de las carnes sustitutas y las campañas de desprestigio en contra de la carne vacuna son algunos de los factores cuya influencia fue decisiva. También son responsables el aumento de la producción y la productividad de las cadenas porcinas y aviar, lo que se tradujo en una disminución de sus precios y un mayor consumo. Pero el mayor precio relativo de la carne vacuna no se debe solamente a estas mejoras. En los principales mercados internacionales la carne vacuna se encuentra altamente protegida mediante barreras que impiden el comercio lo que provoca un aumento de los precios internos que perjudican su consumo. Algunos países protegen a sus productores agrícola-ganaderos con la intención de asegurarles un nivel de vida equitativo y evitar su migración a los centros urbanos. Otros para aumentar la productividad y garantizarse el autoabastecimiento de alimentos a precios razonables. Estas 3

4 políticas proteccionistas afectan de sobremanera el normal desenvolvimiento del comercio exterior perjudicando a los países exportadores. La Unión Europea (UE), Japón y Corea del Sur son los principales países que protegen al sector cárnico utilizando barreras que impiden el acceso a sus mercados y subsidios directos a la producción. Este trabajo tiene por objetivo principal mostrar el perjuicio que provoca la protección efectuada por los principales mercados importadores dentro del comercio internacional de carne vacuna y cómo repercuten estas políticas proteccionistas en los países exportadores. Para ello se analizarán los sistemas por los cuales los principales mercados protegen al sector cárnico mediante aranceles y cuotas, subsidios a la producción y subsidios a la exportación. Estas barreras provocan un aumento de los precios relativos de la carne vacuna en relación a sus competidoras provocando un mayor consumo de carne porcina y aviar. Se desarrollarán los mecanismos de protección utilizados por estos países haciendo hincapié en la protección que otorga la Unión Europea a sus productores cárnicos, por ser el principal mercado de exportación de la República Argentina. Con respecto a los Estados Unidos y pese a que no aplica políticas específicas de protección al sector cárnico, mencionaremos el sistema de cuotas que utiliza para la importación de carne vacuna y los programas de garantías de créditos para las exportaciones que son de considerable magnitud. La metodología utilizada para la elaboración de este trabajo fue una investigación de campo primaria con entrevistas directas a especialistas en comercio internacional y a referentes del sector de la carne vacuna. En algunos casos se recurrió al envío de cuestionarios abiertos. Además se analizó información secundaria disponible en libros, revistas e Internet. Se consultaron múltiples fuentes entre las que podemos mencionar al USDA, FAO, OMC, MLA y OECD. 4

5 Comercio Internacional de Carnes Como lo refleja el Cuadro 1 la carne vacuna viene perdiendo participación en las preferencias del consumidor con respecto a sus sustitutos, la carne porcina y la carne aviar. Uno de las mayores causales de ésta pérdida es el alto precio relativo de la carne vacuna en comparación con las de sus competidores. Cuadro 1: Comercio Mundial de Carnes en Comercio Mundial de Carnes 1990 Comercio Mundial de Carnes % 6% 20% 30% 4% 36% 43% 30% CARNE DE AVES CARNE DE CERDO CARNE DE BOVINO CARNE DE OVINO CARNE DE AVES CARNE DE CERDO CARNE DE BOVINO CARNE DE OVINO Fuente: FAO, La carne vacuna ha perdido participación en el mercado mundial de carnes fundamentalmente en manos de la carne aviar. Las mejoras en la productividad en aves y cerdos y las barreras al comercio fueron los principales causales. La mejora en la productividad de las cadenas de cerdos y aves que provocaron una caída en sus precios se debe fundamentalmente a sus avances tecnológicos, especialmente en mejoramiento genético, en mejoras técnicas de manejo y a la aplicación de métodos intensivos de producción. Pero el mayor precio relativo de la carne vacuna no se debe sólo a mejoras en la productividad de las carnes competidoras sino a que en los principales mercados mundiales la carne vacuna se encuentra altamente protegida en comparación con la de sus competidoras sustitutas. Cuando los países imponen barreras al comercio en busca de favorecer a sus productores, provocan un aumento de los precios internos que incentiva a aumentar su producción. Los altos precios de la carne vacuna en estos mercados protegidos 5

