El mercado mundial de cereales: las opciones para e 1 Tercer Mundo EDUARDO A. SANTOS*

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1 Com ercio Exterior, vol. 33, nüm. 6, M éx ico, junio ele 1983, pp El mercado mundial de cereales: las opciones para e 1 Tercer Mundo EDUARDO A. SANTOS* fines ele marzo el e 1983 se efectu ó en Londres una conferencia internacional ele alto nivel ("The O utlook for Worlcl A Grains", organ izada conjuntamente por Th e Financia/ Tim es y The lnternational Wheat Council) so bre la situac ión actu al y las pers- Centre fo r Deve lopment Stud ies, University College of Swansea. El autor desea dejar constancia de la co laboració n de Max Nieto, quien sugirió diversas mod ificacio nes du ra nte la preparación de este artículo. Los errores y omisiones son de la exclusiva responsabilidad del autor. pectivas del mercado mundial de ce rea les. El objetivo ce ntral fu e anali za r la creciente in estabi lidad del mercado, la incontrolabl e ac umulac ión de rese rvas y las perspectivas de precios decrec ientes durante el decenio de los ochenta. La participación de impo r tantes funcionarios como el Sec reta rio de Agricu ltura de Estados Unidos, el Comisionado de Agri cultura de la Comunidad Europea de Naciones, el Enca rgado de la Comisión del Trigo de Canadá, el Presidente y el Sec retari o Ejec utivo del Consejo Mundial del Trigo, así como represe ntantes de diversos sectores industri a les, aseguró una disc usión muy intensa y acalorada, en defensa de los intere ses ahí represe ntados. Las deli beraciones só lo se re-

2 552 Durante la conferencia se destacó también el papel de las políticas agrícolas de los países desa rrollados, y en particular el que les corresponde desempeñar a las crecientes exportaciones en el bienestar y el progreso de sus respectivas comunidades rurales. A pesar del ya impresionante crecimiento experimentado por las exportaciones agrícolas de los países industriales (las de Estados Unidos, por ejemplo, que de un promedio de menos de millones de dólares durante los años sesenta y millones en la primera mitad de los setenta, han alcanzado más de millones de dólares en 1980), sus representantes expresaron claramente su intención de expandir aún más las ventas internacioel mercado mundial de cereales firieron en forma sec undaria (c iertamente co n algun as excepc iones) a los intereses de los países del Tercer Mundo, a pesa r de que éstos desem peñaran un papel fundam ental en la expa nsión del merca do durante los años setenta. En este artículo nos referiremos brevemente a las principales conclusiones ele dicha confe rencia y anali za remos además las opcio nes de estrategia que se presentan a los países en desarrollo para so lu cionar el problema alimen tari o, en las actu ales condiciones del mercado. Dicho problema fue puesto en un dramát i co primer pl ano por las noticias sobre la ca tá strofe que ca usó en Etiopía la falta de alimentos. La conferencia centró la mayor parte el e sus di sc usiones en el comportamiento de la producción y comercialización el e cereales durante los años setenta, así como en las perspectivas del mercado para el presente decenio, en un contex to de creciente ac u mulación de rese rvas y excedentes. Se estima que a mediados de 1983 las ex istencias rem anentes de trigo alca nza rán un nivel récord de aproximadamente 70 millones ele toneladas, mientras que el conjunto de las re se rvas de cereales y granos ll ega rá en el mismo período al nivel sin precedentes de 260 millones de toneladas, acumuladas en su casi totalidad en los países industri ales (véase el cuadro 1). CUADRO 1 Existencias remanentes de trigo al final de ciclo (Millones de toneladas, promedio anual) 1951/52 a 1955/ /57 a 1960/ /62 a 1965/ /67 a 1970/ /72 a 1975/ /77 a 1980/ /82 (estimación) 1982/83 (proyección) Cinco principales exportadores Argentin a, Austra lia, Canadá, Comun idad Europea y Estados Unidos. Fuente: Calcu lado con cifras del Consejo Mundial del Tri go (varios inform es). nales el e cerea les y granos. Estados Unidos y Ca nadá declara ron su deseo ele ma ntener su respec tiva participación hi stó ri ca en el mercado que las exportac iones subsidiadas de la Com unidad Europea amenaza n arreba tar. Por su parte, la Comun idad est ima que los países europeos se ven en la neces idad de expandir sus ve n tas ele ce rea les para ev itar la acu mulac ión excesiva de excedentes que resulta del régimen li beral de importac io nes de sustitutos, que redujo drásticamente el co nsumo intern o de ce rea les. De ac uerdo con la posición europea, por lo tanto, la abundancia de gra nos en el mercado no es un problema que co nciern a so lamente a la Comunidad, sin o que los principa les productores-exportadores debían discutirlo para ll egar a ac uerdos globales de orga ni zación y de participac ión en el crecimiento del mercado. Los delegados también di sc utieron acuerdos y políticas nac ionales para reducir las " deformac iones artificiales" del mercado mundial de granos (subs idios, impuestos, cuo'tas, etc.) que, estimaron, se encuentran en la base del problema de so breproducción. Se culpó tanto a las medidas de "carácter interno" aplicadas por los respectivos gobiernos u organizaciones, como a la fa lta de cooperac ión intern ac ional. En parti cular, las pláti cas se centraron en los subsidios a las ex portac iones, el crédito y los impuestos y cuotas a las importaciones de ce rea les y granos establecidos por la Comun idad. También se destaca ron los ca mbios en la estructura y composición del comercio agrícola de los países del Tercer Mundo, en parti cul ar la rápida ex pansión de las importac iones de alimentos y la creciente dependencia del comercio mundial. Todo esto ocurrió, según se seña ló, durante un período de creciente complejidad en la estabilidad del mercado mundial de alimentos, con desastrosas consecuencias para los países en desarrollo. Durante la reunión también se ana li zaron los aspectos más global es del comercio y de la producc ión de granos. El énfasis se puso en el agrava mi ento de la disp uta entre los principales productores y exportadores de granos y se hizo notar que no só lo perjudica las persp ectivas de expansión del mercado, sino que fundamentalmente impide la reali zación y el establec imiento de ac uerdos de seguridad alimentaria. Se abordaron igua lmente los importantes cambios ocurridos en el mercado mundial de granos desde los años setenta. Se destacó, en primer luga r, la "explosiva" capacidad productiva de los países industriales avanzados. En parti cular, se seña ló que como res ultado de los elevados subsidios que la Comunidad Europea otorga a sus agricu ltores, ésta no só lo ha logrado ser autosuficiente en la producción de alimentos, sino que incluso ocupa ya el tercer lugar entre los exportadores mundiales. Se mencionó también el rápido crecimiento de las exportaciones de granos (las de trigo, soya y granos forrajeros aumentaron 90 millones de toneladas durante el período ), que en su mayor parte se dirigieron haci a los ll amados " mercados no tradicionales": los países sociali stas y las naciones del Tercer Mundo con ingresos más elevados (véanse los cuadros 2 y 3). También se consideró la creciente volat ilidad de los precios y sus consecuencias para los productores-exportadores y para aquell os que dependen mas ivamente de las importaciones de cereales. Al respecto, es particularmente importante el caso del mercado del trigo, por las implicaciones que ti ene para la balanza ele pagos y la pl anificación de las compras de los países en desa rrollo.

