ANEXO II DESCRIPCION DE LA COMERCIALIZACION DE LOS PRODUCTOS PRIORIZADOS PARA OPERAR EN LA BOLSA DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS

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1 ANEXO II DESCRIPCION DE LA COMERCIALIZACION DE LOS PRODUCTOS PRIORIZADOS PARA OPERAR EN LA BOLSA DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS

2 ANEXO II DESCRIPCION DE LA COMERCIALIZACION DE LOS PRODUCTOS PRIORIZADOS 1. ANALISIS DEL MERCADO DEL ARROZ El arroz representa un sector de importancia desde el punto de vista del diseño de instrumentos de política agrícola, ya que además de caracterizar claramente una estructura tipo de mercadeo de productos del sector, con una alta atomización de la oferta primaria y una fuerte concentración de la demanda industrial, se trata de un rubro centrado de manera importante en la actividad desarrollada por pequeños agricultores y con importantes restricciones desde el punto de vista de las alternativas uso de sus recursos productivos (especialmente suelos). 1.1 Caracterización de la Oferta Los agricultores arroceros, que alcanzan a un universo estimado de productores, se caracterizan en su gran mayoría por ser del segmento denominado de pequeña agricultura, con una gran heterogeneidad en sus sistemas productivos, aunque con un patrón común dado por el escaso nivel de capital de trabajo con que operan y la presión que de ello se deriva sobre las condiciones de comercialización de su producción 1. Bajo esas particulares condiciones en que se estructura la oferta y la fuerte dependencia que tienen de un sector procesador altamente concentrado, estos productores tienen dificultades importantes para obtener precios de venta consistentes con el costo alternativo de importación que enfrenta la industria. Esta situación, unido al hecho de que la producción doméstica es esencialmente no exportable -por calidad-, determina que la comercialización interna de la producción arrocera opere en la práctica como un no transable. Cuadro 1. Superficie y producción de arroz paddy. Participación sobre el total de cultivos anuales TEMPORADA SUPERFICIE 1/ (en hectáreas) 1989/ / / / / / / / / / / / / Fuente: ODEPA. % TOTAL 3,0 3,0 3,3 3,4 3,8 4,0 3,8 3,1 3,3 2,0 3,2 3,4 3,4 PRODUCCION (en toneladas) El escaso nivel de capital de trabajo con que opera este segmento ha dificultado las posibilidades de soportar los costos financieros y de guarda, factores que -teóricamente- ayudarían a reducir las rentas de la industria molinera. 1

3 Las cifras disponibles sobre el hectareaje y la producción nacional de arroz en los últimos años, caracterizan a un rubro de bajo dinamismo en términos productivos. Lo anterior queda en evidencia al considerar que la superficie destinada a su cultivo a permanecido bastante estable en el tiempo con la salvedad de la temporada 1998/99- con una participación sobre el total de cultivos anuales que ha fluctuado en torno al 3%. Desde el punto de vista de la oferta doméstica de arroz paddy, las cifras muestran un rango que fluctúa alrededor de las 130 mil toneladas, con importantes variaciones de año en año, lo que se asocia a distintas intensidades de uso de factores productivos por parte de los agricultores dedicados al rubro, especialmente por consideraciones relativas a disponibilidad de recursos de capital de trabajo al momento del inicio de las labores de siembra. Desde el punto de vista de la distribución regional de la producción arrocera, las cifras disponibles muestran una alta concentración de la actividad, ya que la VII región ha representado de manera permanente más del 60% de la oferta doméstica. Ello en razón de las especiales características que tienen los suelos utilizados en este tipo de producción, mismos que se presentan en alta proporción en esa zona, en especial en el área cercana a Parral. Dado lo anterior es también notable el nivel de concentración espacial que existe en el caso de la industria arrocera, lo que determina que una fracción muy superior de la producción de las regiones tradicionalmente dedicadas a este rubro se comercialice en función de las operaciones de los molinos de la VII región. Incluso, parte importante de las compras de arroz en las otras zonas productoras se realizan sobre la base de poderes compradores abiertos por las empresas que operan en la señalada región. Cuadro 2. Distribución regional de la producción domestica de arroz paddy (cifras en toneladas) REGION VI Región VII Región VIII Región Resto del País TEMPORADA AGRICOLA 1989/ / / TOTAL Fuente: ODEPA. Considerando los antecedentes señalados y los registrados en materia de importaciones y consumo aparente, se aprecia con claridad que el subsector productor arrocero tiene pocas perspectivas en términos de ampliación del mercado, lo que, unido a lo específico del capital invertido en la industria, hace evidente la fuerte dependencia que existe entre del sector productor primario y el procesador. De hecho, en el período señalado en el referido cuadro, se ha mantenido bastante estable el nivel de consumo aparente, con un promedio cercano a las 130 mil toneladas de arroz elaborado y con una desviación muy leve en torno a la media 2. Esto da cuenta de una situación bastante típica en la producción de granos, como es el hecho de que el impacto de las variaciones en el ingreso de la población es marginal sobre las decisiones de consumo, especialmente en el caso de economías que se clasifican como de ingresos medios-altos. 2 Las estimaciones de consumo aparente no incluyen exportaciones, ya que éstas no evidencian volúmenes significativos durante el período considerado. 2

