EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LOS MERCADOS DE ELECTRICIDAD Y GAS NATURAL, LAS OPCIONES DE SUMINISTRO Y LOS CONSUMIDORES ( )

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1 Dirección de Relaciones Externas y Documentación EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN DE LOS MERCADOS DE ELECTRICIDAD Y GAS NATURAL, LAS OPCIONES DE SUMINISTRO Y LOS CONSUMIDORES ( ) SUMINISTRO A TARIFA SUMINISTRO EN MERCADO LIBERALIZADO CONTRATO DE COMPRA DE GAS Precio del gas : negociado en el mercado internacional (coste de materia pri ma -CMP) CONTRATO DE SUMINISTRO Precio del gas : pr ecio de cesión (r egulado) CONTRATO DE SUMINISTRO (Póliza de abono) Precio del gas: tarifa regulada FLUJO DE GAS TRANSP ORTI STA FLUJO DE GAS CONTRATO DE ACCESO A LA RED DISTRIBUIDOR FLUJO DE GAS Peaje regulado PRODUCTOR TRANSP ORTI STA DISTRIBUIDOR CLIENTE CONTRATO DE COMPRA DE GAS Precio internacional PRODUCTOR COMERCIALIZADOR CLIENTE FLUJO DE GAS FLUJO DE GAS FLUJO DE GAS CONTRATO DE SUMINISTRO DE GAS Precio libremente pactado Rafael Durban, Director de Relaciones Externas Rafael Gómez-Elvira, Jefe de Departamento de Servicios Energéticos 27 de Diciembre de 2005

2 INDICE Introducción 5 Síntesis y conclusiones El punto de partida: la regulación monopólica del suministro de energía, electricidad y gas natural 2.- El nuevo modelo de liberalización y su aplicación a la cadena del suministro: alternativas de suministro para el consumidor 3.- Principios que deberían ser considerados en el ámbito de un sistema de protección del consumidor que persiga un cierto nivel de eficacia 4.- Las actuaciones de la Administración e Instituciones con responsabilidades en el ámbito de la protección del consumidor 5.- Una visión cuantitativa de la participación de los consumidores en los mercados liberalizados de electricidad y de gas natural. El acceso a las redes eléctricas y gasistas. Indicadores de fidelización y captura en los mercados liberalizados. 6.- El desarrollo de la regulación, el funcionamiento de los mercados, el comportamiento de los agentes. Carencias regulatorias y conductas contrarias a la regulación sectorial y de la competencia, detectadas La posición del consumidor en el proceso de liberalización Consideraciones desde la regulación, instrumentos de información y control sobre los mercados y el suministro al consumidor, y mecanismos de protección del consumidor. 9.- La visión y la percepción del proceso de liberalización por parte de los consumidores

3 Desarrollo 35 Módulo I.- El Suministro de energía. Principios para un sistema de protección del consumidor Introducción Elementos, principios del proceso de liberalización y su relación con los consumidores. 38 Módulo II.- La regulación de los sectores de la energía y su aplicación al suministro de electricidad y de gas natural Regulación, organización y funcionamientos de los mercados de electricidad y del gas natural y las alternativas de suministro para los consumidores La organización de los mercados de electricidad y del gas natural y disposiciones regulatorias sectoriales y de desarrollo. 2. Las alternativas de suministro de electricidad y de gas natural para los consumidores españoles Módulo III.- El funcionamiento de los mercados de electricidad y de gas natural. Participación de los consumidores, evolución de los precios y la calidad del servicio. Revisión cronológica 84 Año Año Año Año Año Año Año Año

4 Módulo IV.- El regulador de la energía y el ámbito de los consumidores. Un a revisión histórica de las actuaciones. Antecedentes y trayectorias seguidas por las CSEN, CNSE, CNE en el ámbito de las relaciones con los consumidores : Creación de la CSEN. La representación de los consumidores e iniciativas tomadas por el REGULADOR : Iniciativas desarrolladas por la CNSE : Iniciativas tomadas hasta la fecha por la CNE 138 4