6 hacen que el consumidor la reemplace por otras fuentes de proteínas de menor valor (cerdo y ave) y generan una transferencia de recursos desde el consumidor hacia el productor. Las barreras que restringen el comercio internacional e impiden el desarrollo de las industrias en los países productores son dos tipos, las barreras sanitarias y las barreras comerciales. Barreras Sanitarias: Uno de los factores de mayor incidencia en el comercio internacional es el status sanitario de los países exportadores. La presencia de las enfermedades aftosa y Encefalopatía Espongiforme Bovina (BSE en inglés) condicionan y restringen el comercio internacional. La distinción entre países libre de aftosa y aquellos que no lo son, define el comercio mundial de carnes vacuna y porcina. La ausencia de la enfermedad permite el acceso a mercados de mayor valor. La aparición de un solo caso de BSE en un país exportador provoca el cierre del mercado de carnes para sus exportaciones, como sucedió durante el 2003 con Canadá, Estados Unidos y en la década del noventa en Inglaterra. El comercio mundial de carne vacuna puede clasificarse en dos grandes mercados: del Pacífico y del Atlántico. El llamado mercado del Pacífico comprende los países de Japón, Corea del Sur, Estados Unidos, México, Australia, Nueva Zelanda y países del sudeste asiático. Estos mercados se caracterizan por ser libres de aftosa y son los de mayor valor económico. Los principales países importadores de esta región son Japón, Corea del Sur y son abastecidos principalmente por Australia, Estados Unidos (previo a la aparición de BSE) y en menor medida Nueva Zelanda. El mercado del Atlántico está integrado por los países de Europa, África, Medio Oriente y Sudamérica. La presencia de aftosa limita el comercio y restringe el acceso a los mercados de mayor valor (del Pacífico). Cabe destacar que la Unión Europea (UE) posee cuotas de importación de cortes especiales de alto valor que asigna a países exportadores y permite mejoras en los ingresos de los productores e industriales. Los principales países sudamericanos exportadores de carne vacuna, Brasil, Argentina y Uruguay, tienen en Europa y en los países del norte de África, Medio Oriente y Rusia el destino principal de sus exportaciones. Una alta proporción de las exportaciones de la Unión Europea, muchas veces subsidiada, compite con las exportaciones de los países sudamericanos por los mercados del norte de África, Medio Oriente y Rusia. 6

7 Barreras Comerciales: Mientras las barreras sanitarias protegen contra la dispersión de enfermedades, las barreras comerciales inhiben el desarrollo del comercio mundial. Desde la creación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1947, las rondas de negociaciones comerciales multilaterales han tenido como propósito la eliminación y / o la reducción de las distorsiones en el comercio mundial. Sin embargo esta mejora no abarcó a importantes rubros de exportación de los países en desarrollo como son los productos agrícolas y textiles que estaban excluidos de la agenda de dichas negociaciones. Al estar fuera del GATT los países podían implementar diferentes políticas acerca de sus commodities agropecuarios. Esto trajo un mayor proteccionismo por parte de los principales países y grandes distorsiones tanto en la producción como en el comercio mundial. Recién durante la Ronda Uruguay del GATT ( ) y su sucesora la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, comienzan a obtenerse resultados que representan un salto cualitativo de las negociaciones multilaterales ya que se incorporaron sectores fundamentales como el agro y los textiles. En 1995 se firmó el Acuerdo de Agricultura en donde el tema del comercio de commodities agrícolas pasó a estar sujeto a normas comunes que limitan parcialmente la discrecionalidad de las políticas públicas. La finalidad del Acuerdo sobre Agricultura fue reformular el comercio del sector y lograr que las políticas estuvieran más orientadas al mercado con el objetivo de aumentar la previsibilidad y la seguridad, tanto para los países importadores como para los exportadores. Las nuevas normas y compromisos del Acuerdo se aplican a: el acceso a los mercados diversas restricciones comerciales que afectan a las importaciones. la ayuda interna subvenciones y otros programas, incluidos los que elevan o garantizan los precios al productor y los ingresos de los agricultores. los subsidios a la exportación y otros métodos utilizados para lograr artificialmente que las exportaciones sean competitivas. Este Acuerdo autoriza a los gobiernos a prestar ayuda a sus economías rurales preferiblemente por medio de políticas que ocasionen menos distorsiones del comercio. 7

