"Políticas de Competencia e Integración: Opciones y Necesidades" DT 24 / 1997

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1 CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION "Políticas de Competencia e Integración: Opciones y Necesidades" copyright CEFIR DT 24 / 1997 Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias presentadas no han sido revisadas por los autores.

2 Tabla de Contenido Phedon NICOLAIDES p. 3 Política de competencia en el proceso de integración económica: Análisis de las formas y límites de la cooperación Luis José DIEZ-CANSECO NÚÑEZ p. 19 Competencia e integración en América Latina. Reflexiones sobre su importancia y sobre los temas que deberían ser considerados Rafael GARCIA PALENCIA p. 25 Reglas de competencia en la práctica: La Comunidad Europea y el Espacio Económico Europeo James MATHIS p. 45 Aspectos institucionales del control de fusiones regionales Mark A. WARNER p. 56 Reglas de competencia multilateral: interacción entre políticas comerciales y de competencia Luis TINEO p. 70 Políticas de competencia en la construcción del Area de Libre Comercio de las Américas Edward M. GRAHAM p. 80 Política de competencia en la zona de libre comercio de América del Norte. Un vaso medio lleno o totalmente vacío? Eduardo GARMENDIA p. 88 Las hipótesis puestas a prueba: La Comunidad Andina Rafael GARCIA PALENCIA p. 100 Instrumentos y mecanismos de aplicación: Prohibición de acuerdos Anticompetitivos entre empresas Alfredo BULLARD p. 111 Los procesos de integración y el abuso de la posición de dominio en el mercado. Cómo resolver el dilema de la competitividad? Phedon NICOLAIDES, James MATHIS p. 119 Normas de competencia de la Comunidad Europea en economías de transición Piet Jan SLOT p. 127 Regulación de precios en el sector energético en la Unión Europea Phedon NICOLAIDES p. 137 Normas de competencia en sectores reguladores: Evaluación del conflicto percibido entre el ingreso al mercado y la regulación a la luz de la experiencia de la Unión Europea Piet Jan SLOT p. 156 Asistencia estatal en la Unión Europea 2

3 POLITICA DE COMPETENCIA EN EL PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA: Análisis de las Formas y Límites de la Cooperación Phedon NICOLAIDES Profesor y Jefe de la Unidad de Políticas de la CE, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS INTRODUCCION Los acuerdos internacionales en el campo de la política de competencia están proliferando. Muchos acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales contienen estipulaciones para contrarrestar las prácticas comerciales restrictivas. La política de competencia está también en la agenda de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Aunque el debate público sobre este tema se ha intensificado durante el último par de años, ya hay mucha literatura escrita sobre si el sistema de comercio multilateral exige normas sobre la competencia. Para una síntesis de esa literatura, ver OCDE (1994), Petersmann (1996), Scherer (1996), Fox (1997) y Wavermann, Comanor y Goto (1997). A pesar de que la literatura ha identificado muchas razones para la cooperación internacional en el área de la política de competencia, no lo ha hecho de forma sistemática que permita a quienes preparan las políticas llegar a conclusiones sobre el tipo de normas que se deben determinar de forma conjunta dentro de las estructuras regionales o multilaterales. Para ser más exacto, gran parte del análisis sobre la naturaleza de las normas comunes se ha realizado siguiendo el esquema de "si los países acuerdan hacer a, b y c, entonces podrían definir normas y procedimientos x, y, y z comunes". Por supuesto, en cierta forma, los países soberanos pueden siempre decidir qué hacer y qué no hacer. Pero necesitamos saber qué es adecuado para ellos en términos de eficiencia económica y factibilidad política. Esta ponencia intenta diseñar un enfoque sistemático para examinar el tema de la cooperación internacional en el área de la competencia basándose en un número de razones fundamentales para la cooperación económica entre los países. Busca respuestas a tres preguntas. Primero, es necesario que los países acuerden normas comunes sobre la competencia? Segundo, si la respuesta es afirmativa, qué tipo de normas deben ser objeto de ese acuerdo? Tercero, cómo se deben hacer cumplir estas normas comunes y en qué contexto institucional? En esta ponencia se emplea el término europeo "política de competencia" en lugar del término americano antitrust porque se analiza también la aplicación de las normas de competencia a los gobiernos, sus agencias y acciones regulatorias. El antitrust, como lo implica la propia palabra, se refiere solamente a las normas sobre el comportamiento anticompetitivo de las compañías privadas. En una ponencia anterior (ver Nicolaides, 1996), analicé cómo puede la política de competencia contribuir a la integración de las economías nacionales. Esa ponencia se refiere a los problemas sobre el cumplimiento de la política de competencia a nivel plurilateral o incluso multilateral. El propósito principal de esta ponencia es analizar de forma más detallada la naturaleza de las normas que deben adoptar los países que procuran eliminar las barreras entre sus economías. Identifica las normas que se deberían adoptar a nivel nacional, regional y multilateral y considera la asignación de las actividades de cumplimiento a esos niveles diferentes. La conclusión de la ponencia es que se deben adoptar algunas normas y hacerlas cumplir a nivel multilateral mientras que otras normas se pueden hacer cumplir de forma más efectiva a nivel regional. Para entender qué fines pueden perseguir las normas comunes sobre competencia, es necesario comenzar con una revisión de los objetivos, fundamentos y medios de la integración económica por los cuales los países intentan de forma conjunta levantar las barreras entre sus economías y de forma conjunta también determinar otras políticas económicas. La siguiente sección determina los beneficios y costos de una acción conjunta, en contraposición a los beneficios y costos de una acción individual (unilateral). 1. PROPÓSITO Y MÉTODOS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA La integración económica tiene lugar cuando las barreras comerciales y de inversiones entre las diferentes economías nacionales se reducen o eliminan de forma que los recursos e insumos se asignen a la actividad en la cual obtienen su valor más alto (es decir, donde su costo de oportunidad es más bajo). La integración puede ser el resultado de las fuerzas del mercado (por ejemplo, los servicios financieros) o un cambio de política deliberado (por ejemplo, el transporte aéreo). En casos donde la integración es el resultado de la 3

4 reforma de la política, el proceso en general se llama "liberalización" regulatoria, del comercio o de las inversiones. En este sentido, la integración es sinónimo de un cierto grado de liberalización del mercado. Los economistas se han interrogado durante mucho tiempo sobre el hecho de que los países rara vez intentan liberalizar sus economías unilateralmente. Los países liberalizan sus economías solamente si los otros hacen lo propio en una base recíproca. Más sorprendente aún es la predilección por la liberalización preferencial dentro de los grupos regionales de países. La liberalización preferencial es, por supuesto, un movimiento discriminatorio para aquellos países que quedan fuera del grupo regional. Estos hechos de la política comercial han sorprendido a los economistas porque la teoría comercial sugiere que los países ganan incluso si la liberalización es unilateral más que recíproca. Lo que es más importante, el levantamiento no discriminatorio más que preferencial de las restricciones comerciales es una opción superior tanto para la mayoría de los países en particular como para el mundo en general. Algunas economías grandes pueden, en teoría, beneficiarse de las medidas proteccionistas de modo que la liberalización preferencial puede permitirles manipular sus términos comerciales con el resto del mundo. Pero, a largo plazo, y dado que casi no existe el país con una posición monopólica en la mayoría de las industrias, incluso los países grandes pueden verse perjudicados por medidas proteccionistas vengativas de modo que también ganan si deciden levantar sus barreras en una base no discriminatoria. Existen dos enfoques principales para reconciliar esta discrepancia entre la teoría y la práctica real. Estos dos enfoques están basados en supuestos muy diferentes y llevan a conclusiones muy diferentes. El primer enfoque supone que las políticas y los procesos que los determinan no están moldeados por los gobiernos que procuran maximizar el bienestar social sino por los esfuerzos de los grupos de presión de diversos intereses. Por consiguiente, la liberalización recíproca y/o preferencial en este contexto ocurre porque con ello gana la estrategia de maximizar las utilidades de los grupos (y la que pierde es la estrategia de minimizar las pérdidas de los grupos). El otro enfoque introduce imperfecciones y distorsiones del mercado en los modelos comerciales tradicionales y examina si la liberalización recíproca y preferencial o la reforma de la política puede ser superior a la liberalización unilateral y no-discriminatoria o la reforma de la política. Es posible que este tipo de liberalización o reforma que, por otra parte es una segunda o tercera opción, puede ser el único resultado alcanzable en condiciones de incertidumbre, información incompleta, movilidad imperfecta de factores, mercados oligopólicos, externalidades transfronterizas, etc. Es de destacar que cuando se introducen imperfecciones del mercado en el análisis, no es posible ya referirse solamente a la liberalización porque eso supone que la política óptima es la no intervención del gobierno. Una vez que en teoría se necesita la intervención del gobierno para corregir el fracaso del mercado, lo más que se puede decir a priori es que esa política debe ser reformada. Cuando se toman en cuenta las imperfecciones con spillovers transfronterizos, tales como las externalidades ambientales y financieras, se hace más fuerte la necesidad de una acción conjunta más que individual. La globalización creciente o la internalización de la actividad económica significa que la fuente de los problemas económicos o distorsiones está, con frecuencia, fuera de los límites de un solo país. Esto implica que sus soluciones y, por lo tanto, sus políticas óptimas transcienden los límites nacionales. Los problemas globales exigen soluciones globales. Sin embargo, esta conclusión aparentemente inocua no es tal en casos donde las preferencias nacionales difieren significativamente o donde los beneficios y los costos de esas soluciones globales están distribuidas de forma desigual. Aun la presencia de las externalidades transfronterizas no establece un caso absoluto a favor de las normas comunes. La extensa literatura sobre el federalismo fiscal indica que no existe una solución general al problema de donde trazar los límites entre las políticas determinadas individualmente y las políticas decididas en conjunto. Por un lado, la internalización de las externalidades transfronterizas y las economías de escala en la elaboración de las políticas se puede lograr solamente a través de la cooperación transfronteriza. Por otra parte, las normas y políticas determinadas individualmente permiten a los países combinar con mayor precisión las preferencias nacionales y los objetivos de las políticas e instrumentos. También pueden mejorar la efectividad de la implementación de la política tomando en cuenta las condiciones del mercado local y fortalecer la responsabilidad del gobierno hacia el electorado local. En términos generales, la teoría económica llega a la conclusión de que un país que desea integrar su economía con el resto del mundo y maximizar su potencial y los beneficios de las posibilidades aumentadas para el comercio y las inversiones debe levantar sus barreras (es decir, liberalizar su política) unilateralmente y acordar el tratamiento de nación más favorecida (NMF) a los bienes, servicios, trabajadores, profesionales, capitales y empresas de terceros países. A continuación analizo con más 4

