Guía de Promoción de Cadenas de Valor Tomo 3 : Promotores Gubernamentales

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1 Guía de Promoción de Cadenas de Valor Tomo 3 : Promotores Gubernamentales

2 Guía de Fomento de Cadenas de Valor Publicado por: GTZ - Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH Programa: Fortalecimiento de la Economía y del Empleo FORTALECE (MINEC/GTZ) Coordinación general: Regina Bauerochse ; Directora del Programa FORTALECE (MINEC/GTZ) Componente: Clusters / cadenas productivas / ramas (CCR) Sitio web: Autores: Carmen Langner, Consultora, GFA Wolfgang Demenus, Consultor Senior, GFA Revisión técnica: Frank Pohl, Asesor, Programa FORTALECE (MINEC/GTZ) - GFA Carolina Rivas, Asesora técnica, Programa FORTALECE (MINEC/GTZ)-GFA 1

3 Introducción El Ministerio de la Economía (MINEC), contribuyendo con el desarrollo de sectores productivos integrados y competitivos ha venido trabajando en el último año en el fortalecimiento de las siguientes cadenas: a) Cocos, b) Farmacéuticos/Fitofármacos, c) Lácteos/Hortalizas, d) Frutas congeladas/conservas, y e) Turismo y Forestales. Las actividades de fomento a las cadenas de valor por parte del MINEC se describen en el Programa de Encadenamiento Productivo a partir de 2006 (véase en el Anexo 4). El Programa de Encadenamientos Productivos, es un Programa Interinstitucional, en el cual las diferentes instituciones públicas, gremiales privadas, ONG s y de Cooperación Internacional- relacionadas con el Desarrollo Económico del país, trabajan en diferentes regiones de nuestro país vinculadas con los sectores antes mencionados, promoviendo el enfoque de cadenas de valor. Uno de los retos principales en la política nacional de desarrollo económico del país es lograr el aprovechamiento de las oportunidades que brindan los mercados internacionales por parte de las pequeñas y medianas empresas, así como de nuestros productores agrícolas del sector rural. Esas oportunidades, sin embargo, difícilmente se lograrán sin fuertes incrementos en la competitividad de estos sectores. En ese sentido, una de las formas más efectivas para lograr aumentos de competitividad en las PYMES, ha demostrado ser la integración entre estas; donde el enfoque de cadenas de valor constituye una herramienta valiosa para lograr la integración. Con la guía de promoción de cadenas de valor, presentamos una herramienta fuerte para entender y aplicar este enfoque en nuestras acciones estratégicas y operativas. Esta guía es un resultado del Programa FORTALECE que MINEC implementa en conjunto con la GTZ. En este documento se reflejan varias experiencias reales de nuestro país así como casos de éxito a nivel internacional. El objetivo fundamental de este documento es ofrecer a nuestros funcionarios del sector público una guía para entender, planificar e implementar la promoción de cadenas productivas y por consiguiente, aumentar la eficacia de los programas de gobierno en el marco de una estrecha cooperación con el sector privado. En el MINEC estamos convencidos que esta cooperación público-privada nos llevará a avanzar en el mejoramiento de la competitividad de nuestro país, y así aumentar el bienestar de la población salvadoreña. Yolanda Mayora de Gavidia Ministra de Economía 2

4 Indice Introducción...2 Marco institucional El concepto: Qué es una iniciativa promotora de una cadena de valor? Selección de subsectores y cadenas de valor Sensibilización de los actores Diagnóstico de la cadena de valor Objetivos, Estrategia y Plan de Acción de la Cadena de Valor Implementación y Monitoreo de la Estrategia Promoción de Cadenas de Valor - Consecuencias para políticas Nacionales o Territoriales...30 Anexos

5 Aplicar la guía Para una aplicación eficaz de la guía es pertinente, pero no necesario, estar familiarizado con los grandes rasgos del enfoque de cadenas de valor, así como programas que fomentan la competitividad empresarial. La guía introduce a una serie de criterios, pasos metodológicos y conceptos prácticos para la promoción de cadenas de valor. Sin embargo, no es autodidáctica, más bien necesita ser complementada por una inducción a la aplicación de los instrumentos presentados, preferiblemente por expertos en el desarrollo de cadenas de valor. Hilo conductor de la guía La guía se estructura de la siguiente manera: Metodología Operativa Para Desarrollar Cadenas de Valor Cada capítulo está estructurado de la siguiente manera: Preguntas guías introducen a los temas a ser abordados e inducen al lector que reflexione sobre su experiencia previa; Inducción a los aspectos básicos relacionados a cada capítulo; Explicación de los principales aspectos y criterios para impulsar el proceso de incrementar la competitividad de su cadena. Cuando aplica, se presentarán ejemplos concretos resultantes de las experiencias pilotos con cadenas de valor en El Salvador y en otros países. Se usan las siguientes señales en la guía: Checklist/ Lista de verificación Aspecto importante Instrumento metodológico Aviso a un anexo 4