5 Dirección de Relaciones Externas y Documentación 27 de Diciembre de 2005 EL PROCESO DE LIBERALIZACION DE LOS MERCADOS DE ELECTRICIDAD Y DEL GAS NATURAL, LAS OPCIONES DE SUMINISTRO Y LOS CONSUMIDORES ( ) INTRODUCCION. Este documento tiene por objeto proporcionar una información objetiva sobre la implantación del modelo de liberalización de los sectores de la electricidad y del gas natural, propugnado por la regulación aplicable, a partir de las leyes sectoriales 54/97, del Sector Eléctrico (LSE) y 34/98, del Sector de Hidrocarburos (LSH). Se incide en los efectos reales, beneficios y, en su caso, las carencias regulatorias y obstáculos que se han derivado de las alternativas de suministro a los consumidores, en las fases regulada y liberalizada de los mercados eléctrico y del gas natural, en sus aspectos de acceso al suministro y elección de suministrador, tarifas y precios aplicables y en la calidad del servicio. De igual forma, se recoge la percepción y opinión de los consumidores sobre el desarrollo del proceso de liberalización y el grado cumplimiento de las expectativas planteadas en el inicio del mismo. El informe se estructura de acuerdo con los siguientes apartados: SINTESIS Y CONCLUSIONES En el que se recogen los contenidos y conclusiones más relevantes del informe, a los efectos de describir los hitos del proceso de apertura de los mercados y los resultados obtenidos para el periodo También, se muestra la situación real de su implantación, las carencias detectadas en la regulación, la valoración de las conductas de los agentes en los mercados y los obstáculos detectados para su buen funcionamiento, así como la necesidad de reforzar las acciones para mejorar los niveles de información y capacitación de los consumidores. En un período más amplio, , se trata el ámbito de las relaciones de los consumidores con la regulación energética y los reguladores. 5

6 MODULO I: EL SUMINISTRO DE ENERGIA. PRINCIPIOS PARA UN SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR. En el que se exponen los distintos aspectos que la regulación debe contemplar para una protección efectiva de los intereses y derechos de los consumidores. MODULO II: LA REGULACION DE LOS SECTORES DE LA ENERGIA Y SU APLICACIÓN AL SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD Y DE GAS NATURAL. Donde se describe la organización de los mercados de electricidad y de gas natural, así como las alternativas que la regulación establece para el suministro de los consumidores. MODULO III: EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE ELECTRICIDAD Y DE GAS NATURAL. PARTICIPACIÓN DE LOS CONSUMIDORES, EVOLUCION DE LOS PRECIOS Y LA CALIDAD DEL SERVICIO. En este apartado se presenta el funcionamiento de los mercados de electricidad y de gas natural desde el inicio del proceso de liberalización (1998 para la electricidad y 1999 para el gas natural) y, en particular, la evolución de los consumidores en el mercado liberalizado frente al regulado. MODULO IV: EL REGULADOR DE LA ENERGIA Y EL AMBITO DE LOS CONSUMIDORES. UNA REVISIÓN HISTORICA DE LAS ACTUACIONES. Finalmente, el Módulo IV revisa las actuaciones que en el ámbito de los consumidores han desarrollado desde 1995 la CSEN, la CNSE y, desde 2000, la CNE. SINTESIS Y CONCLUSIONES 1) El punto de partida: la regulación monopólica del suministro de energía, electricidad y gas natural. La provisión de energía en general y de la electricidad y del gas natural en particular, en su esquema tradicional, consideraban un sistema en el que los objetivos de garantía del suministro y la eficiencia global y viabilidad para el conjunto de la actividad empresarial en el ámbito energético han sido prioritarios. Otros aspectos, como el coste resultante para el consumidor o la orientación de las prestaciones del servicio 6