5 detalle las razones que pueden justificar un apartamiento de esta prescripción de la política del "unilateralismo de la NMF". 2. CONSIDERACIONES DESDE LA ECONOMIA POLITICA Como se mencionó más arriba, el supuesto de que las políticas están moldeadas por las acciones de los grupos de interés tiene implicancias importantes sobre las prescripciones tradicionales o generales sobre las opciones óptimas de la política. La primera implicancia es que el unilateralismo de la NMF es poco probable que ocurra porque las ganancias, incluso aunque son mayores, se distribuyen mientras que las pérdidas, aunque son menores, se concentran. De ahí que los grupos de intereses especiales que se oponen a la liberalización se movilizan más fácil y efectivamente que la población en general. La liberalización recíproca y preferencial, es decir, el regionalismo, que se abre a los mercados extranjeros selectivamente y, por lo tanto, limita las ganancias a exportadores en particular ofrece un incentivo a aquellos que desean beneficiarse de ello para ampliar sus recursos para dar forma a los procesos de política conforme a ello. En este contexto, parece que el regionalismo es una alternativa política más factible al status quo que el unilateralismo de la NMF. Esta es una observación empírica que parece ser una buena descripción de los cambios reales de política. La segunda implicancia de las consideraciones de economía política es que, una vez que ocurre la liberalización, es necesario impedir que se erosione con el desgaste producido por los intereses especiales. Todas las instancias de apertura del mercado, por cierto se puede decir que todas las políticas, contienen cláusulas de salvaguardias y escape. Para asegurar los beneficios iniciales de la liberalización e impedir que los intereses especiales exploten los vacíos en general confiando en argumentos legales/técnicos y los procesos de política de baja visibilidad (por ejemplo, los estándares técnicos, normas de origen, antidumping y demandas por derechos compensatorios), también es necesario asegurar que la apertura del mercado sea irreversible. Esto significa que si los procesos políticos internos son vulnerables a los grupos de presión, la irreversibilidad de la política se puede asegurar celebrando acuerdos internacionales obligatorios y estableciendo instituciones fuertes con países socios. En este sentido, la liberalización recíproca es el equivalente económico de un desarme nuclear negociado. Al igual que en los episodios reales de desarme, se hace importante tener una vigilancia y procedimientos de verificación fuertes para asegurar el cumplimiento con los términos del acuerdo e impedir que se hagan trampas. En la práctica, para la mayoría de los países, la liberalización unilateral significa de hecho el levantamiento de las barreras comerciales dentro del marco del sistema de comercio multilateral y de conformidad con esas reglas debido a que la mayoría son miembros del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, General Agreement on Tariffs and Trade) y de la OMC. De modo que, en la práctica, la elección no es entre el unilateralismo y el regionalismo sino entre el regionalismo y el multilateralismo. Esto plantea la pregunta de si, en efecto, los arreglos regionales producen instituciones y procedimientos de cumplimiento más fuertes que el sistema de comercio multilateral. Nuevamente, ésta es una pregunta empírica. No existe casi nada a priori en el regionalismo que lo haga más coherente que el multilateralismo. Como máximo, se puede decir que la liberalización debe estar acompañada de medidas (institucionales) y compromisos obligatorios que aseguren su irreversibilidad. La efectividad de los acuerdos regionales al respecto depende mucho del tipo de arreglos institucionales que se establecen dentro de los bloques regionales. Tal vez, la única ventaja a priori que tienen los bloques regionales sobre el sistema multilateral como está representado en el GATT y la OMC es que los bloques regionales incluyen países con mentalidad similar, con preferencias similares y con relaciones estrechas mientras que la membresía al sistema multilateral es mucho más diversa y las reuniones mucho más formales e impersonales. Las relaciones estrechas y los contactos personales entre los funcionarios nacionales pueden alentar al cumplimiento más estricto de los acuerdos bilaterales que los acuerdos multilaterales. De esto se desprende que una tercera implicancia de introducir consideraciones no económicas en el análisis es que los temas como la confianza y la familiaridad adquieren un significado mayor. Los países tenderían a negociar con países que son conocidos y de confianza. Entonces, si se intenta la apertura del mercado, en la práctica, con algún tipo de arreglo recíproco y dentro de algún tipo de contexto institucional internacional, ese arreglo y ese contexto probablemente serán bilaterales o regionales porque es ahí donde los países tienen un mejor entendimiento de sus socios. Como se explicará en la sección siguiente, estas consideraciones se vuelven más importantes a medida que se profundiza la integración y que los temas de la interpretación de las normas y el cumplimiento se vuelven más importantes. 5

6 3. IMPERFECCIONES DEL MERCADO Como se explicó más arriba, dentro de la teoría de comercio tradicional, los bloques regionales y la liberalización del comercio preferencial se ven como arreglos inferiores al unilateralismo de la NMF. Esto no es de sorprender porque la opción óptima de cualquier país relativamente pequeño es el libre comercio total. Incluso en los países grandes la participación en el sistema multilateral sobre una base de la NMF es probable que sea superior hacia el comercio dentro de los bloques. Sin embargo, si se introducen distorsiones al modelo, la opción del libre comercio no necesariamente es la política óptima. Y si el libre comercio no es la política óptima, entonces los arreglos recíprocos, preferenciales u otras formas de arreglos conjuntos pueden ser superiores al unilateralismo de la NMF. Cuando, por ejemplo, las industrias nacionales tienen un poder de mercado (como en el caso de los países grandes que fijan más que aceptan precios), los modelos indican que la protección de sus mercados nacionales o la subsidiarización de sus operaciones puede permitirles cercenar a las economías de escala que pueden explotar para aumentar su participación en los mercados mundiales y, en el proceso, extraer rentas del resto del mundo. En estas condiciones, la liberalización unilateral o el retiro unilateral del apoyo público a esas industrias pueden llevar a un resultado peor para ese país que el status quo. Una reforma de política negociada donde otros países acuerdan hacer lo mismo puede ser un resultado mucho mejor para todos los implicados. Además, cuando existe la necesidad de regular los mercados por razones de seguridad o para proteger la salud, el medio ambiente o los consumidores, la desregulación unilateral tiene poco sentido en sí misma y menos sentido aún tiene el no someter a los productos o servicios extranjeros a las mismas exigencias si, al no hacerlo, la economía local se expone a efectos negativos generados externamente. Pero, la regulación administrada nacionalmente puede no ser eficiente tampoco, en casos donde las regulaciones nacionales pueden coincidir o duplicarse. En estas circunstancias, tiene sentido que los países acuerden armonizar los componentes esenciales de sus regulaciones y acuerden reconocerlos mutuamente. Esto presupone un entendimiento común de qué es esencial y qué no. El reconocimiento mutuo también implica el establecimiento de los procedimientos para la consulta y la toma decisiones conjuntas cuando hay que reformar las regulaciones. La acción conjunta más que la acción unilateral se hace indispensable cuando se refiere a bienes públicos transfronterizos como el medio ambiente limpio, la conservación de las especies marinas, la asignación de las frecuencias de las telecomunicaciones y las tasas de cambio estables y cuando se trata de controlar las actividades que prosperan debido a la existencia de las fronteras tales como el lavado de dinero y la estafa financiera internacional. Es de destacar que aun cuando existen externalidades transfronterizas, no puede haber un supuesto a priori de que siempre es preferible cierta forma de cooperación a una acción unilateral. Pueden existir formas de cooperación que son agobiantes, poco productivas o costosas para los países socios. De modo que tanto los beneficios de los efectos de una acción conjunta y los costos de determinar la acción conjunta se deben tener en cuenta. En la literatura sobre el federalismo fiscal se reconoce que el estado no es necesariamente la unidad óptima de jurisdicción y elaboración de políticas. Esta literatura atribuye responsabilidades de gobierno a ese nivel de la jurisdicción cuya área coincide con el área de los spillovers transfronterizos o del área de los bienes públicos. La cooperación supranacional así como el regionalismo subnacional son ambos respuestas al papel reducido del estado como suministrador de bienes públicos ya sea cuando las preferencias son similares de un lado y del otro de la frontera o cuando son diferentes en las regiones con fronteras comunes respectivamente. La cooperación transfronteriza también puede ser una alternativa superior a las políticas determinadas nacionalmente cuando dicha cooperación se beneficia o genera economías de escala. Por ejemplo, el costo sufrido por cada país individual se puede reducir cuando existe una cooperación para lanzar satélites al espacio o realizar una investigación conjunta sobre física cuántica. 4. INTEGRACION REGULATORIA Y DISEÑO DE LA POLITICA En un libro reciente, Lawrence (1996) sostiene que el regionalismo facilita la "integración más profunda". Lawrence emplea el término "más profunda" para denotar tanto el levantamiento de las barreras que no son las restricciones fronterizas como la formulación de estándares, normas o políticas comunes. De hecho, mientras la integración regional se refiere en general a la reducción de las restricciones fronterizas entre los 6