6 Marco Institucional La GTZ. Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GMBH. La GTZ, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GMBH es una empresa de servicios, con presencia mundial en el campo de la cooperación al desarrollo. La GTZ pertenece al Gobierno Federal de Alemania y tiene como forma de organización la de una empresa pública de derecho privado. Su principal mandatario es el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo, BMZ <http://www.bmz.de/en/index.html>, quien le transfirió en un Contrato General la ejecución de los proyectos de cooperación técnica a nivel mundial. La Agencia está representada en casi 70 países por sus propias agencias. Su objetivo es mejorar, en forma sostenible, las condiciones de vida de la población de los países en desarrollo y en proceso de reformas, para ayudar a preservar las bases de su existencia. El desarrollo sostenible para la GTZ implica la búsqueda de la eficiencia económica para permitir un mayor bienestar, la distribución de las oportunidades en forma equitativa - entre pobres y ricos, entre el Norte y el Sur y entre hombres y mujeres, el aprovechamiento de los recursos naturales con miras al bienestar de las personas en el presente y en el futuro. El método de trabajo de la GTZ se caracteriza por ser integral, orientado a procesos y orientado a valores. Enfoque Integral Orientado a procesos Orientado a valores Vinculación de las distintas dimensiones de los objetivos (económicas,sociales,ecológicas) Gestión del cambio profesional y orientada a resultados. Democracia, Estado de derecho y derechos humanos como valores fundamentales. Enfoque de múltiples níveles y enfoques de alcance supranacional Fomento de una mejora en la acción conjunta del Estado, la sociedad civil y el sector privado Integración de diversas formas de asesoría (técnica, organizacional, política). Fortalecimiento de la eficiencia y de la responsabilidad propia de las contrapartes. Moderación de procesos justos de negociación entre intereses divergentes; fomento de los grupos de interés desaventajados F omento del buen gobierno (participación de la población, transparencia, rendición de cuentas). Introducción de conceptos de la economía de mercado social y ecológica. El Programa FORTALECE (MINEC/GTZ) Es un Programa concertado entre los Gobiernos de la República de El Salvador y de la Republica Federal de Alemania, para contribuir a la generación de empleo sostenible, de calidad y cantidad, fortaleciendo la economía y beneficiando sectores de escasos recursos de la población salvadoreña. El programa inició sus actividades en abril del 2002 y tiene como gran objetivo: Instituciones públicas y privadas seleccionadas aplican instrumentos que han demostrado su eficacia para el fomento sistemático de la economía y del empleo a nivel regional y nacional. La contraparte política del Programa FORTALECE es el Ministerio de Economía; además, coordina y coopera con otras instituciones intermedias, ONG s, municipalidades, gremiales, así como también con otros proyectos de la cooperación alemana, de otros cooperantes y de otras instituciones gubernamentales. El Programa FORTALECE consta de cinco componentes que son los siguientes: Clusters / cadenas de producción / ramas (CCR) Desarrollo Económico Local y Empleo (DELE) Empleo Juvenil (EJ) Diálogo Interinstitucional (DI) Defensoría del Consumidor (DC) Los cinco componentes han sido diseñados en base a una estrategia de mutuo refuerzo y comparten algunos ejes transversales de trabajo como: pobreza, género, medio ambiente, juventud y calidad. 5

7 1. El concepto: Qué es una iniciativa promotora de una cadena de valor? Resultado Concepto de cadena de valor conocido Preguntas Guías Qué es una cadena de valor? Cuáles son los objetivos y características de programas que promocionan cadenas de valor? Cuál es la utilidad del enfoque de cadenas para lograr metas políticas? (i) Qué es una cadena de valor? El Concepto Qué es una cadena de valor? Una cadena de valor tiene tres dimensiones importantes: Relación estratégica entre los eslabones: Lo que normalmente encontramos en el mercado es una cadena productiva con relaciones existentes entre actores individuales en distintos eslabones para transformar insumos físicos y servicios en un producto determinado. Cuando esta relación se convierte en una colaboración estratégica entre eslabones y sus varios actores para el beneficio mutuo, se aplica el término de Cadena de Valor. Es decir, que los actores obtienen una articulación coordinada entre las actividades de transformación al producto o servicio para conjuntamente aumentarle el valor agregado, hasta que finalmente llegue al consumidor final. Las actividades se agrupan por eslabón de manera siguiente: desarrollo del producto abastecimiento de insumos producción (primaria) procesamiento y transformación comercialización, distribución y venta a consumidor final. Actores: Si bien es posible que las actividades productivas estén integradas dentro de una sola empresa, por lo general, se efectúan entre diferentes actores económicos (proveedores de insumos y tecnología, productores agrarios, procesadores, intermediarios comerciales, distribuidores mayoristas y minoristas), interconectados por relaciones de compra-venta. Adicionalmente hay distintos otros actores que inciden en la competitividad del producto de una cadena, tal como ONGs y gremios empresariales que prestan servicios de apoyo, igual como promotores gubernamentales que influyen en el funcionamiento de la cadena a través del marco legal y regulativo que establecen. La relevancia de estos actores nace del reconocimiento de que la competitividad está determinada no por el desempeño de actores individuales, sino por el funcionamiento integral de la cadena y el nivel de coordinación que exista entre los actores en los distintos eslabones. Ubicación: Los actores de una cadena de valor pueden efectuar sus actividades productivas en un solo sitio geográfico (cadena local) y también pueden repartirse por varios países, incluso continentes (cadena global). Si los mercados locales son relativamente pequeños, como en el caso de El Salvador, es prudente que iniciativas de promoción apunten a una mejor vinculación entre eslabones locales con cadenas internacionales de valor. 6