8 Con respecto al acceso a los mercados para los productos agropecuarios la OMC determinó únicamente la implementación de aranceles. Previo a la Ronda Uruguay algunas importaciones de productos agropecuarios estaban limitadas por contingentes y otras medidas no arancelarias. Con respecto a la ayuda interna el Acuerdo sobre Agricultura se distingue entre los programas de ayuda que estimulan directamente la producción y aquellos que se considera no tienen ningún efecto directo. Una de las consecuencias más importantes de las políticas que sostienen los precios internos o que subvencionan la producción es que estimulan el exceso de producción. Esto reduce las necesidades de importaciones o bien da origen a subvenciones a la exportación y a ventas a precios de dumping en los mercados mundiales. La OMC clasifica los subsidios en cajas de distintos colores de acuerdo al grado de distorsión que genera tanto en la producción como en el comercio. Las distintas cajas de la OMC son: Caja Ámbar, Caja Azul Caja Verde Dentro de la Caja Ámbar se incluyen todas las medidas de apoyo del estado que distorsionan la producción y el comercio, conforme a lo previsto en el artículo 6 del Tratado de Agricultura, con excepción de aquellos que estén incluidos en las cajas azul o verde. Incluyen medidas para sostener precios ó subsidios directos que se relacionan con las cantidades de producción. Están sujetos a límites llamados de minimis en dónde se permiten subsidios mínimos (5% de la producción agrícola para países desarrollados, 10% para países en vías de desarrollo). La Caja Azul se refiere a la caja amarilla con condiciones y fue diseñada para reducir la distorsión. Cualquier subsidio que normalmente se incluiría en la caja ámbar se coloca en la caja azul si el subsidio también requiere que los productores limiten la producción. La Caja Verde es una categoría de programas en los que el Acuerdo de Agricultura no limita el gasto. Los programas de esta categoría están protegidos contra desafíos de obligaciones compensatorias. Los subsidios de la caja verde no deben distorsionar el comercio, o al menos causar una distorsión mínima y tienen que estar respaldados por el gobierno y no deben involucrar un precio sostén. Tienden a ser programas que no apuntan a productos en particular e incluyen subsidios de ingreso directo para los productores que no se 8

9 relacionan con los niveles o precios corrientes de producción. También incluyen programas de desarrollo de protección medioambiental y regional. En lo referente a los subsidios a la exportación el Acuerdo sobre Agricultura prohíbe los subsidios a la exportación de productos agropecuarios a menos que las subvenciones se especifiquen en las listas de compromisos de los miembros. Sin embargo el artículo 13 estableció una Cláusula de Paz que protegía a los países que utilizaban subsidios y que estaban en conformidad con el Acuerdo, para que no puedan ser cuestionados al amparo de otros acuerdos de la OMC. Esta Cláusula de Paz expiró en diciembre del año 2003 por lo cual los países pueden ejercer reclamos contra aquellos países que utilizan subsidios a la exportación y demuestren que afectan a sus exportaciones. Tras la Ronda Uruguay los instrumentos proteccionistas pueden ser agrupados por un lado aquellos que impiden o restringen el acceso a los mercados, limitando de esta manera la exposición de los productores locales a la competencia internacional, y por otro los que incentivan la producción y la exportación brindando a los productores una ayuda extra para mejorar sus condiciones de competitividad. Dentro de las medidas que restringen el acceso a los mercados se encuentran: Medidas aplicadas en la frontera: o Cuotas de acceso. o Aranceles a la importación. o Derechos de aduana. o Salvaguardias especiales. Barreras para arancelarias: o Ambientales. o Sanitarias y Fitosanitarias. Estos instrumentos dificultan el acceso a los mercados produciendo un encarecimiento de los productos importados. Estas medidas no generan costo fiscal directo (no hay transferencia del estado al productor). En los que respecta a las medidas que incentivan la producción y la exportación, se encuentran: Medidas de ayuda al productor: 9