7 socios y, en el caso de las uniones aduaneras, la adopción de medidas comerciales externas comunes, la inversión y la integración regulatoria apoyan con más fuerza la adopción de normas o políticas comunes que se refieren, por ejemplo, a las exigencias de establecer una presencia comercial en los países socios y el tratamiento que se le debe dar a los inversores extranjeros. La literatura emplea términos tales como integración "más profunda" o "de nivel más alto" por varias razones: la integración va más profundo en el corazón económico de los países socios, la integración de las políticas no fronterizas es un fenómeno relativamente más nuevo, el sistema comercial multilateral acaba de comenzar a tratar los problemas regulatorios (por ejemplo, GATS, TRIPS, TRIMS) y la integración exige una cooperación más estrecha entre los ministerios nacionales. Todas estas características de integración más profunda y regulatoria son correctas pero no necesariamente son las más importantes. El objetivo de la integración comercial que procura la eliminación de ciertas medidas de políticas es cualitativamente una tarea diferente del objetivo de la integración regulatoria que procura definir normas comunes. La integración regulatoria incorpora varias etapas de cooperación entre los socios con diversos grados de intensidad. De modo que algunas formas de integración regulatoria pueden estar muy cerca del objetivo de levantar las barreras para la integración comercial y, en este sentido, no se puede decir que la integración regulatoria es necesariamente una integración "más profunda". 5. LA NATURALEZA DE LAS REGULACIONES La integración regulatoria tiene varios componentes que necesitan ser identificados con mayor precisión para entender en qué sentido puede ser "más profunda". Las regulaciones en general consisten en una mezcla de "prohibiciones" (cosas que no se deben hacer) y "órdenes" (cosas que se deben hacer). Las prohibiciones son, en general, específicas y precisas. Las órdenes son más variadas. Algunas pueden ser específicas y precisas mientras otras son amplias y generales. Dentro de la categoría de regulaciones generales se pueden hacer tres distinciones más. Hay regulaciones que definen objetivos amplios que, sin embargo, se pueden lograr a través de muchos medios diferentes. De modo que la tarea del regulador es identificar los mejores medios para lograr esos objetivos. Por ejemplo, por un lado, los reguladores de difusión tienen que sopesar los intereses de los diversos grupos de opinión, mientras que por el otro lado, también tienen que sopesar los intereses de los difusores en relación con los del público en general para llegar a un arreglo en el interés del país en su totalidad. Una segunda categoría de regulaciones generales define los medios que, se espera, facilitarán el logro de un cierto objetivo. En este caso es el medio el que define el objetivo o permite lograr un objetivo factible. Por ejemplo, es muy difícil definir con precisión el concepto de seguridad aérea o marítima y cuándo exactamente un avión o un barco operan de forma segura. La razón de ello es que algunos accidentes suceden debido a fallas mecánicas o a condiciones climáticas que están fuera del control humano. Por lo tanto, es poco realista establecer un objetivo de pérdidas cero. En su lugar, los reguladores procuran mejorar la seguridad de las aeronaves y los barcos definiendo los diversos medios y las muchas tareas diferentes que deben realizar los operadores de aeronaves y barcos (que, de hecho, tratan de predecir las situaciones posibles en las que una aeronave o un barco pueden estar en peligro) con la esperanza de que al cumplir con ello se impediría que las aeronaves o los barcos estuvieran en situaciones peligrosas. Un tercer tipo de regulaciones generales incluye las que definen estándares de comportamiento o acción que varían de acuerdo con el contexto en el cual ese comportamiento o acción se desarrolla. Por ejemplo, la misma decisión sobre los precios de una compañía puede ser pro-competitiva en una situación dada mientras que puede ser anticompetitiva en otra. La evaluación de lo que es un comportamiento aceptable o no depende del análisis de hechos particulares en cada caso y eso también puede requerir un cálculo posterior del impacto económico de ese comportamiento. Debido a que la generalidad de las regulaciones hace difícil encasillarlas en un lenguaje obligatorio legalmente, con mucha frecuencia estas regulaciones se interpretan, ejecutan, ajustan y amplían o contratan por un regulador. Las regulaciones, por lo tanto, se implementan dentro de marcos institucionales diseñados especialmente. Estos marcos tienen tres componentes: normas, procedimientos y agentes. Las normas son las regulaciones, estándares u otros requisitos que se deben cumplir. Los procedimientos definen la discreción de los reguladores y sus poderes/obligaciones con respecto a quienes son regulados. Los procedimientos también contienen estipulaciones para ajustar las regulaciones. Finalmente, un marco regulatorio establece 7

8 agentes a quienes asignarles las tareas regulatorias y define los agentes a quienes asignarles las obligaciones de desempeño. En algunos casos, los reguladores mantienen un papel más bien pasivo, especialmente en el control de los desarrollos en áreas o industrias en particular e intervienen solo en caso de infracción, mientras que en otros casos los reguladores participan activamente en las decisiones diarias, determinando si ciertas acciones son permisibles o convenientes. 6. INTEGRACION REGULATORIA El papel del aspecto institucional de la regulación en facilitar la liberalización de la política, por un lado, y la integración de la política, por el otro, ha sido relativamente descuidado en la literatura sobre integración económica. Se explicó más arriba por qué en ciertas situaciones, las ventajas de la reforma política recíproca supera las de la reforma unilateral de modo que la reciprocidad es preferible al unilateralismo (porque en este contexto corrige las distorsiones en otras jurisdicciones también). Pero, también se explicó que no se puede suponer que la armonización completa es la mejor opción. Así, la diversidad regulatoria es inevitable y, en algunas circunstancias, tiene que ser tolerada y en otras debe ser alentada. La teoría económica solo ofrece prescripciones muy generales en cuanto a los límites entre la diversidad perjudicial y la beneficiosa. El papel de integrar el aspecto institucional de la regulación es implementar procedimientos que puedan identificar esos límites en la práctica. Cuando existe una diversidad regulatoria que lleva a la competencia entre los sistemas regulatorios o cuando se acepta que debe existir la posibilidad de otorgar exoneraciones de esas normas, es necesario un árbitro. Los reguladores de los servicios de telecomunicaciones, por ejemplo, y las autoridades de competencia funcionan como árbitros dentro de sus jurisdicciones. Por implicancia, en presencia de la diversidad regulatoria, la competencia regulatoria y las exoneraciones regulatorias entre los países, los sistemas regulatorios nacionales pueden coexistir sin conflicto si hay un árbitro internacional o supranacional. De otra forma, un sistema podría dominar al otro o, lo que sería más probable, se levantarán las barreras entre los sistemas que hacen transacciones más difíciles y costosas. La presencia de un regulador supranacional o árbitro hace posible la competencia del mejoramiento de la eficiencia entre las normas. Hay por lo menos una razón más de cómo la presencia de un regulador supranacional o árbitro puede contribuir al mejoramiento de la eficiencia económica. El establecimiento de un árbitro puede paradójicamente permitir un mayor grado de independencia de política para quienes elaboran las políticas locales o las autoridades. Aquí es necesario explicar en qué sentido es posible permitir un grado mayor de discreción de la política local. En la etapa de pre-integración, existe una autonomía política y, al mismo tiempo, una ineficacia de la política porque muchas distorsiones que se originan fuera de la jurisdicción nacional no se pueden tratar o corregir. Un intento de reformar e integrar la política definiendo las normas comunes detalladas y extensivas puede no ser ni factible (políticamente inaceptable) ni conveniente (inflexibilidad de la política). Una alternativa preferible podría ser la adopción de principios generales sobre los resultados convenientes de la política mientras que, al mismo tiempo, un procedimiento o agencia común se establece con poderes que aseguren que los países socios adhieren a esos principios generales. Los objetivos de la política en particular, los instrumentos y métodos se pueden dejar en manos de las autoridades nacionales para que los determinen de acuerdo con las condiciones locales existentes. Esta combinación de los principios de política general con los arreglos institucionales es contraria a la visión simplista de integración como un proceso de etapas menores a etapas mayores y de políticas fronterizas a políticas internas y del levantamiento de las restricciones a decisiones conjuntas sobre políticas. La integración en ciertas áreas o de ciertas políticas exige una mezcla de levantamiento de las restricciones, normas comunes y procedimientos y/o instituciones comunes. Lo que es más importante, una vez que se establecen los principios de política general y que se apoyan con mecanismos de cumplimiento adecuados, entonces es posible para las autoridades nacionales tener más discreción que la que podrían tener a falta de mecanismos institucionales para la cooperación y el cumplimiento, siempre que, por supuesto, sus decisiones permanezcan dentro de los límites de los principios comunes. Se desprende de lo anterior que es virtualmente imposible que se abran los mercados regulados sin alguna consideración de las normas, procedimientos y tareas de los agentes que aplican las regulaciones. En esencia, se ha sostenido en esta sección que cuando no se pueden redactar normas precisas o cuando se debe mantener discreción sobre la política por parte de las autoridades nacionales, surge el problema de interpretaciones conflictivas y el potencial de fricción entre los países. En estas condiciones, las instituciones comunes obvian, en primer lugar, y luego contribuyen a la resolución de esos conflictos. 8