8 Gráfico 1: Cadena de valor con los servicios empresariales de apoyo y el entorno empresarial 1 Programas de promoción con enfoque de cadena de valor Cuáles son los objetivos de una iniciativa de promoción? Iniciativas con enfoque de cadena buscan lograr básicamente dos objetivos: Aumentar la competitividad de la cadena y su producto final y acceder a nuevos mercados. Objetivo 1: Competitividad - El pastel debe crecer Se busca aumentar la competitividad del producto final de la respectiva cadena, a través de mejorar sus características en términos de calidad, precio, volumen, confiabilidad, diseño y tiempo de entrega. Esto aumenta las ventas del producto y como la cadena es un sistema productivo, se supone que este mayor crecimiento beneficia a todos los actores que operan en su interior. 2 3 Apoyar a productores y empresarios vulnerables mediante la distribución más equitativa del crecimiento y valor agregado generado en la cadena. Sobre todo las instituciones públicas y de la cooperación buscan integrar productores aislados a cadenas existentes y enlazarlos con mercados dinámicos y avanzados. Podemos visualizar esto con una analogía, según la cual se busca agrandar el pastel para todos, sobre todo los pedazos para los actores más débiles de la cadena. Objetivo 2: Distribución más equitativa Incrementar el tamaño relativo de los pedazos Al mismo tiempo, una iniciativa de promoción quiere inducir una distribución más equitativa del crecimiento y de la rentabilidad, vale decir: una redistribución que permita incrementar el tamaño relativo de los pedazos (ingresos y empleos) de los actores más vulnerables que suelen ser microempresarios y pequeños productores. Una iniciativa apunta por ello a vincularlos con nuevos mercados dinámicos y a empoderarlos a negociar mejores condiciones con actores más poderosos de la cadena. 7

9 Objetivo 3: Integración a mercados Más personas tienen acceso al pastel Cuál es la población objetivo de una iniciativa de promoción de cadena de valor? Si se logra obtener los objetivos anteriores, la idea es ampliar la cantidad de personas que participan en una cadena. Esto se obtiene a través de vincular productores previamente aislados de los mercados, con cadenas existentes, de tal manera que puedan enlazarse con los mercados que estas cadenas abastecen y generar mayores ingresos. Basado en la política de fomento de cluster para un país o para una región se identifican cuatro factores de éxito para este tipo de programas : Diferenciación funcional: Debe asegurarse un grado mínimo de diferenciación en las funciones dentro de una cadena de valor. Los eslabones de la cadena deben pertenecer a diferentes empresas (masa crítica). Si la cadena se concentra en solo una o pocas empresas, no tiene sentido establecer un programa de promoción. Especialización empresarial: Una mayor especialización empresarial aumenta la interdependencia de las empresas entre los eslabones. Con esto también aumenta la probabilidad que las empresas tengan un fuerte incentivo para trabajar en conjunto en forma vertical. Enfocar recursos de fomento: Enfocar en una región (un país) en tres o cuatro cadenas o subsectores, donde existe una grado elevado de especialización entre los eslabones (p.e. centros de innovación especializadas, empresas de producción son diferentes de las de procesamiento, la cadena demanda servicios de logística, proveedores de insumos especializados, etc.) Coherencia entre políticas públicas: Es recomendable que la planificación de programas de promoción de cadenas estén en coordinación con las actividades del ordenamiento territorial. 2 De acuerdo al doble objetivo de una iniciativa, podemos definir: Con miras al objetivo 1: Empresarios, empresarias de negocios de todos tamaños, incluyendo empresarios individuales Personas que crean empresas en subsectores y regiones seleccionadas que tienen potencial de desarrollo Cooperativas Empleados, empleadas de estas empresas Otras empresas privadas nacionales e internacionales capaces de formar una alianza estratégica o cooperación de carácter privado o público- privado Con miras al objetivo 2 y 3: Pequeños productores y subcontratistas agrarios Microempresarios de producción agraria, transformación de bienes o servicios Personas que buscan empleo, especialmente de los sectores más vulnerables de la población Grupos específicos como mujeres y jóvenes en actividades productivas, personas en búsqueda de empleos Comparación con otros enfoques de fomento productivo/económico El enfoque de cadena incluye y combina una amplia gama de instrumentos provenientes del fomento productivo clásico, que son: Desarrollo de PyMEs Fomento a la asociatividad y de redes empresariales Promoción de emprendimientos/creación de empresas Capacitación en gestión empresarial Modernización tecnológica (upgrading) Promoción de las exportaciones e inversiones Entrenamiento técnico-profesional Creación de un mercado para servicios de desarrollo empresarial 8 2. Adaptado de Rehfeld, 1999:

