MERCADOS DEL AGUA. ANÁLISIS DE LAS OPCIONES ELEGIDAS PARA SU APLICACIÓN EN ESPAÑA

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1 MERCADOS DEL AGUA. ANÁLISIS DE LAS OPCIONES ELEGIDAS PARA SU APLICACIÓN EN ESPAÑA Laura RIESGO ÁLVAREZ José A. GÓMEZ-LIMON RODRÍGUEZ Dpto. de Economía Agraria. E.T.S.II.AA. Palencia. Universidad de Valladolid. Avda. Madrid, Palencia. Autor de contacto: Nombre: Laura RIESGO ALVAREZ Dirección: Área de Economía Agraria. Escuela Técnica Superior de Ingenierías Agrarias. Universidad de Valladolid Avda. Madrid, PALENCIA Teléfono: ext Fax:

2 MERCADOS DEL AGUA. ANÁLISIS DE LAS OPCIONES ELEGIDAS PARA SU APLICACIÓN EN ESPAÑA ( * ) RESUMEN Nuestro país se encuentra actualmente en una etapa de madurez de la economía del agua, caracterizada por una demanda alta y creciente del agua, el cual se ha convertido en un recurso cuya escasez relativa ha aumentado considerablemente. Para tratar de paliar los efectos que tienen estas peculiaridades en la conservación y asignación del agua disponible, la reforma de la Ley de Aguas aprobada en 1999, ha introducido como novedad más importante la inclusión de los mercados de agua como método de gestión de los recursos hídricos, siguiendo así la iniciativa de otros países de características similares a España. El presente trabajo trata de analizar las peculiaridades del tipo de mercado de agua escogido por la legislación española, desde la perspectiva del análisis económico, estudiando tanto las ventajas como los inconvenientes que presenta la elección de dicho instrumento de asignación de los recursos hídricos. Palabras clave: Política Hidráulica, Mercados de Agua, Derechos de Uso, Externalidades. WATER MARKETS. AN ANALYSIS OF THE OPTIONS CHOSEN FOR THEIR IMPLEMENTATION IN SPAIN SUMMARY Spain is nowadays running into a maturing water economy, which presents a higher and growing water demand. Nowadays, the water is becoming a resource which relative scarcity is rising. Trying to mitigate the present negative effects of the administrative allocation system the Spanish Water Act has been reformed in order to introduce water markets as an appropriate policy to deal with scarcity. This institutional change follows the steps done by other countries with similar characteristics to Spain. This paper tries to analyse the particularities of the water market chosen in the Spanish law. For this purpose we use the economic analysis framework, studying the advantages and drawbacks this new way to allocate water resources. Keywords: Hydraulic Policy, Demand Policies, Water Markets, Water Rights, Externalities. ( * ) Este artículo ha sido financiado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) a través del proyecto de investigación WADI-LEYA REN C02-02/HD. 2

3 1. INTRODUCCIÓN 1.1. La madurez de la economía del agua en España Buena parte de España se encuentra ya dentro de una economía del agua madura (Randall, 1981), caracterizada por una serie de aspectos, tales como: - Una demanda alta y creciente de agua, la cual presenta tramos inelásticos a precios bajos y tramos elásticos a precios elevados. - Una oferta inelástica del recurso a largo plazo, ya que los recursos hídricos de buena calidad son limitados. - La necesidad de un mayor esfuerzo presupuestario para que el estado de los embalses y de los sistemas de distribución pueda estar en buenas condiciones de uso, puesto que la mayoría de las obras hidráulicas están obsoletas. - La intensa competencia existente por el agua entre los distintos usos de la misma, como son los usos agrícolas, urbanos e industriales, y el mantenimiento de la calidad del caudal. - El creciente problema de las externalidades negativas derivadas del uso inadecuado del agua, como son la sobreexplotación de acuíferos o la contaminación. - El coste social, cada vez mayor, derivado de subvencionar el creciente uso del agua, cuando actualmente se tiende a buscar un equilibrio presupuestario a través de la disminución de los gastos públicos. Esta fase de madurez de la economía del agua no se debe, por lo expuesto con anterioridad, simplemente a un problema de escasez física del recurso, sino más bien a una escasez socialmente condicionada, debido a los hábitos de consumo, uso y gestión del recurso (Aguilera, 1997). Para afrontar esta problemática, es necesario optar por nuevas reorientaciones en la gestión del recurso, abandonando las tradicionales políticas basadas exclusivamente en un incremento de la oferta. En este nuevo contexto deben desarrollarse políticas de demanda más acordes con las necesidades actuales, que incentiven la conservación del agua y la reasignación de la misma hacia los usos de mayor valor (Maestu, 1997 y Thobani, 1997). Ésto puede conseguirse básicamente a través de tres tipos de instrumentos económicos, como son las ayudas a la mejora de las infraestructuras hidráulicas para la mejora de su eficiencia técnica, la tarifación y los mercados de agua. La primera medida que se podría aplicar para fomentar el uso eficiente del agua se corresponde básicamente con las subvenciones a la modernización de los abastecimientos y de los regadíos, en la cual se promueve una mejora en las conducciones y en las técnicas de riego como vía para fomentar el ahorro (Sumpsi et al., 1998; Blanco, 1999 y Chakravorty, 2000). La segunda de ellas, la tarifación, que aparece contemplada ya en la Directiva Marco del Agua (2000), tiene como objetivo que los usuarios sean más responsables del verdadero coste que supone la provisión de los servicios del agua, incluyendo los costes ambientales que supongan los mismos. El tercero de los instrumentos, por su parte, aparece recogido en la reciente reforma de la Ley de Aguas (LAg.) española, y obedece al contexto actual de madurez de la economía del agua, donde existe un crecimiento de la escasez del agua y grandes diferencias del valor del recurso entre sus distintos usos (Easter y Hearne, 1995). Así, la introducción de los mercados de agua se plantea como una medida para mejorar, de una forma descentralizada, la asignación del agua entre sus potenciales usuarios y reducir los efectos de la escasez, intentando paliar de esta forma las ineficiencias que han demostrado hasta la fecha las medidas 3

4 administrativas utilizadas para gestionar los recursos hídricos (Randall, 1981; Easter y Hearne, 1995; Thobani, 1997; Sumpsi et al., 1998 y Ariño y Sastre, 1999). Otra ventaja de los mercados, no menos importante, es que permiten que los usuarios del agua actúen de forma voluntaria en el intercambio de caudales en base a decisiones individuales en función del valor que para ellos tiene el agua. Esta información sobre el valor y la escasez del agua es muy costosa de obtener por parte de la administración gestora de los recursos (problema agente-principal), contribuyendo el mercado a disminuir los costes de acceder a la misma, en aras a una asignación más eficiente del agua (Easter y Hearne, 1995) Mercados de aguas: opciones políticas para su aplicación Podríamos definir un mercado de agua como todo marco institucional en virtud del cual los titulares de derechos sobre el agua están autorizados, respetando unas reglas establecidas al respecto, a cederlos voluntariamente a otro usuario a cambio de una compensación económica (Sumpsi et al., 1998). En virtud de esta definición, podemos concluir que los mercados que pueden desarrollarse para gestionar de manera más eficiente el agua, no son homogéneos, sino que pueden presentar múltiples formas de organización. En este trabajo nos centraremos en el tipo de mercado de agua concreto que se ha introducido recientemente en la reforma de la Ley de Aguas de 1985 (Ley 46/1999), cuyo desarrollo aparece recogido en el artículo 61 bis de la misma. Efectivamente, la implantación de mercados de agua, desde el punto de vista de la política económica permite determinar una serie de variables que definen sus características básicas, permitiendo con ello que pueda afrontarse de forma específica las peculiaridades de la gestión del agua en las distintas zonas donde se aplican. En este sentido, la experiencia internacional nos ofrece ya un amplio bagaje, con la sucesiva introducción de mercados en los estados del oeste de los Estados Unidos (Colby, 1995), Chile (Rosegrant y Binswanger, 1994), California (Howitt, 1997), Australia (Pigram et al., 1992) o México (Easter y Hearne, 1995) como novedosas políticas de demanda del recurso agua. El estudio de las particularidades de los mercados de agua en estos países, así como las distintas opciones barajadas con anterioridad a su instauración, nos han permitido detectar un total de ocho variables definitorias de los mismos, tal y como se muestra en el Cuadro 1. Cada una de ellas dispone de distintas opciones alternativas, cada una con sus ventajas e inconvenientes, y que en cada caso el legislador deberá elegir para su aplicación concreta en el ámbito geográfico correspondiente. 4