3 comercio exterior, junio de CUADRO 2 M ercado mundial d e cereales. 1 O rigen d e las exportacio nes, 1955 a 1979 (Porcentaj es) desa rrollados en desarrollo 1955 a a a a a socialistas G rupos 041 a 045 de la Clasificación Uniforme del Comercio Intern a cional (CUC I). Fuente: Preparado co n cifras de la ONU, Monthly Bulletin of Sta tistics, vari os números. CUADRO 3 Es tructura d el m ercado mundial d e cereales. 1 D estino de las exporta c iones, 1955 a 1979 (Porcentaj es) desa rrollados en desarrollo socia listas 1955 a a a a a l. Grupos 041 a 045 de la CUCI. Fuente: Preparado con cifras de la ON U, Monthly Bulletin of Sta tistics, varios número s. Es necesa rio señalar ahora algunos puntos de carácter global que surgen de la d isc usión. Para empezar, es posible establecer con algu na ce rteza que a difere ncia de los años setenta, claramente ca racteri zados como un mercado de ve ndedores y con ex portaciones que crecieron más de 60% de 1972 a 1980, la expansión en el prese nte dece nio augura ser modesta. Los indicadores muestran que, al igual que en el período anterior, uno de los productos que prese nta mejores persp ecti vas es la soya. El segundo lu ga r corresponde a los granos forrajeros, mientras que el trigo ocupa el tercero. Por su parte, la ex pansión del mercado de la soya y de sus derivados esta ría determinada por el grado el e rec upera ción de la economía mundial y por la tasa de crec i miento en los países industriales, que son los principa les consumidores de dichos productos. En lo que respecta a las perspectivas regionales del merca do se pueden estab lecer también ciertas conclu siones generales. En el caso de los países sociali stas es posible estimar que, como resultado de posibles aumentos en los precios internos de alimentos, así como de restricciones en la balanza de pagos, el crecimiento de la demanda de productos importados tenderá a disminuir en los próximos años, a difere ncia de lo que ocurrió en el decenio pa sado, cuando sus importac iones contribuyeron aproximadamente con 50% del crec imiento del comercio de granos. Sin embargo, una d isminución ace lerada de las rese rvas de granos en los " países del Este", resultante, por ejemplo, de períodos consecutivos de mal ti empo, junto con ca mbios en la política alimentaria de la Repúbli ca Popul ar China, tenderían a crea r nueva mente las condiciones para un brusco crec imiento del mercado mundial de granos. A pesa r de los elementos mencionados en primer lu ga r, se estima que en el cort o y mediano pl azo los países socialistas continuarán importando ca ntidades considerables de granos. CUADRO 4 Precios CIF de importació n de tres va riedades de trigo en el m ercado de Rotterdam (Dólares por tonelada) Estados Unidos Estados Unidos Ca nadá Año núm. 2, ntím. 2, núm. 7, (ju lio/junio) Hard Winter S.R. Winter CWRS 1969/ /7 1 7" / / / / / / / / / / / : No se ofreció en el mercado de Ro tt erd am. Nota: En el período enero-febrero de 1983 el prec io del trigo ca nadiense (núm. 1, CWRS) fluctuó entre 194 y 189 dólares por tonelada, mientras que el trigo de Estados Unidos de la va ri edad Soft Red W inter flu ctuó durante el mismo período entre 155 y 160 dólares la tonelada (Consejo Mundial del Trigo, Market Report, PMR 11 5, febrero el e 1983). Fuente: Review of Wolrd Wh eat Situation, Consejo Mundial del Trigo, 1977/78 y 1981/82. En cuanto a los países en desa rrol lo, en el futuro (ta l como ocurriera durante el últim o decenio) una parte signi fica ti va del aumento de la producción de ce rea les y granos deberá se r resultado, fundamentalmente, de incrementos en la producti vid ad, más que de la incorporac ió n de nu evas áreas al cultivo. Sin em bargo, como dicho aumento provendría de la aplicación de técnicas intensivas en ca pita l, implica ría necesari amente incrementos importantes en los costos de producción de los alimentos. Fu entes del Banco Mundial han estimado que los costos de expansión, rehabilitac ión y remplazo de los sistemas obsoletos de ri ego, el uso de fertili za ntes, maquinari a, transport e, almacenamiento y comerciali zac ión de ce rea les, así como otros costos el e producción en los países en desa rrollo, podrían alca nza r va ri os cientos de miles de millones, para fin es del siglo XX. Por lo tanto, y dado el creciente deterioro de las balanzas de pagos de la gran mayoría de las nac iones en desa rrollo, es dudoso que tenga n la ca pac idad fin anciera para alcan za r dichas metas. De este modo