7 energético a las necesidades de sus demandantes, eran secundaria. considerados DE forma En esencia, el sistema respondía a una organización empresarial de la industria energética con una estructura vertical del negocio, en el que las distintas actividades de generación, aprovisionamiento, transporte y distribución y venta de energía eran realizadas en régimen de monopolio, con una cierta exclusividad territorial y discrecionalidad para las empresas a la hora de planificar y gestionar sus zonas de suministro en materia de inversiones, estándares de calidad del servicio, etc., si bien bajo una estricta aplicación de precios regulados. 2) El nuevo modelo de liberalización y su aplicación a la cadena del suministro: alternativas de suministro para el consumidor. El proceso de liberalización rompe con un esquema histórico del suministro de energía, basado en la regulación monopólica de las actividades, del tratamiento del suministro y de las relaciones entre proveedor y consumidor mediante el procedimiento administrativo típico del servicio público. En esencia, el modelo introducía la competencia en el desarrollo de las actividades de aprovisionamiento, producción y suministro al consumidor final, así como el libre acceso de todos los potenciales usuarios a las infraestructuras e instalaciones de red necesarias para evacuar, transportar, almacenar y distribuir la energía, en condiciones de transparencia y no discriminatorias. El modelo también contemplaba la separación, en nuestro país de carácter jurídico, de las actividades para posibilitar la transparencia en el desarrollo de las mismas, el comportamiento de los agentes y la correcta interacción entre actividades reguladas y liberalizadas. El nuevo esquema de liberalización se completaba desde el lado de la demanda, otorgando el derecho de libre elección de suministrador a todos los consumidores, si bien en nuestro país, este proceso se ha realizado de forma gradual en función de la entidad de los consumos unitarios de los consumidores y usuarios. Llegado este punto, el consumidor podría plantearse el porqué acometer una reestructuración de los sectores energéticos basada en la liberalización de las actividades, si con el sistema tradicional descrito quedaba asegurado, al menos en países como el nuestro, con un suficiente nivel de desarrollo económico, el acceso al suministro a unos precios que, aunque no podían ser negociados, se aplicaban con 7

8 unos límites máximos garantizados, con unas condiciones de calidad homologables al de otros servicios básicos y que contemplaba de forma complementaria los fines de protección del medio ambiente. En este sentido, varias son las causas que justifican el acometer los procesos de liberalización de los sectores de la energía. En primer lugar, existe un consenso general en que el suministro de energía constituye un servicio esencial para la comunidad, se trata de un input relevante para la actividad económica en general, que afecta en su base a los costes de los sectores productivos de bienes y servicios, en consecuencia a la formación de los precios e inflación, a la renta disponible de los ciudadanos y al nivel de la calidad de vida. Era por tanto coherente introducir las reformas necesarias en los sectores de la energía, de manera que se impulsase la eficiencia de la industria energética, con los mecanismos efectivos para su traslado a los sectores consumidores. En este sentido, los beneficios que previsiblemente puedan derivarse exceden ampliamente a los que puedan ser percibidos de una forma directa por el consumidor de energía. Las alternativas de suministro para los consumidores españoles. Desde el punto de vista de las alternativas de suministro, nuestro modelo de regulación, a diferencia del aplicado en otros países europeo, como el Reino Unido (donde existe una clara ordenación de un único mercado liberalizado tras superarse un periodo transitorio en el que se aplicaba precios máximos y limitaciones de cuotas de mercado para los suministradores incumbentes), contempla dos opciones de suministro, según se contrate en el mercado regulado o en el liberalizado, así como el tránsito entre ambos tras el cumplimiento de ciertos requisitos. La apertura simultánea del mercado liberalizado para todos los pequeños consumidores, con suministros de electricidad en baja tensión (T< 1000 voltios) y/o de gas natural en baja presión (P< 4 bar), realizada de forma masiva en Enero de 2003, ha añadido una cierta dificultad al proceso de liberalización, en la medida que se ha abordado éste con relevantes carencias en el capitulo de información y capacitación de los consumidores, adaptación de los procedimientos y estrategias de los operadores en el mercado, y también en aspectos específicos de detalle de la propia 8

9 regulación para posibilitar el tránsito del mercado regulado al liberalizado y, en esencia, el cambio de suministrador. Esto se añade a la propia complejidad que conlleva la contratación del suministro, caracterizado por: El desglose del precio del suministro en sus dos componentes de uso de las redes y valor de la energía. Contratación del ATR con el distribuidor y de la energía con el comercializador, al menos para el suministro de electricidad. La calidad del suministro invariable para ambas modalidades de suministro, en la contratación regulada y liberalizada, pero en algunos casos con efectos discriminatorios y utilización partidista en la negociación de la contratación del suministro. El tránsito bidireccional entre los mercados regulado y liberalizado. Si bien esta posibilidad constituye en si misma un mecanismo de protección del consumidor, hasta que no se dé un escenario de verdadera competencia, en la práctica, situaciones de transición del mercado liberalizado al mercado regulado plantean dudas al consumidor sobre el proceso de liberalización. Las ofertas duales y la complementariedad con otros productos y servicios como estrategia de las empresas Multiutilities, que si bien aportan una optimización de los costes de la actividad y una mayor simplificación de los tramites de contratación y de interlocución para los consumidores, también pueden acarrear una cierta confusión en el desarrollo de las actividades reguladas y liberalizadas. A pesar de que el modelo español contempla la separación de carácter jurídico de dichas actividades con relación al suministro, su aplicación en la práctica se ve dificultada por la estructura empresarial de los sectores eléctrico y gasista, que propicia una integración vertical de las empresas (al menos las de mayor presencia en los mercados) que desarrollan todas las actividades de la cadena del suministro, excepto el transporte de electricidad y de gas natural. 9