5 Cuadro 1.- Variables definitorias de los mercados de agua VARIABLES DEFINITORIAS DE LOS MERCADOS DE AGUA ALTERNATIVAS POLÍTICAS A.- Asignación inicial de derechos transferibles B.- Duración de los derechos del uso del agua C.- Forma de transferencia de derechos D.- Sistemas asignativos del agua en períodos de escasez E.- Tratamiento de la información de mercado A.1.- Sistema de derechos adquiridos A.2.- Subastas A.3.- Sistema de asignación mixto B.1.- Permanentes B.2.- Temporales C.1.- Venta C.2.- Arrendamiento C.3.- Contrato de opción C.4.- Realización de inversiones en equipos de capital D.1.- Norma prioritaria D.2.- Norma proporcional E.1.- Homogeneizar la información E.2.- Posibilidad de intermediación privada E.3.- Establecer agencias de transacción F.- Tratamiento de las externalidades G.- Consideración de los costes de transporte H.- Instrumentos para solucionar las imperfecciones de mercado F.1.- Efectos sobre el caudal de retorno F.2.- Efectos sobre el propio caudal F.3.- Efectos sobre la zona de origen G.1.- Financiación pública G.2.- Financiación privada H.1.- Norma de pertenencia H.2.- Doctrina del uso beneficioso H.3.- Tarifación F Establecer acuerdos cooperativos F Establecer derechos sobre el caudal de retorno F Planificación hidrológica F No consideración de caudales de retorno F Política pública reguladora F Política pública basada en el mercado F Compensación monetaria F Control público de transferencias Las opciones en cursiva son las elegidas por la legislación española de Fuente: Elaboración propia. 5

6 1.3. Objetivo de la investigación El objetivo de este trabajo, no es centrarse en un análisis jurídico del artículo 61 bis de la reforma de la LAg., sino examinar desde el punto de vista de la Teoría Económica las alternativas que la legislación española ha elegido para la introducción del mercado de aguas en nuestro país. Para ello, hemos considerado cada una de las variables anteriormente establecidas en relación a los mercados (cuadro 1), analizando a través de ellas las consecuencias económicas que tendrá dicha elección en la eficiencia y equidad de la gestión del agua. Con ello, nos proponemos orientar el futuro desarrollo de los mercados como instrumentos de asignación de agua sobre la base de las carencias y los problemas que podrían originarse en su funcionamiento, según lo establecido en la legislación vigente. Este análisis ayudará a que el propio desarrollo normativo de la ley pueda solventar en un futuro dichas dificultades de forma satisfactoria. 2. ASIGNACIÓN INICIAL DE DERECHOS TRANSFERIBLES DE USO DEL AGUA La asignación inicial de derechos de uso del agua es un tema importante dentro de los mercados de agua, puesto que de ella dependerán los impactos distributivos que generen las transacciones de mercado (Colby, 1996 y Lee y Jouravlev, 1998). Además, la elección de dicha asignación inicial es fundamental para evitar el rechazo que del mercado de agua podría producirse tanto por parte de los agentes implicados como del conjunto de la sociedad. No obstante, conviene señalar que el mecanismo de reparto inicial de derechos elegido es una decisión política relacionada con el problema de distribución de rentas y la equidad, más que con la propia eficiencia asignativa del agua. Efectivamente, esta cuestión no afecta a la eficiencia, pues como la Teoría Económica y las experiencias analizadas muestran, sea cual sea el procedimiento seguido para asignar los derechos, si el mercado es competitivo y funciona correctamente, siempre se llega a la máxima eficiencia en el uso del recurso, permitiendo el ajuste de las variaciones de oferta y demanda a corto y largo plazo (Lee y Jouravlev, 1998). Podemos distinguir tres posibles métodos de asignación inicial de los derechos de uso del agua, como son el sistema de derechos adquiridos, las subastas y el sistema de asignación mixto. El sistema de derechos adquiridos suele ser la alternativa más utilizada cuando se introducen los mercados de agua, distribuyendo los derechos entre los usuarios tradicionales de los mismos. Suele basarse en el registro histórico o en otros parámetros como la posesión de la tierra a la hora de organizar el reparto de derechos (Thobani, 1997 y Garrido, 2000a). Este sistema es el que ha sido elegido por la legislación española. Otro método de asignación es el de las subastas, donde el gobierno oferta los derechos de uso del agua organizando una subasta entre los usuarios potenciales, de la cual se obtiene un valor inicial de esos derechos (precio de subasta) en función de las demandas existentes en el momento de la oferta pública (Maestu, 1997 y Lee y Jouravlev, 1998). No obstante, para evitar movimientos especulativos, la administración puede fijar precios mínimos y máximos, fuera de cuyo rango no se distribuye derecho alguno. Este sistema puede incidir en la equidad del reparto de derechos, dependiendo del método que se elija para su diseño. No obstante, como 6

7 característica fundamental, esta alternativa permite equilibrar la oferta y la demanda de derechos de uso del agua de forma más equitativa que el resto, debido a que la riqueza procedente de los derechos se transfiere de los nuevos usuarios a la sociedad en su conjunto, evitando riquezas aleatorias. Esta forma de asignación se ha utilizado únicamente en Australia a finales de los años ochenta (Lee y Jouravlev, 1998 y Ariño y Sastre, 1999). Por último, existe el sistema de asignación mixto, el cual consiste en reservar derechos de uso del agua a los usuarios ya existentes antes de instaurar el sistema de mercado, ofreciéndoles precios preferenciales o permitiéndoles pagar su valor a plazos. Los derechos de uso de los recursos que quedasen libre después de cubrir las demandas de los usuarios tradicionales podrán sacarse a subasta para permitir la entrada de nuevos participantes en el mercado (Lee y Jouravlev, 1998). De los tres sistemas anteriores, nos centramos únicamente en el primero como sistema elegido por la reforma de la LAg. Así, a continuación se comentan las características fundamentales del método de asignación basado en los derechos adquiridos. La ventaja principal de este método de asignación respecto a otros sistemas es que disminuye el grado de conflictividad y la oposición de los usuarios actuales ante la introducción del mercado de agua. La mayoría de los usuarios existentes suelen ser agricultores que argumentan que al adquirir sus fincas, han pagado de forma implícita un precio por el derecho a usar el agua (Garrido, 2000a). Por ello, al considerar que el agua ya es suya, cualquier otro procedimiento que implicase el pago de cantidades adicionales presentaría un gran rechazo social y político hacia esta reforma normativa de la gestión del agua. Entre los inconvenientes de este método podemos destacar los siguientes: - Este sistema tiende a perpetuar los patrones ineficientes de uso del recurso actuales, ya que los usos históricos del agua no tienen que ser precisamente los de mayor valor. En este sentido, es importante destacar la falta de incentivos que pueden tener determinados agentes, fundamentalmente los regantes, a vender agua ante el miedo a que, según la normativa vigente, se le pueda recortar el volumen de la concesión sin compensación alguna. De esta manera, por la falta de seguridad jurídica del derecho (concesión), se estaría fomentando la continuidad del uso del agua en actividades con grandes costes de oportunidad. Además, por el mismo motivo, se puede retrasar el cambio tecnológico, puesto que los derechos de uso histórico suelen ser muy generosos y los usuarios no tendrán incentivos para instalar tecnologías ahorradoras del agua (Garrido, 2000a). No obstante, como ya se ha señalado, si el mercado funcionase correctamente, esta distribución inicial ineficiente se verá modificada hasta que se alcance la eficiencia distributiva (uso del agua en las actividades de mayor rentabilidad). - Puede aparecer la figura de los aguatenientes, al concentrarse en manos de grandes usuarios una proporción considerable de derechos de uso del agua, lo cual puede conducir a la competencia imperfecta y hacia las prácticas monopolísticas en la gestión del recurso (Thobani, 1997). - Aumenta el riesgo de manipulación estratégica, ya que aquellos usuarios con concesiones latentes, prácticamente sin uso actual, pueden recuperar sus extracciones sólo con el fin de lograr más derechos de uso, para después poder especular con el recurso. La consecuencia de esto, será un incremento de la demanda agregada del agua (Garrido, 2000a). 7

