LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO FUNCIÓN PÚBLICA

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1 LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO FUNCIÓN PÚBLICA Abel Fernández García I. Introducción: El hombre siempre ha tenido la necesidad de organizar lo que le rodea, para poder controlarlo e ejercer su influencia sobre ello, esto ha sido fundamental para la supervivencia de los primeros asentamientos humanos. Persisten en la actualidad algunas de las medidas tomadas por los primeros pobladores siguen teniendo vigencia: La delimitación o zonificación espacial; probablemente sea una de las prácticas más naturales, el hombre siempre a marcado los límites de su territorio. Todo plan de ordenación se ha de desarrollar sobre un ámbito delimitado. La jerarquización viene dada por la posibilidad de la descentralización de algunas funciones pero sin perder el control sobre el territorio La integración se basa en los ejes de comunicación que permiten mantener relaciones en un mismo territorio y fuera de este, en muchos casos una buena red de comunicaciones supone la base dinamizadora del territorio. A lo largo de la historia se han dado numerosos modelos de ordenación del territorio; la colonización por parte de los diferentes pueblos supuso la imposición de unas nuevas reglas en detrimento de las estructuras preexistentes. La sostenibilidad de algunas estructuras, de carácter más local, tuvo su apogeo en el medievo; los ensanches trajeron consigo el derribo de las murallas que impedían el buen desarrollo de las ciudades en el siglo XIX La ordenación del territorio ha estado presente como una necesidad del hombre para adaptarse al medio en el que habita en un intento de mejorar su calidad de vida en unos casos, y en otros lograr unas ventajas económicas; en la actualidad está regulado por leyes. II. Objetivos de la Ordenación Territorial. El territorio se ve sometido a una transformación con el fin de satisfacer las necesidades y deseos de las personas o sociedades que lo habitan. La sociedad y la naturaleza establecen una relación, en la que a una mayor presencia humana, mayor alteración del medio natural, por lo que a una menor presencia humana una transformación menor del medio. La organización territorial persigue la mejor organización del territorio, intentando crear un sentimiento de identidad común, con el que se buscan los siguientes objetivos: - Desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones. - Mejora de la calidad de vida. - Gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. - Utilización racional del territorio. La elaboración de un modelo general de ordenación sobre el espacio geográfico resulta poco concreto, por lo que se necesita un mayor acercamiento hacia la realidad particular, teniendo en cuenta tres criterios: 1

2 - Intensidad de transformación del espacio natural; es el grado de naturalidad dentro del espacio creado por el hombre, desde los espacios naturales (donde la injerencia humana ha sido muy escasa), a los de planificación integral (aquellos en los que la ordenación territorial no conoce límites), pasando por áreas donde la naturaleza se ve más afectada y que reciben el nombre de espacios rurales, o aquellos todavía más transformados conocidos por espacios metropolitanos (caracterizados por un urbanismo autopropulsado). - Tipos de división del espacio imperante - Modo de integración socioeconómica. La ordenación del territorio tiene la voluntad de corregir y prevenir problemas territoriales mediante políticas específicas de carácter urbanístico y de desarrollo económico. Qué se ha de ordenar?; se ordenan los diferentes usos del suelo, que vienen dados bien por las actividades desempeñadas por el hombre o por la herencia de la naturaleza, en cuyo caso se han de preservar. Para qué se ha de ordenar?; para conseguir los fines y objetivos que se propone la ordenación del territorio y dar respuesta así a los problemas detectados en un área. Cómo se ha de ordenar?; hace referencia a los criterios de ordenación que han de permitir alcanzar los objetivos propuestos, partiendo de la premisa de que el territorio es un bien escaso, sometiéndose a un proceso de elección entre diferentes alternativas. Se establecen tres requisitos para hablar de ordenación del territorio: - Elección entre los diferentes usos del suelo. - Criterios ambientales, territoriales, económicos y técnicos sobre los usos más apropiados. - Utilizar un poder político para impulsar la alternativa escogida. Se puede llevar a cabo la ordenación del territorio mediante tres pasos: - Legislar; definiendo objetivos e instrumentos principales para ordenar. - Planificar; elaborar planes. - Ejecutar; transformar la realidad de acuerdo a los planes elaborados. 2