10 o Medidas de ayuda interna. o Subsidios a la exportación. Estos instrumentos se financian en parte con impuestos y en parte con aranceles a la importación. Significan un ingreso extra a los productores. Estas medidas inciden directamente en el precio internacional perjudicando a los países más competitivos. A pesar de los progresos generados en la Ronda Uruguay, aún permanecen importantes barreras proteccionistas que dificultan o inhiben el comercio mundial de commodities agropecuarios y especialmente el de carne vacuna. En la Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Qatar) en noviembre de 2001 los gobiernos de los países miembros de la OMC acordaron iniciar nuevas rondas de negociaciones multilaterales. Los gobiernos se comprometieron a disminuir o eliminar todas las formas que distorsionen el mercado. Lamentablemente hasta el momento no ha habido avances significativos en la disminución de los mismos. A continuación se analizará como los principales mercados protegen al sector cárnico de la competencia internacional. Protección al sector cárnico en los principales países Existen diversos mecanismos que son utilizados por los países para proteger a sus productores cárnicos y otros productos agrícolas: Aranceles a la importación, Cuotas de ingreso, Subsidios a la exportación, Subsidios directos (productores, frigoríficos, almacenajes). La Organisation for Economic Cooperation and Development, (OECD) (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo), integrada por 30 países comprometidos con los gobiernos democráticos y la economía de mercado, determina el grado de apoyo que reciben los productores mediante el Producer Support Estimate (PSE). Este índice muestra el grado de protección a un sector determinado, dentro del cual se encuentran los distintos subsidios incluidos en las cajas de la OMC. Recordemos que para ésta última los subsidios que caen en la caja ámbar son aquellos a negociar y reclamar. 10

11 El PSE es un indicador que mide el valor monetario de las transferencias anuales que reciben los productores agropecuarios provenientes de los contribuyentes y consumidores a nivel de la puerta del establecimiento. Expresada como porcentaje del PSE (%) es la proporción del ingreso bruto del productor (valor total de la producción más la ayuda presupuestaria), proveniente de la ayuda de la intervención gubernamental. También se lo llama subsidio equivalente del productor. El PSE nos permite ver el grado de ayuda y / o protección que reciben los distintos sectores de un país. A mayores valores de PSE mayor es la protección que recibe ese sector. Comparativamente, la carne vacuna tiene mayores valores de ayuda hacia sus productores que la carne porcina y la carne aviar. Esto se ve reflejado en los mayores valores de PSE de la carne vacuna con respecto a los valores de las carnes porcinas y las carnes aviares en los últimos años. (Cuadro 2). Cuadro 2: PSE Comparativos entre las Carnes Vacuna, Porcina y Aviar para países de la OECD. PSE COMPARATIVO PSE (%) Bovino Aves Cerdo Fuente. OECD La carne vacuna tiene mayor protección con respecto a la carne aviar y porcina. La protección de la carne vacuna al igual que la carne de cerdo, aumentó en los últimos años mientras que la carne aviar fue la única que ha disminuido. Un comportamiento similar también puede observarse en los principales mercados en dónde la carne vacuna se encuentra con mayor protección con respecto a la carne porcina y la carne aviar, a excepción de Japón donde la carne porcina se encuentra altamente protegida. 11

12 En el cuadro 3 se pueden ver los distintos valores de PSE para las distintas carnes en los principales mercados. La OECD estableció las transferencias que recibieron los productores de carne vacuna en el año 2002 fueron de USS millones. Dentro de estas transferencias la UE, Japón y Corea del Sur aportan el 87 % del total de ayuda que los productores cárnicos reciben. Según la misma fuente solamente la UE aporta el 78 % de los niveles de apoyo. La protección en la UE es excepcionalmente alta y se ha incrementado sustancialmente en los últimos años como consecuencia de los brotes de BSE y fiebre aftosa en ese continente. Cuadro 3: Producer Support Estimate (PSE) comparativo entre distintos países para diferentes carnes PSE Comparativo Año PSE (%) Cerdo Ave Bovino UE Japan United States Korea New Zealand Canada Fuente: OECD En los principales mercados importadores el sector de carne vacuna se encuentra más protegida que la de sus competidoras con excepción en Japón, en donde la carne porcina tiene mayor protección En el cuadro 4 pueden verse las variaciones que han sufrido el PSE para la carne vacuna en los distintos países a lo largo de los últimos años. 12

