Desempleo juvenil en Europa Evaluación y opciones políticas

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1 Desempleo juvenil en Europa Evaluación y opciones políticas Resumen Francesco Berlingieri, Holger Bonin, Maresa Sprietsma Centre For European Economic Research

2 Resumen 2 3 Table of Contents 4 List of Figures 6 List of Tables 7 List of Boxes 8 Objeto del estudio El aumento alarmante del desempleo juvenil a causa de la reciente crisis económica ha afectado las políticas del mercado laboral tanto a nivel nacional como europeo. Con más de 5,5 millones de jóvenes con dificultades para encontrar empleo en la Unión Europea, resulta imprescindible desarrollar estrategias para luchar contra el desempleo juvenil a fin de evitar una «generación perdida» de jóvenes europeos, amenazados de exclusión del mercado laboral y exclusión social. List of Abbreviations 9 Foreword 11 Resumen 13 Ante esta situación, la fundación Robert Bosch Stiftung ha encargado el presente estudio al Centro de Investigación Económica Europea (ZEW) en Mannheim. El objetivo del estudio es analizar la problemática del desempleo juvenil en Europa, identificar sus causas institucionales y económicas y proponer un plan de acción que mejore la incorporación de los jóvenes al mercado laboral. Executive Summary 23 1 Introduction 33 2 Youth Unemployment in Europe Overview The Development of Youth Unemployment The Situation of Youth Compared to Adults EU Policies to Tackle Youth Unemployment Concluding Remarks 49 3 Structural Sources of Youth Unemployment Overview Education and Training Systems Early School-Leavers Vocational Education Tertiary Education Institutions of the Labour Market Employment Protection Legislation (EPL) Wage-Setting Institutions Labour Market Policies Demographic Change, Migration and Mobility Concluding Remarks 68 El estudio cubre la perspectiva global de los estados miembros de la Unión Europea, sin embargo se centra en los países del sur de Europa, dado que estos han sido especialmente afectados por la crisis actual del desempleo juvenil. La parte principal del estudio consta de tres informes nacionales que analizan detalladamente la situación en Italia, España y Portugal, examinando las políticas actuales y futuras que podrían contribuir a reducir el desempleo juvenil en estos países. Desarrollo del desempleo juvenil en Europa Como consecuencia de la crisis financiera y de la deuda pública, las tasas de desempleo juvenil aumentaron drásticamente en todos los estados de la Unión Europa, excepto en Alemania, alcanzando niveles alarmantes en los países del sur de Europa. El desempleo juvenil no es, sin embargo, un fenómeno reciente que sólo pueda ser asociado con la crisis. Desde hace años la mayoría de los países europeos tienen dificultades para incorporar a los jóvenes al mercado laboral y, por lo general, la tasa de desempleo de los jóvenes es considerablemente superior a la de los adultos. Resulta especialmente preocupante el elevado número de jóvenes que se han quedado al margen del sistema, dado que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación. Desde el año 2000, la proporción de jóvenes en esta situación oscila, en Italia, entre el 15 y el 20 %; España y Grecia han alcanzado niveles similares en los pasados años. Otra característica alarmante es que en ciertos países una proporción elevada de jóvenes con empleo tienen contratos de duración definida, no vinculados a ningún programa de formación y que en raras ocasiones dan lugar a un empleo estable. Los jóvenes que se encuentran al comienzo de su vida laboral corren un mayor riesgo de ser afectados por las fluctuaciones cíclicas del mercado laboral.

