Focus. Integración del transporte público y de la planificación urbana: por un círculo virtuoso

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1 ENERO 2009 Posición oficial de la UITP Focus Integración del transporte público y de la planificación urbana: por un círculo virtuoso 1. Rompiendo el círculo vicioso de la dependencia del automóvil Los sistemas de transporte siempre han influido de forma decisiva en las pautas de desarrollo urbano. El transporte público contribuyó a modelar las ciudades a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. Los centros urbanos eran densos y compactos, las calles eran con estructura de cuadrícula, los edificios estaban orientados hacia el transporte público y los peatones, y las ciudades crecían estructurándose principalmente entorno a las líneas del tranvía y del ferrocarril metropolitano. Sin embargo, en los últimos 50 años, los sistemas de transporte se han caracterizado por un aumento enorme del uso del automóvil particular, con el consiguiente desarrollo de infraestructura viaria y de espacio destinado al aparcamiento. Al igual que sucediera hace un siglo con el transporte público, el modelo basado en la dependencia del automóvil ha desempeñado un papel muy destacado en la estructuración del desarrollo urbano y suburbano entorno a los corredores viarios, dándose a menudo un uso segregado, aislado, disperso y de baja densidad en el que el transporte público no se tiene muy en cuenta. A continuación, se enumeran algunos de los efectos más adversos de esta forma de desarrollo disperso basado en el uso elevado del automóvil particular: - congestión y pérdida correspondiente de productividad y de tiempo de desplazamiento; - mayor coste del transporte para la comunidad; - pérdida de espacios verdes valiosos; - mayor consumo de energía para el transporte de pasajeros; - contaminación y sus consiguientes problemas para la salud; - contribución al cambio climático; - menor calidad de vida urbana; - problemas de salud provocados por la falta de ejercicio físico; - exclusión social de quienes no pueden permitirse vivir cerca del centro urbano y no tienen acceso a un automóvil particular. Como en Amberes, el transporte público contribuyó a modelar las ciudades a finales del siglo XIX y principios del siglo XX Enero

2 Además, prácticamente en todos los casos, la expansión urbana hace que el transporte público y otras formas alternativas al automóvil resulten menos viables, creándose así un círculo vicioso. La menor demanda de transporte público hace que éste reciba una cantidad menor de recursos, lo que, a su vez, genera una reducción de los servicios, etc. Para romper este círculo vicioso, es urgente que los planificadores urbanos y de transporte, los responsables de la toma de decisiones (a nivel local, regional y nacional) y los promotores inmobiliarios adopten un nuevo enfoque con respecto a la relación entre la planificación urbana y el transporte público. En todas las ciudades del mundo, la integración del transporte y de la planificación urbana constituye todo un reto. No obstante, el problema resulta especialmente serio en las ciudades que se encuentran en rápida expansión y en las economías en vías de desarrollo que intentan planificar la infraestructura de transporte y gestionar, al mismo tiempo, su rápido crecimiento. 2. Objetivo del Focus Paper El objetivo de este Focus Paper consiste en subrayar las ventajas económicas, medioambientales y sociales de la integración de la planificación urbana y el transporte público, además de ofrecer consejos prácticos sobre cómo conseguirla tanto a nivel estratégico como a nivel de proyecto. La integración de la planificación urbana y del transporte público tiene varias dimensiones: incluye la integración física de los distintos usos del suelo para los servicios de transporte; la integración de estrategias, políticas, disciplinas y entidades administrativas; y la coordinación entre el sector público y el privado. Es sumamente frecuente que los acuerdos institucionales entre la planificación del transporte y la ordenación del territorio sean muy débiles. A menudo, es el sector público el que construye y explota el transporte público, mientras que el desarrollo urbano depende más del sector privado, por lo que resulta difícil llevar a cabo una implantación coordinada. La integración pretende superar estas barreras prácticas e institucionales. 