10 También, y como una de las consecuencias positivas de la aplicación de un modelo liberalizado para la adquisición de energía en el mercado de producción y del suministro al consumidor final, aparecen en el mercado nuevas modalidades de suministro que permiten al comercializador que pueda llegar a diferenciar el producto o servicio ofertado por sus efectos sobre el medioambiente, como valor añadido al puramente energético y que así pueda ser percibido por el consumidor, cada vez más concienciado con la protección del medioambiente. Tal ha sido el caso de las ofertas aparecidas en el mercado liberalizado para la comercialización de la energía verde, que han puesto a prueba, en su falta de adecuación, a la regulación eléctrica sectorial y la propia de defensa del consumidor, en la medida que ha puesto de manifiesto la necesidad de objetivar la comunicación de dichas ofertas, informando con precisión y suficiencia a los consumidores de los verdaderos efectos sobre el medioambiente que se derivan de la actitud de un consumidor que opte por la contratación de esta modalidad de suministro y especificando los aspectos técnicos (la electricidad físicamente es un producto indiferenciado que se consume por los usuarios que acceden a las redes), a margen de sus efectos comerciales. 3) Principios que deberían ser considerados en el ámbito de un sistema de protección del consumidor que persiga un cierto nivel de eficacia. En cualquier esquema regulado o liberalizado aplicable al suministro de energía, sea considerado como servicio esencial o de interés general, y que en nuestro entorno occidental tiene un carácter universal, existen una serie de principios que deberían ser considerados en el ámbito de un sistema de protección del consumidor que persiga un cierto nivel de eficacia. Entre otros, se ha querido destacar por su relevancia en este documento los siguientes: Educación y formación de los consumidores 10

11 Un requisito previo a la introducción de la competencia en los mercados energéticos es asegurarse de que los consumidores disponen del poder de negociación y de la capacidad para la toma de decisiones, soportados ambos por el conocimiento y la comprensión de lo que significa el proceso de liberalización, el funcionamiento competitivo del mercado, la formación de los precios, y en definitiva, de cómo abastecerse de energía en la forma óptima. Este conocimiento y la adquisición de las necesarias capacidades deben ser impulsados por las entidades responsables de llevar a cabo la liberalización, mediante la estructura y recursos que posibiliten el desarrollo de programas de educación y formación de los consumidores. La capacidad de elección del consumidor El traslado de los beneficios, que se deriven de un mercado competitivo a los consumidores, pasa por posibilitar la libre elección del suministrador y la forma de abastecerse de electricidad y de gas natural. Esto significa dar satisfacción a un derecho del consumidor, como es la opción de elegir al proveedor de sus bienes o servicios, aspecto clave de cualquier mercado competitivo. Para el consumidor, su capacidad de elección del suministrador, que se traduce en la negociación del precio y las características del suministro, puede quedar en una mera proclamación de un derecho, si no va acompañada de la existencia de un mercado energético competitivo. Será por tanto indispensable que la liberalización se soporte en una adecuada estructura del sector y en una regulación que preserve la transparencia y objetividad del sistema. El carácter básico de los servicios energéticos. El suministro eléctrico como servicio universal Otra de las cautelas adicionales, que hay que adoptar para asegurarse de que no haya perdedores al optar por un sistema liberalizado, está en proveerse de los instrumentos necesarios para garantizar el acceso al suministro a los colectivos que resulten menos favorecidos por razones económicas, o de tipo social, lo que exige considerar la electricidad como un servicio universal, y en forma análoga para el gas natural, si bien éste reviste un cierto carácter sustituible, por lo que su consideración responde a la de un servicio de interés general, o incluso meramente económico. La información al consumidor 11