10 Además, el enfoque de cadena de valor contiene elementos innovadores, sobre todo en relación a su orientación estratégica, que son los siguientes: Orientación a mercado: Se orienta claramente en el potencial de mercado de un producto determinado, lo que aumenta la probabilidad de generar resultados tangibles. Hubo casos en el pasado en que los programas tradicionales de fomento productivo carecían de este aspecto, más bien modernizaban la operación empresarial y recién después de que la producción había despegado, empezaban a buscar los mercados. El enfoque de cadena de valor funciona al revés, en el sentido que ajusta las capacidades y conocimientos de empresas o sectores emergentes a una demanda de mercado verificada. La dinámica de los mercados con sus requerimientos diversos (nuevos reglamentos, nuevos nichos) se puede traducir rápidamente en acciones concretas en la cadena para el cumplimiento de estos requerimientos. La rapidez a la vez es un factor clave para la competitividad de la cadena. Realidad económica: Es un enfoque muy adecuado para reflejar la situación económica en un subsector, ya que apunta a las transacciones comerciales reales entre los actores económicos y los pasos del proceso productivo hasta llegar al producto final. Nudos críticos: Puede detectar los cuellos de botella y problemas en los eslabones de la cadena que son realmente críticos y basados en esto, se pueden diseñar intervenciones con un alto impacto. Vínculos globales: Revela los límites entre el ámbito nacional e internacional de la cadena y contribuye a que se entienda, cómo funcionan los subsectores de la economía de El Salvador. Establecimiento de una nueva institucionalidad: El enfoque de promoción de cadenas de valor requiere que se establezca una nueva institucionalidad que es capaz de responder con instrumentos pertinentes a las necesidades de fomento, por ejemplo, centros de innovación para subsectores específicos, instrumentos de financiamiento específicos y procesos administrativos agilizados y simplificados. Utilidad del enfoque para lograr metas gubernamentales Para los promotores gubernamentales, trae beneficios manejar programas con enfoque de cadenas ya que contribuyen a lograr las siguientes metas políticas: Eficiencia: Es más eficiente trabajar con grupos de empresas y productores en vez de empresas individuales. Impacto: Trabajar con grupos aumenta la cobertura y conlleva a un mayor impacto de los programas. Empleo: Crean fuentes de trabajo que redundan en beneficio de la economía nacional. Incidencia en grupos vulnerables: Tiene el potencial de incluir a grupos vulnerables a la iniciativa, incluso de la economía informal; vincularlos con la economía formal y mercados globales, aumentar su participación relativa en el crecimiento de la cadena y transferirles conocimientos de una gestión más estructurada. Instrumento muy efectivo para el desarrollo económico local y territorial: Tanto en un territorio como a nivel nacional, el enfoque de cadena ayuda a los responsables del desarrollo económico a aumentar los impactos que tienen sus programas en el sector privado. Gráfico 2: Las dos dimensiones del enfoque de cadena de valor 9

11 Competitividad y reducción de pobreza Es importante resaltar que el enfoque de cadena de valor no apunta explícitamente al objetivo de disminuir la pobreza como tal, sino busca primordialmente aumentar la competitividad de una cadena. Sin embargo, el diseño permite que se aborden aspectos de pobreza y de inclusión económica de grupos desfavorecidos, siempre y cuando los promotores gubernamentales del programa incluyan este aspecto como finalidad en el diseño del programa de promoción. Otra opción consiste en enlazar programas con enfoque de cadenas con programas de reducción de pobreza o protección del medio ambiente y crear sinergias entre ellos. Cómo funcionaría combinar estas dos finalidades? En la medida en que la competitividad de una cadena y su producto final aumente, van creciendo los ingresos en la cadena, debido a (i) mayores ventas y/o (i) mejores precios que se consiguen. Como la cadena es un sistema productivo, mayores cantidades de ventas del producto final tienen el potencial de beneficiar a todos los actores que operan en su interior, de manera que también pueden aumentar los ingresos de los grupos vulnerables, como microempresarios, jóvenes, obreros menos capacitados, etc. Sin embargo, para que esto se efectúe, los programas de promoción necesitan apoyar a estos actores a aumentar su nivel organizativo y de cohesión entre ellos, igual que sus habilidades de negociación para mencionar algunas precondiciones. En lo que se refiere a mejores precios, un trabajo en cadena permite detectar en cuáles eslabones se genera el valor agregado y dónde quedan los márgenes de utilidad respectivos. Esto brinda oportunidades para mejorar la posición de pequeños productores, microempresarios, subcontratistas, etc. en el proceso productivo, a través de un proceso de empoderamiento de ellos, de aumentar su poder de negociación dentro de la cadena y así darles mayor participación en las utilidades/ganancias. Ejemplo 1: Mejorar los precios que se pagan a los productores en la cadena de bálsamo El bálsamo peruano es un ingrediente para la industria cosmética y farmacéutica, basado en la oleorresina de un árbol que casi exclusivamente existe en El Salvador. El problema: Por un lado, la demanda en los mercados principales (EEUU y Europa) bajaba debido a restricciones impuestas al uso del bálsamo, por su potencial alérgico, además por el desarrollo de substitutos sintéticos. Al mismo tiempo, entre los productores y exportadores se mantenía una fuerte competencia interna basada en el precio, de manera que la explotación ya no era rentable. En consecuencia, el bálsamo peruano estaba al punto de desaparecer del mercado. Incluso se empezaron a talar los árboles para usar la madera. La medida: Los actores de la cadena en conjunto con el Programa FORTALECE realizaron un diagnóstico de costos a lo largo de la cadena que permitió analizar la generación de valor para cada eslabón. Con esta visualización, los exportadores por primera vez conocieron los costos de producción del bálsamo y empezaron a negociar un mejor precio internacional que les permitiera pagar un precio mejor a los balsameros para que estimule la extracción de la resina. Los resultados: En términos de volúmenes fueron incrementadas las exportaciones en 50% en un plazo de tres años. Con referencia al precio, los productores y exportadores en base a su conocimiento de los costos de producción y de sus competidores, lograron negociar un mejor precio del producto en el mercado internacional que subió desde 4.7 a 11.1 USD. 10

