Infraestructura Logística y de Calidad para la Competitividad de Colombia

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1 Reporte No. Infraestructura Logística y de Calidad para la Competitividad de Colombia Agosto 5, 2005 VERSION PRELIMINAR Finance, Private Sector and Infrastructure Management Unit Latin America and the Caribbean Region Documento del Banco Mundial Borrador para discusión

2 AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo compuesto por Jose Luis Guasch, Jose Guilherme Reis, José Barbero, Isabel Sánchez García, Tito Yepes y Andrés Pacheco. Vivien Foster participó activamente en las etapas iniciales de preparación del estudio. Para la preparación del informe, un conjunto de documentos de soporte (background papers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y resaltar la calidad de los documentos preparados por Pablo Roda y su equipo, Manuel Salazar y su equipo, Martin Sgut y Maria Rey. Los autores quisieran agradecer a las autoridades del Gobierno de Colombia el apoyo y constante intercambio de informaciones que fueron decisivos para la calidad del informe, en particular a María Constanza García, Lyda Esquivel y César Peñaloza del Departamento Nacional de Planeación, María Edith Zapata y Camilo Salazar del Ministerio de Comercio y Jorge Pedraza y Mario Alario del Ministerio de Transporte. De igual manera, el equipo quisiera agradecer los comentarios y contribuciones de los comentaristas internos..... Finalmente, el equipo quisiera agradecer a Leyla Castillo por su trabajo de asistencia y apoyo en la edición del documento. Es importante anotar que el análisis y las recomendaciones presentadas en este documento reflejan la opinión del Banco Mundial y de no necesariamente representan la visión o las políticas del gobierno de Colombia. 2

3 LISTA DE ABREVIATURAS ALADI AOAC ARM BASC BIPM BPM CAN CIF CITAC CONPES CSI C-TPAT CYGA DIAN DNP EURACHEM FOMIPYME FTA HACCP IAAC IAF ICONTEC IIRSA ILAC IMN INVIAS ISPS LALC MT OIML OMC OTM PNAC Proexport PyMEs SENA SIC SIM SNC SPR TGA TLC UN UNCTAD ZAL Asociación Latinoamericana de Integración Asociación de Oficiales de Química Analítica Acuerdos de Reconocimiento Mutuo Programa de Coalición Empresarial Anti-contrabando Bureau International de Poids et Mesures Buenas Prácticas de Manufactura Comunidad Andina Cost Insurance and Freight Entidad de Cooperación de Trazabilidad Internacional en Química Analítica Consejo Superior de Política Económica y Social Container Security Initiative Customs Trade Partnership Against Terrorism Programa de Calidad y Gestión Ambiental en la PYME Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Departamento Nacional de Planeación Comité Europeo en Química Analítica Fondo Colombiano para la Modernización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas Free Trade Agreement Hazard Analysis and Critical Control Point Interamerican Accreditation Cooperation International Accreditation Forum Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana International Laboratory Accreditation Cooperation Instituto de Metrología Nacional Instituto Nacional de Vías International Ship and Port Security Code Latin American Logistics Center Ministerio de Transporte Organización Internacional de Metrología Legal Organización Mundial del Comercio Operadores de Transporte Multimodal Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad Organización encargada de la promoción comercial Pequeñas y Medianas Empresas Servicio Nacional de Aprendizaje Superintendencia de Industria y Comercio Sistema Interamericano de Metrología Sistema Nacional de Calidad Sociedad Portuaria Regional Asociación Alemana de Acreditación Tratado de Libre Comercio Naciones Unidas United Nations Conference on Trade and Development Zonas de Actividades Logísticas 3

4 INDICE 0HAGRADECIMIENTOS H2 1HLISTA DE ABREVIATURAS H3 2HINDICE H4 3HLISTA DE FIGURAS H6 4HLISTA DE TABLAS H8 5HLISTA DE TABLAS H8 6HRESUMEN EJECUTIVO H9 7HPRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA H12 8HEL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD H14 9HSECCIÓN I H17 10HLA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA H17 11HCAPITULO 1 EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA H18 12HEL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA H18 13HCOSTOS LOGÍSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL H22 14HORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGÍSTICA H24 15HLA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURAMIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD H28 16HCAPITULO 2 LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO H31 17HESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR H31 18HORÍGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES H35 19HPRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR H37 20HPERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC H39 21HSECCIÓN II H42 22HLOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGÍSTICA H42 23HCAPITULO 3 ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA H43 24HCAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANSPORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS H48 25HMODO CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL) H48 26HFERROCARRILES H50 27HMODO FLUVIAL H53 28HCAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS H57 29HDESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA H57 30HRESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL H65 31HEXPERIENCIA INTERNACIONAL H68 4