12 En la práctica, las decisiones que debe tomar el consumidor para hacer efectiva su capacidad de elección, deben estar soportadas en una valoración objetiva de las alternativas que ofrecen los potenciales suministradores. Necesitan por tanto de información relativa, entre otros aspectos, al precio de la electricidad y del gas natural y su evolución, a la calidad del servicio, la complementariedad con otros servicios energéticos o el impacto ambiental asociado a la oferta energética, que caractericen al mercado en cada momento. Esta información debe ser accesible al consumidor, sin mayores costes de transacción, y de manera que permita establecer comparaciones objetivas de las prestaciones en los servicios energéticos que proporcionan las distintas alternativas del mercado. Aunque los mercados competitivos se caracterizan por generar de una forma natural la información que permite al consumidor tomar sus decisiones óptimas, factor éste que realimenta la competencia del mercado, los sistemas energéticos, en la medida que se combinan las actividades sometidas a la competencia con otras que se realizan en régimen monopólico, necesitan que la información que proporciona el mercado sea complementada con la que se obtiene a partir de la regulación. Ambas, en su conjunto, constituyen la base objetiva para la toma de decisiones de los consumidores. El suministro energético para el consumidor / relaciones con el proveedor. Carta de Servicios y Códigos de Conducta En la protección del consumidor juega un papel relevante el disponer de un marco objetivo y transparente de los derechos y obligaciones respecto al suministro de energía y las relaciones con el proveedor. Esto, en la práctica, debería implicar que la empresa suministradora asume explícitamente un compromiso formal y vinculante, y por tanto exigible en derecho por parte del consumidor, en el ámbito de las prestaciones del servicio energético que proporciona. 12

13 De esta manera, el consumidor conoce en forma y contenido los aspectos relevantes que condicionan el suministro de energía, acceso, posibilidades de abastecimiento, asesoramiento, gestión del suministro (contrato, medición, facturación, pago, suspensión, etc.), calidad del servicio, procedimientos de reclamación, tratamiento de la privacidad de la información, etc., que deben caracterizar el comportamiento o la conducta esperable del suministrador. La protección del consumidor debe soportarse, por tanto, en la definición y reconocimiento de sus derechos básicos respecto a la contratación, la gestión y condiciones de entrega del suministro, aspectos todos ellos que deberían contemplar los códigos / cartas de servicio de los distintos suministradores. La representación del consumidor La consideración de los intereses de los consumidores necesita de una adecuada canalización de sus demandas y posicionamientos respecto a la energía, hacia los centros de decisión y foros de debate localizados en la Administración Pública, Entidades de Regulación, órganos de supervisión de la industria energética, etc., que en su conjunto faciliten la participación activa de los consumidores en los procesos de desarrollo regulatorio y de decisión sobre cuantos aspectos les afectan en materia de la energía. Esta participación debe instrumentarse a partir del ejercicio efectivo del derecho de representación, básicamente a través de sus asociaciones. En nuestra legislación viene recogido de forma expresa, tanto en la norma general para la defensa del consumidor como en la propia ley sectorial (LSH), en donde se dota de órganos de asesoramiento a la entidad de regulación (CNE), como son los Consejos Consultivos de Electricidad y de Hidrocarburos, donde están representados los distintos colectivos de consumidores a través de asociaciones específicamente constituidas para la defensa de sus intereses en materia energética. A estos efectos, el papel que deben jugar las asociaciones se presenta como un aspecto clave en el desarrollo y la práctica de una regulación que contemple de forma equilibrada el interés de todas las partes, aspectos éstos que deben ser reforzados por el derecho de audiencia y de representación efectiva de las instituciones que defienden los intereses del consumidor. Vías de reclamación de los consumidores y procedimientos de resolución 13