3 4 Desempleo juvenil en Europa Resumen 5 La discrepancia en las tasas de desempleo de jóvenes y adultos varía considerablemente en Europa, lo que demuestra la relevancia de las estructuras socioeconómicas de los distintos países en el desempleo juvenil. Otro indicador es la distinta reacción de los mercados laborales juveniles frente a la crisis económica de los últimos años. El desempleo juvenil es especialmente elevado en España y Grecia, mientras que Francia, Gran Bretaña y Alemania han reaccionado de mejor manera a la crisis. Políticas de la Unión Europea para fomentar el empleo juvenil Desde hace varios años la Comisión Europea interviene activamente en la reducción del desempleo juvenil, si bien esta competencia recae principalmente en los estados miembros. Los objetivos principales de la estrategia «Europa 2020» son la reducción del desempleo juvenil y la disminución de la tasa de abandonos escolares prematuros. Para alcanzar estos objetivos se hace hincapié en la mejora de los sistemas duales de formación profesional y el fomento de la movilidad de los jóvenes dentro de la Unión Europea. La plataforma EURES (EURopean Employment Services) ayuda a jóvenes europeos a encontrar un puesto de trabajo o de formación en otros países de la UE. Igualmente en 2013 se puso en marcha la Alianza Europea para la Formación de Aprendices a fin de mejorar la calidad y aumentar el número de ofertas de formación. Como respuesta a la reciente crisis, la Unión Europea ha iniciado la Garantía Juvenil que requiere de todos los Estados miembros la adopción de las medidas necesarias para garantizar a cualquier joven un puesto de formación o de trabajo en un plazo de 4 meses tras el final de su formación o el inicio de su periodo de desempleo. A pesar de que la Garantía Juvenil está financiada por fondos europeos, los recursos económicos asignados por joven desempleado son relativamente bajos. Esta iniciativa podría ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo, sin embargo es costosa y exigente. La aplicación de medidas de políticas activas mal diseñadas puede resultar a largo plazo más perjudicial para los jóvenes que la no implementación de las mismas. Por este motivo, aquellos países con un margen financiero limitado, servicios públicos de empleo menos desarrollados y poca experiencia en la concepción de medidas activas del mercado laboral eficientes deberían desarrollar medidas selectivas para los colectivos más necesitados. Causas estructurales del desempleo juvenil El difícil acceso de los jóvenes al mercado laboral está causado por varios factores estructurales. Una causa del desempleo juvenil es un déficit en el sistema educativo y de formación. A nivel individual, jóvenes con un nivel educativo más alto tienen más probabilidades de encontrar un empleo. Los jóvenes que abandonan prematuramente el sistema escolar y aquellos con menor nivel de estudios tienen, por lo tanto, un mayor riesgo de quedarse en paro. Como consecuencia, reviste una importancia fundamental para la lucha sostenible contra el empleo juvenil garantizar que el sistema educativo proporcione a los jóvenes unas competencias y habilidades mínimas antes de incorporarse al mercado laboral. Asimismo es importante que la formación proporcionada corresponda a la demanda del mercado laboral con el fin de reducir el desajuste entre la oferta y la demanda de competencias laborales. La legislación del mercado laboral de los distintos países europeos es otro factor a considerar para entender las diferencias existentes en las tasas de desempleo juvenil de los distintos países de la UE. El coste de los gastos de despido puede llevar a la disminución de puestos de trabajo. Si los despedidos de trabajadores con contrato estable son excesivamente costosos para las empresas, éstas recurrirán a contratos temporales o a contratos de prestación de servicios. Esto provoca discrepancias en el mercado laboral y dificulta el acceso de los jóvenes a contratos indefinidos. Por otro lado, los salarios mínimos no tienen en cuenta la productividad del trabajador; así, si comparamos productividades similares, los jóvenes están sometidos a salarios más bajos. La aplicación de medidas de política activa del mercado laboral inefectivas también contribuye a aumentar el desempleo juvenil. La evidencia empírica parece demostrar que los servicios de asesoramiento individualizado de búsqueda de empleo son la forma más efectiva de apoyo a jóvenes desempleados. En la práctica, el apoyo más frecuente ofrecido a estos jóvenes son periodos de formación, sin embargo estos sólo contribuyen a aumentar de forma sostenible las tasas de empleo si son de buena calidad y si se realizan preferiblemente en empresa. Las subvenciones salariales para la contratación de jóvenes frecuentemente carecen de eficacia más allá de la duración de la subvención misma.