4 554 el mercado mundial de ce rea le s parece inevitabl e q ue en el fu turo grandes áreas del Terce r Mundo se ca racteri cen por una tendencia cró ni ca al déficit en la producció n de granos y que como resultado se ace ntc1 e la dec li nació n de la autos uficiencia alimentari a y se incremente n las impo rtac iones y la dependencia del mercado mundial. En un estudio rec iente (Agriculture: Toward 2000) la FAO hace notar que el déficit neto de ce rea les y granos ele 91 países en desa rroll o se rá de aproximadamente 70 millones de toneladas en 1990 y ele más ele 132 millones en el año En el défi cit fue de só lo 37 millones. En los cuadros 5 y 6 se proporcionan indicadores sobre la desfavorable evolu ción de la dependencia alimentaria en los países en desa rroll o. De evolucionar la situac ión como se estima en el estudio citado, ésta se volve ría muy gra ve para esos países. Como puede observa rs e en los cuadros 5 y 6, un défi cit de tal magnitud haría práctica mente insostenible la crec iente dependencia alimenta ri a el e los países del Tercer Mundo. CUADRO 5 Importaciones de cerea les como porcentaje de la producción interna desa rrollados a en desarrollo a. Promed io. Fuente: Preparado con datos de la FAO, Trade Year Book y Production Year Book, va ri os números. CUADRO 6 Importaciones de trigo como porcentaje de la producción interna desarrollados a /60 a 1963/ /65 a 1968/ a a en desarrollo Fuent e: Preparado co n cifras de World Wheat Statistics, lntern ation.al Wheat Cou ncil, va rio s números. Aun cuando ex iste un enorme mercado potencia l en el Terce r Mundo; el continuo deterioro de la situac ión fin anciera en los países en desarrollo li mitará el crecimiento del comercio de gra nos durante los ochenta. Parece difíci l, por tanto, que estos pa íses, especialmente los ele más bajo ingreso, puedan transformar sus necesidades alimentari as futuras en una " demanda efecti va" que pueda estimular en form a importante las export ac iones el e las nac iones industriales ava nzadas. Si n embargo, los pa íses con ing reso más elevado en el Tercer Mundo - los miembros de la OPEP y los ll amados "países de industriali zac ión reciente": Fo r mosa, Hong Kong, Malas ia, Singapur, Corea del Sur, Brasi l y México, por ejemplo-, continuarán import ando ca ntidades sustanciales el e alimentos, a pesa r el e las dificultades ex istentes. En la conferencia se destacó la neces idad de crea r las condiciones financieras y ele mercado que haga n posible la ex pansión de las ex portaciones hac ia los pa íses en desa rroll o. México, a partir del desmantelamiento del SAM (S istema Alimentari o Mexica no), se ha transformado en un típico ejemplo de " mercado potencial". Paradójicamente, estas tendencias en el desa rroll o del merca do mundial de cerea les y gra nos -sobreproducción y ac umulación el e excedentes en los países industri ales y déficit crec iente en los subdesa rroll ados- plantea un complejo dilema a los líderes políti cos y planificadores del Tercer Mundo, pu es a primera vista parecería posible obtener ventaja del excedente del mercado mundial y sati sfac er las necesidades alim entari as con compras intern acionales, mientras los precios permanecen deprimidos. Esta estrategia ti ene la elemental ve ntaja de obtener alimentos a precios muy por debajo de los costos rea les de producción ele todos los pa íses. Además complacería enorm emente a los políticos y estrategas del Departamento de Agricultura de Estados Unidos que, desde el comienzo ele los sete nta, han estado tratando el e imponer en el mercado el e productos ag ríco las sus puntos el e vista sobre el "comercio li bre" y el principio ele las "ventajas comparativas''. Es conven iente, sin embargo, detenerse y hace r algunas ac larac iones re specto a esta estrategia que, a prim era vista, se presen ta tan atractiva a los