8 A pesar de estas desventajas, alguna de ellas especialmente grave, el legislador ha optado por introducir este cambio tan radical en la gestión del agua evitando la confrontación con los actuales usuarios, que tan sólo hubiese servido para su desgaste político y, posiblemente, para la paralización social y judicial de la reforma planteada (perpetuación del uso ineficiente del agua). En cualquier caso, posteriores desarrollos normativos podrían aliviar los problemas anteriormente señalados en relación a la falta de seguridad jurídica de los derechos, las prácticas monopolísticas y la posibilidad de aumentos de las demandas. En el caso de la legislación española, y en relación a este mismo tema, es de interés señalar la existencia de una barrera de entrada al mercado de nuevos usuarios, puesto que ésta dispone que sólo pueden intervenir en el mercado los agentes que actualmente tienen concesiones para el uso del agua. Esta circunstancia se justifica por parte de la ley, como un mecanismo para evitar que aparezcan en el mercado usuarios que no hayan seguido el procedimiento habitual para obtener una concesión, para lo cual la Administración estudia variables como el uso beneficioso del recurso, el lugar de derivación del caudal, el tipo de uso y la situación de las reservas hidráulicas en el momento de la tramitación junto con una previsión de la disponibilidad de caudales (Garrido, 2000a). No obstante, consideramos esta limitación legal innecesaria, puesto que si un individuo adquiriese derechos de uso en el mercado sin concesión previa, el volumen de caudal que recibirá será igual al que tuviese concedido el vendedor, no afectando así a las reservas del recurso existentes en ese momento, que es una de las cuestiones que más preocupa a la Administración para evitar la sobreexplotación del recurso (Garrido, 2000a). Por su parte, respecto a las cuestiones relativas al lugar de derivación y al tipo de uso, será inevitable que éstas se vean modificadas, no sólo cuando las transacciones de derechos se produzcan con usuarios que no posean concesión previa, sino también cuando los intercambios se efectúen entre usuarios con concesiones. En definitiva, creemos que esta restricción legal puede impedir que se logren mayores mejoras de la eficiencia en la asignación del recurso (destino a usos más beneficiosos ), impidiendo que el agua se destine a usos de gran valor por el simple motivo que sus potenciales usuarios no sean actuales concesionarios de agua. A esto se une también, la restricción que impone la ley respecto a que el intercambio de derechos se limitará a los usuarios de uso consuntivo entre sí, y a los concesionarios de uso no consuntivo entre sí, no pudiendo realizar transacciones entre ellos, lo cual introduce aún mayor rigidez al mercado (Garrido, 2000a y Heras, 2000). 3. DURACIÓN DE LOS DERECHOS DE USO DEL AGUA La duración de los derechos de uso del agua juega un papel determinante la caracterización de dichos derechos como vendibles (Lee y Jouravlev, 1998). Efectivamente, en términos de Teoría Económica se habla de un único mercado cuando el bien o servicio intercambiado es homogéneo. En caso contrario se trataría de mercados diferentes, si bien pueden estar interrelacionados (bienes y servicios heterogéneos, pero sustituibles entre sí). En este sentido el establecimiento de la duración de los derechos marcará el grado de heterogeneidad de los mismos, y con ello el correspondiente fraccionamiento del mercado. El interés de esta variable como definitoria de los mercados está relacionado con los costes de transacción a los que induce. Efectivamente, cuando los derechos pueden tener distinta duración, siendo por tanto productos heterogéneos, se incrementan los costes de transacción, dificultándose de esta manera las transferencias (Garrido, 2000b). La posibilidad de adquirir distintos derechos de uso de agua en función de su duración, siempre que estas transacciones conlleven la venta definitiva del derecho, requerirá invertir en tiempo e información para poder 8

9 comparar la relación de los distintos derechos con sus respectivos precios. Esta dificultad (incremento de los costes de transacción) no se produciría si todos durasen igual. La Ley de Aguas de 1985 prevé una duración de los derechos de uso de 75 años, y aunque todavía no existe ningún caso en que éstos hayan caducado, la legislación dispone que cuando llegue el momento se renovarán de forma casi automática (Ariño y Sastre, 1999). Así pues, podemos considerar que, en la práctica, los derechos de uso son de carácter permanente. Los derechos de uso permanentes tienen una ventaja fundamental, que se concreta en que simplifican la organización del mercado al disminuir los costes de transacción, como consecuencia de tener los derechos de uso una naturaleza homogénea (misma duración). Además, con respecto a los derechos de uso temporales, presentan igualmente la ventaja de la seguridad jurídica, proporcionando incentivos para invertir a largo plazo en la gestión y conservación de los recursos hídricos (Lee y Jouravlev, 1998). No obstante, según lo comentado anteriormente, esta variable sólo es importante de cara a la instauración de un mercado de agua cuando las transferencias de derechos se puedan realizar mediante la venta definitiva de los mismos. La legislación española, sin embargo, no contempla esta opción, y sólo permite el arrendamiento de los derechos de uso (ver apartado 4). Así, el problema de la heterogeneidad de los derechos, y los costes añadidos que ello conlleva, no afectan al mercado de agua español, puesto que, por una parte, el arrendamiento por sí mismo ya tienen un carácter temporal y hay que renovar el contrato periódicamente (con independencia de que el tenedor de los derechos los posea de forma permanente o temporal), y por otra parte, la duración de los derechos es de carácter permanente en la práctica. 4. TRANSFERENCIAS DE DERECHOS Las transferencias de derechos de uso del agua, pueden hacerse de distintas formas, en función de la estructura del mercado y de las consideraciones legales realizadas al efecto. Así, se puede optar por la venta definitiva de derechos, por su arrendamiento, por la celebración de contratos de opción o por la realización de transacciones de agua a cambio de inversiones en equipos de capital. La venta de derechos suele utilizarse para satisfacer cambios permanentes en la demanda de recursos hídricos (Howitt, 1997). El arrendamiento, por su parte, conlleva la venta del recurso pero no de los derechos (se transfiere el agua correspondiente al derecho durante un período de tiempo concreto). El contrato de opción es un acuerdo para arrendar un derecho de agua en presencia de una determinada contingencia, como puede ser una sequía. Así, por ejemplo, una empresa de abastecimiento urbano, para asegurarse una determinada dotación de agua en una situación de sequía, podría realizar un contrato de opción con un agricultor para cubrirse de dicha contingencia a un precio acordado por anticipado (Garrido, 2000a). Por último, también se pueden realizar transacciones de agua en las cuales el comprador, en vez de pagar una cantidad de dinero, se compromete a financiar inversiones en el equipo de utilización del vendedor a cambio de adquirir los caudales ahorrados como consecuencia de dicha mejora (Sumpsi et al., 1998). La opción que ha seguido la legislación española que introduce los mercados de agua ha sido la de limitar las transacciones a arrendamientos, aunque dejando la puerta abierta al establecimiento de contratos de opción y las transacciones a cambio de inversiones (esta posibilidad ya existía con anterioridad a la reforma, tal como puede analizarse en Sumpsi et al., 1998). 9