4 Sin perjuicio de lo anterior, existe un espacio de crecimiento mayor en el caso de la sustitución de importaciones, mismas que han fluctuado entre el 18,4% y el 67,5% del consumo aparente de arroz en el período analizado. Cuadro 3. Estimación del consumo aparente de arroz elaborado (cifras en toneladas) 3 AÑO PRODUCCION IMPORTACIONES CONSUMO DOMESTICA 1/ 2/ APARENTE Promedio Dsv.Est/Promedio ,1% ,9% ,2% Fuente: Elaborado en base a antecedentes de ODEPA y Palma, C. (1997). 1.2 Caracterización de la Demanda A pesar de los altos niveles de concentración que evidencia la demanda del sector industrial molinero, existe una amplia capacidad instalada en el sector que se sintetiza en cerca de 80 molinos, con un potencial de molienda de toneladas. Si se considera que la producción doméstica de arroz paddy es cercana a las mil toneladas, nos encontramos con que casi el 50% de los molinos existentes no operan en el período de cosecha, fundamentalmente porque su intervención en el mercado está limitada por sus capacidades de secado y guarda. Del total de molinos señalado, sólo 20 pueden ser considerados como industriales, siendo el resto pequeñas industrias que operan de manera muy local y esporádica. De estas 20 empresas que operan en el sector, una de ellas tiene una participación de mercado que se estima cercana al 50%-60% (arrocera TUCAPEL), comportándose en la práctica como un "líder" a la hora de fijar los precios de intervención en el período de cosecha 4. Esta situación de la comercialización, que se resume en una fuerte concentración de la demanda y en una oferta de arroz paddy muy atomizada a nivel de productores, constituye un típico mercado oligopsónico, donde la actuación de la empresa de mayor tamaño relativo determina el comportamiento del resto de la industria 5. 3 Notas: 1/ Considera un rendimiento industrial total equivalente al 65% de la producción nacional. 2/ Incluye importaciones de arroz con cáscara, blanqueado y semiblanqueado, elaborado y partido. Se asumió que el 10% del volúmen importado de partido se destina a consumo. 4 La operación típica del mercado arrocero se da sobre la base de la recepción del producto sin precio. Una vez que el "líder" determina sus liquidaciones, el resto de la industria asume sus posiciones en función de sus propias estrategias comerciales y de los costos de importación. 5 A modo de ejemplo, la segunda mayor empresa del sector (ZAROR) ha tenido una participación de mercado que fluctúa entre el 10% a 15% del total. 3