intereses económicos del Terce r Mundo. Para empeza r, es necesa ri o record ar que durante los últimos afias, el mercado ele cerea les ha mostrado ser crec ientemente ca prichoso y flu ctuan te, tanto en términos de prec ios como en oferta de granos. Si n lu gar a eluda s, los países en desa rroll o so n los que están menos preparados, técni ca y fin ancieramente, para hacer frente a este tipo ele flu ctuaciones. Los sucesos que condujeron a la ll amada "crisi s alimentari a" el e lo demuestran claramente. Además, sin temor a eq uivocarse, se puede adelantar que en el futuro -aun sin tomar en consideración problemas climáticos- dichas fluctu ac iones tenderán a acentuarse debido a lacreciente deform ac ión de los precios y a la manipulac ión del mercado por parte de las políticas ag rícolas ele los países ce ntrales (por ejemplo, subsidios que ti enden a in crementar la producción, por un lado, y medidas ele control el e las áreas se mbrad as, por otro), así como debido a las erráticas compras efectuadas por la Unión Soviéti ca y por otros países soc iali stas. Po r lo tanto, los países en desa rrollo no pueden confi ar sus necesidades alimentari as futuras, única y exc lu sivamente, al mercado intern ac ional. A pe sa r de estas dificultades, todavía pa rece posible segu ir argumentando que el Terce r Mundo sucumbirá a esta "estrategia el e los precios bajos", ya que en las prese ntes condiciones del mercado se rá cas i imposible resistir la tentac ión y pres ión internacional (incluyendo crédito subsidiado, ayuda alimentaria y manipulac iones políticas) y no volcarse hac ia una política de importaciones, aba ndonando las medidas de autoabastecimiento iniciadas en los años setenta. Después de todo, los países industri a les están usa ndo sus mejores argum entos pa ra hacer desapare-

5 comercio exterior, junio de ce r los excedentes actualmente ac umu lados. Sin embargo, las políti cas ag rícolas y comerciales que aplica ron durante los últimos años pueden ser consid eradas tan fluctuantes y poco co nfiables corn o lo ha sido el mercado intern ac ional durante la década pasada, al menos desde el punto de vista de los países import adores. El embargo estadounidense a las ventas de granos a la Unión Soviéti ca y las po líticas de "ayuda alimentari a" con stituye n buenos ejemplos a este res pecto. H istó ri ca mente, durante los períodos de ac umulaci ón de excedentes, los países ex portadores están preparados para reducir sustan cialmente sus márgenes de ga nan cia y hasta competir " deslea lmente", con otros productores, mediante subsid ios aplicados m asivamente a créditos y exportac iones, a fin de mejorar su posición en el mercado y de lograr el muy es perado equi li bri o entre oferta y demanda. Sin emba rgo, una vez que dicho "equilibrio" se logra y el mercado se recupera, los países importadores se encuentran una vez más en la in cómoda posición de tener que disputar, a precios elevados, la oferta restringida de productos indispensa bles para su supervive ncia. Des pu és de todo, esto es lo que ocurrió a comienzos de los setenta durante el ll amado " boom" del mercado de productos básicos, cuando el Gobi erno de Estados Unidos prác ti camente abandonó mercados que había atendido tradici onalmente con ventas subsidiadas de programas gubern amental es (PL 480), para volcarse hacia sus nu evos merca dos de Eu ropa Oriental y China. Irónica mente, años más tard e, se aba ndonaría n dichos mercados, por el embargo ordenado por el presidente Ca rte r en En el cuadro 7 se muestra la significa ti va reducci ón de la parti cipac ión de la "ayuda alimentari a" en las exportac iones agrícolas totales de Estados Unidos, que de un monto de aprox imadamente 40 % en los años cin cuenta, cuando se inició el programa PL 480, ll egó a só lo 3%. No es difícil imaginarse las graves implicaciones de esta situación para aquellos pa íses que han ll egado a depender en form a masiva de importac ion es del mercado no comerci al. CUADRO 7 Participación de la ayuda alimentaria en las exportaciones agrícolas totales de Estados Unidos, a (Porcentajes) Exportaciones Programa PL 480 Com erciales Totales loo Fue nte: Preparado