3. Argumento en favor de la integración: el establecimiento de un círculo virtuoso Son muchas las ventajas que aporta la integración de la planificación urbana y el transporte público, ya que ayuda a mejorar la calidad de vida, el desarrollo socioeconómico y la regeneración urbana. La mejora del transporte público como parte de un paquete de inversión no sólo amplía las opciones de transporte (elección modal) y la accesibilidad, sino que también puede aportar mejoras al entorno urbano por aprovecharse una mayor inversión y unos servicios mejores en el barrio. De hecho, son muchos los casos en 2 los que la mejora del transporte público supone un primer impulso para la revitalización de una zona urbana. La integración de la planificación urbana y del transporte público también permite un desarrollo de mayor densidad, lo que, a su vez, tiene efectos positivos para el medioambiente: un uso más eficiente del suelo y de la energía, el ahorro que esto conlleva, menor contaminación, atenuación del cambio climático y protección del espacio abierto mediante unos patrones de crecimiento más inteligentes. Entre los resultados, también es muy común que la salud se vea beneficiada por una menor contaminación atmosférica y por un estilo de vida más activo (algo especialmente importante en las economías desarrolladas, donde los cambios demográficos hacen que se produzca el envejecimiento de la sociedad). Se trata de argumentos sólidos que refutan los de quienes defienden, en algunos países, unas pautas de desarrollo (suburbano) de baja densidad. Para la economía urbana general, los costes del transporte suelen ser inferiores cuando se produce un desarrollo compacto entorno al transporte público y no cuando se da un desarrollo disperso y dependiente del automóvil. Además, también aporta ventajas al sector privado por el hecho de que estos proyectos de desarrollo tienen más éxito y resultan más rentables. Las asociaciones público-privadas pueden ser beneficiosas para todos, ayudando a financiar las líneas de transporte público u otra infraestructura. Por último, la integración del transporte público y de la planificación urbana influye en la elección modal: las zonas bien proyectadas y en las que se da prioridad a los modos sostenibles se caracterizan por un uso mayor del transporte público y una disminución del uso del automóvil. Atraer a más gente hacia el transporte público también mejora la productividad y la imagen de éste, creando un círculo virtuoso en el que el transporte público puede ofrecer unos servicios mejores y seguir atrayendo a más usuarios. 4. Cómo conseguir la integración? La integración del transporte público y la planificación urbana puede verse desde dos ángulos distintos, aunque relacionados entre sí: el desarrollo de la estrategia (políticas, factores políticos e institucionales) y la elaboración del proyecto (concepción y componentes funcionales del proyecto). El desarrollo de la estrategia consiste en hacer que la estrategia sea posible desde el punto de vista legal, administrativo, político y funcional. Las cuestiones clave son: cómo fomentar la coordinación institucional y generar el apoyo político, cuáles han de ser las partes intervinientes, qué políticas son necesarias para justificar y hacer posibles los proyectos, y cómo asegurarse la financiación adecuada. La elaboración del proyecto se refiere a los factores de diseño (tanto a nivel de sistema como de estaciones) que garanticen que los proyectos, una vez construidos y en Enero 2009

3 funcionamiento, alcancen las metas medioambientales, económicas y sociales previamente establecidas. Las cuestiones principales serán cuáles son los factores funcionales (como la disposición del área de la estación, la ubicación de los distintos usos del suelo y las características del transporte público) que hacen que los proyectos de integración funcionen Desarrollo de la estrategia: políticas, factores políticos e institucionales La forma de hacer que la integración de la planificación urbana y el transporte público den fruto varía mucho en distintos lugares del mundo. Las políticas para respaldar, fomentar o exigir la integración tienen lugar a diferentes niveles geográficos. Transporte Rápido de Autobuses en Curitiba, Brazil Diversidad de marcos políticos En Los Países Bajos, las severas políticas nacionales de ordenación territorial dan prioridad a la actividad urbanística orientada hacia el transporte público. En Curitiba (Brasil), el ayuntamiento ha iniciado un programa completo de uso del suelo que fomenta el desarrollo entorno a los corredores del Transporte Rápido de Autobuses. En Copenhague (Dinamarca), el Plan Fingers (plan maestro de la ciudad con forma de los cinco dedos de la mano) densifica el desarrollo entorno a 5 corredores ferroviarios y cuenta con el respaldo de las directrices nacionales de planificación. Inglaterra (Reino Unido) cuenta con una serie completa de directrices nacionales de planificación que respaldan los principios del desarrollo sostenible, la ciudad compacta y el transporte público. Estos principios han de integrarse de forma vertical hasta el nivel local y los niveles gubernativos inferiores reciben herramientas para poder implantar y hacer cumplir estos principios. Munich (Alemania) dispone de una estrategia para toda la ciudad que se define como compacta, urbana y verde para ayudar a mantener la calidad de vida y permitir, al mismo tiempo, el crecimiento. En Cataluña (España), una ley reciente exige a los promotores inmobiliarios que incluyan en sus planes de desarrollo un estudio de movilidad, incluido el