5 32HCAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL COMERCIO EXTERIOR H71 33HPUERTOS H71 34HAEROPUERTOS H78 35HCAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION INTERMODAL H80 36HINSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD H80 37HINTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL H83 38HSECCIÓN III H88 39HCALIDAD CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA H88 40HCAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA H89 41HCERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA H89 42HNORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA H95 43HLA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN H97 44HENSAYOS Y METROLOGÍA EN COLOMBIA H101 45HSECCIÓN IV H107 46HAGENDACAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD H107 47HCAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD H108 48HELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGÍSTICA Y CALIDAD H108 49HLA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS H110 50HACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO H112 51HACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD H119 52HDE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA H123 53HBENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS H125 54HANEXO I - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES H127 55HANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS H134 56HREFERENCIAS (POR COMPLETAR) H140 5

6 LISTA DE FIGURAS 57HFIGURA 1. COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS H10 58HFIGURA 2. ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR188H11 59HFIGURA 1.1 PARTICIPACIÓN DEL COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES COMO % DEL PIB H19 60HFIGURA 1.2 FLUJO PRINCIPAL DE TRÁFICOS LINER H19 61HFIGURA 1.3 LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS, H20 62HFIGURA 1.4 LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR DEPARTAMENTO, H20 63HFIGURA 1.5 DISTANCIA MEDIA DESDE LOS TRES PRINCIPALES CENTROS INDUSTRIALES AL PUERTO MARÍTIMO MÁS RELEVANTE H21 64HFIGURA 1.6 ÍNDICE DE DISTANCIA MEDIA DE LA POBLACIÓN AL PRINCIPAL PUERTO MARÍTIMO H22 65HFIGURA 1.7 NIVEL DE INVENTARIOS RELATIVO A LOS ESTADOS UNIDOS H22 66HFIGURA 1.8 COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS H23 67HFIGURA 1.9 COSTOS LOGÍSTICOS SEGÚN EL TAMAÑO DE LA EMPRESA H24 68HFIGURA 2.1 COMPOSICIÓN COMERCIO EXTERIOR H32 69HFIGURA 2.2 PARTICIÓN MODAL DEL TRANSPORTE EN EL TRAMO NACIONAL TN- KM H34 70HFIGURA 2.3 LOS PRINCIPALES NODOS INTERNOS DEL COMERCIO EXTERIOR EN VOLUMEN Y VALOR H36 71HFIGURA 2.4 ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR 2003 MILES DE TN, EXCLUYE CARBÓN E HIDROCARBUROS H36 72HFIGURA PRINCIPALES CORREDORES DEL COMERCIO EXTERIOR H38 73HFIGURA FLUJOS DE COMERCIO EXTERIOR EN LOS CORREDORES DE TRANSPORTE H41 74HFIGURA 4.1 RÍO MAGDALENA H54 75HFIGURA 5.1 EVOLUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES H58 76HFIGURA 5.2 NÚMERO DE VEHÍCULOS Y CARGA TRANSPORTADA POR TIPO DE CAMIÓN H58 77HFIGURA 5.3 EVOLUCIÓN DE LA OFERTA Y DEMANDA DEL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS H59 78HFIGURA 5.4 ACTORES EN EL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS H60 79HFIGURA 6.1 PARTICIPACIÓN DE LOS PUERTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS EN EL COMERCIO EXTERIOR H75 6