13 Cuadro 4: Producer Support Estimate para la carne vacuna en distintos países Variación Australia % Canadá % Unión Europea % Japón % Corea del Sur % Nueva Zelanda % Estados Unidos % Suiza % Promedio OECD % Fuente: OECD. La UE y Corea del Sur aumentaron su protección al sector cárnico durante los últimos años. Por su parte, puede observarse como Japón disminuyó su protección al sector. Suiza si bien protege fuertemente al sector tiene baja incidencia en el comercio mundial. Según la OECD las formas de protección que los gobiernos utilizan para proteger al sector cárnico se pueden clasificar en tres grandes grupos: 1. Market Price Support o Precio Sostén de Mercado. 2. Direct Income Support o Subsidios directos al ingreso, 3. Subsidios de exportación. La OMC clasifica los subsidios en diferentes cajas (ámbar, azul y verde) por lo que mostraremos a qué caja corresponden estos grupos. Comprender cómo funcionan los subsidios y cómo influirían sus reducciones, importa para saber donde focalizar los esfuerzos en las negociaciones internacionales. 1. Market Price Support ó Precio Sostén de Mercado Incluye cualquier medida proteccionista que aumente el precio interno por encima de los precios internacionales, pagos directos a productores, pagos diferenciales (de precios) y / o medidas de reducción de costos. 13

14 Los gobiernos protegen a sus productores de la competencia internacional con políticas comerciales que dificultan la importación mediante cuotas y aranceles que restringen el ingreso de mercadería y protegen a los productores locales de la competencia internacional. Los aranceles son impuestos aduaneros a la importación que pueden ser pagados ad valorem como un porcentaje del valor de la mercadería (por ejemplo 20%), ó con valores específicos (por ejemplo u$s por kilo). Los aranceles no restringen la cantidad de mercadería ingresada en el país importador. En las cuotas los gobiernos imponen una restricción sobre la cantidad o sobre el valor total de mercadería a importar por año. Las cuotas aranceladas son una combinación de un arancel de importación y una cuota de importación en las que las importaciones dentro de la cuota ingresan con un valor bajo o cero arancel y las importaciones ingresadas por sobre esa cantidad ingresan con un arancel más alto. La mayoría de los países utilizan este tipo de cuotas aranceladas para la importación de carne. Cuando los gobiernos imponen cuotas y aranceles para la importación de carne vacuna generan un efecto similar al de imponer impuestos a su consumo ya que los consumidores deben afrontar precios más altos por los bienes que demandan. Estos aumentos de los precios internos por la disminución de oferta disponible provocan una disminución en su consumo. Los productores locales tienen mayores incentivos de producción pero con un menor mercado en donde vender su producto. A pesar de los progresos ocurridos a partir de 1990, los gobiernos de los principales países importadores continúan aplicando políticas comerciales que restringen el acceso a sus mercados. La Unión Europea limita las importaciones cárnicas con un conjunto complejo de cuotas de importación y altos aranceles (cuotas aranceladas). La UE posee toneladas de cuotas de importación dentro de las cuales se encuentra las toneladas de cuota para cortes de alta calidad denominada cuota Hilton. Esta cuota la adjudica a los países que luego son los encargados de distribuirlos a los exportadores. Argentina es el país con mayor proporción de la cuota adjudicada con toneladas. Esta cuota es bilateral y corresponde para cortes de alto valor. Otros países que poseen esta cuota son Australia con toneladas, Brasil con toneladas y Uruguay con toneladas. Argentina fue aumentando la cantidad de cuota Hilton asignada por la UE mediante compensaciones por la pérdida de mercados a causa de la incorporación de nuevos países a la 14