5 Además de los canales de distribución basados en la producción doméstica, existe la alternativa de la importación. El primero de los casos, caracterizado por un fuerte predominio de la relación directa entre productores e industria, ha representado un porcentaje importante de las ventas de los productores, fluctuando entre el 70% y el 80% de aquellas. En tanto, las ventas a Corredores, Intermediarios y a COTRISA, sólo dan cuenta de un 20% a 0% de la producción nacional. La alternativa de importación ha sido más bien errática dentro de los canales de abastecimiento - tradicionales, con un predominio de la relación directa de los mayoristas con los proveedores externos, y operando con volúmenes menos significativos en el caso de que sea la propia industria arrocera la que importe. Esta situación deriva de la alta especificidad de los activos de este sector, ya que la infraestructura de los molinos arroceros carecen de uso alternativo, lo que los hace fuertemente dependientes de los niveles de procesamiento de la producción doméstica para efectos de amortizar sus costos fijos. Este hecho es claramente determinante en las posibilidades de mejorar la condiciones de comercialización de la cosecha, ya que la industria es altamente sensible - en sus precios de intervención- a la disponibilidad de materia prima no elaborada. Figura 1: Esquema de Comercialización del Arroz Sin perjuicio de lo señalado, el costo alternativo de importación sigue siendo un factor clave a la hora de definir los precios de intervención de la industria, especialmente en el caso del arroz de grano largo y, a partir de éste, del arroz de grano corto. Por ende, existe la posibilidad del abastecimiento del mercado doméstico con importaciones, ya que los molinos operan en un mercado bastante más competitivo a nivel de consumidores 6. Además, no existe en la actualidad 6 La experiencia práctica ha demostrado que, con una adecuada campaña de marketing, es perfectamente posible 4

6 la alternativa de exportación en la eventualidad de un incremento importante en los niveles de producción interna de paddy, ya que las características del arroz nacional lo hacen poco atractivo en los mercados externos. Esto último deriva en una consideración importante, cual es que frente a aumentos significativos de la cosecha doméstica, la industria tiene la capacidad de ejercer un mayor poder oligopsónico, con lo que los precios a productor manifiestan una caída más que proporcional al aumento de los volúmenes comercializados. Del volúmen total disponible a nivel mayorista, incluyendo la participación esporádica de COTRISA en este mercado, el 80% se destina a consumo de hogares y familias, en tanto el 20% restante corresponde a la demanda de los denominados "Consumidores Institucionales", que está representado básicamente por los requerimientos de los Servicios de Salud y de otras instituciones dependientes del sector público. Un aspecto importante de considerar, para efectos de caracterizar al sector de la industria arrocera, tiene que ver con los activos fijos que poseen los molinos. Si bien es bastante escasa la información sobre disponibilidad de infraestructura de cada molino, así como sus niveles de inversión y sus estructuras de costos reales, es posible caracterizar al sector como un todo y, de esa manera, tener una idea de las ventajas y desventajas que éste tiene en un escenario futuro de mayor competencia con proveedores externos. Respecto de la capacidad instalada disponible a nivel de la industria, tanto de secado como de procesamiento y guarda, la información existente evidencia un nivel de uso cercano al 50% de la infraestructura existente, lo que explica en buena medida el por qué del escaso interés de los molinos de materializar nuevas inversiones que permitan mejorar, por ejemplo, los actuales estándares de rendimiento industrial de grano entero (inferior al 50%) 7. Otro factor asociado a lo anterior, tiene relación con la escasa competencia que se da en el primer eslabón de la cadena de comercialización de este cereal, hecho que permite traspasar los costos de ineficiencia de la industria al precio que percibe el agricultor. Obviamente esto último tiene un límite, que está determinado por la rentabilidad de los productores arroceros (break point). Aspectos Normativos de la Comercialización Si bien la comercialización de arroz está normada, teóricamente, mediante la Norma Chilena Oficial NCh N 2033 de 1999, su aplicabilidad práctica es baja, ya que la misma tiene sólo carácter indicativo para los agentes que intervienen en el proceso (agricultores e industriales). Esta situación es coincidente con la que se da en casi todos los mercados agropecuarios, donde el sentido que se le ha dado normalmente a los decretos asociados a parámetros de comercialización se asocia a un criterio más bien orientador que obligatorio para las partes. En particular, la referida norma resume una serie de parámetros de estandarización al que pueden sujetarse las transacciones del arroz paddy o con cáscara. Estos consideran los criterios que son aplicables, en general, a las transacciones de granos (por ej. humedad, impurezas, semillas objetables, etc.) y otras que son específicas para el caso del arroz (granos verdes, granos contrastantes, granos pelados o partidos, etc.). posicionar entre los consumidores marcas que son consideradas "no tradicionales". 7 Según Hernández, D. (1987), la existencia de deficiencias importantes en el proceso de secado del grano -por método y por obsolescencia tecnológica- así como en las etapas de descascarado y pelado, son factores susceptibles de mejorías en función del incremento en el rendimiento de grano entero en post-cosecha. 5