9 La teoría económica de las organizaciones sugiere que las organizaciones surgen precisamente de situaciones donde los productos/servicios no pueden ser definidos con adecuada precisión y cuando los contratos entre los compradores y los vendedores nuevamente no se pueden redactar con adecuada precisión. En estas condiciones, las transacciones comerciales no se desarrollan en el mercado porque los productos y los servicios se definen mal. Las organizaciones con sus sistemas institucionales de administración y relaciones simbióticas a largo plazo ofrecen una solución al problema de la falta de mercados. En otras palabras, el surgimiento de la cooperación bajo la forma de organizaciones y empresas es una respuesta al fracaso o incapacidad del mercado de definir los productos/servicios adecuadamente. Por analogía, las reformas recíprocas de políticas y el establecimiento de instituciones comunes dentro de los procesos de integración económica son un fenómeno equivalente al surgimiento de organizaciones dentro de los mercados. La solución a la incertidumbre política no es un intento por redactar normas cada vez más detalladas sino por crear mecanismos de supervisión y ejecución flexibles que se puedan usar a discreción o "usando la razón" para implementar principios de políticas generales. Dichos mecanismos se diseñan expresamente para responder a las cambiantes condiciones del mercado. Las instituciones comunes permiten que los procesos de integración también se adapten a las cambiantes condiciones del mercado. Un tema que se ha debatido extensamente en la literatura sobre la integración económica es dónde establecer el límite entre la autonomía regulatoria (es decir, la diversidad) y la cooperación regulatoria (o sea la uniformidad). A la luz de la discusión anterior, surge que el debate está mal ubicado. Si la regulación y los reguladores son necesarios porque los mercados son imperfectos y los productos no están bien definidos, entonces se desprende que una política óptima es también cuestión de debate y conflicto. Pero, si las políticas óptimas son muy difíciles de definir, cómo puede haber políticas comunes claras y no ambiguas y en qué sentido puede haber una separación clara entre las políticas que deben ser nacionales (determinadas individualmente) y políticas que deben ser supranacionales (determinadas de forma conjunta)? La línea divisoria seguramente será muy tenue precisamente porque la soluciones de la política también son tenues. Esta conclusión, sin embargo, no es el final de la historia. Como se sostuvo más arriba, la cooperación no es el único intento de obtener beneficios de la combinación de recursos nacionales con una acción conjunta, sino también del intento de administrar la incertidumbre de la política. Es por ello, por ejemplo, que los países aceptan delegar la administración de ciertas políticas a agencias comunes o someter sus conflictos a un árbitro independiente. Surge de ello que si no está claro qué gobiernos nacionales deben tener responsabilidad exclusiva, también hay margen para la cooperación en la administración de este tipo de incertidumbre y en tratar los efectos sobre las políticas nacionales. Aún cuando se acuerdan normas comunes entre los países, los efectos negativos se pueden generar subsiguientemente por decisiones de los reguladores nacionales que aplican esas normas comunes. Este es el problema de la interpretación contradictoria de las normas que se subrayó más arriba. De ahí que podemos identificar cuál podría ser la cooperación de "primer orden" para contener los efectos negativos transfronterizos de la acción de los agentes económicos y la cooperación de "segundo orden" para contener los efectos negativos de la acción de las autoridades nacionales que aplican normas comunes. Sin la cooperación de segundo orden, las decisiones sobre políticas de un país o jurisdicción neutralizarían o compensarían los efectos del otro. Esto implica que la autonomía política en el cumplimiento de las normas puede ser ilusoria si puede verse afectada por las decisiones de otro país. Los intentos unilaterales por volver a ganar la autonomía efectiva de la política podrían resultar en la reimposición de las barreras comerciales y de inversiones (para aislar a la economía nacional) y/o para socavar las políticas de los países socios. Por lo tanto, hay margen para una cooperación aun cuando se piensa que es conveniente que los países socios hagan cumplir sus propias políticas o incluso las comunes a nivel nacional. La pregunta que se plantea es si la cooperación regulatoria es más factible o más efectiva dentro de los contextos bilaterales o regionales que en el sistema multilateral. Intentamos responder a esta pregunta en el contexto de la integración de la política de competencia. Primero, sin embargo, la sección siguiente examina las razones por las cuales existen beneficios de la cooperación en el campo de la política de competencia. 7. INTEGRACION DE LA POLITICA DE COMPETENCIA Es necesario comenzar el análisis de la razones para la integración de la política de competencia preguntándose por qué tenemos normas de competencia. Es bastante sencillo establecer una opinión al respecto aunque hay diferencias de opinión significativas entre los profesionales de la economía. 9

10 La mayor parte de los economistas están a favor de una política de competencia rigurosa porque de otra forma, las empresas coluden para manipular el mercado o las empresas con poder de mercado podrían explotar su monopolio o semi-monopolio en perjuicio de los consumidores, el progreso tecnológico y el crecimiento económico. Las opiniones difieren en cuanto a las normas precisas y los mecanismos de cumplimiento pero volveremos sobre estos temas más adelante. Hay algunos pocos economistas que se oponen a las normas antitrust y que basan su apoyo inequívoco al resultado de una competencia del mercado liberado en las siguientes tres razones: Primero, creen que la colusión y la explotación del poder de monopolio son estrategias factibles a largo plazo solamente en presencia de barreras aprobadas por el gobierno para el ingreso al mercado y otros privilegios especiales. Segundo, rechazan las definiciones convencionales de eficiencia. Para ellos, los mercados canalizan su actividad empresarial al inventar nuevos productos y ofrecer nuevos servicios a costos aún más bajos. La eficiencia que se mide contra los resultados alternativos posibles no puede ser conceptualizada antes de que actúen las empresas. Tercero, las normas antitrust prohiben el comportamiento "bueno" junto con el comportamiento "malo". Las empresas ofrecen bienes y servicios y desarrollan nuevas ideas y tecnología porque esperan obtener beneficios de ello. Las normas antitrust cercenan los motivos para obtener beneficios. La respuesta de la mayoría de los economistas mainstream especializados en política de competencia es que aún cuando esas preocupaciones tienen una validez considerable, no son inviolables contra la política de competencia. En realidad, sirven como una alerta contra la visión simplista del funcionamiento del mercado y la naturaleza de la rivalidad entre las empresas. La conclusión de la teoría mainstream es que la política de competencia tiene que ser sofisticada y cumplida de forma flexible. Además, la necesidad de mantener una política de competencia rigurosa es más fuerte cuanto más altas son las barreras entre la economía nacional y los mercados mundiales y viceversa. Esta conclusión, por supuesto, lleva a una pregunta ulterior de si los países deben procurar el cumplimiento de las normas de competencia al mismo tiempo que reducen sus barreras al comercio y las inversiones e integran sus economías. Dado que la integración reduce las distorsiones y el poder del mercado de las empresas nacionales, no parecería ser necesario hacer cumplir las normas de competencia e incluso menos, definir las normas comunes de competencia. Si los países comienzan con economías que están en un estado competitivo no es muy necesario tener normas de competencia como resultado de la integración. Es de destacar, sin embargo, que esta propuesta supone que la integración en sí misma no tiene efecto sobre la estructura del mercado interno. Si la integración puede tener un impacto sobre esa estructura, entonces no se puede llegar a la conclusión de que las normas de competencia son innecesarias. Por ejemplo, el levantamiento de las barreras comerciales puede permitir a un producto extranjero ganar una posición dominante en el mercado, mientras que el levantamiento de las barreras de las inversiones puede permitir que empresas extranjeras adquieran empresas nacionales lo cual hace más concentrado el mercado interno. También es posible que las empresas extranjeras bajo un sistema de carteles extiendan sus prácticas colusivas al mercado interno. De modo que, aún si el mercado interno es competitivo, el comercio interno y las inversiones pueden generar distorsiones de la competencia. Si los países tienen como punto de partida mercados protegidos que son oligopólicos o donde las redes de distribución están controladas por unas pocas empresas, la reducción de las barreras comerciales o las inversiones pueden en realidad inducir a las empresas a coludir de modo de dejar afuera a los productos y empresas extranjeras. Además, la liberalización recíproca sobre una base preferencial también puede inducir a la colusión transfronteriza. En casos donde la colusión no se intentó porque los mercados estaban protegidos, podría convertirse en una opción tentadora para las empresas que quieren mantener la segmentación del mercado. Su colusión preservaría, de hecho, las barreras comerciales pero en una forma diferente y menos visible. De modo que para los países con estructuras de mercado que se apartan desde el comienzo del ideal competitivo, existe por cierto la necesidad de normas de competencia y esa necesidad puede ser más fuerte a medida que se levantan las barreras comerciales y de inversiones. Existe otra razón también por la cual las normas de competencia pueden ser necesarias en el contexto de la integración económica. El levantamiento de las barreras de cualquier tipo siempre despierta preocupaciones sobre la competencia "leal". Estas preocupaciones se expresan invariablemente en términos tales como "los extranjeros no compiten de forma justa", "los extranjeros se benefician del tratamiento especial de sus gobiernos", o "los extranjeros están ayudados por la estructura de sus sistemas económicos". En términos generales, estos argumentos, o para decirlo como una protesta más precisa, no son más que demandas 10