7 80HFIGURA 6.2 EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD DE LOS BUQUES PORTACONTENEDORES H76 81HFIGURA 7.1 SECUENCIA DEL PROCESO DE INSPECCIÓN EN UNA EXPORTACIÓN H81 82HFIGURA CERTIFICADOS ISO 9000, A DICIEMBRE DE 2003, NORMALIZADOS POR VALOR AÑADIDO MANUFACTURERO H90 83HFIGURA 8.2 CERTIFICADOS ISO 9000 A DICIEMBRE DE 2003 NORMALIZADOS POR VOLUMEN DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS H91 84HFIGURA EVOLUCIÓN DE LAS CERTIFICACIONES ISO H92 85HFIGURA CERTIFICACIONES OTORGADAS ANUALMENTE POR ICONTEC H92 86HFIGURA 8.5 NORMAS TÉCNICAS NACIONALES: EVOLUCIÓN H95 87HFIGURA 8.6 NUEVAS NORMAS TÉCNICAS Y COMITÉS DE NORMALIZACIÓN H95 88HFIGURA 8.7 PROPORCIÓN DE NORMAS TÉCNICAS NACIONALES BASADAS EN ESTÁNDARES INTERNACIONALES(*) H96 89HFIGURA 8.8 NOTIFICACIONES A LA OMC SOBRE REGLAMENTOS TÉCNICOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD EN H96 90HFIGURE 8.9: PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO DE NORMAS EN ISO H96 91HFIGURE RECURSOS DEL PRESUPUESTO DEL ORGANISMO NACIONAL DE NORMALIZACIÓN DEDICADOS A ACTIVIDADES DE NORMALIZACIÓN H97 92HFIGURA EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ACREDITACIONES Y NÚMERO MEDIO DE NUEVAS ACREDITACIONES ANUALES EN COLOMBIA H98 93HFIGURA ACREDITACIONES DE ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN DE SISTEMAS (*) H98 94HFIGURA ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, VALOR AGREGADO INDUSTRIAL Y LABORATORIOS ACREDITADOS POR ÁREA METROPOLITANA H99 95HFIGURA EVALUADORES LÍDERES CALIFICADOS EN H100 96HFIGURA 8.15 OFERTA DE LABORATORIOS DE ENSAYOS Y PRODUCTOS EN COLOMBIA Y VALOR AGREGADO POR SECTOR INDUSTRIAL H103 97HFIGURA 8.16 MAGNITUDES DE MAYOR USO EN EL SECTOR MANUFACTURERO (% DE EMPRESAS USUARIAS) H104 98HFIGURA 8.17 SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIVISIÓN DE METROLOGÍA DE LA SIC H105 99HFIGURA 8.18 INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN METROLOGÍA H HFIGURA 8.19 ACTIVIDADES DE COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LABORATORIOS H HFIGURA 9.1 TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE H HFIGURA 9.2 ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA LOGÍSTICA H HFIGURA 9.3 LOS COMPONENTES DEL SISTEMA LOGÍSTICO Y SUS PROBLEMAS H HFIGURA 9.4 ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS H HFIGURA 9.5 ORDENAMIENTO DE LAS INICIATIVAS SEGÚN SU IMPACTO Y COSTO.. 235H124 7

8 LISTA DE TABLAS 106HTABLA 2.1 EL COMERCIO EXTERIOR POR TIPO DE EMBALAJE AÑO H33 107HTABLA 2.2 PARTICIÓN MODAL DEL TRAMO INTERNACIONAL DEL COMERCIO EXTERIOR EXCLUYENDO CARBÓN E HIDROCARBUROS H34 108HTABLA 2.3 PRINCIPALES ORÍGENES Y DESTINOS EXTERNOS H35 109HTABLA 2.4 GENERACIÓN DE CARGAS DEL COMERCIO EXTERIOR EN LAS GRANDES REGIONES URBANAS H37 110HTABLA PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE DEL COMERCIO EXTERIOR H39 111HTABLA PROYECCIONES DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONES EN MILLONES DE TN H40 112HTABLA 3.1 SEGMENTOS DE LA LOGÍSTICA Y ÁREAS DE POLÍTICA PÚBLICA H44 113HTABLA 4.1 TRAMOS CRÍTICOS EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL H49 114HTABLA 4.2 CATEGORIZACIÓN DE LOS TRAMOS CRÍTICOS POR TIPO DE INTERVENCIÓN H49 115HTABLA 4.3 CARGA TRANSPORTADA POR EL RÍO MAGDALENA ESCENARIO DE BAJAS INVERSIONES EN CANAL Y PUERTOS H56 116HTABLA 5.1 TIPOLOGÍA DE LA MODALIDAD DE OPERAR DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE H65 117HTABLA 6.1 MOVIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PUERTOS (MILLONES DE TN, AÑO 2003) H72 118HTABLA 6.2 DESEMPEÑO PORTUARIO ANTES Y DESPUÉS DE LAS REFORMAS DE H73 119HTABLA 6.3 INDICADORES DE DESEMPEÑO COMPARADO DE PUERTOS DE COLOMBIA H73 120HTABLA RESUMEN DEL DESEMPEÑO ACTUAL DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES H74 121HTABLA 6.5 CAPACIDAD Y DEMANDA ESPERADA EN LA SPR H77 122HTABLA 7.1 CATEGORÍAS DE TRANSPORTE SEGÚN LOS MODOS Y SEGMENTOS H84 123HTABLA MEMBRESÍA EN ORGANISMOS INTERNACIONALES Y ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO H HTABLA 8.2: SEPARACIÓN DE FUNCIONES Y ESTATUS DE LA METROLOGÍA CIENTÍFICA Y LEGAL H HTABLA 8.3 MEMBRESÍA EN ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE METROLOGÍA H HTABLA 9.1 INICIATIVAS CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO H HTABLA IMPACTO DE UNA REDUCCIÓN DE COSTOS LOGÍSTICOS DE 5 PUNTOS PORCENTUALES H125 8