14 La defensa eficaz de los derechos e intereses pasa por posibilitar a los consumidores un acceso a la justicia mediante procedimientos administrativos, judiciales y extrajudiciales en forma asequible, rápida y económica. En este sentido, el amparo normativo, debe sustanciarse en la práctica con procedimientos eficaces de resolución de reclamaciones o planteamientos de conflictos ante las Administraciones Públicas o el organismo regulador independiente, en el ámbito de sus respectivas competencias consideradas en las leyes sectoriales aplicables al ámbito de la energía, o con carácter más general al consumo de productos y servicios. Adicionalmente, cabe contemplar otros procedimientos mediante vías extrajudiciales que complementen los trámites administrativos o de la justicia civil ordinaria, como lo hacen en la práctica la mediación y el arbitraje. En su conjunto, estos procedimientos deberían proporcionar a los consumidores cauces rápidos y eficaces para el acceso a la justicia en cuantos asuntos se relacionen con el suministro de energía. 4) Las actuaciones de la Administración e instituciones con responsabilidades en el ámbito de la protección del consumidor. La estructura normativa que contempla la protección de los consumidores tiene un carácter amplio. Así, en un plano general, los derechos básicos de los consumidores finales respecto a los proveedores de productos y servicios, vienen recogidos en la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que da respuesta al mandato constitucional, y que en su artículo 51 establece que los poderes públicos deberán garantizar la protección eficaz de la seguridad, salud y legítimos intereses económicos y promoverán la información, educación, y facilitarán la representatividad y participación de los consumidores en cuantos foros se debatan sus intereses. En el ámbito de los derechos económicos de los consumidores, en la medida que son sujetos de los mercados competitivos de bienes y servicios, son objeto de la atención de las disposiciones generales del control del mercado, como la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia y la ley 3/1991, de Competencia Desleal. Estas normas responden entre otros objetivos, a la mejora de los niveles de información y 14

15 transparencia con la finalidad de que el consumidor o usuario decida con un mayor conocimiento de causa a la hora de aplicar su capacidad electiva entre las diferentes opciones que proporciona el mercado. En el ámbito más específico de la electricidad (es extensible al suministro de gas natural canalizado tratado desde el punto de vista del suministro y protección del consumidor en la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos), la protección del consumidor es elevada a un plano relevante, en la medida que la Ley sectorial eléctrica considera, como un objetivo fundamental, el garantizar la seguridad del suministro, al menor coste posible y con una calidad adecuada. En general, la regulación de las actividades eléctricas se justifica por la adecuación del suministro eléctrico a las necesidades de los consumidores. En este sentido, es importante resaltar que se considera objetivo de la planificación eléctrica, la protección de los derechos de los consumidores y usuarios y con este objetivo, el establecimiento de líneas de actuación en materia de calidad del servicio, eficiencia y ahorro energéticos, así como la evolución de las condiciones del mercado para posibilitar la consecución de la garantía del suministro para la electricidad. Lo que sí parece manifiesto es que la incidencia general y compleja del suministro de energía en la actividad económica y vida de los ciudadanos exige la aplicación de disposiciones legales en un amplio espectro, que va desde la aplicación del derecho administrativo a los ámbitos del derecho privado y civil. A este respecto, es previsible que en un mercado progresivamente liberalizado, donde el suministro de energía puede ser contratado de una forma más sofisticada y orientado a las necesidades más específicas de los distintos grupos de consumidores, la protección de sus intereses se desplace desde la esfera administrativa, aun manteniéndose si nó intensificándose la mediación y el arbitraje, a las de ámbito civil y mercantil, sin abandonarse la necesaria tutela de los poderes públicos, en la medida que tanto el suministro de electricidad como de gas natural siguen constituyendo servicios básicos para la comunidad. Respecto a las competencias de las distintas administraciones públicas e instituciones en el marco general de la protección del consumidor, y en el más especifico de todo lo relacionado con el suministro de energía, se pueden delimitar de la forma siguiente: 15

16 Corresponde a la Administración Central, en este caso el Ministerio de Industria Turismo y Comercio, la elaboración de las normas de carácter básico y la conducción del proceso hasta su aprobación por el Gobierno Central, en su caso por el Parlamento si se tratase de una Ley. Corresponde a las Administraciones Autonómicas la aplicación y desarrollo de la normativa básica en la fase de suministro de energía al consumidor final, así como de la inspección de los aspectos relacionados con la contratación, medición, facturación y con la calidad del suministro. Las Administraciones Locales intervienen básicamente en lo relacionado con la información y asesoramiento del consumidor doméstico y la resolución de reclamaciones en el marco del sistema de arbitraje, por cierto de casi nula aplicación en el suministro de energía. Corresponde también a la Comisión Nacional de Energía, como regulador de los mercados energéticos, y en un sentido genérico, velar por la competencia en su funcionamiento así como por objetividad y transparencia en el desarrollo de las actividades energéticas, en beneficio de los sujetos y los consumidores. En este esquema competencial, las Asociaciones de Consumidores también juegan un papel relevante en la medida que ostentan la representación de los consumidores ante las administraciones e instituciones y participan en la actividad de información y asesoramiento del consumidor, así como en la gestión de los procedimientos de mediación y arbitraje. Es por tanto con esta estructura normativa y distribución de competencias entre las administraciones e instituciones con los que se pretenden dar respuesta a las actuaciones que demanda el sistema de protección del consumidor, aplicable al proceso de reestructuración de los sectores de la energía, de liberalización de los mercados energéticos y ante las alternativas de suministro que se ofrecen al consumidor. Pero es evidente que un proyecto tan ambicioso, como liberalizar el suministro energético de forma masiva, puede desbordar la capacidad de las instituciones para responder a este importante reto. No debe olvidarse al respecto, que países con una mayor tradición liberalizadora, y que comenzaron mucho antes estos procesos, lo han abordado de forma escalonada. Este es el caso del Reino Unido, donde se han visto obligados a crear organizaciones específicas para una defensa 16