4 6 Desempleo juvenil en Europa Resumen 7 España: reformas en el sentido adecuado Antes de la Gran Recesión, la economía española crecía a una tasa anual de más del 3 % y la tasa de desempleo juvenil en España correspondía al promedio de los países Europeos. Sin embargo, el mercado laboral español fue fuertemente afectado por la crisis financiera. En 2012, el desempleo juvenil alcanzó con un 53 % uno de los valores más altos en Europa. Una de las causas de las tasas tan elevadas de desempleo juvenil en España es el elevado número de jóvenes con contrato temporal. Esto se debe a una estricta legislación de protección del empleo para los contratos fijos así como una extensa política de liberalización de los contratos temporales iniciada en los años 90. Para los empresarios, la contratación de jóvenes con contratos temporales supone una protección frente a la reducción de puestos de trabajo en periodos de crisis. El número de contratos temporales ha aumentado también debido a la débil representación sindical de los empleados temporales. Además, tras el estallido de la burbuja inmobiliaria muchos jóvenes que trabajaban en el sector de la construcción se quedaron en paro. En 2012 se aprobó en España una ambiciosa reforma del mercado laboral con el fin de mejorar las perspectivas de empleo para los jóvenes. La reforma ha aumentado los incentivos financieros dados a las pequeñas y medianas empresas para la contratación de jóvenes. Igualmente, se han descentralizado la fijación de los salarios, estos ya no están reglados por el sector sino por la empresa misma. Los costes de despido por motivos económicos se han reducido al igual que el pago máximo de indemnización por despido improcedente. La reforma debería ayudar a aumentar el empleo. Sin embargo, más medidas deberían ser tomadas para reducir las diferencias existentes en la protección laboral entre contratos permanentes y temporales. Por ejemplo, se podría limitar el número de veces que es posible renovar un contrato temporal en una misma empresa y reducir los costes de indemnización por despido por razones económicas. Otra de las causas del elevado desempleo juvenil en España es el sistema educativo. El sistema educativo español está orientado hacia los estudios universitarios y el número de graduados universitarios está por encima de la media europea. La formación profesional está basada en la escuela, sólo el 25 % de la formación es práctica. Como consecuencia, la proporción de jóvenes sobre cualificados es muy elevada y los empresarios se quejan de la falta de conocimientos prácticos de los jóvenes. La tasa española de abandono escolar es junto a la de Portugal la más alta de la UE. Por lo que sería conveniente mejorar el sistema de formación profesional para ofrecer a los jóvenes una alternativa a la vía académica. El gobierno español, en cooperación con empresas españolas e internacionales, ha aumentado el número de centros de formación dual. En el País Vasco en particular se ha impulsado activamente la introducción de un certificado oficial de formación dual. Adicionalmente, es necesario el desarrollo de un marco jurídico para garantizar la calidad y definir el contenido de los programas de formación ofrecidos por las empresas para cada profesión. Las subvenciones disponibles para la contratación de jóvenes podrían estar condicionadas a la participación de los jóvenes en un programa de formación certificado, lo que fomentaría la involucración de las empresas en la mejora de los sistemas de formación profesional. Italia: coordinando medidas políticas En los años previos a la crisis financiera y de la deuda pública Italia registró una débil tasa de crecimiento anual. La diferencia en las tasa de desempleo de jóvenes y de adultos es la peor de la media europea y el porcentaje de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación es el más alto de la UE desde el año Los jóvenes italianos tienen dificultades en encontrar un empleo, independientemente de la región en la que vivan, debido a problemas estructurales a nivel nacional. Estos problemas se deben principalmente a la baja calidad del sistema educativo y a la falta de alternativas a los estudios universitarios. Las relaciones conflictivas entre los sindicatos y empresarios así como la falta de reformas estructurales contribuyen a aumentar el desempleo juvenil. Italia es el único país de Europa que no ha aumentado el gasto medio por alumno en centros de primaria y secundaria desde En el sistema educativo italiano existe la formación profesional, sin embargo ésta es muy similar a los estudios académicos y los alumnos sólo tienen la posibilidad de hacer unas prácticas empresariales de menos de un mes. Recientemente, han aumentado el número de escuelas y agencias de formación profesional (Istruzione e Formazione Professionale IFP), coordinadas a nivel regional, que ofrecen una formación práctica en estrecha cooperación con las empresas. Sin embargo, estos centros están principalmente destinados a jóvenes que han abandonado prematuramente la escuela, la calidad educativa es por lo general baja y varía entre las distintas regionales. Los jóvenes también tienen la posibilidad de completar una formación práctica en empresas, sin embargo, no existe un marco jurídico que regule la calidad y el contenido de estas prácticas.