7 Cuadro 4. Parámetros de Estandarización de arroz paddy PARAMETRO Impurezas Semillas Objetables Granos defectuosos - Granos yesosos o yesados - Granos manchados o dañados por calor - Granos pelados y partidos - Granos contrastantes - Granos verdes - Granos rojos o estriados - Granos vanos, chupados y picados NIVEL MAXIMO 2,00% 0,01% 1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 2,00% 0,50% 1,00% Fuente: Instituto Nacional de Normalización (INN), Ministerio de Economía. Sobre el particular, el tema de la reglamentación de las transacciones de productos agropecuarios ha estado cruzado por la discusión sobre si dichas normas deben o no tener un carácter obligatorio para las partes. Para el caso de las operaciones estandarizadas que se transen en bolsa - futuros y opciones sobre futuros -, la aplicación del reglamento debe necesariamente ser obligatoria para las partes. En el resto de las operaciones, la situación difiere, en tanto la transacción de aquellos está determinado por el acuerdo entre las partes. 1.3 La Cadena de Comercialización: Evolución de Precios y Márgenes Uno de los primeros puntos que es necesario destacar se relaciona con la inexistencia de un patrón evidente - en términos de diferenciales- para comparación de los precios del cereal a nivel doméstico e internacional, básicamente por las diferencias de calidad que existen entre ellos y por la carencia de información respecto de las estructuras de costos de cada uno de los agentes que participan en este mercado. Sin perjuicio de esto, que tiene más relación con los márgenes absolutos en las cotizaciones del grano, es perfectamente posible hacer una comparación en términos de las tendencias que han evidenciado los precios relativos en cada uno de estos mercados y la implicancia que tienen las cotizaciones internacionales de este cereal en la formación de los precios a nivel doméstico. Una primera aproximación a este punto se asocia a lo señalado anteriormente en términos de la relación inversa que existiría entre los niveles de autoabastecimiento de arroz y el comportamiento de los precios a productor. El Gráfico siguiente refleja en parte lo señalado, dejando en evidencia que el diferencial entre el costo de importación y el precio doméstico tiende a ser mayor cuando más significativa es la cosecha doméstica. 6

8 Gráfico 1. Precio mayorista de Arroz, costo de internacion y producción domestica U$/Tonelada Toneladas 500, , ,0 350, , , , ,0 100, , , Años Producción Dom éstica Arroz Paddy Precio Mayorista Arroz Paddy Costo Im portación Arroz Elaborado Fuente: ODEPA Lo anterior surge como resultado del hecho que el arroz nacional -largo y corto- no es exportable, por lo que frente a un aumento de la producción nacional, la industria tiene mayor posibilidad de incrementar sus márgenes al operar como un oligopsonio. En el caso de un producto transable, una baja importante en los precios del eslabón siguiente en la cadena de comercialización puede generar alternativas de exportación, opción que no existe en el caso del arroz nacional. Del análisis de algunos estudios relativos a la evolución de los márgenes de precios de los diferentes eslabones de la cadena de comercialización del arroz, surgen algunos elementos que son de importancia para determinar si las condiciones en las que se desenvuelve este subsector permiten el desarrollo de algunos instrumentos susceptibles de transarse en bolsa 8. Lo primero que se señala en los referidos estudios es que los márgenes entre productores arroceros y la industria procesadora son menores a los que existen entre la industria y la venta al detalle. Esto es reflejo de la capacidad de regulación de precios que tienen aquellos que pueden constituirse en potenciales importadores de arroz elaborado y, por lo tanto, en una amenaza para la industria arrocera, como es el caso de las cadenas de supermercados 9. Sin perjuicio de lo señalado, la fuerte tendencia a la concentración que ha evidenciado este sector en los últimos años, es un factor que debería ser considerado de manera creciente en la evaluación de los resultados de los procesos de integración vertical que se han dado a nivel de productores primarios, esto por las implicancia sobre los precios esperados que esto tendría para los agricultores que se expanden "hacia arriba" en las cadenas de comercialización. Otra conclusión que se desprende del análisis de los antecedentes estudiados dice relación con el hecho que los márgenes de precios entre productor y consumidor son claramente menores en el caso del arroz de grano largo, aunque los precios que reciben los agricultores son mucho más 8 Ver Palma, C. (1997). 9 Aunque no hay que olvidar que en dicho nivel existen costos fijos significativos que pueden explicar una proporción de dichos diferenciales de precios. 7