9 RESUMEN EJECUTIVO El comercio exterior colombiano ha incrementado su participación en el PIB en los últimos diez años. Adicionalmente el país está desarrollando negociaciones para mejorar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Los dos procesos se suman para ejercer una mayor presión sobre la cadena de servicios logísticos. En los últimos diez años, las exportaciones de bienes han crecido a una media anual de 5% (en dólares corrientes) pasando de US$ millones en 1995 a US$ millones en Como porcentaje del PIB las exportaciones pasaron de ser el 10.9% al 16.8%, respectivamente. Actualmente, el país se encuentra negociando el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC) y se ha estimado que como resultado, el TLC podrá generar un crecimiento adicional liderado por el sector privado. Aunque asegurar el acceso a los mercados a través de los tratados comerciales es esencial, Colombia necesita mejorar la eficiencia para beneficiarse efectivamente de ese mayor acceso. Los beneficios que obtendrá Colombia de una mayor integración, en general, y del TLC en particular, dependerán de la capacidad del país para competir en los mercados internacionales. En este sentido las autoridades colombianas han sido muy activas al desarrollar un proceso de consulta con los diferentes sectores y regiones y desarrollar una agenda interna que permita enfrentar las principales barreras a la competitividad. Existen varias iniciativas que apuntan al desarrollo de una agenda común para el diagnóstico y desarrollo de políticas, como es el ejemplo del plan Visión Colombia Segundo Centenario y de la propia Agenda Interna. Este estudio se concentra en el análisis comprensivo de los temas de logística y calidad para el comercio internacional. El concepto de competitividad es reconocido como un concepto bastante amplio y multifacético, involucra temas tan diversos como calificación de la mano de obra y regulación laboral, innovación tecnológica, infraestructura, seguridad judicial y reducción de trámites. Para propósitos de este estudio, limitamos el análisis a los aspectos relacionados con logística y calidad. La facilitación de la logística juega un papel decisivo en el fortalecimiento de la competitividad de un país, reduciendo los costos de transacción y mejorando los tiempos de movilización de las mercancías en el comercio nacional e internacional. De igual forma, el mejoramiento de la infraestructura asociada al cumplimiento de normas y certificados de calidad es también un elemento importante para la participación en los mercados externos. 9