12 2. Selección de subsectores y cadenas de valor Resultado Cadena seleccionada en Base de Criterios Pre-establecidos Preguntas Guías Cuáles son criterios de selección para identificar los subsectores que se deberían incluir en un programa? Cuál es la relación entre criterios económicos y sociales? Cómo se identifican luego las cadenas de valor concretas? (ii) Seleccionar la Cadena de Valor Los Pasos de Selección Como inducción al tema, el siguiente cuadro indica la diferencia entre un sector, subsector y una cadena de valor. Se usa ejemplos del sector agrario y de servicios. Subsectores Sector Agrario Turismo hortalizas productos lácteos carne pesca artesanal ecoturismo turismo balneario turismo aventurero convenciones otros Cadenas de Valor de hortalizas: tomates melones galia piñas plantas medicinales de ecoturismo: caminatas en parques avistamiento de aves otros naturales Primer paso: seleccionar subsectores Usualmente, el Gobierno junto con los actores territoriales, gobiernos locales y de la cooperación internacional, seleccionan las áreas económicas o subsectores a ser incluidos en un programa. Generalmente esta decisión se toma en un momento inicial cuando se diseña el programa. Es aquí donde el rol de los promotores gubernamentales es sumamente importante, ya que define los rasgos estratégicos de un programa de cadena de valor. Iniciar con una preselección de subsectores En un paso intermedio, normalmente se preselecciona entre 5 a 7 posibles subsectores por su estructura a nivel nacional y por su proyección al futuro desarrollo. Esta preselección se revisa en base a parámetros del entorno político-institucional, por ejemplo, ejes políticos para el desarrollo nacional, factores de exclusión como trabajo juvenil, aspectos medioambientales, reglas comerciales de los convenios bilaterales o multilaterales como CAFTA, la vinculación y contribución a los ODM y los enfoques de la cooperación internacional. Desde los subsectores preseleccionados se prosigue con la selección final de subsectores. Cómo definir los criterios de selección de subsectores? Hay una serie de criterios de selección que orientan la toma de decisión. Tal como está propuesto en el cuadro a continuación, se puede agrupar los criterios en dos categorías con diferentes enfoques. Ambas categorías tienen su validez y en la realidad se observa que se aplica una combinación, dependiendo de las prioridades económicas y sectoriales que existan a nivel de Gobierno. Sin embargo, con la intención de usar los escasos recursos públicos de manera más eficiente, los subsectores deberían seleccionarse por su presencia fuerte en la economía o porque son estratégicos para el crecimiento futuro. 11

13 Criterios que reflejan las consideraciones estratégicas de las entidades gubernamentales Distribución equitativa de la promoción gubernamental entre agroindustria, manufactura y servicios. Presencia de grupos vulnerables en el subsector y potencial de aumentar sus ingresos Área geográfica con criterios funcionales (p.e. zonas rurales marginados, o basados en índices según mapa de pobreza) Criterios ecológicos, de equidad de género o de seguridad alimentaria. Interés mostrado por entidades de relevancia con poder de tomar decisiones. Efectos de sinergia con actividades desplegadas en otros programas Criterios económicos-técnicos Tendencia y potencial de mercado y de crecimiento (nacional/internacional) Contribución del subsector al PIB Contribución actual y potencial a la exportación Masa crítica de actores que conforman el subsector Voluntad de cambiar y aprender de parte de actores en el subsector Potencial de modernización tecnológica Situación competitiva Cuellos de botella existentes Potencial de aumentar la generación de valor agregado en el país Contribución al empleo Fomentar enlaces entre diferentes subsectores Cualquiera que sea el enfoque, la selección debería llevarse a cabo en base de criterios claros y acordados entre las partes. De tal manera, el proceso de selección es transparente y los criterios son conocidos, lo que facilita obtener mejores resultados a los prestadores de servicios, que posteriormente se encargan de la implementación. El reto en aplicar los criterios de selección consiste en evaluar su validez no solo en vista de la situación actual sino con una proyección al desarrollo futuro del subsector respectivo. Es decir las personas que seleccionan deben tener una idea de como este potencial incide (positiva y negativamente) en los indicadores de los criterios de selección. Ejemplo 2: Subsectores y cadenas En el momento de haber redactado esta guía, el Ministerio de Economía (MINEC) se enfocará en los próximos años en los siguientes subsectores y cadenas: Productos lácteos (leche, quesos étnicos) Hortalizas (frescas y procesadas) Frutas procesadas Farmacéutico Aceite de coco Acuacultura (tilapia y camarón) Turismo Segundo paso: Identificar cadenas concretas Una vez que estén definidos los subsectores elegibles para el programa, los encargados para la implementación (pueden ser las instituciones gubernamentales, las organizaciones de la cooperación internacional, ONGs, consultoras locales e internacionales, fundaciones, expertos individuales) necesitan identificar aquellas cadenas específicas con que se entrará en un trabajo concreto. Proceso formal en base de criterios Dependiendo de los objetivos y las prioridades que un programa de promoción tenga, los siguientes criterios pueden incidir en la identificación de las cadenas de valor: Compradores con interés para el producto de una cadena Potencial de mercado, de crecimiento y de crear valor agregado Interés entre actores de actuar y cambiar Participación de microempresas y pequeños productores, particularmente si la intención consiste en incorporar actores vulnerables y tener una masa crítica de actores Potencial para innovación tecnológica Existencias de estándares de calidad, ecológicos o sociales a ser introducidos Experiencia previa de las instituciones gubernamentales, actores territoriales o de las agencias de la cooperación internacional. 12