11 veladas de proteccionismo y favoritismo. Ocasionalmente, sin embargo, puede haber de hecho un elemento de verdad en las demandas de que el sistema extranjero confiere una ventaja a sus empresas nacionales. Pero cuál debe ser la solución a este problema? La armonización de las diferencias sistémicas no es ni factible ni conveniente. Lo que hace posible el comercio en bienes y servicios es la existencia de diferencias entre los países. Lo que es más importante aún, los países comercian porque tienen diferentes ventajas comparativas. De modo que un país que tiene una desventaja absoluta en todo no necesariamente se vería impedido de comerciar con ganancias. Sin embargo, es posible que ciertas industrias pueden ser más capaces de explotar las diferencias sistémicas que otras industrias. En este sentido, puede tener cierta validez la opinión de que las diferencias sistémicas podrían conferir una ventaja no disponible a otros de modo que se podría interpretar que resulta en una competencia desleal. Aun si ése fuera el caso, no necesariamente se desprende de ello que ese tipo de ventaja se debe eliminar. Tal vez sería preferible que los otros imitaran esto. También, un intento de eliminar las ventajas comparativas conferidas por las diferencias sistémicas puede llevar a un grado tan alto de armonización que simplemente haría que el comercio no fuera rentable. Un tarea importante de la política de competencia en este contexto es impedir las diferencias sistémicas u otras diferencias que se vean explotadas por la creación de posiciones monopólicas. La política de competencia funciona como una válvula de escape de modo de obviar la necesidad de eliminar las diferencias sistémicas con el fin de controlar los monopolios. Sin embargo, la política de competencia no puede impedir que las diferencias sistémicas permitan que un grupo entero de empresas en un país gane una participación en el mercado a costas de otro grupo de empresas en otro país. A pesar de que algunos puedan pensar que esa posibilidad es un problema político o social, no es por cierto un problema de competencia. Como conclusión, la respuesta a la segunda pregunta de si la integración necesita la aplicación de normas de competencia, debe ser afirmativa en cuanto las estructuras del mercado se apartan del ideal competitivo y también en la medida que el proceso de integración en sí mismo puede afectar a la estructura del mercado interno. La tercera pregunta que surge es la siguiente: si los países socios ya tienen sus propias normas de competencias, deberían integrarlas? Para contestar esta pregunta tenemos que definir con mayor precisión el significado de la integración de las políticas de competencia y los objetivos que podrían tener. Para definir esos objetivos primero debemos identificar las fuentes de las distorsiones que se procuran mejorar. 8. RAZONES Y FORMAS DE INTEGRACION DE LA POLITICA DE COMPETENCIA Hay por lo menos seis fuentes de acción anticompetitiva privada o de acción de política pública (e inacción) que pueden tener efectos negativos que desbordan los mercados nacionales. Primero, las normas de competencia nacionales no pueden hacerse cumplir estrictamente cuando los productos o las compañías afectados son extranjeros. Ese cumplimiento laxo limita las importaciones y las inversiones internas. Segundo, las normas nacionales no se pueden hacer cumplir estrictamente o pueden formalmente exonerar el comportamiento anticompetitivo de las empresas nacionales que afecta a los otros mercados. Tercero, el alcance de la aplicación de las normas nacionales puede ser exiguo. No solamente esto podría limitar las importaciones sino que también podría permitir a las empresas de sectores fuera del alcance de la política de competencia en un país lograr utilidades por encima de lo normal que se pueden emplear para subsidiar las operaciones en otro. Si las ventas en otro mercado son de subsidiarias establecidas localmente más que a través del comercio, las medidas comerciales antidumping no pueden ser posibles. Cuarto, las normas de competencia nacionales pueden exonerar las acciones de las agencias estatales o las compañías públicas. Las normas también pueden con frecuencia verse superadas por el interés público o las estipulaciones de seguridad nacional que también resultan en una acción proteccionista. Esto hace que la política pública sea más opaca. Quinto, las autoridades de competencia nacionales pueden reclamar jurisdicción sobre las acciones de sus empresas nacionales y de las empresas extranjeras que producen en el exterior y que simplemente exportan al mercado interno o afectan las exportaciones del mercado interno a terceros mercados. De modo que las empresas son vulnerables a la acción por parte de más de una autoridad. Sexto, las autoridades de competencia diferentes pueden tener puntos de vista diferentes sobre el tipo de comportamiento comercial permisible o no. Normas similares se pueden interpretar de forma diferente. Nuevamente, las empresas que operan en más de un mercado pueden estar expuestas a un doble riesgo cuando, por ejemplo, establecen joint ventures. 11

12 Por lo tanto, la integración de la política de competencia puede tener por lo menos siete significados, formas o etapas diferentes: (a) el acuerdo para hacer cumplir las normas de forma estricta; (b) el acuerdo sobre la aplicación jurisdiccional de las normas de competencia; (c) el acuerdo para hacer las normas compatibles (es decir, las normas nacionales no exoneran la acción anticompetitiva que perjudica a otros mercados); (d) la adopción de normas comunes; (e) el acuerdo sobre la interpretación de normas comunes; (f) la ampliación acordada del alcance de la aplicación de las normas y (g) el establecimiento de los procedimientos o de la autoridad de competencia comunes. El propósito de un acuerdo sobre la aplicación jurisdiccional de las normas de competencia nacionales es delinear el área de responsabilidad de cada autoridad nacional. Dicho acuerdo se ha celebrado en la Unión Europea (UE) y Estados Unidos y se estipula en el Espacio Económico Europeo y los recientes Acuerdos de Asociación entre la Unión Europea y los diez países de Europa Central y Oriental. La delineación de las responsabilidades aclara las obligaciones legales de las empresas e idealmente elimina el doble o triple riesgo de las empresas que, de otra forma, tienen que obtener autorización de más de una autoridad para, por ejemplo, concluir las fusiones transfronterizas. Además, los acuerdos sobre la responsabilidad jurisdiccional normalmente incluyen cláusulas de "cortesía positiva" que exigen que las partes contratantes entablen acciones contra las prácticas que tienen efectos anticompetitivos en los mercados de los socios. La aplicación de una cortesía positiva mejora la efectividad de la intervención del gobierno para corregir distorsiones del mercado en por lo menos un aspecto importante. Para los países grandes como los de la UE o Estados Unidos, el cumplimiento extraterritorial de sus propias normas es posible porque tienen influencia económica y política. Para los otros países no es fácil usar los instrumentos de la competencia para contrarrestar las prácticas anticompetitivas que se originan en otros países. Para la enorme mayoría de los países, la única opción factible es contrabalancear dichas prácticas a través del uso de medidas comerciales. Pero estas medidas rara vez son la respuesta a las mejores políticas porque al castigar a los productores extranjeros se perjudica a los consumidores internos. También pueden ser una opción muy inflexible y no fácil ya que las barreras comerciales están obligadas por el GATT/OMC y cualquier acción punitiva, con la notable excepción de las medidas antidumping y compensatorias, necesita ser autorizada por la OMC primero. De ahí pues que el acuerdo de los países que comercian para actuar contra el comportamiento anticompetitivo que afecta negativamente a sus socios mejora la efectividad de la intervención del gobierno porque la intervención está más cerca de la fuente de la distorsión y produce menos efectos colaterales negativos. Esto también es una buena razón por la cual la aplicación extraterritorial de las normas de competencia no puede ser muy efectiva incluso si las aplican países que tienen influencia política o económica que los respaldan. El cumplimiento de las normas de competencia por parte de cada autoridad nacional contra sus propias empresas nacionales podría ser más creíble dado que es más probable que la casa matriz y la mayoría de los activos de las empresas que comercian internacionalmente están ubicados dentro de sus propios países de origen. Además, la acción por parte de las autoridades nacionales que obvia el cumplimiento extraterritorial también reduce la fricción entre los países. Sin embargo, el cumplimiento extraterritorial puede ser inevitable si los países no tienen normas comparables. Por lo tanto, el acuerdo para delinear la responsabilidad jurisdiccional presupone que las normas nacionales son comparables o compatibles y que se hacen cumplir con igual vigor. Como se mencionó más arriba, la política de competencia cumplida independientemente puede en sí misma generar efectos negativos para otros países. Por ejemplo, las leyes nacionales pueden permitir prácticas anticompetitivas tales como los carteles de exportaciones o pueden no tomar en cuenta las prácticas monopólicas de las empresas nacionales en otros países. Las exoneraciones para los carteles de exportaciones ofrecen un ejemplo de ambos problemas causados cuando cada país no considera el impacto de sus acciones en sus socios y los problemas de tener normas nacionales incompatibles. La armonización de las normas de competencia o la adopción de normas comunes, en teoría, eliminaría esos efectos transfronterizos pero la armonización por su propia naturaleza es una empresa ambiciosa tanto técnica como políticamente. Por esa razón, la armonización de las normas puede ser más factible dentro de los bloques regionales. Como mínimo, podría suceder con los procedimientos de racionalización de modo que se hacen más transparentes y accesibles a los extranjeros. Los procedimientos que son aceptables cuando la autoridad de competencia nacional trata las infracciones de las empresas internas pueden ser totalmente discriminatorios si se aplican también automáticamente a las empresas extranjeras, especialmente cuando son los demandantes. Por ejemplo, la capacidad de un ministro de anular las decisiones de una autoridad de competencia nacional sin tener que ofrecer una explicación adecuada 12