10 El arrendamiento de derechos que establece la reforma de la LAg. permitirá afrontar variaciones a corto plazo en las condiciones de oferta y demanda de agua, sin que se vea afectado el correcto funcionamiento del mercado por la heterogeneidad de derechos (Garrido, 2000a). Sin embargo, esta opción presenta un problema derivado de la imposibilidad de comprar los derechos de forma definitiva, ya que si un agente (una industria, por ejemplo) necesitase de forma permanente agua, ésta tendría que estar arrendándola de forma continuada, contribuyendo así a una disminución de la flexibilidad del mercado. La posibilidad de establecer mercados de opción o de futuros, permite redistribuir mejor el riesgo entre los agentes del mercado del agua con distinta aversión al riesgo, y que por tanto asocian distintas pérdidas económicas a las disminuciones de agua disponible (Maestu, 1997 y Garrido, 1999). Estos contratos de opción se realizarán al ser ventajosos para ambas partes. Al arrendador le permite salvaguardar su suministro de agua a largo plazo, recibir una compensación financiera por la opción y mantener su acceso al agua cuando dicha opción no se ejerce. Por otra parte, al arrendatario este sistema le ofrece seguridad en el suministro, proporcionando una cantidad de agua adicional cuando ocurra la contingencia especificada al precio acordado (Garrido, 2000a). Para ello, el arrendatario tendrá que pagar por esta operación una prima fija más el precio de ejercer la opción (si al final necesita el agua) y, solamente la prima si no emplea el agua. De esta forma se producen ganancias netas de bienestar económico privado, y en general también social (Garrido, 2000a). La legislación española recientemente aprobada no menciona explícitamente esta última posibilidad como forma de transferencia, pero tampoco se prohíbe en su articulado. De hecho, se espera que estos contratos de opción sean facilitados dentro de lo que la ley denomina Centros de Intercambio (ver apartado 6), más conocidos como Bancos de Agua (Embid, 2000 y Garrido, 2000a). Según la normativa aprobada, corresponde al Consejo de Ministros autorizar a los Organismos de Cuenca para poder realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de uso del agua, y posteriormente cederlos a los usuarios que satisfagan el precio que el propio Organismo de Cuenca determine. A pesar de la posibilidad de la constitución de Bancos de Agua, la LAg. define de forma muy difusa estos centros, de forma que sólo habla de su posible existencia, correspondiendo al Reglamento de desarrollo de la ley, todavía pendiente, su futuro desarrollo (Garrido, 2000a). En este sentido, y a la espera del posterior desarrollo normativo, es de prever que, al igual que ha ocurrido con los Bancos de Agua en California a partir de 1995, las operaciones de compra-venta se realicen, tanto en firme como en base a contratos de opción. 5. SISTEMAS ASIGNATIVOS DE AGUA EN PERÍODOS DE ESCASEZ Debido a la irregularidad climatológica se producen fuertes variaciones en la cantidad de recursos hídricos disponibles. Estas alteraciones en las disponibilidades de agua exigen ineludiblemente la existencia de un sistema de reasignación de recursos en períodos de escasez. El mecanismo que se diseña para este reparto del agua en períodos de sequía climatológica también es una variable a tener en cuenta a la hora de definir la aplicación de los mercados del agua. Los sistemas asignativos de agua tienen como finalidad proporcionar una mayor seguridad de suministro (seguridad física) a los poseedores de derechos de uso; es decir, proporcionar una mayor confianza a los usuarios sobre la disponibilidad del volumen de agua que aparece especificado en los derechos que poseen, y que por tanto les es permitido extraer. Esta seguridad de suministro lo que origina es un incremento de valor de aquellos derechos cuyo 10

11 suministro sea menos variable que los demás. Además de esta seguridad de suministro, los sistemas asignativos también ofrecen una seguridad jurídica a los tenedores de los derechos, lo cual se concreta en garantizarles que sus derechos no podrán ser restringidos o afectados por la acción particular de otros usuarios. Esto incentivará a los usuarios a invertir y a conservar los recursos hídricos (Easter y Hearne, 1995; Carles, 1997 y Lee y Jouravlev, 1998). En este contexto, el legislador puede optar por dos alternativas para distribuir el volumen de agua existente entre todos los usuarios: bien establecer una prioridad de usos cuando los caudales sufran grandes variaciones (tal como ocurre en las zonas más áridas: sudeste español o el oeste de los Estados Unidos), o bien utilizar un sistema proporcional, repartiendo el total del agua disponible entre los usuarios en función del porcentaje de derechos que posea cada uno. El sistema de derechos prioritarios establece un orden de prioridades a la hora de repartir el agua en períodos de carencia. Estas prioridades pueden definirse en función de distintos parámetros como puede ser el tiempo, prevaleciendo el derecho del usuario más antiguo (este sistema es muy utilizado en el oeste de los Estados Unidos). De esta forma, los derechos de uso de fecha más antigua tendrán precios más elevados en el mercado que los derechos de uso de fecha más reciente (Colby et al., 1993). Otros parámetros podrían ser la ubicación, donde suelen prevalecer los derechos de los usuarios situados aguas arriba, o el uso, donde se establece una prelación de usos de forma que los más importantes de satisfacer sean los primeros. La legislación española ha optado, en principio, por este último sistema, de forma que el abastecimiento urbano es el uso prioritario, seguido de las necesidades de riego agrícolas, el suministro a la industria y los usos no consuntivos en último lugar, aunque siempre teniendo en cuenta el mantenimiento de un caudal ecológico (Ariño y Sastre, 1999; Garrido, 1999 y Garrido, 2000a). Este orden de prioridades, establecido en el artículo 58 de la LAg., puede ser modificado por los Planes Hidrológicos de Cuenca, aunque siempre respetando el abastecimiento urbano en primer lugar. Sin embargo, a pesar de esta posibilidad, las alteraciones en el orden de las prioridades no suelen darse casi nunca, de tal forma que en el segundo lugar de las prioridades de uso aparecen en la práctica totalidad de los casos las necesidades de riego del sector agrícola. El otro sistema asignativo de agua que podría utilizarse es el sistema proporcional, donde los derechos de uso se definen en función del agua disponible. Los usuarios tendrán la misma prioridad para acceder al agua disponible, en relación con el porcentaje de derechos que posean, de forma que todos los usuarios de una misma comunidad compartirán la inseguridad frente a los suministros variables (Lee y Jouravlev, 1998). La realidad cotidiana de nuestro país, a pesar de lo apuntado anteriormente en relación con las prioridades de uso, nos permite afirmar que el sistema español de asignación, se ajusta a un sistema de asignación mixto, ya que siguiendo el orden de prioridades legalmente establecido, en épocas de sequía, una vez que se cubren las necesidades básicas para el abastecimiento urbano (norma prioritaria), se procede a un reparto proporcional de los recursos hídricos escasos entre el resto de usos, sin respetar de forma estricta el resto de prioridades. Por tanto, en épocas de escasez de agua, la realidad es que se recorta de forma bastante proporcional tanto la cuantía correspondiente al regadío como la que le corresponde al resto de usuarios (industria, ocio, etc), de manera que en realidad se reparte la dotación existente entre todos los agentes del mercado. La partida que más se ve recortada normalmente, es la correspondiente al regadío, puesto que es el mayor consumidor del agua disponible, con la utilización de aproximadamente un 80 por ciento del total de recursos hídricos. De esta forma el resto de 11