5 8 Desempleo juvenil en Europa Resumen 9 En Italia la proporción de graduados universitarios (15 %) entre 25 a 64 años de edad es tan sólo la mitad de la media de la OECD y la tasa de abandono de la educación superior es muy elevada. Los graduados universitarios italianos no tienen mejores oportunidades de obtener un empleo que los graduados de educación secundaria. Por este motivo, las posibilidades brindadas por un estudio universitario son más bien limitadas, lo que reduce los incentivos de obtener un título universitario. Ante esta situación, es necesario invertir en el sistema educativo italiano a todos los niveles. Igualmente, es preciso desarrollar un marco jurídico para la formación profesional dual que estipule la duración y calidad de la formación práctica. Italia destina sólo una proporción relativamente baja de su producto interior bruto a políticas activas en el mercado laboral. Los servicios públicos de empleo a menudo no ofrecen un asesoramiento adecuado. Por este motivo, los parados podrían beneficiarse de un asesoramiento más personalizado y de la simplificación de los trámites administrativos. Igualmente, sería necesario fomentar la movilidad interregional dado que a pesar de las enormes desigualdades regionales entre los mercados laborales la movilidad en Italia es aún muy reducida. Los jóvenes italianos también se ven perjudicados por una estricta protección contra los despidos. A diferencia de España o Portugal, Italia aún no ha tomado ninguna medida para reducir las diferencias existentes entre los trabajadores con contratos laborales temporales y permanentes. Hasta ahora las reformas estructurales, por ejemplo para la reducción de los costes de despido, no han podido ser llevadas a cabo debido al fracaso de las negociaciones políticas. sistema de formación profesional de calidad con prácticas en empresa podría ser una manera de aumentar el nivel educativo de los jóvenes portugueses. Se han puesto en marcha varias iniciativas destinadas a reducir las tasas de abandono escolar prematuro y mejorar la calidad de la formación profesional vinculándola más con las empresas, pero estas medidas están financiadas casi exclusivamente por la UE y por financiación privada. Los empresarios casi no han invertido en el desarrollo de la formación profesional. Una iniciativa pública prometedora («Novas oportunidades»), que ofrecía una formación dual como alternativa a la educación secundaria, fue suspendida en el año En el marco de la Garantía Europa se ha desarrollado un nuevo programa que ofrece una formación dual con prácticas obligatorias en empresa. Sin embargo, no existe un marco jurídico que regule la calidad y contenido de la formación práctica ofrecida por las empresas y los jóvenes sólo reciben una pequeña remuneración por hacer estas prácticas. La estructura salarial en Portugal representa otra dificultad para la reducción del desempleo juvenil. El salario mínimo establecido por ley, si bien es bastante bajo en términos absolutos, representa casi el 60 % del salario medio y es igual para todos los trabajadores independientemente de su edad. Los convenios colectivos pueden además fijar un salario mínimo demasiado alto sin tener en cuenta que esta práctica puede tener efectos negativos para los jóvenes. La liberalización de las tarifas y la fijación de salarios mínimos acordes con la edad mejorarían las oportunidades de empleo de los jóvenes portugueses. Portugal: buscando vías para salir de la crisis Desde hace varios años la economía portuguesa tiene problemas estructurales. El producto interior bruto per cápita es bajo en comparación con el del resto de los países de Europa Occidental y las tasas de crecimiento de los últimos años han caído a varios ocasiones en valores negativos. Las duras medidas de ahorro que se han adoptado desde el comienzo de la crisis económica para reducir la deuda pública suponen una carga adicional para el desarrollo económico. La primera prioridad para reducir el desempleo juvenil debería ser, por lo tanto, reactivar la economía y así fomentar la creación de empleo. La falta de representación juvenil en los convenios colectivos se debe al alto índice de jóvenes con contratos temporales. Los altos costes de despido de trabajadores con contratos indefinidos y la liberalización de contratos definidos son las causas principales de la alta tasa de jóvenes con contratos temporales. La reforma del mercado laboral del 2011 fomenta la creación de empleo, dado que se han reducido los costes de despido de los empleados permanentes y establece un importe máximo de indemnización. Sin embargo, es necesario introducir más medidas, como por ejemplo la regulación de los contratos de servicio, para reducir las diferencias entre los trabajadores con contrato definido e indefinido. Portugal ha conseguido duplicar la proporción de graduados universitarios desde el 2000, sin embargo, la tasa de abandono escolar prematuro (21 % en 2012) sigue siendo una de las más altas de Europa y la proporción de graduados en educación secundaria es aún baja en comparación con otros países. Igualmente, no hay programas de formación profesional que incorporen prácticas obligatorias en empresa, lo que implica que en Portugal no existe ninguna alternativa de formación para los jóvenes que no consiguen acabar la educación secundaria. El desarrollo de un