10 La logística engloba el conjunto de actividades que están relacionadas con el flujo de bienes, las cuales permiten optimizar el uso de los recursos o reducir los costos dado un nivel de actividad. Costos logísticos, por su parte, son aquellos en los que se incurre para llevar el producto correcto, a la ubicación correcta, en el tiempo correcto.0f1 Se componen de costos de transacción (relacionados con el comercio y el transporte), costos financieros y costos no financieros. La evaluación del desempeño de la logística y la calidad en Colombia muestra resultados positivos, pero al mismo tiempo deja al descubierto un gran potencial para mejorar. Colombia ha mostrado progresos y se posiciona razonablemente bien respecto del resto de Suramérica. Sin embargo, los costos logísticos son altos cuando se compara con países de Centro América, y aun más cuando se comparan con los Estados Unidos y los países de OECD (ver Figura 1). Adicionalmente, la incidencia de estos costos varía significativamente de acuerdo al tamaño de las firmas, teniendo una incidencia sustancialmente mayor en las firmas pequeñas. Así mismo, existe potencial para mejoras en el tema de calidad, especialmente en términos de coordinación de políticas a través de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que participan en el sector. Figura 1. Costos Logísticos sobre Ventas en las Empresas Mercosur y Chile Las características geográficas y económicas hacen el caso colombiano particularmente sensible al tema logístico. En el caso de Colombia, el mejoramiento de las capacidades logísticas y de la infraestructura física asociada son actividades claves para poder aprovechar completamente los beneficios de los acuerdos comerciales. Excluyendo carbón y petróleo, más del 80% del comercio externo está concentrado en cinco ciudades y sus áreas de influencia (Bogota, Medellin, Cali, Barranquilla and Cartagena), tanto en volumen (ver Figura 2) como en valor. Los principales centros de producción y de consumo (Bogotá, Medellín, Cali) están localizados en regiones montañosas a una distancia media (ponderada por población) en línea recta hasta el puerto marítimo más cercano de 271 Kms. México Colombia Promedio A.L. Centroamérica Comunidad Andina* Estados Unidos Fuente: Latin American Logistic Center % 1 Según la definición de Bond (2001). 10

11 Figura 2. Origen y destino interno de los flujos del comercio exterior Año 2003 En miles de toneladas Excluye carbón e hidrocarburos Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005 Bajo estas características, el aumento esperado en los flujos comerciales establece presiones sustanciales para la infraestructura de transporte en el país. Los resultados de las proyecciones prevén un crecimiento en los volúmenes del comercio exterior a tasas anuales elevadas, más altos en la importación (9.5%) que en la exportación (6.1%). Se esperan problemas en algunos cuellos de botella y en enlaces inexistentes en los corredores principales (carreteras, vías férreas y transporte fluvial), así como en los nodos de transferencia, en los puertos y en los aeropuertos. Los problemas de carácter regulatorio, como en el caso de la industria camionera, constituyen otro punto importante de la agenda a emprender. En algunos casos será necesaria una combinación de provisión pública de infraestructura y de mejoras en el campo regulatorio, como en el caso de los puertos. Un conjunto diferente de problemas requiere también desarrollo regulatorio/institucional, como en el caso de los procesos aduaneros y la coordinación multimodal. Finalmente, hay una serie de temas relacionados con la organización del sector privado, en donde todavía hay espacio para dar un impulso por parte del sector público. Pese a que las firmas privadas son las principales responsables por la eficiencia de la cadena de producción y distribución, el sector público juega un papel fundamental como regulador y proveedor de servicios básicos de infraestructura. El papel del sector público es crítico en términos de inversión, pero aún más importante en: crear un marco legal y regulatorio apropiado; estableciendo las reglas de juego; evitando prácticas no 11

12 competitivas; regulando monopolios naturales de proveedores; facilitando competencia donde sea posible; eliminando regulaciones innecesarias que generen obstáculos y desperdicio de recursos; desregulando mercados y facilitando la entrada; y desarrollando alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo. PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA Los problemas que enfrenta la logística en Colombia se han organizado de acuerdo a la estructura de la cadena logística para el comercio exterior. Esta a su vez se compone de cinco áreas: corredores internos, nodos de transferencia, esquema de facilitación y control, coordinación entre modos de transporte y organización de las empresas. Corredores internos En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística incluyen cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de superficie (carretero, ferroviario y fluvial). Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que constituyen las principales arterias de circulación dadas las características geográficas, presentan necesidades de modernización y ampliación de capacidad en diversos segmentos. Aunque en el corto plazo los modos férreo y fluvial no tendrán un incremento sustancial en su participación en el transporte de carga, deben hacerse esfuerzos adicionales para obtener los beneficios de las inversiones ya realizadas. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbón de exportación, tienen desafíos en materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la prestación de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo particularmente en el río Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura de integración entre modos con un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores fluviales). Las regulaciones en el transporte terrestre de carga no han tenido la misma atención que el desarrollo de los corredores internos, a pesar de tener un impacto sustancial sobre éstos. La industria de camiones es el medio de transporte más importante, representando el 81% de la carga transportada medida en toneladas-km. El desempeño de la industria camionera es pobre, caracterizada por un alto nivel de atomización e informalidad, mientras que la edad media de los equipos es superior a los 20 años. Adicionalmente, subsisten problemas como limitados servicios especializados (frigoríficos) y una limitada flota de remolques para contenedores. La falta de eficiencia en las operaciones del sector surge como un limitante constante para el sector productivo, que muestra la necesidad de una reforma comprensiva. Se trata de un sector especialmente crítico para los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamente por el sector privado, donde una visión de largo plazo, el régimen regulatorio y las acciones de los operadores son claves. 12