3 III. LA FUNCIÓN COORDINACIÓN EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO El agente puede ser el operador público o privado al servicio de la sociedad, que promueve, organiza y coordina operaciones de desarrollo local protagonizadas por diferentes fuerzas políticas, técnicas, sociales y empresariales. Desde comienzos de la década de los ochenta el proceso de descentralización política que se ha dado en España ha modificado profundamente la geografía territorial y del poder político; los elementos básicos de garantía de la cohesión y la planificación estratégica del territorio son ahora en buena medida competencia de los gobiernos regionales. La cultura política tradicional, propia del Estado Centralizado, se ha desplazado en buena medida a la escala regional, reproduciendo en cada Comunidad Autónoma muchas de las inercias, actitudes, rutinas y políticas de la administración central, cuyo resultado es la aparición de una segmentación en las políticas públicas y una fragmentación del mapa institucional. El Estado presenta un problema de coordinación institucional; la ausencia de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar políticas públicas que implican a los cuatro niveles de administración con competencias, genera una serie de conflictos. Siendo la competencia exclusiva en ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas ha desembocado en una mala relación entre las administraciones; los motivos hay que buscarlos en la desconfianza y la mala comunicación entre las autonomías y gobierno central, como también en la negativa de los ayuntamientos para compartir competencias trascendentes, todo ello se ha dado debido a la política centralizadora de la administración que ha llevado a que todavía no se haya producido un deslinde total de las competencias hacía las comunidades autónomas. III. 1 La participación de los distintos niveles de la Administración en la ordenación del territorio La ordenación del territorio ha de ser realizada por la Administración de los distintos estados, variará según sea la configuración administrativa del Estado. La Carta Europea de Ordenación del Territorio dice la ordenación del territorio es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. ; siendo éste el único fin el de la participación pública en la ordenación del territorio. III. 2.1 La Administración Central en la ordenación del territorio La Constitución de 1978 establece que la ordenación del territorio compete a las Comunidades Autonómicas, pero reserva para el Estado las competencias consideradas de interés general como son: el alumbrado de costas, aeropuertos y puertos, ferrocarriles y transportes que transcurren por más de una autonomía, así como los recursos hidráulicos, las obras públicas de interés general, Puede realizar planes sectoriales, planes territoriales y planes regionales, planes de reconversión regional y social, planes de desarrollo rural. III. 2.2 La Administración Autonómica en la ordenación del territorio Las Comunidades Autonómicas tienen competencias plenas en materia de ordenación del territorio, excepto en los temas reservados a la Administración Central y en los que quedan dentro de la soberanía de las entidades locales; lo que permite que cada Comunidad Autónoma atienda a las singularidades propias de su territorio, este sería el 3

4 objetivo de las normas autonómicas de planificación territorial, dar una visión integradora, coordinada y global del territorio de cada Comunidad Autónoma. El papel de la Administración Autonómica en la ordenación del territorio es: Legislación urbanística y territorial: tiene plenas competencias en materia de ordenación del territorio. Planificación sectorial; incidencia importante en la ordenación de infraestructuras, construcción de dotaciones, así como equipamientos. Planificación territorial; formulación y aprobación de planes territoriales o directrices de ordenación territorial, de carácter general o parcial. Planificación urbanística; de ellas depende la aprobación definitiva de los planes urbanísticos. Política regional y de desarrollo económico; evitar las diferencias entre las áreas atrasadas. III. 2.3 La Administración Local en la ordenación del territorio La legislación básica sobre Planificación es la ley de julio de 1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a la que se tendría que añadir la legislación específica elaborada por las distintas CCAA, es la más compleja de todas, ya que presenta varias entidades que puedan tener un mayor o menor protagonismo en la ordenación territorial general. a) La provincia es una entidad local formada por agrupación de municipios. Su órgano de gobierno es la Diputación y los fines propios asignados son asegurar la prestación integral al territorio de los servicios de competencia provincial y participar en la coordinación de las Administraciones Locales. La participación de las Administraciones Provinciales en la ordenación del territorio se concretan básicamente en la planificación sectorial del ámbito supramunicipal, participando en iniciativas de desarrollo económico. b) El municipio es la entidad básica de la organización territorial del Estado. Su órgano de gobierno es el Ayuntamiento; la legislación prevé un amplio abanico de competencias municipales entre las que se encuentran: la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Existen municipios con un régimen especial son los que funcionan en concejo abierto, son entidades municipales que cuentan con menos de 100 habitantes, por lo que el gobierno y la Administración corresponden al Alcalde y a una asamblea vecinal. La Administración Municipal tiene un papel importante en la ordenación de su territorio ya que es la encargada de formular y aprobar inicial y provisionalmente los planes urbanísticos; siendo las comisiones de urbanismo autonómicas las encargadas de la aprobación definitiva. Intervienen en la ordenación del espacio no urbanizable, en su uso y gestión; en función de su población el municipio debe contar con unos servicios mínimos obligatorios, siendo alguno de ellos comunes a todos. c) La comarca la ley de Régimen Local prevé la posibilidad de crear comarcas pero dejando su desarrollo para la legislación específica de las diferentes CCAA, para su creación necesitan de un consenso municipal; se definen como agrupaciones de municipios con intereses comunes gobernado por los consejos comarcales, su desarrollo ha sido desigual en las diferentes CCAA. d) Las entidades metropolitanas están constituidas por municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones 4