9 variables que en el caso de la producción de grano corto. En este último caso, los diferenciales de precios a consumidos y a productor son bastante superiores, pero los precios que perciben los primeros están menos sujetos a variaciones de año en año. Esto quiere decir que los productores de este tipo de variedad enfrentan menores fluctuaciones en sus precios relativos, pero reciben un importante castigo de precios 10. Muy probablemente esta situación se vaya agudizando en el tiempo, ya que los demandantes tradicionales de este tipo de granos no pagan por calidad. 2. ANALISIS DEL MERCADO DEL TRIGO El mercado del trigo tiene gran relevancia en la economía agrícola chilena, tanto por el tamaño relativo que éste tiene dentro de las actividades productivas del sector, como por el hecho de que existe un número importante de agricultores que desarrolla esta actividad y de tamaño muy diverso. Adicionalmente, y aunque la producción triguera se concentra fuertemente en las regiones del sur (especialmente entre la VIII y IX), su presencia en casi todas las zonas consideradas como productoras le hacen ser una de las actividades agrícolas más difundidas dentro del país. 2.1 Caracterización de la Oferta A diferencia del sector arrocero, donde la producción se encuentra muy concentrada espacialmente y en un segmento de productores menos heterogéneo, en el sector triguero existe una gran diversidad de actores que participan como oferentes. La gran mayoría de ellos realizan una actividad productiva con fines netamente comerciales, destinando casi la totalidad de su cosecha a la venta - directa o indirecta- al sector de la industria molinera. Sin embargo, un segmento no menor de productores, aunque claramente decreciente, la desarrolla con un sentido más de autosubsistencia, por lo que para ellos la evolución de los precios relativos de este cereal tiene escaso impacto sobre sus decisiones de producción 11. Desde el punto de vista productivo, la actividad triguera nacional se puede subdividir en tres grandes zonas. La primera es la zona centro-norte, que va desde Vallenar a Talca, la segunda es la centro-sur que tiene como límite superior el señalado y al sur llega hasta el norte de la IX región. Finalmente la zona sur comprende desde el norte de la IX región hasta el sur de la isla grande de Chiloé. En las primeras dos zonas, la actividad triguera se realiza bajo condiciones de riego y secano, en tanto en la tercera es básicamente de secano. La zonificación de la producción triguera está estrechamente relacionada con las alternativas que tienen los agricultores que desarrollan esta actividad. En la zona centro-norte las condiciones edafoclimáticas más favorables, unidas a una mejor infraestructura de riego, permiten a estos productores desarrollar opciones productivas más interesantes desde el punto de vista de rentabilidad, especialmente aquellas del subsector hortofrutícola. En cambio, los productores de la zona centro-sur tienen alternativas bastante más limitadas, especialmente por condiciones climáticas. 10 Este hecho puede explicar el por qué los agricultores arroceros clasificados como "grandes", aún mantienen un porcentaje alto de su superficie dedicado a la variedad corta (oro), ya que les permitiría tener un seguro de precios frente a las fluctuaciones en las cotizaciones del arroz grano largo. 11 Según la encuesta de "Destino de la Producción", elaborada por INE-Banco Central, en esta categoría están algunos productores pequeños de la IV y V regiones (Choapa y Petorca) y también de las regiones VII, VIII y X (Cauquenes, Arauco y Chiloé). 8