13 Nodos de transferencia Los nodos de transferencia del comercio exterior son en gran parte servicios de gestión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equipamiento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a incentivos regulatorios. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El impacto esperado de los nuevos escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y en accesos. En Colombia, tras las reformas de los años noventa, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. La calidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares internacionales, pero el aeropuerto El Dorado de Bogotá, el aeropuerto más grande del país y que maneja el 75% de la carga aérea en volumen, no sólo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de logística en el manejo de la carga. Esquema de facilitación y control del comercio Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su cometido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística. Las regulaciones a las exportaciones y pasos de frontera, así como los procedimientos aduaneros son aspectos fundamentales de la logística para el comercio, y el desarrollo de la automatización. Procedimientos expeditos y estándares de muestreo pueden contribuir sustancialmente a mejorar el desempeño de estos sistemas. En el caso de Colombia, especialmente una fuerte regulación el tema de medidas de seguridad asociadas con los esfuerzos de control antidrogas contribuye significativamente al costo y demora en el proceso de exportación, conduciendo, en muchos casos, al daño significativo de las cargas cuando son abiertas para inspección. Un esfuerzo de planeamiento y ejecución coordinados puede ayudar a compensar. Coordinación entre Modos de Transporte El desarrollo de servicios de operación multimodal es otro punto crítico para la provisión eficiente de servicios logísticos. Esto requiere legislación de soporte que establezcan las reglas básicas para el movimiento de los productos a través de los diferentes modos de transporte. Las interfases operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Colombia. En el transporte multimodal y en las terminales interiores con o sin servicios de valor agregado y facilitación logística aún tienen una presencia incipiente en el mercado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestión cargo de firmas privadas. Sin embargo, es función del gobierno desarrollar un plan que determine una estrategia de esquema de mercado, legal, institucional, de localización, de compra de tierras, de integración con la industria de camiones, y de reglas de juego para los inversionistas. 13

14 Organización de las empresas La organización empresarial gestión de las cadenas de abastecimiento de las empresas y desempeño de los operadores logísticos es la base para el desarrollo de una logística eficiente. En general, las firmas colombianas han desarrollado estándares de gestión adecuados de sus cadenas de abastecimiento; Sin embargo, hay sectores y fundamentalmente- empresas medianas y pequeñas a las que les resulta más difícil modernizar sus procedimientos logísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy buenas prácticas, aunque todavía no muy difundidos. Las acciones para mejorar el desempeño de las empresas consisten en apoyar y promover el desarrollo del sector privado donde encuentra dificultades para hacerlo solo. EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD La certificación de cumplimiento de estándares de calidad de los productos es una condición fundamental para el sector exportador. Las empresas que carecen aún de certificaciones de calidad para sus productos encuentran cada vez más difícil el acceso a los mercados internacionales. La adopción de estándares de calidad ha aumentando sustancialmente durante la última década en Colombia, con las certificaciones ISO multiplicándose por 15 en el período Con más de empresas con certificación ISO, Colombia es segunda entre todos los países latinoamericanos, muy detrás de Brasil pero sobrepasando a México y Argentina, y muy por encima de Chile, Venezuela y Perú. A pesar de las buenas cifras, en Colombia existe aún un amplio espacio para mejorar en el tema de calidad, en cuatro áreas principales: en el diseño institucional, con la revisión del marco legal para el sistema nacional de calidad; mayor participación en foros internacionales para otorgar mayor credibilidad a los servicios de certificación y acreditación; fortalecimiento de la infraestructura que provee servicios de calidad y metrología y finalmente, estructurando una agenda de calidad que aumente la conciencia pública de la importancia y necesidad de un manejo de calidad a través de las industrias colombianas.. Una propuesta de Plan de Acción Con base en diagnósticos y análisis del estudio, se identificó un conjunto de diez acciones en el área de logística y cinco en la de calidad. Las acciones van desde pavimentación y rehabilitación de vías hasta la reforma de la industria camionera, y desde la facilitación del comercio hasta las concesiones de puertos y aeropuertos. Se estimó que la adopción de este conjunto de medidas puede reducir los costos logísticos de las firmas en alrededor de 4.6%, acortando a la mitad la diferencia entre Colombia y los Estados Unidos en esta área. Usando un ejercicio paramétrico de elasticidades, calculadas sobre la base de evidencia obtenida para cinco países latinoamericanos, es posible mostrar que una reducción de 5 puntos porcentuales puede conducir a un incremento en la demanda oscilando entre 4%, en el caso de textiles y 9% en el caso de la industria de cuero y calzado. La siguiente tabla presenta el conjunto de las iniciativas: 14