5 económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. El Estado deja en manos de las CCAA la gestión de este tipo de áreas. Sólo Cataluña se ha acogido, con la creación de las entidades metropolitanas del transporte y de servicios hidráulicos y de tratamiento de residuos en el área metropolitana de Barcelona. e) Las mancomunidades de municipios; los municipios tienen el derecho por ley de asociarse en mancomunidades para la ejecución de obras y servicios de su competencia, dejando a las CCAA la concreción del procedimiento de constitución y su regulación; surgen de una voluntad de cooperación municipal ante problemas comunes como pueden ser: saneamiento, recogida de residuos, abastecimiento de agua, enseñanza, salud, f) Entidades locales; por ley serán las CCAA las que regularan las entidades de ámbito inferior al municipal, que podrán constituirse para la administración descentralizada de núcleos de población separados; no pueden intervenir directamente en la ordenación del territorio, aunque si en la gestión de determinados servicios elementales y en la administración de los bienes comunales. III. 3.1 La articulación de los agentes privados en la administración pública La Administración Pública es la encargada de llevar a cabo la ordenación del territorio, pero necesita también de la participación privada ya que se verán afectados por la ordenación; se puede diferenciar entre dos tipos de ordenamiento en función de la convergencia o divergencia de intereses entre el sector público y el privado; se intenta dar respuesta a las demandas de los agentes económicos y sociales mediante la planificación; la Administración Pública intenta cambiar la dirección de las estrategias privadas con el objetivo de buscar un desarrollo equilibrado del territorio. Dos variables: que la ordenación siga las líneas de mercado, o bien, que modifique esas líneas o estrategias buscando el equilibrio territorio. Normalmente lo que predomina es una interacción entre lo público y lo privado, entre la ordenación y el mercado. Los agentes privados buscan una rentabilidad económica, mientras que los agentes sociales al tener un carácter más asistencial que económico son menos rentables, y por tanto de su ordenación se encargan los agentes públicos. Presentándose entonces una disyuntiva entre los primeros que buscan una total libertad mercantil del suelo, mientras que el segundo tiene en cuenta la presencia de otros servicios básicos como infraestructuras, saneamiento, etc. IV. ESTRATEGIAS EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Las estrategias son un conjunto de iniciativas tomadas por el agente de ordenación de cara a alcanzar el objetivo central y las diversas metas y objetivos propuestos. Se dirigen en tres líneas de actuación: Estrategias para el desarrollo económico Polos de desarrollo; son zonas de concentración de iniciativas, de capitales, de población y por tanto de actividad económica. Actualmente no están en uso por la dificultad de reproducir condiciones de desarrollo en áreas que no contaban con adecuadas ventajas comparativas. Polos tecnológicos; zonas de idénticos objetivos con la diferencia de que el factor que incentiva el crecimiento no es la industria sino las innovaciones tecnológicas. 5