17 eficaz de los intereses de los consumidores e impulsar su capacidad de negociación en dichos mercados, potenciando la información del mercado y el correcto comportamiento de los agentes mediante la observancia de estrictos códigos de conducta. Así lo ha constituido la creación de la institución pública ENERGY WATCH, que opera en un ámbito nacional de forma coordinada con el regulador OFGEM, y que podemos definir en términos coloquiales como el procurador de los consumidores. Bien es cierto que, a diferencia del modelo mencionado para el Reino Unido y Países Nórdicos, la implantación del mercado liberalizado, en nuestro país está limitada por el funcionamiento de un mercado regulado, que ofrece una alternativa de suministro que por si mismo es un instrumento de protección del consumidor en tanto y cuando no funcione un mercado con el nivel de competencia que garantice en la práctica la libertad de elección de suministrador y la formación de precios competitivos. No obstante, esto lleva parejo una mayor complejidad de la regulación de los mercados y una mayor dificultad para el consumidor a la de optar por la mejor alternativa del suministro, al margen de que, si no existe la regulación adecuada, necesariamente se producen distorsiones indeseadas entre ambos mercados. Pero aún así, se ponen de manifiesto ciertas carencias en los procedimientos y recursos empleados por las instituciones en actuaciones relacionadas con las necesidades de información sobre el proceso y los mercados y sobre la capacitación de los consumidores y la respuesta a sus reclamaciones. Así, sin pretender generalizar, es constatable en algunos casos la falta de recursos humanos y la baja capacidad de respuesta de los centros de las administraciones públicas, que atienden las demandas de información y asesoramiento de los consumidores y tratan las reclamaciones realizadas por estos últimos en materia de energía. También es notorio la falta de recursos apropiados, así como de técnicos, de las Asociaciones de Consumidores de propósito general que deben atender una gran diversidad de asuntos relacionados con el consumo de productos y servicios en los que el suministro de energía, bien por su complejidad o porque no se percibe como un servicio prioritario, no figura entre las atenciones preferentes que estas Asociaciones dedican a los consumidores. En este orden de cosas, la CNE está en una posición privilegiada, por su conocimiento de la materia, por la capacidad de obtener información de los 17

18 mercados energéticos y por constituir, con carácter general, la referencia para las Comunidades Autónomas y los consumidores. Esta situación le legitima, y casi obliga, con el debido respeto a las competencias atribuidas a las distintas Administraciones en la materia, a ejercer un liderazgo a la hora de proponer, coordinar y, en su caso, realizar las actuaciones necesarias que posibiliten un eficaz sistema de información y capacitación previo para las empresas, consumidores y sus asociaciones. Así aconteció en una primera fase de apertura total mercado, en Enero de 2003, y sería aconsejable las subsiguientes, que también demandarán sus actuaciones una vez que el mercado se vaya desarrollando. 5) Una visión cuantitativa de la participación de los consumidores en los mercados liberalizados de electricidad y de gas natural. El acceso a las redes eléctricas y gasistas. Indicadores de fidelización y captura en los mercados liberalizados. Una visión general y más representativa de la incidencia relativa de los mercados regulado y liberalizado en el suministro de energía (electricidad y gas natural) a los consumidores de la zona peninsular, nos la proporciona las tablas siguientes, con información actualizada a 31 de Diciembre de Desglose del numero de suministros según su aprovisionamiento en los mercados regulado y liberalizado de energía ( ) Suministro de energía Suministro de electricidad Suministro de gas natural Todos los suministros de Elec & Gas natural Mercado regulado Mercado ATR liberalizado Mercado Total Mercado ATR s/ No. Sum. No. Sum. No. Sum. mercado total (%) ,73 22,52 8,97 Al finalizar el año 2004, transcurridos dos años desde la plena apertura de los mercados que tuvo lugar en Enero de 2003, para el conjunto de los suministros de electricidad y de gas natural (en torno a unos 29,2 millones de puntos de suministro), alrededor de son aprovisionados en los mercados liberalizados a través de las empresas comercializadoras de electricidad y de gas natural, lo que supone un 8,97 % del total de los suministros o, lo que en otros términos significa, que 9 de cada 100 consumidores y usuarios contratan el suministro con comercializadores de energía. (7 de cada 100 en el mes de Septiembre) Desglose de la energía suministrada en los mercados regulado y liberalizado de electricidad y de gas natural ( ) Suministro de energía Suministro de electricidad Suministro de gas natural Todos los suministros de Elec & Gas natural Mercado regulado Mercado ATR liberalizado Mercado Total Mercado ATR s/ Energía (Gwh) Energía (Gwh) Energía (Gwh) mercado total (%) ,57 80,00 61,46