6 10 Desempleo juvenil en Europa Resumen 11 Un plan de acción general para Europa Las estrategias para luchar contra el desempleo juvenil deben elaborarse e implementarse a nivel nacional. No obstante, existen ciertas medidas pertinentes para todos aquellos países europeos que desean poner freno al problema del desempleo juvenil. En primer lugar, los jóvenes se han visto perjudicados especialmente frente a la incapacidad de sus países de crear más y mejores puestos de trabajo. Por este motivo, reformas estructurales son imprescindibles a fin de aumentar la competitividad global y la creación de empleo. Los jóvenes que acceden al mercado laboral por primera vez no se beneficiarán del incremento de vacantes de empleo, por lo que reformas estructurales adicionales deberían ser concebidas para reducir las diferencias en el mercado laboral de jóvenes y adultos. En segundo lugar, las dificultades experimentadas tanto por jóvenes cualificados como no cualificados a la hora de incorporarse al mercado laboral son el resultado del desajuste entre la oferta educativa y la demanda de trabajo: una parte del capital humano de los jóvenes no se corresponde a la demanda de los empresarios. Para reducir este desajuste es necesaria la modernización de los sistemas educativos y de formación, a ser posible involucrando en este proceso a las empresas. En tercer lugar, a pesar de que ciertas medidas de políticas activas del mercado laboral ayudan a reducir el desempleo juvenil, la evidencia empírica sugiere que las medidas existentes no garantizan la incorporación generalizada de los jóvenes al mercado laboral. Por este motivo las políticas activas deberían ser aplicadas de manera individualizada. Los servicios de atención personalizados y la integración de medidas de alta calidad en estructuras locales son factores clave de éxito que podrían reducirse o incluso desaparecer si las políticas acticas de mercado se aplican de forma rápida y generalizada. En quinto lugar, para desarrollar estrategias efectivas contra el desempleo juvenil es necesario involucrar a todos los principales interesados, incluido los propios jóvenes. Parte del reto consiste en estructurar y coordinar actividades relevantes para empresarios, agentes sociales, proveedores educativos, etc. Los gobiernos deben asumir un papel de liderazgo en la coordinación y la financiación de modelos de cooperación y actuación. Aun así, las partes interesadas deberían contribuir de forma activa y preocuparse de que sus experiencias profesionales sean tenidas en cuenta a la hora de desarrollar un plan de acción para aumentar el empleo juvenil. Organizaciones no gubernamentales podrían actuar como mediadores y moderadores de este proceso. Plan de acción general contra el desempleo juvenil en Europa 1. Crear más puestos de trabajos para los que acceden por primera vez al mercado laboral impulsar el crecimiento económico para aumentar la creación de más y mejores puestos de trabajo luchar contra la segmentación del mercado laboral entre adultos y jóvenes reducir los salarios iniciales e incentivar la contratación mediante subvenciones salariales 2. Alinear las competencias adquiridas a las necesidades actuales del mercado laboral reducir la tasa de abandono escolar prematuro aumentar la calidad de la formación profesional dual con programas de prácticas en empresas orientar la formación académica hacia la práctica 3. Ajustar las medidas de políticas activas del mercado laboral mejorar los programas de orientación individualizada y búsqueda de empleo subvencionar la formación de jóvenes en paro, a ser posible mediante prácticas en empresas evitar la creación pública de empleo 4. Fomento de la movilidad entre países apoyar la movilidad internacional para puestos de formación y/o trabajo en profesiones con falta de personal mejorar la información relativa a las oportunidades de empleo en Europa reducir las barreras de movilidad lingüísticas y psicológicas 5. Involucrar a los principales interesados desarrollar relaciones cooperativas entre sindicatos y empresarios estimular a las empresas a introducir programas duales de formación definir una agenda nacional contra el desempleo juvenil y supervisar sus avances En cuarto lugar, las estrategias orientadas a mejorar la economía, el mercado laboral y las política educativas para reducir el desempleo juvenil sólo son efectivas a largo plazo, por lo que es necesario desarrollar a la vez medidas a corto plazo. La mejora de la movilidad de los trabajadores es una medida especialmente efectiva a corto plazo que requiere de apoyo a todos los niveles dado que a pesar de la existencia del mercado único la movilidad geográfica sigue siendo relativamente baja en la EU.

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