15 UE. Esta cuota para Argentina tiene una incidencia clave ya que representa el 35 % del valor de sus exportaciones totales. Las importaciones dentro del régimen de la cuota pagan un arancel ad valorem del 20 % y por fuera de la misma deben pagar un impuesto del 12.8 % más un fijo de euros por tonelada. Una segunda cuota otorgada a los importadores de la UE, son toneladas de la llamada Cuota GATT, que ingresan pagando un 20 % de impuestos aduaneros. Una tercera cuota adjudicada a los importadores para carne congelada para procesamiento de toneladas ingresan también con un 20 % ad valorem. Las importaciones por encima de estas cuotas deben pagar un 12.8 %, más aranceles que varían entre y euros por toneladas. La cuota GATT al igual que la cuota para procesamiento son multilaterales lo cual habilita la participación de todas las naciones miembros de la OMC. Por otra parte, la UE exige estrictas regulaciones en plantas faenadoras y procesadoras y prohíbe expresamente la importación de carne que haya recibido hormonas en su período de engorde. Estas regulaciones que restringen el comercio, se consideran como otra forma de protección al sector y el efecto neto que generan es limitar las importaciones de carne vacuna. Es por este último motivo que la UE no permite la importación de carne vacuna proveniente de los Estados Unidos. Con respecto a este país, Estados Unidos posee un importante volumen de cuotas de ingreso al país de toneladas. Australia y Nueva Zelanda son los principales beneficiarios de estas cuotas con toneladas y toneladas respectivamente. Por encima de estas cuotas Estados Unidos tiene un arancel del 26.4 %. Dentro de las cuotas otorgadas por este país, Argentina y Uruguay poseen un cupo toneladas de cortes cada uno surgidas a partir de la Ronda Uruguay. Esta cuota es de negociación bilateral y distribuida por el gobierno argentino. La enorme diferencia entre las cuotas otorgadas a las naciones de Oceanía con respecto a nuestro país y Uruguay se debe a que fueron asignadas con motivo de la Ronda Tokio ( ) en donde ni la Argentina ni Uruguay estaban sanitariamente habilitados para exportar hacia los Estados Unidos por motivo de la aftosa. Las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT lograron un avance en la apertura de los mercados con un mayor acceso a los mismos, lo que se tradujo en nuevas oportunidades para los países exportadores. 15

16 Para ejemplificar esto podemos mencionar la liberalización hecha por Japón para la importación de carne vacuna a partir de En los años 80 Japón regulaba sus importaciones mediante cuotas y aranceles. En 1988 las cuotas fueron inicialmente expandidas para luego ser reemplazadas por aranceles. Este arancel se ha ido reduciendo desde 70 % en 1991 hasta alcanzar el 38.5 % actual. Como consecuencia de los menores precios domésticos producto de la eliminación de las cuotas y disminución de los aranceles, su consumo se ha duplicado desde 1985 y las importaciones cárnicas se incrementaron. Cuadro 7: Oferta Anual y Consumo de Carne Vacuna en Japón Oferta Anual y Consumo de Carne Vacuna en Japón Producción (miles de ton.) (a) Importaciones (miles de ton.) (b) Oferta Total (a+b ) Autosuficiencia (%) Consumo per capita (Kg.) Fuente: Centre for International Economics, 2003 Apertura al Comercio La apertura a las importaciones en 1990 en Japón, mediante reducción de aranceles, permitió un aumento en las mismas. La caída en el precio produjo un aumento en su consumo per cápita. Puede verse claramente cómo la disminución de las barreras comerciales y la apertura de mercados incrementaron el comercio dentro de la región del pacífico y las exportaciones de los países proveedores de éstos mercados (Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda). Sin la apertura de estos mercados el comercio mundial hubiera sido aún menor con respecto al ya magro crecimiento que tuvo durante la década pasada. Los aranceles de importación que posee la carne vacuna en la mayoría de los mercados es superior a la carne porcina y a la carne aviar. Aranceles más altos para el ingreso de 16