14 Autoselección de parte de actores de la cadena basada en una oportunidad Puede haber el caso que empresas llegan a un programa con una propuesta concreta de inversión o porque ven una oportunidad de negocio y para aprovecharla necesitan vincularse con otros eslabones de la cadena del producto respectivo. Lo que se requiere en este caso es una voluntad de cambiar y aprender de parte de los mismos actores de una cadena. Pueda ser que ya tengan actividades propias en marcha o que se les presente una oportunidad del mercado concreta que quieren aprovechar o una fuerte presión de competencia que les obliga a actuar. Una iniciativa empujada por la demanda del sector privado se beneficia del fuerte compromiso de los miembros del grupo. Por otro lado, puede resultar en la incorporación de actores que presentan características muy heterogéneas por condición e intereses económicos, edad, educación, etc. Se puede diseñar el programa de promoción de cadena para invitar a empresas para la autoselección. Ejemplo 3: Autoselección de una cadena en base de iniciativa de exportadores de bálsamo peruano En el caso de la cadena de bálsamo peruano, dos exportadores se acercaron al Programa FORTALECE para solicitar apoyo a fin de mejorar la situación de bajos precios que estaban experimentando. Basado en esto, se inició un proceso de movilización durante el cual se incorporaron voluntariamente actores de los eslabones de la producción y el acopio del bálsamo y exportadores adicionales, para conjuntamente mejorar la situación. Criterios de carácter social como la reducción de pobreza son válidos, ya que una iniciativa de cadena puede incidir positivamente en el desarrollo social. Si la intención es incorporar dimensiones sociales, sería prudente identificar cadenas donde participan microempresarios, pequeños productores o jóvenes. Particularmente en el sector agrícola puede haber efectos positivos a través de mecanismos de subcontratación. Sin embargo, como los grupos mencionados frecuentemente no están preparados para participar en la iniciativa y sacar un beneficio concreto, puede ser necesario capacitarlos previamente. Para poder analizar los criterios arriba mencionados y tomar una decisión adecuada, es clave contar con informaciones sustentadas que refleje la realidad. Los impulsores gubernamentales pueden apoyarse en sus propias estadísticas y también en los servicios de ONGs, consultoras, fundaciones o expertos individuales para investigar y recopilar información primaria. Los datos se pueden utilizar también en la fase posterior del diagnóstico de la cadena. El Programa FORTALECE ha adaptado un instrumento específico para un proceso sistemático de la selección de subsectores y cadenas: Identificación de una Cadena de Valor, adaptado de Regionomica (2006) Datos claves de sustentación Ventas anuales del subsector o cadena, cantidad de empresas, etc. Cantidad de empleo actual Volumen de la demanda local, internacional y previsiones sobre la demanda futura Tamaño de empresas representadas, por microempresas o pequeños productores Situación actual de enlaces con otros subsectores Identificación de empresas líderes Informaciones sobre conflictos relevantes entre eslabones de la cadena Instrumentos para conseguir los datos Talleres con actores del subsector para levantar informaciones con ellos Estudios (i) previamente elaborados (información secundaria) o (ii) dependiendo del estado de la información disponible puede ser útil elaborar un estudio de competitividad Estadísticas de instituciones gubernamentales (contraloría, institutos nacionales de estadísticas, ministerio de economía, banco central, etc,) Es inevitable que algunos datos no estén disponibles y necesitan ser estimados 13

15 3. Sensibilización de los actores Resultado: Núcleo de actores comprometidos a trabajar en conjunto Preguntas Guías Sobre qué se necesita sensibilizar a los actores? Cómo pueden los promotores gubernamentales motivar a los empresarios para trabajar con un enfoque de cadena de valor? (iii) Sensibilizar a los actores A los actores que pertenecen a una cadena de valor hay que sensibilizarlos en dos formas Movilización inicial antes de empezar el trabajo en la cadena propiamente dicho. Tiene el propósito de motivar a los actores empresariales y eventualmente también de instituciones de apoyo que trabajarán en cadenas. Esta movilización buscar crear un ambiente de confianza en base de áreas de interés común. Debería estar representado el número más alto posible de eslabones de la cadena. La idea es de arrancar rápidamente con acciones concretas, por ello las medidas de movilización pueden aplicarse ya en combinación con los primeros pasos técnicos del proceso, p.ej. el levantamiento de información de la cadena. Sensibilización permanente realizado durante todo el proceso del desarrollo de la cadena y su acompañamiento, con la intención de consolidar el ambiente de confianza. Gráfico 3: La sensibilización inicial y a lo largo del proceso 14