15 Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico CORREDORES VIALES TRANSPORTE CARRETERO FERROCARRILES TRANSPORTE FLUVIAL AEROPUERTOS PUERTOS INSPECCIONES Y FACILITACIÓN INTERFASES OPERATIVAS TERMINALES INTERIORES Y ZALS ORGANIZACIÓN DE LA LOGÍSTICA EMPRESARIA Tramos críticos Reforma de la regulación sectorial Doble vía La Loma Ciénaga Incentivos para expandir el rango de productos Enlaces Faltantes Proyecto de Mejora Navegación Río Magdalena Reforzar las funciones de carga en El Dorado Mejorar el sistema portuario actual Nuevo puerto en la costa Pacífica Armonizar inspecciones Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo Cumplimentar el FAL 65 Coordinar operaciones e información en terminales Promover adopción de estándares comunes Desarrollo de ZAL en áreas portuarias Desarrollo de una red de terminales interiores Apoyo a la modernización logística de la Pymes Capacitación de operadores logísticos La reforma del sistema de transporte carretero de cargas es decisiva. La experiencia internacional y razones de economía política sugieren prudencia y una aproximación gradual, pero esto no debe ser confundido con la falta de acción. La recomendación presentada aquí, a ser profundizada en futuros estudios, es la de moverse hacia un mercado menos regulado, fortaleciendo estándares de calidad, en contraposición con mayor cantidad de vehículos y transformar la actual regulación de precios (tabla de fletes) en un sistema de precios de referencia, para ser usada como un mecanismo indicativo de control de prácticas informales. Estos cambios requerirán un proceso paralelo y complementario fortaleciendo la capacidad regulatoria del sector público. Igualmente, y con el ánimo de introducir consideraciones de costo-efectividad, se realizó un ejercicio para ordenar las acciones tomando como criterio el costo fiscal y el impacto estimado. Este ejercicio permite recomendar un plan de acción de corto plazo (5 años) para el gobierno de Colombia en las áreas de logística y calidad para el comercio. Un grupo de medidas de bajo costo y alto impacto incluyen la reforma de la industria de camiones, la revisión de las concesiones de los puertos y el desarrollo de la concesión del aeropuerto El Dorado (actualmente en proceso) con énfasis en la logística de carga, y acciones en otros campos como el de aduanas. El grupo de medidas con alto costo fiscal pero alto impacto incluye tramos viales críticos y un nuevo puerto en el Pacífico. Diferentes estrategias pueden ser desarrolladas, dependiendo de los recursos disponibles y las 15

16 consideraciones políticas, sin embargo es importante mantener criterios de priorización sujetos a los impactos. La adopción de un plan como éste (detallado en el capítulo de conclusiones), requiere un gran esfuerzo en términos de coordinación institucional. Las acciones transversales necesitan de un enfoque integrado y el establecimiento de un liderazgo claro. La implementación se beneficiará en gran manera con avances complementarios en medición, monitoreo y evaluación para asegurar la retroalimentación continua que guíe la evolución del plan. 16

17 SECCIÓN I LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTI- CA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA 17