17 mercadería significan mayores precios al consumidor lo que provoca una disminución de su consumo. En adición a la protección generada por las restricciones al ingreso de mercadería importada, los países desarrollados protegen significativamente sus industrias cárnicas a través de subsidios directos pagados a los productores. Como estos subsidios están relacionados con los niveles de precios o de producción son clasificados dentro del Market Price Support por la OECD e incluidos en la caja ámbar para la OMC por la distorsión que provoca en el comercio. Uno de los principales mecanismos de apoyo en el sector cárnico son las compras de intervención, en las cuales las autoridades pueden comprar mercadería cuando los precios internos caen por debajo de cierto nivel. Estos stocks pueden luego ser vendidos en el mercado local o exportados. De esta manera, los gobiernos ponen un precio mínimo que actúa como resorte en la producción. La mayor parte de la protección que reciben los productores proviene del Market Price Support o Precio Sostén del Mercado. El 60 % de la protección otorgada a los productores del sector cárnico de la UE proviene de este mecanismo. El total de las transferencias provenientes del Precio Sostén del Mercado que la UE aplicó a sus productores fue de millones de euros en el año 2002, lo que representa euros por granja. Para los productores japoneses el 81 % de la asistencia provino de este mecanismo y representó dólares por granja. Corea del Sur desmanteló su complejo sistema de cuotas de importación a favor de un arancel único del 40 % para el Este arancel es la principal forma de protección a los productores cárnicos coreanos y representa el 91 % del apoyo total. Por otra parte poseen también un sistema de garantía de precios para el productor (Target price) con un valor de USS 930 por animal faenado. 2. Direct Income Support ó Pagos Directos. Otros subsidios son aplicados por los gobiernos a los productores cárnicos con el fin de aumentar los ingresos de éstos que varían en distinto grado y están menos relacionados a los niveles de producción y de precios. Estos subsidios se incluyen dentro de la caja azul en la clasificación de la OMC por ser menos distorsivos de la producción y el comercio, y por lo tanto no se encuentran sujetos a revisión. 17

18 Los productores de carne en la UE reciben numerosos subsidios directos que mejoran su renta y que compensan las pérdidas sufridas con la disminución de los precios de intervención. Dentro de estos subsidios podemos encontrar: Beef Special Premium (BSP) o Prima Especial. Suckler Cow Premium (SCP) o Prima por Vaca nodriza : Por desestacionalización : Slaughter premiums o Premios por Sacrificio : Pagos por extensificación : Pagos suplementarios : Basados en las estimaciones de la OECD los pagos otorgados por la UE correspondientes a estos subsidios fueron de millones de euros en el año 2002, lo que equivale a 260 euros por cabeza faenada. Finalmente los productores reciben otros subsidios que mejoran su ingreso y que se incluyen en la caja verde de la OMC, por tener un impacto mínimo en la producción y el comercio. Dentro de éstos se incluyen: Subsidios sociales como instalación de jóvenes agricultores o jubilación anticipada. Subsidios ambientales hacia regiones desfavorecidas o regiones retrasadas que aseguren la permanencia de los productores en estas regiones o pagos por prácticas de protección del medioambiente. Estos forman parte del Programa de Desarrollo Ambiental. El total de los subsidios incluidos en el Direct Income Support ó Pagos Directos (subsidios de caja azul y de caja verde ) fueron de millones de euros en el año El apoyo total que los productores cárnicos recibieron sumando las ayudas correspondientes al Market Price Support y Direct Income Support fue casi de millones de euros en el año 2002, lo que representó euros por granja ó 970 euros por animal faenado. 18