13 siempre provocará sospechas en los extranjeros. También, la facilidad con la cual las decisiones se pueden fundar o anular sobre la base de intereses nacionales lleva a la sospecha. La medida en la cual los intereses nacionales se pueden sacar de la órbita de las consideraciones de la política de competencia es más probable que sea un punto de discusión en el debate sobre la armonización de las normas de competencia nacional. 9. EXTENSION DEL ALCANCE DE LA POLITICA DE COMPETENCIA Otro tema discutible es el levantamiento de las limitaciones sobre la aplicación de las normas de competencia. Todas las políticas de competencia nacionales tienen excepciones que limitan la aplicación de las normas en sectores tales como la agricultura, la banca, la difusión, otros sectores regulados, la defensa, los servicios públicos y las empresas estatales. Algunas de estas excepciones se piensa que son necesarias para la aplicación de regímenes regulatorios particulares en esos sectores. Se han insertado otras excepciones en las leyes de competencia porque ciertos sectores o actividades económicas se piensa que tienen gran importancia y, por lo tanto, no se pueden abrir a la competencia. Incluso se han establecido otras excepciones para permitir a las autoridades públicas proseguir con sus objetivos sociales en particular en sectores tales como las telecomunicaciones y el transporte. Las excepciones son una fuente de fricción, especialmente cuando los países socios mantienen diferentes tipos de limitaciones de la política de competencia en sus leyes nacionales. Un ejemplo de esto fue la preocupación del gobierno británico hace unos años de que su empresa de aguas corrientes recientemente privatizada fuera víctima de la empresa estatal francesa de aguas corrientes. Existen problemas similares en las telecomunicaciones, la banca y el transporte donde algunos países todavía tienen holdings estatales importantes. La presencia de compañías estatales hace temer que la competencia con ellos sea desleal. La regulación estricta de ciertos sectores también despierta cierto temor con respecto a la competencia desleal, aun cuando las empresas reguladas son de propiedad privada porque las regulaciones protegen la posición de los influyentes y hacen más difícil el ingreso de las nuevas empresas. Nuevamente, se puede sospechar un cierto proteccionismo oculto en las decisiones sobre la licencia de los nuevos ingresos si se ve que se favorece a los influyentes. Esta es la razón por la cual la UE, junto con otras medidas para abrir los sectores regulados, ha establecido también normas para los reguladores, especialmente con respecto a los procedimientos para la licencia de los nuevos ingresos y para la concesión de contratos de servicios públicos. La eliminación de las excepciones que es equivalente a la ampliación del alcance de la política de competencia es un tema muy difícil. Puede requerir que los países cambien la estructura de su regulación en sectores enteros de su economía y rediseñen los sistemas nacionales para el suministro de ciertos servicios sociales. Probablemente la ampliación más controvertida de la política de competencia es la aplicación de las normas al gobierno y sus agencias. En la UE, la política de competencia se aplica también a cualquier política pública que podría conferir una ventaja a cualquier empresa, a cualquier ley que lleve a las empresas a coludir o abusar de sus posiciones dominantes en el mercado y a cualquier empresa o agencia de propiedad o controlada por el estado. Esto es muy poco habitual ya que las políticas de competencia nacionales no se aplican normalmente a las acciones del estado. En teoría económica, existe un consenso de que la política de competencia debe idealmente aplicarse a todos los sectores de la economía y a todos los agentes, incluido el gobierno. No hay ninguna razón obligatoria por la cual los gobiernos deben querer comportarse en una forma anticompetitiva o tolerar las prácticas anticompetitivas de las empresas privadas. Si el gobierno desea alcanzar ciertos objetivos no económicos (sociales), debe hacerlo mediante medidas que no distorsionen la competencia. Sin embargo, las reformas de las políticas del tipo descrito más arriba son siempre políticamente muy difíciles de modo que los gobiernos se muestran muy reticentes para ampliar el alcance de las políticas de competencia independientemente de las prescripciones económicas. 10. PROCEDIMIENTOS E INSTITUCIONES COMUNES Una de las razones más importantes para establecer una autoridad de competencia común es precisamente asegurar la aplicación efectiva de la política de competencia a los sectores previamente excluidos, incluido el propio gobierno. Los procedimientos de preparación de la política nacional que están guiados por los gobiernos de forma suave pero no transparente y que trabajan bien cuando las políticas se formulan aisladamente no necesariamente deben ser adecuados para situaciones donde los países comercian extensivamente uno con el otro e invierten sustantivamente en ellos. No es muy creíble decirle a los 13

14 extranjeros "confíen en mí". No es realista esperar que los gobiernos actúen como su propia policía. Es más realista esperar que una autoridad independiente pueda hacer un trabajo más creíble. Sin embargo, es necesario tener una autoridad común que controle a todos los países socios? Un arreglo regional con una autoridad común tiene un cierto número de ventajas sobre un arreglo con diversas autoridades nacionales independientes. Primero, una autoridad común parecería ser, por lo menos, menos partidaria, a pesar de que la experiencia de la UE sugiere que no es realista esperar que dicha autoridad sea completamente inmune a las presiones políticas especialmente con respecto a las decisiones sobre los sectores sensibles o los sectores con influencia política. Segundo, una autoridad común podría, en principio, mantener la aplicación compatible de las normas en sus diversos juicios. No se puede decir lo mismo sobre el cumplimiento de la política de competencia por parte de las autoridades nacionales. Con el tiempo su interpretación de las normas de competencia básicas podría divergir significativamente. Tercero, una autoridad común estaría en mejor posición para otorgar exoneraciones a las normas, sea a empresas que intentan colaborar en joint ventures de investigación o a gobiernos que deseen apoyar cierta actividad económica porque genera externalidades positivas al resto de la economía. Estaría en mejor posición para otorgar exoneraciones porque aplicaría las normas más objetiva y compatiblemente tanto en los países como en el tiempo, tendría acceso más fácil a la información de los bloques regionales y, dentro de los límites de las normas, trataría de mantener cierta paridad entre los países socios en las exoneraciones que les otorgue. Cuarto, la autoridad común presumiblemente tendría también poder para investigar cualquier violación de la competencia en todos los países socios. Las autoridades nacionales no tendrían ese poder fuera de sus jurisdicciones. De nuevo, presumiblemente, una autoridad común sería capaz de imponer multas en cualquier país socio. Las autoridades nacionales no tendrían ese poder. A falta de una autoridad común, las empresas perjudicadas por las acciones de los gobiernos o empresas extranjeras procurarían una compensación en los países extranjeros. Esto coloca en desventaja a los demandantes ya que deberán tratar con un sistema legal poco conocido. Pero, aun si los demandantes conocieran bien los procedimientos legales de los países socios, los tribunales o autoridades en esos países tendrían dificultades para obtener información de las subsidiarias y distribuidores en sus empresas nacionales en otros países socios. Esta dificultad se ve agravada cuando hay más de dos países en el tema. Quinto, una autoridad de competencia común ofrece un punto de referencia para las empresas que desean ya sea obtener exoneraciones para las joint ventures transfronterizas o para entablar demandas contra los carteles, por ejemplo, que abarcan más de un país socio. Las empresas pueden informar solamente a una autoridad y no tienen que procurar múltiples autorizaciones. Además, una autoridad que sirve como punto de referencia tendrá un banco de datos con información mucho mayor (de los países e industrias) y, por consiguiente, una gama más amplia de experiencia y mejor entendimiento de las peculiaridades nacionales y sectoriales de la política de competencia. Sexto, la presencia de una autoridad supranacional haría innecesario que cada país individualmente tratara sus problemas con los otros países como sucede ahora en la OMC. Este tipo de auto-cumplimiento de las normas introduce política-poder en la regulación de las transacciones económicas internacionales porque los países grandes tienen muchas formas diferentes de perjudicar a los países pequeños. La presencia de una autoridad supranacional saca el cumplimiento de las normas comunes de la égida de cada país socio y reduce la negociación que puede ocurrir. De hecho, cada país puede creíblemente alegar que tanto la investigación de las supuestas violaciones como el cumplimiento de los recursos están fuera de su control. Es de destacar que en el pasado, varios principios básicos del GATT fueron burlados precisamente porque era muy fácil para determinados países aplicar una presión extra GATT a través de medios extra GATT en otros países. Estos acuerdos extra GATT, sin embargo, por parte de países individuales resultaron en una mutilación colectiva de las normas del sistema. En conclusión, existen varias razones para la armonización de las normas y procedimientos de competencia. En el contexto de la discusión sobre la integración regulatoria en la sección anterior, es ilustrativo clasificar estas razones en aquellas que apoyan la cooperación de "primer orden" y aquellas que apoyan la cooperación de "segundo orden". Existe la necesidad de una cooperación de "primer orden" con el fin de hacer las normas compatibles e impedir normas nacionales que permitan, faciliten o alienten que el comportamiento anticompetitivo se desborde en los mercados adyacentes y también que impidan que se coarte el ingreso de los productos y compañías en el mercado nacional. Dichos efectos negativos son 14

15 causados por normas incompatibles, un alcance estrecho, un cumplimiento débil, procedimientos opacos y exoneraciones amplias de las políticas nacionales de competencia. La cooperación de "segundo orden" apunta a eliminar los spillovers negativos generados por las decisiones de las autoridades después que se han adoptado normas comunes. Dicha cooperación puede tomar la forma, como mínimo, de un proceso de resolución de conflictos y, como máximo, el establecimiento de una autoridad supranacional independiente. 11. CUANTA ARMONIZACION? Es obvio que un bloque regional puede tener normas de competencia comunes sin una autoridad común pero no puede tener una autoridad común sin normas comunes. De modo que la pregunta que se plantea es qué tipo de normas de competencia comunes son necesarias o más precisamente cuánta armonización es necesaria. La respuesta a esta pregunta depende de la ambición del bloque regional. Como se explica más adelante, cuanto más amplio es el alcance de la política de competencia, mayor es la necesidad de establecer normas comunes. Hace poco, un grupo de expertos de la UE analizó en detalle esta pregunta en el contexto del sistema de comercio multilateral (Comisión CE, 1995). No pensaron que el establecimiento de una autoridad de competencia global era un objetivo factible por lo menos por el momento. Recomendaron en su lugar un enfoque gradual que comienza con el fortalecimiento de la cooperación bilateral y luego prosigue con una definición progresiva de las normas comunes y culmina con el establecimiento de una nueva estructura institucional para registrar las violaciones de las normas y proporcionar un mecanismo de resolución de conflictos. Con respecto a las normas comunes, recomiendan la prohibición de los carteles horizontales relacionados con la fijación de precios, la repartición del mercado y las restricciones del suministro. Se propone una prohibición similar para los abusos de las posiciones dominantes de mercado. Son más ambiguos sobre los acuerdos verticales para los cuales recomiendan un enfoque "usando la razón". Con respecto al control de las fusiones, favorecen la armonización de los procedimientos más que los criterios sustantivos a usar para determinar si la probable fusión reducirá la competencia. Finalmente, son incluso más circunspectos en sus recomendaciones sobre los monopolios o compañías nacionales con sus derechos legales especiales. Aquí sugieren un fortalecimiento del Artículo XVII del GATT. No es de sorprender que el consenso sobre el alcance de la armonización internacional de las normas de competencia se resquebraja rápidamente tan pronto como la discusión va más allá de ciertas prácticas de los carteles (por ejemplo, la fijación de precios) y de prácticas monopólicas (por ejemplo, los precios predatorios). Los puntos de vistas difieren sobre cómo tratar estrictamente los acuerdos verticales, cuándo y cómo otorgar exoneraciones a los acuerdos cooperativos entre las empresas, qué criterios tener en cuenta al evaluar el impacto de las fusiones y el grado de competencia al que deben estar expuestas las empresas estatales o reguladas. Los procedimientos y estructuras institucionales comunes son incluso más controvertidas. Pero, puede ser posible que estos temas se traten más fácilmente dentro de los arreglos regionales que en el sistema multilateral. El resto de esta sección analiza las diversas formas de integración de la política de competencia dentro de los bloques regionales. La sección siguiente evalúa si ese tipo de integración es alcanzable más fácilmente dentro de los bloques regionales que en el sistema multilateral. La conclusión es que los bloques regionales tienen una ventaja cuando pueden facilitar medios más estrechos de cooperación. En lo que respecta a las normas antitrust, ya se ha mencionado en las secciones anteriores que se pueden encontrar muchas similitudes entre las políticas de competencia nacional. La mayoría de las políticas prohiben totalmente los carteles, la fijación de precios, la distribución del mercado, las limitaciones en el suministro y los intentos de monopolio o abuso de las posiciones dominantes del mercado. Las leyes y prácticas nacionales, sin embargo, varían considerablemente con respecto al tipo de cooperación que se permite entre las empresas y especialmente con respecto a la naturaleza y alcance de las exoneraciones que se pueden otorgar a las empresas que colaboran. También difieren en la medida en que permiten que las políticas de competencia sean anuladas en nombre del interés público o nacional. Dado que cualquier exoneración otorgada por una autoridad puede ser considerada por otra como una forma de apoyo velado a las empresas nacionales, es necesario que haya normas comunes, si el objetivo de integración es cubrir tanto las prohibiciones de la política de competencia como las posibles excepciones a estas prohibiciones. Lo mismo se puede decir sobre la aplicación de la política de competencia a los sectores regulados, las compañías estatales y la asistencia estatal. En estos casos, las leyes nacionales de competencia deberían 15