12 usuarios del agua (industrias, campos de golf...) se ven afectados por la sequía, pero de forma menos drástica que si se siguiese estrictamente lo recogido en la prioridad de usos. En la reforma de la LAg., por la que se introducen los mercados de agua, se establece la obligatoriedad de que las cesiones de derechos de uso del agua respeten el orden de prioridad de uso que se recoge en el artículo 58 de la misma ley. Por tanto, sólo podrán arrendarse derechos de uso del agua a usuarios de mayor o igual prioridad. Este sistema de asignación presenta dos grandes problemas ya que, por una parte, dificulta la posibilidad de que los regantes, como agentes con mayor potencialidad de transferir recursos, vendan en el mercado los caudales que no utilicen y, por otro lado, se producirá una fragmentación del mercado del agua (Embid, 2000; Garrido, 2000a; Garrido, 2000b; Heras, 2000 y Rieta, 2000). El primero de los problemas procede de que los regantes, dentro del mercado, tienen la posibilidad de emplear más eficientemente el agua (aumento de la eficiencia técnica de los sistemas de riego), vendiendo aquélla que no les sea necesaria para el desarrollo de su actividad productiva. Sin embargo, podrían mostrarse reacios a participar en las transacciones de mercado por temor a que una decisión de la Administración pueda cancelar la parte de su concesión que intercambian, ya que con la venta muestran que no la necesitan (Garrido, 2000a). Los demandantes de agua de un orden superior (abastecimiento urbano) podrían argumentar que sus necesidades son prioritarias, basándose en lo establecido en el orden de prelaciones, y que el caudal sobrante que los regantes intercambian en el mercado debería destinarse a satisfacer las necesidades de aquéllos de forma gratuita (aplicación estricta del principio de uso prioritario). Así, las posibles transacciones que pudieran darse en un mercado podrían verse bloqueadas, ya que las presiones políticas de los usuarios urbanos pueden llevar a que se les asignen los caudales vía administrativa, siendo esta práctica incompatible con el buen funcionamiento de un mercado de agua. En este sentido, el futuro desarrollo normativo de la reforma de la LAg. debería aclarar qué procedimiento tendría que seguir una empresa de abastecimiento urbano (primera prioridad de uso) si necesitase incrementar temporalmente su disponibilidad de agua: bien acogerse al sistema de prioridades (y afectar así seriamente al volumen que se intercambiaría en el mercado), o bien apostar por el sistema de mercado como método de asignación en situaciones de escasez, de forma que la empresa de abastecimiento urbano tenga que acudir necesariamente al mercado y adquirir los caudales que necesite. Lógicamente, la segunda opción sería la más deseable para el correcto desarrollo de los mercados de agua y la gestión eficiente de los recursos hídricos escasos. El otro problema derivado de la prioridad de usos es que ésta induce a la fragmentación del mercado, ya que se impiden las transferencias de derechos entre usuarios de distinta prelación, siempre que el comprador sea de menor prioridad que el vendedor (Embid, 2000; Garrido, 2000a y Rieta, 2000). De esta forma un regante con caudales sobrantes no podría intercambiarlos con un usuario industrial o con una empresa dedicada al ocio (un campo de golf, por ejemplo), a pesar de que con ello se incrementa la eficiencia en el uso del agua, al destinarse a usos de mayor valor. Con este requerimiento legal se reduce también la flexibilidad que ofrecen los sistemas de mercado, al impedir que el agua se localice en función de los cambios económicos y los nuevos valores sociales, disminuyendo con ello el potencial de mejora de la eficiencia asignativa del recurso que esta forma de gestión descentralizada representa (Colby, 1990b y Carles, 1997). Sólo con carácter excepcional y temporal, el Ministerio de Medio Ambiente, en situaciones de interés general podría autorizar intercambios que no respetasen la prioridad de usos. Sin 12

13 embargo, y para evitar los problemas ya apuntados, consideramos que esta excepción debería convertirse en generalidad. Así, con independencia de lo recogido en al artículo 58, si dos usuarios quisiesen voluntariamente intercambiar derechos de uso del agua, deberían estar autorizados siempre que no amenacen con ello el interés general. 6. TRATAMIENTO DE LA INFORMACIÓN DE MERCADO Una de las mayores dificultades metodológicas de la economía del agua es conocer su valor, entendiendo éste como el coste de oportunidad del recurso (el coste que se asume al no destinar el agua a su mejor alternativa de uso). Efectivamente este coste es muy variable de un usuario a otro (por ejemplo, entre un uso agrario y un uso industrial) y, por un mismo usuario, de un momento temporal a otro (por ejemplo, en invierno y en verano). La obtención de esta información, clave para la asignación eficiente del agua sería prácticamente imposible en un sistema como el existente anteriormente (de concesión administrativa sin posibilidad de intercambios), ya que requeriría recurrir a fuentes de información directas de los usuarios de manera continuada, lo cual sería financieramente inabordable (Easter y Hearne, 1995). Sin embargo, el mercado, a través de su propio funcionamiento, proporcionará la información relativa al coste de oportunidad del agua de forma gratuita. El mercado del agua, por tanto, puede ayudar a paliar estas posibles deficiencias al permitir mejorar el acceso a esta información básica a través de dos vías principalmente (Lee y Jouravlev, 1998): - Permite transmitir información de forma generalizada sobre el coste de oportunidad a todos los usuarios de una comunidad; incluso aquéllos que no quieran participar en el mercado, recibirán información sobre la escasez del recurso a través de los precios (Garrido, 1999). En el régimen administrativo anterior, donde no se contemplaba la posibilidad de mercados de agua, la señal de escasez que percibía el usuario procedía de la tarifa a pagar, que era insensible a las variaciones de la oferta y la demanda, lo cual no permitía una eficiente asignación del agua. - El mercado también consigue disminuir los costes para adquirir una información fiable sobre el valor del agua (precio de mercado), lo cual ayudará a los usuarios a la hora de tomar decisiones para mejorar la gestión, adoptar nuevas tecnologías, incrementar la reutilización del agua, etc. La producción y difusión de información relativa al valor del agua posee características de los bienes públicos, tales como la imposibilidad de exclusión y la no rivalidad en el consumo de la misma, siendo difícil lograr que no haya asimetrías en ella. Se hace pues necesario mejorar la información de los agentes sobre el valor real del agua, es decir sobre su escasez, para lo cual el mercado puede ser una buena opción (Randall, 1981). En esta línea el legislador podría optar por tres posibilidades para mejorar la información que reciben los usuarios del mercado: homogeneizar dicha información, posibilitar la actuación de intermediarios privados y establecer centros de intercambio. Por una parte sería conveniente lograr una homogeneización de la información de mercado, para lo cual sería necesario eliminar aquellas variables que afectan a la diferenciación de los derechos, y que proceden de las directrices legislativas, como son el sistema de prioridades de uso, la duración de los derechos y la obligación de ser concesionario para poder participar en el mercado. Con ello se conseguiría que fuese más fácil acceder a la información, al simplificarse el funcionamiento del mercado, siendo más sencillo obtener información puesto que el 13