10 En la zona sur, las opciones productivas, aunque teóricamente amplias, están bastante acotadas por condiciones de rentabilidad y por tratarse básicamente de rubros que son sustituidores de importaciones (ganadería de carne, lechería, raps y otros granos). Para esta zona una eventual reorientación de algunos de esos rubros hacia opciones exportadoras requeriría de esfuerzos importantes en términos de incrementos en la productividad de los mismos, ya que en ese caso dejan de ser relevantes los precios CIF (costo alternativo de importación) y pasan a ser claves los precios FOB, que son los determinantes del retorno a productor en un escenario exportador. Algo de esto ha comenzado a apreciarse en el caso de la producción de leche y, recientemente, en la de papas, por lo que no es descartable que, a futuro, estos u otros rubros con potencial se transformen en opciones reales de reconversión de extensas zonas que actualmente se orientan a la producción triguera. Cuadro 5. Superficie y Producción de trigo. Participación sobre el total de cultivos anuales 1989/ / / / / / / / / / / / /02 AÑO SUPERFICIE 1/ (en hectáreas) % SOBRE TOTAL 53,9 47,3 47,2 46,4 44,8 46,2 47,7 46,7 45,8 49,3 49,9 52,3 51,0 Fuente: Elaborado sobre la base de antecedentes de ODEPA. PRODUCCION (en toneladas) En la última década, la superficie destinada a la producción de este cereal ha decrecido levemente, para estabilizarse en poco más de hectáreas, lo que ha estado influenciado estrechamente por la evolución de su rentabilidad, influida por el comportamiento de los precios internacionales y por la tendencia que ha experimentado el tipo de cambio real en los últimos años 12. Con todo, el hectareaje de trigo se ha reducido en casi un 28% entre la temporada 1989/90 y la temporada 2001/02, mientras que, en términos porcentuales, la superficie sembrada de trigo ha permanecido en el 50% del total cultivado y la producción ha aumentado en casi un 6%, reflejando en parte las mejorías tecnológicas que se han dado en este rubro, así como el que las hectáreas que han dejado de sembrarse corresponde a aquellas de bajo potencial productivo. La importancia del punto señalado radica en que los mejoramientos de competitividad de la producción triguera no se basa necesariamente en los incrementos de la productividad física del cultivo (quintales por hectárea), sino que en un mejoramiento de la relación beneficio/costo del paquete utilizado. Es decir, es perfectamente viable y aconsejable la introducción de tecnologías 12 No hay que olvidar que el mecanismo de bandas de precios que opera en este caso no elimina la tendencia de largo plazo en su cotización doméstica, y la evolución del tipo de cambio tiene relación directa con la superación de los altos déficit de cuenta corriente que caracterizaron a la economía chilena de mediados de los ochenta. 9

11 que reduzcan los rendimientos por hectárea, siempre que la reducción de los costos de producción sea más que proporcional a esa caída de rendimientos. Esto no implica resignar otros objetivos, como pudiese ser el de incrementar la producción doméstica de trigo, sino que, por el contrario, la incorporación de opciones tecnológicas más rentables permitiría aumentar la superficie bajo cultivo y de esa forma mejorar los niveles de autoabastecimiento. Esta premisa, que obviamente no se circunscribe exclusivamente a la producción triguera, debe constituirse en el eje central de los programas de desarrollo y transferencia tecnológica hacia el sector. Esta es la clave del éxito aparente de agriculturas como la de Argentina, donde su potencial competitivo no radica en la utilización de tecnologías sofisticadas e intensivas en capital, sino en sus bajos costos de producción, especialmente en rubros como granos y carne 13. En el primer caso, donde nuestras dificultades topográficas son claramente mayores que en el país vecino, las alternativas tecnológicas como cero labranza y/o practicas culturales más sofisticadas, como puede ser la de fertilización basada en análisis de suelo y no en dosis tipo, son opciones factibles y deseables de difundir para acrecentar la competitividad de nuestra agricultura. Cuadro 6. Distribución regional de la producción domestica de trigo (cifras en toneladas) REGION IV Región V Región R. Metropolitana VI Región VII Región VIII Región IX Región X Región TEMPORADA AGRICOLA 1989/ / / TOTAL Fuente: ODEPA. Desde el punto de vista de la importancia relativa de la producción triguera, las regiones VIII y IX se han ido constituyendo, de manera creciente, en las principales abastecedoras de este cereal. Esto tiene relación con que las regiones con mayores opciones productivas han ido disminuyendo su participación porcentual en la superficie destinada a este cultivo. Esto se grafica en el hecho que, entre las temporadas 1989/90 y 2001/02, el resto de las regiones han reducido en un 27,6% sus niveles de producción, cifra que se compara negativamente con el aumento del 47,4% que ha experimentado la producción de las regiones anteriormente señaladas. 13 Esta situación no es sostenible en el largo plazo, por lo menos no a los niveles actuales, ya que una sobre explotación del recurso suelo tiene efectos negativos sobre la fertilidad, fenómeno que se van incrementando en el tiempo. 10