19 La UE apoyó a sus productores cárnicos con millones de euros. Si se consideran granjas esto equivale a un apoyo de euros por granja. El Market Price Support representa el 60 % del apoyo recibido de los productores de la UE. 3. Subsidios a la exportación La UE es el único bloque que aplica este tipo de subsidios en el mundo. La combinación de una mayor producción de carne vacuna producto de sus incentivos en concordancia con el menor consumo debido a sus altos precios, genera un exceso de oferta que tienen que ser almacenados o volcados al mercado internacional. Para cubrir la brecha entre los altos precios internos y el precio internacional la UE otorga subsidios a la exportación. Sin estos subsidios las firmas exportadoras europeas no podrían vender su producción en el mercado internacional. Esta mayor oferta de carne en el mercado internacional volcados a un precio subsidiado, genera una mayor depresión en los precios internacionales. Esto repercute en los países exportadores que compiten por éstos mercados disminuyéndole sus ingresos. Bajo el Acuerdo de Agricultura de la OMC, la UE se encuentra limitada a aplicar subsidios a la exportación hasta un máximo de toneladas. Pero este volumen se encuentra muy por encima del total de sus exportaciones. Para el año 2000 se estimaron que los subsidios a la exportación que la UE aplicó a sus exportaciones de carne vacuna fueron de USS 750 millones. Los subsidios a la exportación varían de acuerdo al destino y al tipo de carne exportada. La UE divide en zonas a los distintos países e implementan diferentes valores de subsidios de acuerdo al tipo de carne exportada. Los principales países que se encuentran en estas zonas son los países de África, Medio Oriente, terceros países de Europa, Turquía, ex países de la Unión Soviética, Suiza y Egipto. Es importante mencionar aquí porque las exportaciones subsidiadas de la UE no se destinan hacia los países del mercado del Pacífico. Existe un acuerdo denominado Cláusula Andriessen firmado en 1986 entre la entonces Comunidad Económica Europea y Australia, en el cual se comprometieron a no exportar carnes vacunas subsidiadas a la mayor parte de las naciones de Japón, Corea del Sur, Singapur, Malasia y Papua Nueva Guinea. Este acuerdo se extendió en 1993 con la firma de Estados Unidos, inmediatamente antes del cierre de la Ronda Uruguay. Como puede apreciarse las exportaciones subsidiadas de la UE se concentran en los mercados del Atlántico, que son mercados en dónde Argentina compite directamente sus exportaciones 19

20 cárnicas. Esto trae grandes perjuicios económicos para el sector, debido a que dificulta la exportación a esos destinos generando menores ingresos de divisas al sector. Con respecto a las políticas comerciales de los Estados Unidos podemos mencionar que este país posee un importante Programa de Garantía de Créditos para Exportaciones, consistentes en créditos otorgados por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) que ayudan a financiar la importación de alimentos y productos agropecuarios de los Estados Unidos con condiciones de pagos diferidos. Estos programas de garantía de créditos garantizan el pago a los bancos estadounidenses que otorgan los créditos a los bancos del país importador para financiar la exportación de productos agropecuarios de los Estados Unidos. Esto genera una reducción del riesgo reflejada en tasas de interés más bajas y en menores costos de financiamiento de los que se obtendría sin la garantía del USDA. Durante la Ronda Uruguay del GATT muchos países intentaron incluir estos programas como subsidios a la exportación. Sin embargo los negociadores de Estados Unidos resistieron este propósito aunque con el compromiso de ser estudiados en el futuro. Si los productores no recibieran protección obtendrían el precio internacional (mundial). La implementación de cuotas y aranceles aumentan el precio interno por encima del precio internacional. Los Subsidios Directos de Producción incluidos en la caja ámbar (compras de intervención y ayudas de almacenaje) aumentan el precio interno constituyendo el Precio Efectivo" que recibe el productor por la venta de sus productos. Los otros subsidios incluidos en la caja azul y en la caja verde generan un aumento en los ingresos del productor sin incidencia en los precios de los productos. Los subsidios a la exportación cubren la brecha entre el precio internacional y el precio efectivo que recibe el productor. Eliminación de subsidios Los tres pilares de protección mencionados se encuentran altamente interrelacionados. Esta clasificación puede generar la falsa impresión que cada uno de ellos pueden ser negociados en forma separada sin tener implicaciones en los otros dos. Este no es el caso y deberían ser considerados en conjunto para comprender los efectos que traerían su reducción o eliminación dentro del comercio mundial. El mayor acceso a los mercados mediante una reducción de los aranceles o el aumento de cuotas de importación disminuirían el precio interno provocando una caída en la producción 20