14 comprador potencial (concesionario o no) no tendrá que discriminar su búsqueda entre distintos vendedores porque existan problemas derivados de la prioridad de usos o de la duración de los derechos. Sin embargo, tal como se ha comentado, el mercado introducido por la reforma de la LAg. no permite alcanzar la requerida homogeneización de la información (restricciones en relación a las prioridades de uso y ser concesionario), limitando así las ventajas anteriormente comentadas del mercado del agua. También podría optarse por potenciar la existencia de intermediarios privados del agua, puesto que éstos al conocer perfectamente quiénes ofertan y/o demandan agua, cuál es la oferta más barata y más fácil de transportar, etc. darían mayor agilidad al mercado (Ariño y Sastre, 1999). La dificultad de desarrollo de este servicio de intermediación se deriva de la estrechez de los mercados de agua, que provocaría que la intermediación de éstos no resultasen rentables de forma estrictamente privada. Por último, otra posibilidad del mercado de agua para disminuir los costes relacionados con la información son las agencias de transacción, que pueden ser de dos tipos: bolsa o banco. Las primeras consisten en un centro de contratación donde cada usuario haría públicas sus ofertas y demandas individuales de agua, de forma que se pudieran casar operaciones de compra-venta de forma automática, a unos precios competitivos (cotizaciones). En la legislación española, aunque esta opción es posible, se encontraría con la limitación de respetar las prioridades de uso, ya que los acuerdos cerrados en la bolsa deberían, además del precio, adecuar las operaciones a los requerimientos legales en esta materia. Las agencias tipo banco, por su parte, consisten en un sistema de ventanilla donde a un lado estaría la Administración, que actúa como obligado intermediario en todas las transacciones, ofertando o adquiriendo caudales a un precio determinado y, por otro lado, se encontrarían los usuarios que deseasen intercambiar derechos de agua. Entre ambas opciones de agencias de transacción, la reforma de la LAg. sólo contempla expresamente la que antes mencionábamos como tipo banco, opción a la que se denomina expresamente como Centros de Intercambio. No obstante, según lo establecido en la misma estas agencias sólo se prevé que actúen para períodos de escasez, tal como se ha comentado anteriormente. Este tipo de centros de intercambio presentan una serie de ventajas (Garrido, 2000a): - Al estar gestionado por la Administración, el Banco de Aguas favorece un resultado equitativo, información pública y el cumplimiento de la ley. Además, se agiliza la gestión de las aguas públicas de manera más efectiva que con los contratos de cesión efectuados directamente entre particulares. - Este mecanismo de intercambios vía centros de intercambio podría obviar la prelación de usos en el reparto del agua, evitándose así asimetrías en el mercado. Por tanto, un demandante industrial podría obtener un volumen adicional de agua (al precio ofertado) si lo hace a través del Banco de Aguas sin ningún problema. Ésto no sería posible si fuese un acuerdo entre particulares al incumplir la prioridad de usos. - Se posibilita la celebración de contratos de opción, por los que los Organismos de Cuenca podrían acumular derechos de opción de compra anticipándose a la campaña de riegos, y posteriormente ejecutarlos si es necesario. De esta forma los Bancos de Agua podrían funcionar no sólo en épocas de sequía (tal como contempla la LAg.) sino de forma permanente. 14

15 Sin embargo, el mayor inconveniente que encuentra el desarrollo de estos Bancos de Agua en España es que la nueva ley es muy difusa en la definición de los mismos, ignorando incluso los efectos beneficiosos que tendrán para paliar los efectos de uno de nuestros problemas más importantes: las sequías. Por ello es necesario que el futuro Reglamento desarrolle correctamente la creación y actividad de estos centros, para así posibilitar un buen funcionamiento de los mismos. En otro orden de cosas, cabe también destacar que la actual reforma legislativa no impide la existencia de agencias de transacción tipo bolsa, que podrían desarrollarse de forma privada a través de las propias Comunidades de Regantes, o bien otras Asociaciones de usuarios y sus federaciones. Estas asociaciones de carácter privado y sin ánimo de lucro podrían actuar como intermediarios entre los potenciales compradores y vendedores de derechos, sobre todo a nivel de mercados locales, favoreciendo de esta manera los intercambios de agua. Otra posibilidad que podría plantearse dentro de la nueva LAg. para facilitar el acceso a la información sería una opción mixta entre los intermediarios privados y las agencias de transacción, de forma que, por ejemplo, las sociedades estatales de agua (sociedades anónimas con capital totalmente público) pudieran gestionar las ofertas y demandas de los usuarios de forma privada, consiguiendo así reducir los costes de acceso a la información de mercado. 7. TRATAMIENTO DE LAS EXTERNALIDADES El intercambio de derechos en el mercado de agua puede originar una serie de efectos externos, tanto sobre terceros como sobre el medio ambiente, debido a los trasvases de agua que llevan asociados, sobre todo cuando estas transacciones se realizan entre agentes de distintas cuencas hidrográficas. Al igual que ocurre con cualquier otra actividad productiva, las transferencias de agua acarrean una serie de beneficios y de costes. De todos ellos, los agentes directamente implicados en la operación sólo tendrán en cuenta, lógicamente, los de carácter privado. Así el poseedor de los derechos accederá a venderlos (arrendarlos en el caso de España) siempre que el precio percibido supere los costes originados por la pérdida productiva que conlleva la no utilización del recurso en su actividad. Por otra parte, el comprador hace un razonamiento similar, y no accede a la compra si los beneficios (aumento de productividad) que el uso de las cantidades adicionales de agua le proporcionan no superan el coste que origina el precio a pagar por la misma. Con ello, tal y como nos demuestra la Teoría Económica, el equilibrio se lograría cuando el precio del bien iguale a las productividades marginales de todos los agentes del mercado. Sin embargo, en las operaciones de compra-venta de agua pueden aparecer externalidades, tanto positivas como negativas, que no son tenidas en cuenta por los agentes privados (Garrido, 1994; Easter y Hearne, 1995 y Jordan, 1999). Internalizar estos efectos externos es condición imprescindible para alcanzar la eficiencia económica. En caso contrario, si bien las transacciones de agua, al ser voluntarias, siempre representan un beneficio para vendedor y comprador, pueden generar una serie de costes sociales y ambientales que suponen una pérdida de bienestar para el conjunto de la sociedad. No obstante, también conviene señalar que esta internalización supondrá unos mayores costes de transacción a los que deberán hacer frente los agentes y, por tanto, una limitación al desarrollo de las operaciones (Jordan, 1999). 15

16 La existencia de externalidades en las transacciones de agua y su correspondiente internalización puede controlarse de forma privada, tal y como ocurre en algunos estados de los Estados Unidos. En estos mercados, cuando un particular se ve afectado por las operaciones de compra-venta de determinados usuarios, éste puede acudir a los tribunales de justicia para reclamar una compensación por los costes que éstos le producen. Este procedimiento presenta como mayor inconveniente el incremento de los costes de transacción del mercado del agua. Otro inconveniente de este sistema es su falta de equidad, ya que aquellos afectados que no tengan recursos para iniciar el correspondiente trámite judicial no serán protegidos de las externalidades producidas por los agentes implicados en las transacciones (Nunn e Ingram, 1996). Otra posibilidad de control de las externalidades es la que ofrece el sector público, tal como se contempla en la ley española, donde todos los intercambios de derechos de uso del agua deben formalizarse por escrito, y posteriormente remitirlos tanto al Organismo de Cuenca como a la Comunidad de Usuarios correspondiente. Una vez hecho esto, se fijan unos plazos para que el Organismo de Cuenca verifique si existen daños a terceros o al medio ambiente, que serán de un mes si el acuerdo se realiza entre usuarios de la misma cuenca, y de dos meses en otro caso. En caso de que se establezca la existencia de este tipo de externalidades negativas, el Organismo de Cuenca puede denegar la autorización de la transferencia. Las ventajas de este sistema de control público proceden de que, a diferencia de los sistemas de control privados, se valorarán tanto las externalidades negativas producidas por las transferencias de agua, como las positivas (Colby, 1990b; Maestu, 1997 y Garrido, 2000a). Aparte de esto, los sistemas públicos también permiten un control preventivo de los posibles efectos externos que podrían darse como consecuencia de la actividad de mercado. A diferencia del control privado-judicial de las externalidades, que siempre se produce a posteriori, la autorización previa de las transferencias puede evitar cualquier perjuicio a terceros o al medio ambiente, sin necesidad de posteriores correcciones o indemnizaciones. Sin embargo, también se han de considerar ciertos inconvenientes derivados de optar por un mecanismo de control público, debido a los altos costes en los que hay que incurrir para obtener una información satisfactoria sobre la identificación todas las partes afectadas, así como el problema derivado de la lentitud con la que se desarrollan los procedimientos administrativos. Además de este aspecto general, el tipo de control público dispuesto por la nueva ley española plantea como elemento añadido de discusión el carácter positivo del silencio administrativo (Embid, 2000), puesto que los plazos estipulados en algunos casos pueden no ser suficientes para que se produzcan las oportunas comprobaciones. Igualmente existen dudas sobre la competencia de los Organismos de Cuenca para prevenir posibles afecciones, ya que en los últimos años el dominio público hidráulico no ha sido debidamente custodiado (Garrido, 2000b). 16