12 Cuadro 7. Costos de importación de trigo según banda de precios (En US$ y $ reales por Tonelada) TEMPORADA 1990/ / / / / / / / / / / /02 US$ POR TONELADA $ PROMEDIO DEL 2003 POR TONELADA PISO TECHO Piso Techo Fuente: Antecedentes de ODEPA. Durante el período , la producción nacional ha cubierto entre el 96,9% y el 62,3% del consumo aparente, evidenciando en la actualidad un nivel de autoabastecimiento cercano al 80%. Desde el punto de vista del origen de las importaciones, Argentina ha sido el principal proveedor durante el primer semestre del año, y Canadá y EE.UU. lo han sido durante en el segundo semestre 14. En el caso de las importaciones de harina, que son realizadas tanto por molinos como por operadores de mayor tamaño dentro de la industria panificadora, la fuente de abastecimiento principal es Argentina y esporádicamente algunos países de la Unión Europea. Considerando lo que ha sido el comportamiento tradicional de las importaciones de trigo, es esperable que a futuro las fuentes de abastecimiento señaladas - Canadá, EE.UU. y Argentina - continúen concentrando una parte significativa del comercio de este cereal, más aún tomando en cuenta que estos países representan en conjunto bastante más del 50% de las exportaciones mundiales de trigo. Además, los costos directos de producción de estos países son notablemente más bajos que los nuestros 15. Otro factor clave en la determinación del comportamiento futuro de las corrientes comerciales en este producto, tiene relación con el tratamiento que tenga el tema de las bandas de precios que opera en este mercado. En particular, dado que el mecanismo señalado opera sobre la base de la aplicación de derechos (rebajas) específicos que se adicionan (restan) al arancel ad-valorem que se aplica a esta partida, el tratamiento que se les dé a estos será determinante en el dimensionamiento de la actividad triguera a futuro. Más aún, si se considera que la tendencia de los precios internacionales de este cereal ha determinado que el efecto práctico de la aplicación de dicho mecanismo haya sido más 14 Pese a la caída en el costo de importación, la cosecha doméstica aún tiene una participación relativa importante como fuente de abastecimiento de la industria molinera, dado que la relación precio/calidad favorece ampliamente al trigo nacional en relación al trigo argentino. 15 Antecedentes de GERENS, (1996) y MINAGRI-SEREMI VII región, (1997), señalan que los costos variables de producción en Argentina fluctúan entre los US$ 30 y los US$ 55 por tonelada. En EE.UU. el rango va desde los US$ 53 y 93 por tonelada. En tanto en Chile estos van desde los US$ 84 y los US$ 120 por tonelada. 11

13 proteccionista que neutro, la eliminación de los derechos o rebajas que se derivan de la mecánica del sistema de bandas puede generar efectos de mayor envergadura sobre este subsector 16. Cuadro 8. Estimación del consumo aparente de trigo (cifras en toneladas) 17 AÑO PRODUCCION IMPORT.1/ EXPORT. 2/ CONS. APAR Promedio Dsv.Est/Promedio ,1% ,8% ,3% Fuente: Elaborado en base a antecedentes de ODEPA ,4% 2.2 Caracterización de la Demanda El análisis de la cadena de comercialización del trigo deja en evidencia algunas diferencias importantes con el mercado del arroz. Quizás el punto más relevante tenga relación con la existencia de un poder comprador estatal -COTRISA- que tiene como objetivo el asegurar que el precio a productor refleje lo más fielmente posible el costo alternativo de importación que enfrenta la industria molinera 18. En la práctica, este poder de compra ha actuado más por presencia que por operación, dado que sus compras sólo han representado un porcentaje menor de la producción doméstica, fluctuando entre el 0,00% y el 6,72% en el período en análisis. Los 120 molinos que operan en este mercado concentran cerca del 90% de las compras directas de trigo a los productores, siendo igualmente relevantes como importadores de este cereal, especialmente durante el segundo semestre del año, donde el stock de trigo de guarda es mínimo. Asimismo, y en función de los diferenciales de costos de importación relativos entre el producto primario y el derivado, es posible que la industria molinera y los usuarios siguientes en la cadena de comercialización de este cereal actúen como importadores de harina. 16 Aunque el efecto protección descrito se genera como consecuencia de la tendencia de los precios internacionales, no siendo intrínseco al mecanismo de bandas. Por ello una "normalización" de dichos precios debiera reducir el efecto proteccionista que este sistema ha evidenciado. 17 Notas:1/ 2/ Consideran importaciones y exportaciones de trigo blanco y de harina de trigo. En este último caso se utilizó el factor de conversión 1,41 para expresar todas las cifras en equivalentes de trigo blanco. 18 Otro requisito para la intervención de este poder comprador, que se definió la propia administración de COTRISA, se asocia a que "el costo de intervención debe ser menor al beneficio esperado de la operación". Este criterio resulta importante a la hora de evaluar la viabilidad de largo plazo de una política como la que se sustenta con la intervención de esta empresa. 12