16 muy probablemente ser ampliadas. La ampliación debe hacerse de manera uniforme de modo que no haya vacíos que luego sean explotados por los gobiernos. Además, en los sectores regulados y con respecto a las actividades de los gobiernos, ninguna norma común puede ser absoluta. Deben dejar espacio para las excepciones porque la teoría sugiere que hay circunstancias en las que la intervención del gobierno puede justificarse también sobre una base económica. Pero las excepciones tienen que estar bien definidas e interpretadas estrictamente, para que no se conviertan en compuertas a través de las cuales más adelante se cometen violaciones que no se detectan ni controlan. De modo que, nuevamente, es necesario que haya normas comunes a las posibles excepciones que se pueden permitir. A medida que se amplía la política de competencia para abarcar sectores regulados, compañías estatales y actividades de los gobiernos y a medida que la necesidad de normas comunes es cada vez mayor, el papel de la autoridad común es conmensurablemente más prominente. A medida que aumenta la política de competencia, las decisiones de la autoridad nacional serán más sensibles políticamente y cualquier excepción que conceda o rechace será contestada con mayor vigor. Cuanto más se aventure la autoridad de competencia en sectores sensibles y cuanto más juiciosas sean sus decisiones, más independiente debe ser esa autoridad del control político. Por supuesto, debe estar sujeto a la revisión judicial y probablemente más estrictamente que de otra forma. Por consiguiente, a medida que se aumenta el alcance de la política de competencia dentro del bloque regional, la necesidad de una autoridad común se hace más fuerte. No tendría mucho sentido definir las normas comunes sin establecer los medios del cumplimiento efectivo de esas normas. De otra forma no habría una diferencia sustantiva entre los efectos de las políticas de competencia administradas de forma independiente y aquellas de las políticas supuestamente integradas. Finalmente, es necesario comentar sobre el tema de si podría haber una "competencia regulatoria" entre las autoridades de competencia. En otras palabras, el tema es cuánta diversidad se puede tolerar en la interpretación y cumplimiento de las normas de competencia. En lo que respecta a las situaciones totalmente internas, hay mucho margen para la diversidad. Sin embargo, cuando las acciones de las compañías en un país tienen un impacto en la competencia en el mercado del otro y cuando esas acciones las aprueba la autoridad de un primer país pero no las aprobaría la autoridad del segundo país, surge un conflicto directo de interpretación. Si las dos autoridades basan sus decisiones en las mismas normas básicas, entonces no existe un método a priori y simple para determinar cuál estaba equivocada. La tolerancia por parte de una autoridad de las decisiones de la otra autoridad tendría un efecto negativo en el mercado de la primera autoridad. De modo que la competencia regulatoria se presume que genera efectos negativos. Este conflicto se puede resolver apelando a un procedimiento supranacional o a una agencia con responsabilidad en la determinación de cuál de las dos autoridades está acertada y cuál equivocada o mediante la aceptación de una normal arbitral de acuerdo con la cual la decisión que genera más efectos positivos que negativos en los dos países es la que prevalece. La primera solución es, probablemente, más realista y factible. Resumiendo, las prohibiciones que no son ambiguas se pueden implementar a través de una cooperación de primer orden (es decir con normas comunes). El otorgamiento de exoneraciones y normas cuyo cumplimiento exige una evaluación de los hechos relevantes requiere una cooperación de segundo orden (es decir los procedimientos y/o instituciones comunes). Esto se debe a que este último tipo de decisiones de competencia no se puede definir de forma no ambigua a priori y genera incertidumbre sobre la acción óptima de política. 12. VENTAJA COMPARATIVA DE LOS BLOQUES REGIONALES La sección anterior ha sostenido, en esencia, que la necesidad de armonización y, por consiguiente, la necesidad de establecer procedimientos y/o autoridades comunes aumentan a medida que las normas de competencia permiten exoneraciones y a medida que se amplían a sectores regulados las actividades de los gobiernos y sus agencias. Por un número de razones algunas de las cuales se refieren a las preocupaciones sobre economía política mientras que otras son más económicas, los bloques regionales, en principio, son más conducentes al cumplimiento de las normas de competencia comunes que pueden incluir excepciones y abarcar sectores regulados. Primero, estas razones son el hecho de que estos bloques regionales incluyen más probablemente países similares con las mismas preferencias políticas/sociales. No solamente se puede lograr más fácilmente un acuerdo sobre la naturaleza de las normas en estas circunstancias, sino también los países involucrados podrían, por consiguiente, desear establecer procedimientos comunes. Tendrían más confianza en ellos y 16

17 también podrían actuar al ritmo que prefieran sin temer que todo el proceso escape a su control y lo tomen los grandes jugadores que dominan los acuerdos multilaterales. Segundo, las negociaciones que facilitan las concesiones mutuas se pueden identificar más fácilmente y otorgar dentro de un grupo pequeño de países con lazos económicos más estrechos. Tercero, las autoridades de los bloques regionales podrían ser más accesibles a los individuos de los países socios (como mínimo, por ejemplo, algunas autoridades del bloque podrían hablar el mismo idioma). El tema del acceso es importante porque la política de competencia funciona sobre la base de que su cumplimiento es descentralizado ya que las empresas tienen fuertes incentivos para demandar a quienes transgreden las leyes. Pero las personas naturales y legales no tienen representación en la OMC o en el GATT. Dónde harían sus demandas los individuos por violaciones de las normas si no pueden encontrar una reparación dentro de sus sistemas nacionales? Si el caso es aceptado por sus gobiernos, el proceso de resolución de conflictos de la OMC simplemente se rompería. Cuarto, los bloques regionales evitan la siguiente paradoja. El sistema multilateral crea obligaciones para los gobiernos. La integración de la política de competencia en este contexto podría imponer una obligación a los gobiernos de establecer una autoridad independiente para hacer cumplir las normas de competencia. En qué casos entonces serían responsables los gobiernos por las decisiones de la autoridad independiente? Quinto, el monitoreo, control y, por cierto, la autorización de las exoneraciones de las normas de competencia son actividades sujetas a deseconomías administrativas de escala. No pueden abarcar todo el mundo. Esto no significa que el sistema multilateral no pueda tener normas sobre competencia. Sin embargo, en la medida que dichas normas permitirían excepciones, el monitoreo del cumplimiento se puede lograr de forma más efectiva a nivel regional. Un punto similar se puede mencionar sobre el mecanismo de veto de las fusiones transfronterizas. La situación actual donde muchas autoridades diferentes tienen que dar su aprobación no es satisfactoria. Pero, una vez que los países acepten el principio de una autoridad supranacional para vetar fusiones, será igualmente insatisfactorio asignar esa tarea a una autoridad mundial. O bien la autoridad mundial tendría mucho que hacer (si veta a todas las fusiones transfronterizas) o muy poco (si solo veta las grandes), dejando un vacío ya que la mayoría de las fusiones transfronterizas serían pequeñas para los estándares mundiales pero con un impacto considerable en las economías individuales. Sexto, como la mayoría de los países comercian más intensamente con algunos países que con otros, se verían afectados en gran medida por las decisiones de las autoridades de competencia de sus principales socios más que de otros. De ahí que haya una razón imperiosa para cooperar en cuestiones de competencia, especialmente en lo que se refiere al establecimiento de procedimientos e instituciones comunes con sus principales socios comerciales y de inversiones. Las seis razones que se han delineado en esta sección en esencia sostienen que la aplicación regional de la política de competencia es probablemente el nivel óptimo para el cumplimiento efectivo de esa política entre las economías abiertas que comercian e invierten extensivamente en cada una. Esto no significa que el sistema multilateral no tiene margen para adoptar normas de competencia. La OMC, por ejemplo, puede prohibir seguramente las prácticas restrictivas pero no puede monitorear con eficiencia las exoneraciones. También hay margen para la cooperación beneficiosa entre los bloques regionales. El acuerdo entre la UE y Estados Unidos es un ejemplo de ello. 13. CONCLUSION La razón más imperiosa para la integración de la política de competencia es lograr un cumplimiento efectivo y riguroso de las normas de competencia. Las prohibiciones comunes de las prácticas anticompetitivas se pueden adoptar con relativa mayor facilidad. Las normas comunes sobre las exoneraciones y con respecto a las acciones de las empresas reguladas y el estado exigen una cooperación más profunda y el establecimiento de procedimientos e instituciones comunes. La razón más fuerte en contra de una autoridad mundial única es que el cumplimiento se vuelve lento e ineficaz. Al respecto, el cumplimiento dentro de los bloques regionales puede ser preferible dado que la mayoría de los problemas relacionados con la competencia es probable que surjan entre países que comercian e invierten entre ellos más intensamente. 17