17 7.1. Efectos sobre el caudal de retorno El caudal de retorno procede de que sólo una parte del agua que extrae un usuario del caudal que tiene asignado se consume en su proceso productivo, pudiendo reasignarse el resto aguas abajo. El caso típico sería el del agua dedicada a riego, de la cual sólo una fracción es consumida (evapotranspiración) por el cultivo. El resto, en función de la eficiencia técnica del sistema de riego, se infiltra en el suelo para reaparecer aguas abajo, permitiendo usos sucesivos del recurso. De esta forma todas las acciones de los usuarios situados aguas arriba, como las medidas de ahorro de agua (mejora de la eficiencia de los sistemas de riego, por ejemplo) o transferencias de recursos que se realicen, afectarán de forma inevitable a los usuarios que se benefician de dichos retornos. Para regular estos efectos que afectan al caudal de retorno se puede optar por varias alternativas. Una de ellas es la posibilidad de establecer acuerdos cooperativos en un entorno local, la cual consiste en que los usuarios que se benefician de los retornos renunciarían a sus derechos de uso individuales a cambio de acciones que les darían derecho a recibir una cantidad específica de agua, no viéndose así afectados por las medidas de ahorro que puedan emplear los usuarios aguas arriba (Lee y Jouravlev, 1998). Una segunda medida consistiría en establecer derechos sobre el caudal de retorno, de forma que los usuarios con derechos de uso sobre el caudal de retorno tendrían participación en la propiedad de los retornos desde el uso inicial del caudal de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Esta alternativa complica enormemente el funcionamiento del mercado de agua, debido a lo complicado que es realizar mediciones de los retornos. También podría recurrirse a la planificación hidrológica como herramienta de regular los retornos. Sería a través de ésta donde se fijaría el volumen de los retornos que deberán volver a los ríos y canales después de su uso, en la actualidad asignado por el poseedor de los derechos, con carácter vinculante y de antemano (Easter y Hearne, 1995). No obstante, con esta medida volveríamos a encontrarnos con el problema de disponer de mediciones fiables y, además, aparecerían otras dificultades derivadas de la posibilidad de que dicha planificación no sea la adecuada (planes rígidos, excesiva planificación,...), tal como ha ocurrido hasta ahora en España (Ariño y Sastre, 1999). En la legislación española tradicionalmente no se han reconocido derechos sobre los caudales de retorno. Así, si se produce una modernización de las técnicas de riego (tal como propone y subvenciona la Administración) para aumentar con ella la eficiencia en el uso, los afectados aguas abajo no pueden reclamar a nadie el perjuicio ocasionado por la disminución de los retornos con respecto a los sistemas de riego tradicionales (Chakravorty, 2000). Ahora, con la introducción del mercado pasará algo similar, ya que la LAg. continúa sin reconocer derechos sobre los caudales de retorno, por lo que potencialmente estas externalidades podrán producirse sin compensación alguna. El único elemento de control que en este sentido se establece en la normativa nacional es la limitación de que sólo se podrá intercambiar en el mercado la parte de la concesión realmente utilizada de forma tradicional; es decir, el consumo más los retornos, impidiendo de esta manera la venta con fines especulativos de la parte que no se usaba efectivamente (Garrido, 2000a; Heras, 2000 y Rieta, 2000). De esta forma, se protegen tímidamente los derechos de los usuarios aguas abajo, que se verán favorecidos por el hecho de que los individuos situados aguas arriba no puedan vender en el mercado toda la concesión a la que tienen derecho. No hay que olvidar que aparte de estos efectos negativos sobre terceros, las transferencias de agua también pueden producir efectos beneficiosos para aquellos usuarios situados aguas abajo del que compra los derechos de uso, puesto que verán incrementados los caudales de retorno de los que se nutren sin coste alguno (Howe et al., 1986). Estas consecuencias 17

18 positivas, tampoco se recogen en la legislación nacional, pues tampoco se consideran los derechos de retorno en estos casos Efectos sobre el propio caudal Las transferencias de derechos de uso del agua en el mercado, aparte de afectar a los retornos, también pueden provocar distorsiones en la labor que desempeña el propio caudal como medio de asimilación y disolución de desechos, hábitat para la flora y fauna acuáticas, como entorno para disfrutar del tiempo de ocio (pesca, paisaje...), etc. (Colby, 1996). Los posibles efectos negativos que pudieran ocurrir por el desarrollo de los mercados podrían evitarse a través de la intervención pública. Las medidas públicas destinadas a proteger las funciones desempeñadas por los caudales deberán incluir medidas para mantener tanto un determinado volumen, como también una determinada calidad de las aguas, pues no hay que olvidar que de nada serviría mantener un mínimo caudal en los ríos, si la calidad de sus aguas no es la adecuada para desarrollar las actividades anteriormente mencionadas (Chakravorty, 2000). La política pública a seguir para proteger el caudal de los ríos puede optar por la vía de la regulación. Esta opción contempla el establecimiento de unos estándares de calidad del agua y el mantenimiento de un mínimo caudal ecológico (dotaciones de agua no concedida a ningún usuario, destinadas íntegramente a funciones medioambientales), incluyendo también una labor de seguimiento y control para asegurar que se cumplen las normas establecidas (Thobani, 1997). Para desarrollar esta función, la Administración se reservará el derecho de modificar o rechazar aquellas transferencias de derechos que puedan darse en el mercado y que no cumplan la normativa al respecto. Otra alternativa por la que se puede optar para evitar distorsiones en el caudal, es que la política pública se base en el mercado. Ésta consiste en que la propia Administración podría adquirir en el mercado, actuando como un usuario cualquiera, derechos de uso aguas arriba para posteriormente venderlos aguas abajo, y así conseguir aumentar el caudal medio de los ríos (Anderson y Leal, 1988). Las dificultades que plantea esta opción proceden, en primer lugar, de que para intentar proteger el caudal se necesitaría un volumen importante de fondos públicos, lo cual es contrario a la tendencia actual de reducir los gastos públicos y, en segundo lugar, de la falta de rapidez que caracteriza a los procesos administrativos para responder a variaciones en las condiciones de mercado (Lee y Jouravlev, 1998). Asimismo, el hecho de adquirir por parte de la Administración, derechos de uso para incrementar el volumen medio del caudal, no asegura la mínima calidad de las aguas necesaria para que los ríos puedan desempeñar sus funciones. La primera opción es la que aparece recogida de forma expresa en la legislación española, donde los caudales ecológicos se consideran como recursos hídricos no susceptibles de concesión. En la práctica, esta especificación equivale a darle la mayor prioridad a este uso del agua, entrando así en competencia directa con el abastecimiento urbano. Aparte de esta medida de protección de los caudales, la reforma de la LAg. también contempla una serie de actuaciones para velar que las transacciones de agua no afectarán al dominio público hidráulico, cuya verificación la llevarán a cabo los Organismos de Cuenca correspondientes. Para realizar esta labor, deberán guiarse por lo recogido en los correspondientes Planes Hidrológicos de Cuenca respecto a los estándares de calidad y a los mínimos caudales a mantener (Garrido, 2000a). No obstante, aparte de esta medida, la legislación recientemente aprobada plantea también la posibilidad de que la Administración pueda actuar en el mercado del agua. Así, el Organismo de 18