con cifras ele Agricultura! Statistics, U.S. Depa rtm ent of Ag ri culture, varios números. Sólo nos resta analizar las posibles forma s de utiliza r las aparentes ven tajas del mercado actual. Es claro que no hay una res- puesta fác il y, al parecer, todo indica que los países del Tercer Mundo no están en condiciones fin ancieras, ni disponen de la in fraestructura adec uada para obtener ventajas significa ti vas d e las presentes condiciones. Las nac iones en desarrollo no pueden comprar por adelantado los volúmenes significativos de ce reales que les permitan hace r uso de las economías de esca la (factor considerado muy importante también en el transporte de cerea les) debido a la crónica mente débil situac ión fin anciera qu e padecen. La fa lta de in fraestru ctura modern a y de una ca pac idad adecuada de transporte, almacenamiento y distribución de alimentos, hacen casi imposible las compras mas ivas que les permitirían obtener ventajas en un mercado de compradores. Iróni camente, las restri cciones fi nancieras y el volumen mismo de las compras tam poco parecen justifi ca r aq uellas inversiones en infraestructura que les permitiría adapta rse a dicho mercado. El res ultado final es que casi todos los países en desarrol lo term inan efectu ando sus compras en el ll amado mercado "spot" y generalmente en los momentos menos propicios : cuand o lo necesitan con mayor urgencia y los prec ios son más elevados. Fu entes del Consejo Mundial del Trigo han estim ado que debido a su inca pac idad ele planifica r dichas compras por adelantado, a las sumas que el Tercer Mundo paga a cuenta de sus importac iones el e granos se adicion an aproximadamente 000 millones de dólare s por ari o. Si a esta situ ac ión le agrega mos el hecho de que los prec ios de los ce reales se cotiza n y se paga n generalmente en dólares, tenemos un panorama cada ve z más críti co para las economías del Terce r M undo, que deben devalu ar sus monedas casi a diari o. En conclu sión, parece que un " círculo vicioso" el e inca pac i dad alimentaria y financiera atrapa cada vez más a las naciones en desa rrollo. Éstas están inca pacitadas (y algunos suge rirían que crecientemente incapac itadas) para sati sfacer la ex pansión de su demanda, ya sea produciendo intern amente sus propios alimentos o importando cerea les desde los países industriales. Ahora que el mercado podría se r favorable para los importadores, dichos países están inca pac itados para efectu ar compras significati vas por su crónica debi li dad financiera y por la fa lta de infraestructura apropi ada. As í, aun cuando es posible predec ir que en el decenio de lo s ochenta el mercado se ca racteri za rá por ser de compradores, el crecimiento de la demanda será li mitado en prácti ca mente todos los productos y region es. No existe, sin embargo, un claro acu erdo ni el e cómo enca rar los crecientes problemas el e sobreprod ucción en los países industri ales, ni de cómo lograr una estabi lidad de largo plazo en el mercado. Por otra parte, es claro que la evolución el e la economía mundial es ese nci al para la recuperació n del merc ado, en parti cular el el e soya y granos forrajeros, que son los productos cuyo consumo ha crecido má s en los países industri ales durante los últimos añ os. Además, un nuevo factor surge claramente el e estas tendencias: la crec iente interd ependencia d e las políticas nacionales agrícolas y ali mentari as res pecto al comercio intern ac ional de dichos productos, que hacen al sistema ali mentario mundial cada vez más complejo y difícil de articular. En el futuro, considerac iones financieras intern as y políticas tenderán de manera creciente a deformar los ac uerdos globa les y, así, a predominar sobre consideraciones de seguridad ali mentaria mundial. En un mercado el e ce real es y granos cad a vez m ás volátil y fluctu ante, las naciones política y económ icamente más débiles - la gran mayo ría ele los países del Terce r Mundo- tenderán a sufrir propo rcionalmente más, pagando el elevado costo de las políticas agrícolas apli cadas por sólo un puñado de países industri ales. O

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