18 BIBLIOGRAFIA FOX, E Toward World Antitrust and Market Access, American Journal of International Law, vol. 91(1), pp EC COMMISSION Competition Policy in the New Trade Order, (Bruselas). LAWRENCE, R Regionalism, Multilateralism and Deeper Integration (Washington, D.C.: The Brookings Institution). NICOLAIDES, P For a World Competition Authority, Journal of World Trade, vol. 30(4), pp OCDE Joint Report on Trade and Competition Policies by the Committee on Competition Law and Policy and the Trade Committee, (París). PETERSMANN, E.U International Competition Rules for Governments and Private Business, Journal of World Trade, vol. 30(3), pp SCHERER, F.M Competition Policies for an Integrated World Economy, (Washington, D.C.: The Brookings Institution). WAVERMAN, L., W. COMANOR y A. GOTO (eds.) Competition Policy in the Global Economy: Modalities for Cooperation, (Londres: Routledge). NOTAS 1. Las Uniones Aduaneras son una excepción a esta afirmación general porque también implican procedimientos para establecer tarifas externas comunes. 2. También ocurre el fenómeno inverso. Cuando los servicios internos a las organizaciones o empresas crecen lo suficiente o se desarrollan adecuadamente, con frecuencia se externalizan y surgen mediante mecanismos normales del mercado. Como resultado de ello, los mercados se amplían y las empresas se concentran más en sus actividades centrales. 18

19 COMPETENCIA E INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Reflexiones sobre su importancia y sobre los temas que deberían ser considerados Luis José DIEZ-CANSECO NÚÑEZ Ex-Consultor Jurídico de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Lima, PERU; Ex-Funcionario de la OMPI y Experto de la UNCTAD, Ginebra, SUIZA 1. LIBERALIZACION EN EL FRENTE INTERNO En el transcurso de la presente década se ha generado en los países de América Latina y El Caribe un creciente interés político, legislativo y doctrinal por el Derecho de la Competencia. Ello se debe a que los modelos económicos que giraban alrededor del denominado de "sustitución de importaciones", el mismo que iba aparejado de una fuerte intervención e, incluso, control del Estado en las actividades industriales y comerciales, ha sido suplantado por uno que se caracteriza por la liberalización en el frente interno. El modelo de "sustitución de importaciones" que se concibió inicialmente como un método para defender el interés público frente al interés privado se percibe actualmente como un instrumento para proteger intereses privados a costa del bien público. Ello debido a que las industrias reguladas tienen, a menudo, el control del proceso de regulación, beneficiándose de esta circunstancia a expensas de los consumidores y usuarios. Frente a este modelo, denominado "neo-mercantilismo", surgió otro que sustenta en el redescubrimiento del mercado como motor para el desarrollo, el cual se caracteriza, entre otros, por las privatizaciones, por la reducción del tamaño de la administración pública, las desmonopolizaciones, la desregulación, la eliminación de los controles de precios en productos y servicios, etc. En suma, por el establecimiento de una economía de mercado en el que la libertad de empresa es el lugar común. Cabe notar que en muchos países de la región, el principio de libertad de empresa no es irrestricto puesto que, por lo general, se inserta dentro de lo que, desde la perspectiva de la Constitución Económica, se denomina "economía social de mercado", de clara inspiración europea. Esta circunstancia posee como correlato la necesidad de establecer reglas que controlen, supervisen y dirijan los comportamientos de las empresas en el mercado para mantener un régimen de competencia adecuado. Estas reglas, a su vez, pretenden evitar que los agentes, tanto públicos como privados, distorsionen el mercado mediante la cartelización o el abuso de posiciones de dominio. Dichas reglas reconocen al proceso competitivo como el tipo preferido de conducta económica y se expresan a través del Derecho sobre la libertad o defensa de la competencia, sobre prácticas comerciales restrictivas, antimonopolio, antitrust o cualquier denominación equivalente. Consecuente con el proceso de liberalización en el frente interno, no es casual que diez países de la Región hayan reformado o promulgado normas específicas sobre la prohibición de las prácticas restrictivas o antimonopolio y, a la fecha, otros tantos se encuentren considerando seriamente su adopción. En relación con los primeros se indica a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Perú y Venezuela. Respecto a los segundos se puede mencionar a Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana, Trinidad y Tobago. En todos los casos, el proceso de reforma, adopción o consideración legislativa va en paralelo con uno similar a nivel de las oficinas administrativas encargadas de velar por la aplicación de dichas normas. Como una de las características comunes que más resaltan se puede indicar su desconcentración o autonomía. Cabe indicar adicionalmente que el proceso de adopción y consideración legislativa de la normativa sobre libertad de competencia va de la mano con la reforma de los estatutos jurídicos sobre la protección de los consumidores, de la represión de la competencia desleal (y de la publicidad comercial) y de la propiedad intelectual (en sus dos vertientes tradicionales, la propiedad industrial y el Derecho de autor). Los tres conjuntos normativos indicados anteriormente junto con el derecho antitrust vienen a conformar los denominados "soportes" de la plataforma del mercado. Unas no se entienden sin las otras, todas se complementan y, en su integridad, apuntan a tutelar de manera conjunta e indistinta a los componentes 19

20 tradicionales de la economía: los empresarios en su sentido más amplio, el público de los consumidores, y el sistema económico como abstracción. 2. LIBERALIZACION EN EL FRENTE EXTERNO La liberalización en el frente interno ha ido de la mano con un proceso similar en el externo. No es el caso reseñar los motivos que lo impulsaron. Lo que interesa poner de relieve es que la quiebra del modelo de sustitución de importaciones como opción para el desarrollo económico conlleva necesariamente la eliminación de barreras arancelarias y para-arancelarias en el comercio internacional. En esta dirección es posible verificar la creciente reducción en los rangos o niveles arancelarios para los productos importados, la eliminación de cuotas y licencias previas de importación, el otorgamiento de normas en el ámbito tributario que garantizan la inversiones extranjeras, la libre remisión de utilidades de inversionistas extranjeros, flexibilización de la tenencia de divisas, etc. Del mismo modo importa señalar que todas estas medidas complementan las adoptadas en relación con el frente interno, a tal punto que unas no se conciben sin las otras. El proceso de liberalización en el frente externo no es "unilateral" en el sentido de que los países deciden abrir sus fronteras comerciales sin esperar nada a cambio. En efecto, la apertura comercial está impulsando el creciente número de acuerdos comerciales bilaterales que proliferan por la región, a tal punto que constituyen los temas prioritarios de las agendas gubernamentales, se consideran -cuando se adoptan- "triunfos políticos" o "de negociación comercial", y aparecen como la panacea del desarrollo. En este sentido parecería que la tendencia hacia la suscripción de acuerdos bilaterales, los mismos que podrían considerarse como el germen de la integración de la Década de los Noventa, ha llegado a cobrar tal importancia que cualquier gobierno que se precie de su "inserción en las corrientes comerciales internacionales" debe presentar como curriculum vitae el mayor número posible de acuerdos bilaterales. En una dimensión mucho más amplia desde la perspectiva geográfica -aunque menor en cuanto al nivel de compromisos-. la apertura o liberalización económica en el frente interno también ha impulsado la conclusión de la Ronda Uruguay de Negociaciones Económicas Multilaterales y la consecuente creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En mi opinión, si las políticas macroeconómicas vigentes en las décadas pasadas siguieran vigentes, el proceso de negociación en el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, General Agreement on Tariffs and Trade) se hubiera entrampado y, hoy en día, no podríamos comprobar la materialización del sueño de los gestores de Bretton Woods y de la Carta de la Habana. Sin embargo, cabe puntualizar que los compromisos de la OMC corresponden, por lo general, a las medidas estatales que limitan el comercio internacional, mas no se proyectan, en este momento, a las barreras privadas tales como las prácticas comerciales restrictivas o de defensa de la competencia. En un nivel intermedio en cuanto a su extensión geográfica, pero claramente superior en lo que respecta a las obligaciones y derechos, cabe mencionar los procesos de integración que se llevan a cabo en diversas latitudes. Sin entrar a calificar sus respectivas dimensiones y alcances, así como el nivel de compromisos alcanzados o previstos, los esquemas de integración de América Latina y El Caribe pretenden, desde a la conformación de las zonas de preferencias o reducciones arancelarias hasta la creación -al menos en teoría- de uniones económicas, pasando por zonas de libre comercio, uniones aduaneras y mercados comunes. En todos ellos la liberalización económica en el frente interno ha influido significativamente en el "redimensionamiento", "relanzamiento", "readecuación" -o cualquier formula equivalente- de los existentes con anterioridad a la presente década, o en la conformación de los que se crearon a partir de la presente. En efecto, el establecimiento o reforzamiento de economías de mercado en los países considerados individualmente ha sido el sustrato ideológico que más ha impactado en los objetivos y mecanismos de cada uno de los esquemas de integración regional. Así por ejemplo, al igual que los países tienden a marginar las denominadas "políticas industriales"; a nivel de la integración se ha dejado de lado la ejecución de programas industriales, tales como la especialización y complementación. Del mismo modo, en la medida que, entre otros, los países han flexibilizado sus disposiciones internas sobre inversión extranjera, han incrementado sus niveles de protección en materia de propiedad industrial, o tienden a eliminar los controles de divisas, etc., los procesos de integración han hecho lo propio. En definitiva, de la misma manera como que se verifica una marcada tendencia hacia la conformación de economías de mercado en los países de la región; en lo que respecta a los procesos de integración se descubre la misma tendencia. En otras palabras, se ha pasado de procesos de integración imbuidos del 20

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