16 Movilización inicial Si bien cada cadena tiene sus particularidades específicas, de manera general se tendrá que sensibilizar sobre los siguientes aspectos: Aspectos que requieren sensibilización Concientizar que la competitividad de la cadena depende de mejoras en todos los eslabones lo que requiere un accionar conjunto. Generar un entendimiento de los beneficios mutuos relacionados a superar las debilidades de la cadena y consolidar sus sendas de crecimiento. Intercambiar información acerca de las operaciones que se realicen en cada eslabón hasta llegar a una gestión de conocimiento aplicado a las oportunidades y desafíos que enfrenta la cadena. Aclarar los roles entre los actores privados (acción e implementación), los actores gubernamentales (promoción) y los prestadores de servicios empresariales (acompañamiento). Son las empresas que necesitan asumir el liderazgo y llevan la batuta para mejorar sus productos y procesos. Claridad sobre los riesgos y límites del enfoque de cadena de valor. Técnicas de sensibilización e integración del grupo Diseñar programas que fomenten la asociatividad empresarial y en particular el trabajo de cadena. Ofrecer co-financiamiento para actividades en cadena de valor. Organizar encuentros con empresarios de cadenas exitosas para que expongan sus experiencias y logros (efecto demostrativo). Es importante que se use un lenguaje de negocio. Canalizar servicios de asesoría, facilitación de grupos, moderación y conciliación de intereses para las empresas que trabajan en cadena. Si bien estos factores ayudan, es evidente que siempre se necesita contar con un interés mínimo pre-establecido entre los actores de la cadena de actuar en conjunto. Al no contar con esta condición, es poco probable que se lograra arrancar una iniciativa, a pesar de aplicar medidas de sensibilización. Aspectos que requieren sensibilización Continuar enfatizando la necesidad de cooperar entre los eslabones y de intercambiar información comercial para aprovechar las oportunidades y mitigar los desafíos que enfrenta la cadena. Entender que se trata de un proceso continuo y escalonado. Entender que durante este trabajo puede haber momentos de desacuerdo entre los actores o aprovechamiento de beneficios por algunos actores. Técnicas de sensibilización e integración del grupo Dar a conocer las políticas, leyes, normas e instrumentos que contribuyan al desarrollo de cadenas. Hacer seguimiento a los efectos que los instrumentos anteriores producen en las cadenas. Participar en los talleres para conocer las fortalezas y debilidades y los ámbitos donde la cadena necesita mejorar para ser más competitiva. Identificar e implementar los aportes requeridos desde las instituciones públicas. Mejorar el entorno empresarial donde se requiera ajustar el marco normativo para abordar temas de calidad del producto, tal como muestra el ejemplo a continuación. Ejemplo 4: Aseguramiento de la calidad e investigación para el bálsamo peruano con participación privada y pública En la cadena de bálsamo peruano se requería mejorar la calidad del producto para cumplir con los estándares internacionales que requiere el mercado europeo. Fue elaborado un Manual de Buenas Practicas Agrícolas y de Procesamiento (BPA y BPM) del bálsamo, apoyado por el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) y en coordinación con el Programa FORTALECE, INTERVIDA y la UES. Con este manual fue posible establecer las prácticas necesarias que asegura la inocuidad del producto final. Su información se presentó y validó con los productores y exportadores del bálsamo. Basado en los resultados del Manual de Buenas Practicas del bálsamo, el CONACYT trabajó una norma técnica de calidad de la resina que fue aprobada por el Comité Técnico de Normalización bajo la sigla NSR :06 Calidad del bálsamo en El Salvador. Especificaciones. La norma está sujeta a permanente revisión con el objeto que responda en todo momento a los requerimientos y exigencias del mercado. 15

17 4. Diagnóstico de la cadena de valor Resultados Mapeo de Cadena Factores críticos de éxito Brechas de competitividad Preguntas Guías Cuáles son los instrumentos principales para el diagnóstico? Cómo pueden los impulsores gubernamentales respaldar la recolección de informaciones? Cuáles son los beneficios que resultan para los impulsores gubernamentales de un diagnóstico? (iiv) Diagnosticar la cadena de valor El diagnóstico consta con dos pasos: 1 2 el mapeo de la cadena de valor el análisis que se basa en el mapeo e informaciones adicionales El Mapeo de la Cadena de Valor Concepto: El instrumento usado para analizar cadenas de valor es el mapeo. Visualiza a los actores económicos a lo largo de la cadena con sus actividades (funciones) respectivas y las relaciones entre ellos. De tal manera ilustra el proceso completo de producción o de provisión de un servicio, desde su inicio (materia prima, diseño, concepción) hasta el consumidor final. Propósito: En un taller participativo identificar los actores claves de la cadena, primero en el ámbito local y luego internacional. Entender los canales que existen para comercializar un producto o servicio es de suma importancia para el posterior análisis y para formular propuestas de acción más concretas y orientadas al mercado. No existe un único modelo para mapear una cadena de valor, sino cada cadena tiene sus particularidades y por tanto se ilustra de manera diferente. Gráfico 3: Un mapa de una cadena de valor de productos lácteos. En el anexo 1 se presenta un ejemplo adicional de un mapeo. Elementos del mapa Las actividades en cada eslabón a lo largo del proceso de dar valor agregado al producto Los actores que realizan las actividades en cada eslabón, ordenado por canales comerciales y con indicaciones cuantitativas (número de actores, volumen de producto, etc.) Los mercados finales Relaciones entre los actores En el gráfico: En blanco a la izquierda En naranja En azul Flechas blancas 16

18 Participantes del taller de mapeo Una composición adecuada de actores privados y públicos sería: Empresarios líderes de la cadena Representantes de PyMEs, microempresas, pequeños productores y subcontratistas Ministerios que inciden en el subsector Asociaciones sectoriales Instituciones de fomento Prestadores de servicios empresariales, tanto privados como públicos. Otros expertos sectoriales Procedimiento en el mapeo Los pasos metodológicos son los siguientes: Identificar el producto o servicio final que llega al consumidor. Identificar los mercados finales donde llega. Identificar los pasos o eslabones anteriores hasta visualizar todo el proceso de producción o provisión del servicio. Identificar las empresas y otros actores que operan en cada eslabón. Identificar las relaciones de compra-venta y cliente-proveedor. Para tener resultados pertinentes, los facilitadores necesitan ser capacitados en esta técnica de mapeo de cadena. En el caso de El Salvador, donde el enfoque de cadena es relativamente nuevo, puede ser necesario que los programas de fomento de cadenas a su inicio incluyan también la formación de consultores en esta técnica. Necesidades de datos complementarios Hay algunos datos adicionales que permiten un entendimiento más profundo de la cadena y que además se requieren para la toma de decisiones en su momento. La lista indicativa brinda una idea: Tamaño del sector al cual pertenece la cadena (número de empresas y otros actores económicos, contribución a empleo e ingresos) Desarrollo pasado (crecimiento/declive) El valor agregado que se genera en cada eslabón Tipo de empresas que conforman los eslabones locales (cuántas pequeñas, medianas, etc.) Nivel de ingresos, contribución al empleo Información sectorial: estructura de costos, mercados principales, contribución a las exportaciones, grado de competitividad y nivel tecnológico Información socio-económica sobre los actores de la cadena y su nivel de capacidad gerencial y empresarial Información cualitativa: condiciones laborales, motivación de actores, etc. Existencia de asociaciones sectoriales u otras formas de organizaciones empresariales 17