18 CAPITULO 1 EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA 1.1 El propósito de este capítulo es presentar el reto y las oportunidades que enfrenta un país con las condiciones geográficas y de localización como Colombia en materia de logística y calidad. Ante las tendencias globales de las cadenas de abastecimiento y de los sistemas internacionales de transporte, una cultura para una mejor logística liderada por el sector público, representa la oportunidad de incrementar la rentabilidad, estimular la inversión y aumentar la competitividad del país. Las prácticas empresariales señalan un importante margen de acción que pueden hacer más rentables los beneficios potenciales de los tratados comerciales vigentes y futuros. Las alternativas de crecimiento económico vía políticas microeconómicas para la competitividad se completan con la revisión de las diferencias y estructura del sistema para la calidad de los productos de exportación. EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA 1.2 La mayor apertura del comercio exterior ha dado lugar a una creciente expansión de las cadenas de abastecimiento. Colombia tiene potencial para una mayor integración comercial. Colombia tiene una alto potencial de extraer beneficios de una mayor integración comercial. El aprovechamiento por parte de las economías en desarrollo de la oportunidad de integrarse al aprovisionamiento global y aumentar las exportaciones requiere adecuar la gestión de las cadenas logísticas. Los flujos físicos de bienes se han re-estructurado a la par de la apertura global y de la fragmentación de los procesos de manufactura y distribución. Consistentemente las firmas han incrementado de forma considerable su abastecimiento de origen externo. Esto se refleja en un crecimiento del comercio mayor que el crecimiento de la economía; en América Latina, por ejemplo, entre 1994 y 2003 el PIB regional creció una tasa anual acumulativa del 2.2%, en tanto el comercio exterior (sumando importaciones y exportaciones en valor) lo hizo al 6.5 %. La integración a los mercados internacionales, a su vez, explica el 70% de la varianza en el PIB por habitante de los países en desarrollo. (Bagai and Fink, 2003). La integración de Colombia al mercado mundial es relativamente reducida en proporción al tamaño de su economía, tal como se observa abajo en la Figura 1.1. Esto implica que existe un potencial para aprovechar las ventajas de una mayor integración comercial. 18

19 Figura 1.1 Participación del Comercio Internacional de Bienes como % del PIB Fuente: World Development Indicators, The World Bank. 1.3 Colombia posee una ventaja relativa por su ubicación favorable respecto de las rutas globales de transporte, que le permitiría acceder a costos de transporte más bajos. Colombia es uno de los pocos países con proximidad al flujo principal de tráficos de navíos de línea (liner) que posee la condición de ser un país bioceánico a la vez (Figura 1.2). Brazil Peru Panama Argentina Colombia Guatemala Uruguay Venezuela Bolivia Ecuador Mexico Chile Paraguay El Salvador Nicaragua Honduras Costa Rica Figura 1.2 Flujo Principal de Tráficos Liner Fuente: CEPAL, Jan Hoffman 19

20 1.4 Sin embargo, la localización de las actividades económicas al interior de Colombia y las condiciones geográficas resultan en un alto impacto de la logística en la estructura de costos de las empresas exportadoras. Las actividades económicas están concentradas en la región andina, relativamente alejadas de los puertos. El 75% del valor agregado (todos los sectores excluyendo minería) es generado en la región andina del eje Bogotá-Medellín-Cali; mientras que la región de la costa atlántica produce un 15% y el restante 10% se genera en el resto del territorio (Figura 1.3). Figura 1.3 Localización de las Actividades Económicas no Mineras, 2002 Barranquilla Cartagena Medellín 75% Bogotá. Cali.. 15% 10% Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE Los departamentos del eje Bogotá-Medellín-Cali generan una mayor atracción de actividad debido al mayor tamaño relativo de sus mercados y capacidad de compra. Los departamentos que concentran las actividades económicas, concentran también la población. Pero su participación en distribución de la población es relativamente menor (Figura 1.4). Esta estructura geoeconómica sugiere tres criterios de localización: (i) las firmas orientadas a la exportación, con uso intensivo de transporte marítimo tendrán una mayor potencial al localizarse cerca de los puertos, principalmente bienes intermedios. (ii) Las firmas con un mayor contenido de valor por tonelada de carga y bajo peso del transporte en la estructura de costos tendrán un mayor potencial en el eje del mercado de consumo interno, principalmente bienes finales. Los costos internos de transporte representan una protección efectiva frente a las importaciones. (iii) Firmas que se localizan de acuerdo con los mercados de insumos, por ejemplo Figura 1.4 Localización de las Actividades Económicas no Mineras y Distribución de la Población por Departamento, % 20% 15% 10% 5% 0% Bogotá Antioquía Valle Cundinamarca Santander Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE. Atlántico Bolívar agroindustriales, industrias derivadas del petróleo, de materias primas básicas, entre otros. Tolima Boyacá Caldas Nuevos Deptos Norte Santander Córdoba % Valor agregado sin mineria % Población Nariño Cauca Magdalena Risaralda Meta Huila Cesar Quindío Sucre La Guajira Caquetá Chocó 20

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