19 Cuenca podrá ejercer un derecho de adquisición preferente de aquellos caudales que se intercambien en el mercado, con el fin de mantener un caudal ecológico (Garrido, 2000a). Esta práctica, sin embargo, podría traer consecuencias negativas que afectasen al buen funcionamiento del mercado del agua, pues si ésto se hiciese frecuentemente podría desincentivarse la participación de los agentes interesados en el mercado, ante la posibilidad de que la Administración intervenga los caudales intercambiados, y sin que ésta tenga la obligación de informar a las partes de los motivos que le llevan a ejercitar dicho derecho de adquisición preferente (Garrido, 1999). Por todo lo apuntado anteriormente, podemos concluir que en España realmente se opta por una política pública mixta a la hora de mitigar los efectos que podrían tener los mercados de derechos de uso sobre las funciones que desempeña el caudal de los ríos Efectos sobre la zona de origen Las transferencias de agua pueden, también, acarrear consecuencias negativas sobre la zona de origen (vendedora de derechos), en especial aquellas transacciones que se producen entre usuarios de distintas cuencas. Esto se debe fundamentalmente, a que en ocasiones estas transferencias llevan asociadas disminuciones del nivel de actividad económica de la zona de origen de los derechos, especialmente en las que se dedican a labores agrícolas, pudiendo llegar incluso a deprimir la región que efectúe las transacciones de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Los efectos negativos que se pueden producir, pueden analizarse no sólo desde el punto de vista económico, sino también desde un punto de vista social, puesto que la disminución de la actividad económica de la zona llevará asociada una pérdida de población, con las consiguientes consecuencias sobre el tejido social de la región (pérdida de caracteres culturales, abandono y despoblamiento del territorio, etc.). En lo que se refiere a las consecuencias económicas que generan los trasvases intercomunitarios, hay que señalar como aspecto positivo la eficiencia asignativa que se lograría con los mismos, al destinarse el agua a los usos de mayor valor. Sin embargo, no hay que olvidar que también afectará negativamente a la zona de origen, puesto que, como consecuencia de las transacciones de agua pueden producirse pérdidas de renta en actividades económicas, derivadas de la disminución de su disponibilidad de agua (Nunn e Ingram, 1996). Asimismo, estas pérdidas pueden llevar asociadas, en ocasiones, situaciones de desempleo estructural prolongado en la zona (Young y Haveman, 1985). Esta situación no perjudicará únicamente a los usuarios que transfieran sus caudales, sino a la sociedad de la región de origen en su conjunto, puesto que disminuye su base tributaria, empeorando así la calidad de los servicios públicos que reciben (McDonnell y Howe, 1996 y Aguilera, 1997). También pueden producirse una serie de efectos sociales negativos, como resultado de las transferencias de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Estos efectos pueden llevar asociados dos fenómenos que afectarán a la región de origen como consecuencia la migración selectiva de los más capaces. Esto puede llegar a amenazar seriamente el estilo de vida rural de aquellas zonas rurales que tradicionalmente han dependido de la agricultura de riego, debido a la erosión de la actividad económica que mantiene el tejido social y cultural de la zona. Para paliar estos efectos sobre las regiones de origen, la legislación española contempla dos posibles actuaciones. Por una parte, el Plan Hidrológico Nacional (PHN) recoge la posibilidad de que en las transacciones de agua entre distintas cuencas, los receptores de dicho trasvase paguen una determinada cantidad de dinero destinada a paliar los efectos negativos que se generen en la zona de origen, derivados de una disminución de la base tributaria de la 19

20 sociedad. La LAg. Por otra parte, también contempla, que en base al interés general, la Administración podría prohibir o restringir las transferencias de agua entre usuarios que se produzcan en el mercado (Garrido, 2000a). De esta forma si la supervivencia del medio rural se viese amenazada, por causa de la excesiva venta de derechos de uso a otras cuencas o al entorno urbano, la Administración podría intervenir por esta vía. 8. CONSIDERACIÓN DE LOS COSTES DE TRANSPORTE Es innegable que para el correcto funcionamiento de un mercado de agua es necesario una buena red de infraestructuras que permitan realizar las transferencias de agua sin restricciones. Si bien, para aquéllas que se realicen entre usuarios aguas arriba y usuarios aguas abajo, el propio río servirá como medio de transporte, no ocasionando costes de esta naturaleza para las partes del contrato, en el caso de que las infraestructuras sí sean necesarias para un buen desarrollo del mercado, la consideración de los costes de transporte es otro elemento clave en la definición de estos mercados. En este sentido se puede optar por una financiación de la infraestructura de transporte procedente de la iniciativa pública o de la iniciativa privada. La financiación pública, que aparece contemplada en la nueva ley española, se dirigirá hacia aquellas obras de transporte y almacenamiento que sean necesarias para proteger, controlar y aprovechar las aguas del dominio público hidráulico que sean competencia de la Administración General del Estado, de las Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales (Ariño y Sastre, 1999). Asimismo, el resto de obras hidráulicas necesarias para transferir agua entre usuarios particulares deberán financiarse de forma privada por los interesados. Como ejemplo de este último caso tendríamos la construcción de un canal para transportar agua entre dos usuarios cercanos. A pesar de esta segunda posibilidad, es manifiesta la necesidad de la presencia de la financiación pública en la práctica totalidad de infraestructura de transporte que el mercado requerirá en nuestro país. El mayor inconveniente que presenta la financiación pública procede del excesivo gasto de fondos públicos que supone la construcción y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas. La iniciativa pública no representaría un problema si se repercutiesen íntegramente los costes derivados de esas actuaciones públicas a los usuarios que se benefician del uso de dichas infraestructuras en su actividad. Sin embargo, en la actualidad esta medida no se contempla (al ser muy impopular, sobre todo entre los regantes), subvencionándose la mayor parte de los costes. Esto trae como consecuencia, que las transferencias de agua que se producen en el mercado realmente no reflejen todos los costes que acarrean las mismas. Por tanto, en ocasiones podrían producirse transacciones de derechos que no se darían en el mercado si el coste de dichas transferencias fuese un valor real que incluyese todos los costes que acarrean las mismas, afectando de este modo a la eficiencia promovida por el propio funcionamiento del mercado como medio asignativo. Por su parte, la financiación privada tendrá asociada, al igual que la financiación pública en la que se repercutan íntegramente todos los costes, la ventaja principal de que los usuarios que se benefician del uso de las infraestructuras hidráulicas serán más conscientes del verdadero coste que suponen las transacciones de agua. Esto, también supondrá que los usuarios serán más responsables del mantenimiento y gestión de dichas obras. Hasta ahora, en la legislación española, sólo se contempla el pago de una serie de cánones para compensar parcialmente a la Administración por los costes que suponen la construcción y el mantenimiento de las obras hidráulicas. Algunos estudios apuntan que estos cánones apenas cubren entre un 10 y un 30 por ciento de los costes reales del servicio (Naredo y Gascó, 1994; 20

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