transporte público, así como el pago de los costes del transporte público durante un periodo de tiempo limitado (entre 2 y 5 años, aproximadamente). En EE.UU., no existe un mecanismo legal de carácter nacional o estatal que coordine el uso del suelo y el transporte público. Eso no impide que se haya integrado la planificación del uso del suelo y del transporte público en muchos sitios. San Diego (California) fue la primera ciudad de EE.UU. que adoptó una Ordenanza de desarrollo orientado hacia los medios de transporte colectivo (TOD) en La mayoría de las paradas del metro ligero de la ciudad cuentan ahora con zonas sobrepuestas de villa urbana (urban village) para promover el desarrollo privado entorno a las estaciones de transporte público e, incluso, se ha implantado una estrategia de crecimiento regional para promover el desarrollo urbano compacto. Portland (Oregón) estableció un límite al crecimiento de la ciudad para impedir que la expansión urbana invadiera algunas de las tierras de cultivo más productivas de EE.UU. Por el contrario, la existencia de directrices nacionales de planificación no garantiza su implantación. La estrategia de España en materia de cambio climático, por ejemplo, brinda justificación política para la integración, aunque carece de carácter imperativo y no otorgan a los gobiernos locales o regionales poderes para llevar a cabo un control estricto del desarrollo. Esto ha generado pocos proyectos y, los que se han realizado, normalmente han sido por iniciativa local y regional, de forma parecida a los programas de California (EE.UU.). Participación de promotores privados Como ejemplo de integración entre los sectores público y privado cabe mencionar el caso de The Bridge, un gran plan de desarrollo de uso mixto en una antigua área industrial abandonada situada al este de Londres (Reino Unido). El desarrollo de estos terrenos se veía limitado por la congestión en el acceso viario, pero, a través de una acertada asociación público-privada, se pudo aprobar el desarrollo The Bridge mediante permisos condicionados a la construcción de una línea de Transporte Rápido de Autobuses y a unas políticas de fomento de opciones de desplazamiento más sostenibles. Fastrack, Londres Enero

4 Acuerdos institucionales Estos ejemplos específicos tienen en común cierta forma de coordinación institucional entre la ordenación territorial y la planificación del transporte público. Esto se consigue algunas veces mediante la simple coordinación entre departamentos que, en ocasiones, puede verse asistida por una integración administrativa más formal, como la creación de un departamento inmobiliario en la propia entidad de transporte público (como sucede, p. ej., con Translink en Vancouver - Canadá). El área metropolitana de Amán (Jordania) tuvo una oportunidad institucional única en 2007 cuando el Ministerio de Transporte le confirió responsabilidad plena en materia de transporte público, precisamente en un momento en el que la ciudad se estaba embarcando en el desarrollo de un nuevo plan maestro para acomodar un crecimiento enorme de población. El Plan ha considerado al transporte público como la columna vertebral del desarrollo y así ha comenzado el renacimiento de su sistema de transporte público para respaldar la densificación del centro de la ciudad. Integración regional Metro, el gobierno regional de Portland (Oregón - EE.UU.), ha podido integrar de forma sólida la planificación del transporte y el uso del suelo gracias a su posibilidad de realizar la planificación a nivel regional. Algunas veces, la integración formal tan sólo dentro del sector del transporte público puede fomentar una integración mejor con el uso del suelo. Los organismos de planificación del transporte regional, como el Consorcio Regional de Transportes de Madrid (España), han desempeñado un papel mucho mayor en la planificación del uso del suelo por el simple hecho de tener una visión regional. MetroSur (en verde) es una línea de metro circular que conecta los nuevos barrios suburbanos entre si y con el centro de Madrid relacionadas con el trazado de las líneas y la ubicación de las estaciones para minimizar los costes de construcción, también tendrá que plantearse la maximización del potencial de desarrollo. El personal que entiende el desarrollo ha de promover la creación de espacios urbanos (place-making) y el desarrollo conjunto del entorno de las estaciones. Es crucial la coordinación entre las partes intervinientes, incluyendo las autoridades y operadores de transporte público, el gobierno local (especialmente el personal de ordenación territorial y los funcionarios electos), el sector privado (incluyendo los promotores inmobiliarios y las iniciativas empresariales presentes y futuras), el público (incluyendo la comunidad local existente y los residentes y empleados potenciales) y las organizaciones de ciudadanos. Recomendaciones para el desarrollo de la estrategia Las estructuras políticas e institucionales son muy diferentes en