19 En términos de energía, esta participación es significativamente más elevada, alrededor del 61 % del total de la energía demandada, al tener una mayor incidencia los consumos unitarios de mayor relevancia correspondientes a empresas que en una parte significativa, al menos para el gas natural, son aprovisionadas en los mercados liberalizados. A la vista de estos datos, cabe señalar que el proceso de liberalización, la organización de nuestros mercados y sus efectos sobre las alternativas de un suministro básico para los consumidores, empiezan a tener ya impactos relevantes en el ámbito de la sociedad, en la medida que los consumidores están inmersos en un escenario ciertamente complejo para su aprovisionamiento energético, por lo que al margen de la apuesta que se realice desde las instancias regulatorias por la plena liberalización, los consumidores deben ser provistos de un necesario y eficaz sistema de protección que salvaguarde sus derechos de acceso a la energía, acceso a la información que derive del mercado (suministradores, ofertas y precios), compensaciones por una calidad del servicio insuficiente, tratamiento de las reclamaciones, etc. En el apartado siguiente, se analizan algunos aspectos que deberían ser objeto de atención para materializar un eficaz sistema de protección del consumidor en este escenario de liberalización gradual de nuestros mercados. Desde el punto de vista del acceso a las redes eléctricas y gasistas, es decir la valoración de de los suministros que disponen de Contrato de Acceso a la Red (ATR), una forma de apreciar el grado de liberalización de estas infraestructuras nos la proporcionan los siguientes gráficos: Suministro de electricidad Relación entre el No. de suministros con contrato ATR y el No. total de suministros conectados a la red ( ) 8,00 7,00 Porcentaje (%) 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 Endesa Iberdrola Unión Fenosa Hidroeléctrica del Cantábrico Viesgo Todos los grupos EE Red de Distribución 19

20 Suministro de gas natural Relacion entre el No. de suministros con contrato ATR y el No. total de suministros conectados a la red ( ) 30,00 25,99 25,00 22,52 Porcentaje (%) 20,00 15,00 10,00 5,00 1,30 2,05 0,00 Gas Natural NATURCORP ENDESA Todos los grupos EE Red de distribución Finalmente, una valoración del comportamiento de los consumidores a la hora de elegir suministrador, y que de una forma parcial nos indica como avanza el nivel de competencia en los mercados liberalizados, la proporcionan los cuadros y gráficos siguientes, donde se muestran indicadores de fidelización y captura en los mercados liberalizados. Suministro de electricidad CUADRO 4 Cambio de comercializador. Número de consumidores.4º trimestre 2004 Comercializador Otros del mismo grupo Comercia- Tipo de consumidor Total % En mercado % que el distribuidor % lizadores % Domésticos , , PYME s baja , , Med ten<36kv , , Alta ten>36kv , , Total , CUADRO 5 Cambio de comercializador. Energía MWh. 4º trimestre 2004 Comercializador Otros del mismo grupo Comercia- Tipo de consumidor Total % En mercado % que el distribuidor % lizadores % Domésticos PYME s baja Med ten<36kv Alta ten>36kv Total , Suministro de gas natural Estructura de comercialización en el mercado final por clientes 100% 90% 80% 70% 60% 20 50% 40%

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