6 Distrito industrial; entidad socio-territorial caracterizada por la presencia activa de empresas es un territorio dado. Ejes de desarrollo; encadenamiento longitudinal de diferentes polos de desarrollo, se componen de núcleos urbanos de tamaño similar, con fuertes interrelaciones entre los asentamientos. Un Eje de desarrollo funciona a diferentes escalas: europea, nacional, regional o comarcal. Redes; espacios que poseen un sistema técnico de infraestructuras y equipamientos capaz de canalizar flujos. Su función estriba en estructurar el territorio facilitar la logística de las empresas, contribuir a hacer más atractivo el territorio y la competitividad de la economía y mejorar el medio ambiente. Regiones emergentes; estrategia destinada a crear nuevas expectativas en las áreas periféricas. Estrategias de temas medioambientales Regeneración de áreas urbanas e industriales; mediante la instalación de nuevas industrias y servicios. Espacios abandonados; pérdida considerable de población motivada por encontrarse desconectados de los principales ejes de desarrollo, gran legado natural, que cobra aún más importancia con el desarrollo del turismo, obligando a conservar los recursos como generadores de una actividad económica. Industria ambiental; se basa en la transformación de algunos recursos que se separan de la industria tradicional, basada en la agricultura e industria ecológica, con productos artesanales. Éste tipo de industria también puede darse en espacios urbanos e industriales. Estrategias de los espacios rurales Desarrollo rural integrado; es el conjunto de actividades agrarias y no agrarias interrelacionadas y orientadas hacia un proyecto establecido que comprende mejoras en el mundo rural, gracias a un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y materiales. Ecodesarrollo; alternativa al desarrollo puramente económico y material que contempla la necesidad de tener en cuenta los caracteres, potencialidades y limitaciones del medio físico, así como al hombre entero. Desarrollo endógeno elaborado a partir de las propias fuerzas y potencialidades de la zona. V. LA FUNCIÓN PLANIFICACIÓN EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO V.1 El plan como instrumento básico de la ordenación del territorio La práctica de la ordenación del territorio se fundamenta sobre todo en la elaboración y aprobación de planes de tipo muy diverso. Un plan es el instrumento básico en el proceso de ordenación; la planificación implica definir unas líneas de acción encaminadas a conseguir unos objetivos fijados de antemano, siendo estos representados en un plano. En la planificación distinguimos: - Exploración; es un análisis de la situación inicial. Primer acercamiento a las características del territorio a tratar, para lo que se emplean materiales bibliográficos y sondeos entre los habitantes del territorio, así como la elaboración de mapas, proporcionando una idea acerca del territorio y de los problemas que en él se dan. Los temas que se tratan son generalmente variados: 6

7 Población y sus características. Actividades, reflejando las tradicionales y las predominantes. Espacio, donde se realiza un análisis zonal del territorio. Éste análisis previo permite no solo reflejar la situación actual sino también las anteriores con el fin de encontrar una evolución. - Diagnóstico: identificación de los problemas y potencialidades del territorio, que lleva a una formulación de los objetivos y metas del plan y a la elaboración de un modelo territorial que reflejará la futura situación, corrigiendo los problemas que pudieran surgir. Para ello se recurre a dos tipos de técnicas: Técnicas de valoración/diagnóstico: DAFO debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades; donde las potencialidades y las debilidades son estructurales y las oportunidades y riesgos coyunturales. MACTOR matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y recomendaciones; basado en la reproducción de las posibles estrategias de los principales agentes. DELPHI ofrecer un listado de posibilidades tras elaborar las actuaciones y la tormenta de ideas. Técnicas de selección alternativas: Análisis del coste-beneficio. Técnica de análisis multicriterio en las que se consideran las variables que pueden verse afectadas por la decisión tomada. Técnicas de simulación; reproducción de las acciones y estrategias de los determinados agentes económicos y sociales. Análisis de impactos: evaluación de los impactos medioambientales, territoriales y socioeconómicos, mediante el estudio del medio natural que los rodea. El plan tiene que contener las medidas necesarias para permitir alcanzar el futuro deseado; si las determinaciones del plan se llevan a cabo junto con la ordenación del territorio propuesto, se debería obtener un resultado mejor a si este no existiera, este es el fin del plan. Para ello nos servimos de: Identificar las variables clave, los principales actores y las interrelaciones entre ellos. Constituir un cuadro de referencia con hipótesis relativas a la evolución global del entorno exterior y sus condicionantes sobre los actores y variables. Elaboración del escenario mediante la descripción de la evolución del sistema estudiado, teniendo en cuenta las evoluciones más probables de las variables clave y estableciendo evoluciones más probables de los actores. - Formulación de metas: objetivos y estrategias; en función del diagnóstico se fijan unas metas con las que se intentan solucionar los problemas y optimizar las ventajas, para lograrlo se siguen unas líneas estratégicas, que acabarán en un plan. La elección de estas líneas tiene una importante carga política. Un plan bien gestionado tendrá que ir acompañado de un programa de actuación, en el que se establezca una periodización de las actuaciones a acometer y donde se expliciten los recursos necesarios para llevarlas a cabo ya que las actuaciones acordadas requieren de una financiación, es necesario calcular los costes. 7