19 Fuentes para obtener los datos complementarios Por un lado, se puede utilizar la información ya existente sobre la cual fue seleccionada la cadena. Algunos datos adicionales hay que recolectarlos, para lo cual se necesita acudir a fuentes oficiales gubernamentales. Los promotores gubernamentales juegan un rol importante en este contexto, ya que pueden propiciar la articulación y coordinación con las instituciones respectivas y facilitar el acceso a las informaciones. Las fuentes para información secundaria son: Estudios realizados por entidades públicas, privadas, ONGS, fundaciones, universidades, etc. Estadísticas oficiales y bases de datos (contraloría, institutos nacionales de estadísticas, ministerios, banco central de reserva, plataforma de coordinación interinstitucional para encadenamientos productivos, etc,) Bases de datos en el Internet, con información comercial global de organismos intergubernamentales, a veces con acceso restringido 3 Los siguientes instrumentos son útiles para levantar datos primarios: Talleres temáticos con actores públicos y privados del sector, por ej. para un ejercicio FODA Discusiones con grupos focales Entrevistas con expertos sectoriales, actores de la cadena y/o empresas adicionales que preferiblemente deberían participar en la iniciativa de la cadena Puede ser necesario elaborar algunos estudios, dependiendo del estado de la información que uno encuentra Si bien hay situaciones cuando es necesario elaborar un estudio, por lo general, es preferible obtener los datos a través de diagnósticos participativos rápidos en vez de un análisis profundo a través de una consultoría. Aplica particularmente al inicio de un programa, por los siguientes motivos: Un taller no solamente permite recabar la información requerida directamente desde los participantes, sino es al mismo tiempo un foro excelente para intercambiar y comparar informaciones entre ellos y aumentar la transparencia en el sector. Del intercambio se benefician particularmente pequeños agricultores y productores, subcontratistas y microempresarios. Una moderación eficaz en este evento es imperativa. Permite sensibilizar a los participantes acerca de los puntos claves de un trabajo en cadena de valor como la orientación hacia lo que pide el mercado y de intercambiar informaciones comerciales. Permite identificar las relaciones entre los actores de distintos eslabones (si existen conflictos por ejemplo, la estructura de precios, es recomendable entrar en una mediación de conflictos antes de reunir a los actores para iniciar la promoción de la cadena). Se puede identificar líderes naturales dentro de los actores de la cadena. Cuando se elabora un estudio, es recomendable que sea breve y se realice en un corto plazo de tiempo con expertos locales que conozcan bien el entorno. Perjudicaría fuertemente, al inicio de un programa, si la elaboración de estudios consumiera mucho tiempo y desmotivara a los actores del sector privado que esperan acciones concretas. El análisis de la Cadena de Valor Propósito: En base del mapa, se analiza más profundamente el desempeño de la cadena en términos de eficiencia de cada eslabón al valor agregado. Los hallazgos sirven para detectar las fortalezas y debilidades de la cadena en sus mercados y los factores críticos de éxito en cada eslabón. Esto se traduce en un próximo paso, en una estrategia y plan de acción para desarrollar la cadena y aumentar la competitividad del producto final (CDI) Center for Development of Imports; (CCI) Centro de Comercio Internacional de UNCTAD/OMC; (SIECA) Secretaría de Integración Económica Centroamericana

20 Variables del análisis Las siguientes variables pueden ser analizadas más a fondo: 1. Cobertura geográfica Análisis de cadena en todos los niveles (nacional, regional, global) 2. Benchmarking Benchmarking (con cadenas competidoras a nivel nacional o de otros países) Conocer sobre el mercado final y sus requerimientos a través de los compradores. El éxito de los talleres de análisis depende, en gran medida, de las informaciones sustentadas que se tiene acerca del funcionamiento de los mercados finales de la cadena. Si los mismos actores muestran un vacio de información, es recomendable, invitar a un experto quien conoce en detalle los mercados respectivos, preferiblemente por sus propios negocios. Otra alternativa consiste en elaborar un estudio de mercado profundo. 3. Cooperación inter-empresarial: Nivel de cooperación e interacción entre actores de la cadena formal e informal, horizontal y vertical Estructura de transacciones (subcontrataciones,etc.) 4. Gobernabilidad (Governance) Quién decide lo que se produce y cómo? (empresas líderes de la cadena) Cómo se determinan las reglas comerciales? Cuáles son las características de las relaciones entre los actores de la cadena, el nivel de cooperación entre participantes de la cadena? El tipo de gobernabilidad que caracteriza una cadena incide en los siguientes aspectos: las relaciones entre los actores, la distribución de la información comercial, el nivel de influencia que los diferentes actores tienen en las decisiones claves de la cadena la existencia de una o varias empresas líderes de la cadena Gráfico 5: Cuatro tipos de gobernabilidad en cadenas de valor 19

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