distintos países, aunque es posible hacer recomendaciones generales de amplia aplicación: - La integración se puede impulsar desde el ámbito local, regional, nacional, público o privado. - En las ciudades de hoy, donde la movilidad cada vez se está convirtiendo en un fenómeno más regional, la visión regional del transporte público y del desarrollo territorial tiende a ser más acertada y los mejores ejemplos son aquéllos en los que se otorga a un organismo regional algunos poderes para la planificación y ejecución. - Habría que promover siempre la participación de las autoridades de transporte público en los procesos de toma de decisiones urbanísticas. Las propuestas de proyectos de desarrollo urbano deberían superar una auditoría de integración llevada a cabo por la autoridad de transporte público. - Las políticas que exigen o que, al menos, dan preferencia a un desarrollo más denso entorno a los nodos de transporte público se pueden complementar con unas políticas que desalienten el desarrollo en otras áreas (como alguna forma de límite para el crecimiento urbano o de mecanismo para la conservación del espacio abierto) o con políticas dirigidas al desarrollo de antiguas zonas industriales abandonadas. - Y, por último, también es fundamental asegurarse de que todas las partes interesadas se sienten a la mesa. Comprensión mutua La integración también requiere que el personal de los distintos organismos adapte sus respectivos enfoques con respeto a ciertos temas. Por ejemplo, una entidad de transporte público, que normalmente toma las decisiones Enero

5 4.2. La elaboración del proyecto: concepción y componentes funcionales del proyecto Los proyectos de integración pueden adoptar muchas formas distintas, desde los nuevos proyectos de desarrollo de zonas suburbanas no urbanizadas y ecociudades enteras exteriores o adyacentes a las zonas urbanas, hasta los proyectos de regeneración y de densificación entorno a las estaciones de transporte público en el corazón de las zonas urbanas. A diferencia de los contextos políticos, que son muy distintos en diversos países, tal y como se ha visto, los factores que llevan al éxito son más universales, por lo que es posible hacer recomendaciones aplicables más allá de las fronteras. Las pautas de desarrollo territorial son fundamentales para que el transporte público pueda funcionar. No obstante, un proyecto de urbanización de densidad elevada mal concebido también puede aumentar fácilmente el tráfico de automóviles, empeorar el acceso a las estaciones y deteriorar el barrio. Son tres los factores principales que pueden mejorar enormemente las posibilidades de aumentar el número de usuarios del transporte público y mejorar la vitalidad urbana: el desarrollo orientado hacia modos sostenibles, un transporte público de calidad y la gestión del acceso de los automóviles. Una mezcla de usos no es suficiente para que los barrios sean más interesantes, también es necesario que haya más hogares que recurran al transporte público para sus desplazamientos. La gente debería poder llegar a todos los destinos necesarios haciendo uso del transporte público o trasladándose a pie o en bicicleta. Además, las estrategias de crecimiento regional deben garantizar que los generadores principales de nuevos desplazamientos (centros de empleo, colegios, universidades y centros comerciales) se ubiquen cerca del transporte público. En este sentido, hay lugares como Chicago (Illinois - EE.UU.) en los que los permisos de construcción se pueden obtener con mayor rapidez si el proyecto incluye el acceso al transporte público. Un transporte público de calidad La calidad del servicio de transporte público ofrecido también determina enormemente el número de usuarios. En particular, el transporte público debe proyectarse no sólo para ofrecer accesibilidad, sino también para aumentar la calidad de la zona urbana circundante. Hay que prestar atención al diseño de las estaciones, a que las paradas y las terminales de autobuses resulten agradables para los peatones, y también a invertir en las aceras y el paisaje urbano. El acceso multimodal es otro tema que hay que tener muy en cuenta. No necesariamente debe darse en todas las estaciones, pero, al menos, sí a nivel de sistema, ofreciendo aparcamiento y acceso para las bicicletas, una gran accesibilidad para los peatones y maximizando también la integración entre el autobús y los sistemas ferroviarios y los trenes de cercanías para aumentar la gama de destinos accesibles, lo que contribuye a aumentar la competitividad del transporte público frente al automóvil particular. Gestión del acceso de los automóviles En Gante, el centro de la ciudad es únicamente accesible a los peatones, ciclistas y al transporte público. Desarrollo orientado hacia modos sostenibles Un desarrollo urbano denso, compacto, de uso mixto y orientado hacia los peatones, con una buena conectividad entre las calles y aceras, aumentará la probabilidad de atraer gente al transporte público. Otros factores clave son los edificios orientados hacia los peatones, como los que miran a la calle y suscitan el interés a nivel del suelo, y la atención prestada a la mejora urbana para crear lugares, en los que vivir, que incorporen el transporte público de un modo funcional y no como mero nodo de transporte público. Tal y como se comenta en el libro Developing Around Transit (Desarrollo entorno al transporte público), el lugar debe ser especial e irresistible. 