8 - Ejecución del plan; tras la ejecución conviene realizar una revisión para ver que se ha actuado de manera correcta. V.2 Las diferentes modalidades de planificación: Distinguimos tipos de planificación, que pueden tener un carácter vinculante, es decir, de obligado cumplimiento por todos los que se ven afectados por el plan. Planificación económica: es el conjunto de políticas económicas con incidencia territorial, sobre todo en las políticas sectoriales. - Planes de desarrollo comarcal o regional - Planes sectoriales, que incluyen planes industriales, agrícolas, forestales, turísticos. La política regional va dirigida a corregir desequilibrios territoriales y al desarrollo de regiones atrasadas mediante la corrección de estos. Planificación física: es el proceso de ordenación de los usos del suelo, de los edificios y de los asentamientos urbanos, encaminado a satisfacer las exigencias públicas, más rigurosas, con una ordenación armoniosa de los diferentes usos del suelo. - Planificación territorial: requiere una coordinación y cooperación tanto en sentido horizontal, entre los departamentos de las nuevas administraciones públicas, como en vertical con los diferentes niveles de estas. Se puede definir como conjunto de operaciones o procesos encaminados a la diferenciación de los usos de suelo. - Planificación urbanística: a una escala municipal, también se trata de ordenar los usos del suelo en un ámbito urbano - Planificación sectorial: distribución territorial de una variable o función en el territorio; afecta a los equipamientos, infraestructuras, Planificación estratégica: al margen de la planificación clásica; surge en los 80 en EEUU en relación con planes estratégicos que afectan a áreas metropolitanas, pronto se extiende por Europa, afectando también a las áreas rurales, el objetivo de esta planificación es rellenar los vacíos que tenían las planificaciones clásicas, se basa en la heterogeneidad, en la que pueden intervenir tanto sectores públicos como los privados. VI. LA GOBERNANZA TERRITORIAL La gobernanza es un concepto relativamente reciente; su aparición es el resultado de la crisis del Estado Nación y del Estado de Bienestar. El propio Estado es el que cambia el modo en que su legitimidad se ejerce; desde una posición predominante y jerárquica a una estructura de intercambios de nuevo tipo entre Estado y sociedad y de redefinición de lo público, busca construir una articulación Estado-sociedad civil dirigida a facilitar la gobernabilidad, que incluye una nueva filosofía de la acción de gobierno por la cual la gobernabilidad se asegura a través de una mayor participación de la sociedad civil en una relación horizontal entre instituciones del gobierno y organizaciones como sindicatos, grupos vecinales, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, asociaciones profesionales, empresas privadas, etc. El Libro Blanco de la Comunidad Europa la define así: Entendida como organización de la acción colectiva, es la capacidad de las sociedades para dotarse de sistemas de representación, de instituciones, de procesos y de cuerpos sociales, como instrumento de control democrático, de participación en las decisiones y de responsabilidad 8

9 colectiva. También establece los cinco principios que caracterizarían a la buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, efectividad y coherencia. Dentro del término gobernanza se distinguen al menos cuatro dimensiones: -La participación ciudadana, especialmente en el ámbito local, urbano preferentemente. -Gobernanza como cooperación horizontal: entre políticas sectoriales y entre territorios, que puedan ser limítrofes o no. -Gobernanza multinivel, entre los distintos niveles político-administrativos, afínes al principio de subsidiaridad. Presupone nuevas prácticas, reglas, procedimientos y comportamientos que hacen que el sistema sea percibido como más legítimo. No equivale a una mayor descentralización o devolución de poderes, en listas de competencias, ni a una simple multiplicación de niveles de gobierno. -Gobernanza y desarrollo económico, fundamentalmente a través de las redes de actores y empresas. Si por gobierno se entiende lo relacionado con las actividades desarrolladas por las autoridades; por gobernanza entendemos las actividades que se sustentan sobre objetivos compartidos entre los elementos implicados; que interés común pueden tener los poderes y la sociedad civil y los sectores privados cuya finalidad es la de lucrarse económicamente. Es necesario articular un consenso involucrando al sector privado con el objetivo del desarrollo económico regional, llegar a acuerdos sobre la contribución de cada socio para poder conseguir los objetivos marcados, acordar una visión común para el futuro de su territorio para ser capaces de acordar una estrategia territorial común. La gobernanza territorial, es la que resulta más compleja pero también más potencial, entroncando directamente con la meta del desarrollo territorial sostenible y con el objetivo de la cohesión territorial. Respecto a la cohesión territorial, la gobernanza subraya la importancia central de las estructuras institucionales para suministrar bienes y servicios públicos, de interés económico general, que determinan la competitividad de cada territorio y el mantenimiento de la cohesión social. Bibliografía: PUJADAS, R. y FONT, J.: Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis. Madrid

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