1 Por último, también tienen un gran impacto sobre la elección modal las políticas complementarias que ofrecen incentivos económicos y prácticos para fomentar la elección de los modos sostenibles y que hacen visibles los costes reales del uso Roma, restricción del automóvil. Si resulta lento del acceso de los utilizar el automóvil para acceder automóviles a una zona céntrica o a un lugar de empleo debido a la congestión y a la falta de capacidad de las carreteras y, por otro lado, el transporte público es rápido, fiable, fácil y económico, éste último será la opción clara para una gama de personas más amplia (medidas de gestión del aparcamiento, tasa por congestión, zonas de bajo nivel de emisiones, tarifas integradas para el transporte público, etc.). 1 Dunphy, Robert T. et al., Developing Around Transit: Strategies and Solutions That Work, Washington D.C., ULI- the Urban Land Institute, 2004, p Enero

6 Recomendaciones para la elaboración del proyecto No todas estas características garantizan el éxito de todos los proyectos. No obstante, si se tienen en cuenta estos tres factores clave en la elaboración del proyecto (desarrollo orientado hacia los modos sostenibles, calidad del transporte y gestión del acceso de los automóviles) sí que aumentarán mucho las probabilidades de que el proyecto consiga sus objetivos y se maximicen las ventajas que puede aportar la integración. Aunque el presente documento se centre en la estrategia y la planificación de los proyectos, habría que subrayar que la coordinación entre las distintas partes intervinientes también es crucial durante la fase de construcción de un proyecto para optimizar sinergias entre el desarrollo de la infraestructura de transporte público y de la propiedad inmobiliaria. Recomendaciones Decálogo de los principios básicos del desarrollo orientado hacia el transporte público 1. Integración del transporte público desde la propia concepción de los proyectos de planificación urbana 2. Participación y coordinación de todas las partes relevantes 3. Exigir a los promotores inmobiliarios que respalden el desarrollo del transporte público 4. Asegurarse de que los centros urbanos sigan teniendo vida (actividades comerciales y de ocio) 5. Ubicación de generadores de desplazamientos en los nodos de transporte público 6. Limitación del acceso de los automóviles y adaptación de la gestión y las normas de aparcamiento 7. Prestación de un transporte público de calidad desde el principio 8. Diseño de unas instalaciones de transporte público que tengan presente el desarrollo urbano 9. Atención a la accesibilidad y la conectividad, no sólo en la movilidad 10. Creación de un lugar para vivir y no de un simple nodo de transporte público 5. Conclusiones La integración del transporte público y de la planificación urbana aporta muchas ventajas. La gestión del desarrollo espacial reduce la necesidad de desplazarse, el transporte público de calidad permite atender con facilidad y eficiencia los desplazamientos, y las comunidades en las que se implantan estos proyectos se vuelven más accesibles, generando otras ventajas socioeconómicas. Es evidente que el desarrollo urbano y el transporte público tienen una influencia recíproca: la integración activa de ambos nos permite aprovechar aún mejor esas ventajas mutuas. Cuando nos embarquemos en nuevas iniciativas, las estrategias, los éxitos y los fracasos de otras ciudades pueden constituir una guía sumamente útil. Para lograr los objetivos de movilidad sostenible es necesario integrar transporte público y planificación urbana Este documento es una posición oficial de la UITP, la Unión Internacional de Transporte Público. La UITP reúne miembros originarios de 90 paises a nivel mundial y representa los intereses de los principales actores del sector del transporte público. Los miembros de la UITP son autoridades del transporte público, operadores, tanto públicos como privados, en todos los aspectos del transporte público, y la industria. La UITP centra su trabajo en los aspectos económico, téecnico, de organización y de gestión del transporte de pasajeros, así como en el desarrollo de políticas destinadas a la movilidad y al transporte público a nivel mundial. Este documento ha sido elaborado por la Comisión Transporte y Ciudad y ha recibido la aprobación de la Junta Directiva de la UITP. Documento disponible en EN, FR, DE, ES en Editor responsable: UITP Rue Sainte-Marie 6 BE-1080 Brussels Belgium Tel: Fax: Impreso en papel reciclado 6

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