14 Figura 2: Diagrama de la Cadena Comercial Trigo- Pan Aunque en términos generales la harina no es estrictamente un commodity -por calidad- y su nivel de transabilidad es bastante bajo, por las dificultades técnicas y de costos asociados a su almacenaje, la industria si considera el costo alternativo de importación de este derivado al momento de definir sus precios de intervención en la cosecha doméstica trigo, así como también al momento de establecer sus precios de venta de harina. Lo anterior porque tanto la industria panificadora como los propios supermercados, están en condiciones de abastecerse por tiempos cortos de harinas elaboradas en Argentina, sin que estos se vean obligados a contratar grandes volúmenes que son difíciles de manejar en guarda y por períodos prolongados Los altos costos de transacción y las dificultades técnicas que existen para almacenar grandes volúmenes de harina son algunas de las razones por las cuales no se han verificado importaciones masivas de este derivado elaborado en la Unión Europea, donde el trigo es notoriamente más barato que el proveniente de otros mercados relevantes para nosotros. 13

15 Cuadro 9. Compras de trigo por Cotrisa (en quintales equivalentes) TEMPORADA 1989/ / / / / / / / / / / / /2002 COMPRAS Fuente: COTRISA. % DE LA PRODUCCION 6,72% 5,13% 0,05% 0,60% 0,02% 1,86% 0,11% 3,27% 0,36% 0,00% 0,26% 0,52% 0,00% Dado que las importaciones de este derivado se pueden transformar en la práctica en una alternativa de arbitraje del sistema de bandas de precios que opera para este cereal, las autoridades tomaron la decisión de "ampliar" los efectos de protección y desprotección que se generan en el mercado de la harina por la operación de dicho mecanismo en el producto primario 20. Esto se hizo a partir del año 1993, extendiendo la aplicación de los derechos y rebajas del trigo a dicho derivado, multiplicándolos por el factor 1,41 que corresponde al coeficiente técnico de transformación que se da en la industria procesadora. Posteriormente, a partir de comienzos de 1996, la autoridad renovó mediante una ley el carácter transitorio -3 años- del factor que se consideraba para la extensión de derechos y rebajas arancelarias del trigo a la harina, ampliándolo a 1,56, cifra que corresponde a la relación de precios que existe en el equivalente insumo/producto. Al mismo tiempo derogó el VAM que regía las importaciones de dicho derivado 21, con lo cual el precio de la harina quedó sujeto a las condiciones generales de importación, salvo en lo referente a la extensión del mecanismo de estabilización que opera en el caso del trigo. A partir de la fecha señalada, la comercialización del trigo se ha hecho más coherente en lo que a precios se refiere, por lo menos en la relación entre molinos e industria panificadora. Sin perjuicio de ello, las distorsiones existentes en la siguiente etapa de la cadena no han sufrido cambios positivos, básicamente por la conjunción de dos fenómenos. El primero se relaciona con el hecho que la industria panificadora ha manifestado una importante tendencia a la concentración, especialmente por economías de escala, con lo cual el precio a consumidor del pan está reflejando parte importante del poder monopólico que ahora tiene este sector. Si a lo anterior se suma el hecho de que los supermercados usan como piso el precio del pan en panadería, ya que siempre ha sido levemente superior a éste, tenemos un escenario donde el nivel de competencia entre los agentes que participan como oferentes en este nivel de la cadena, es manifiestamente bajo. 20 Cabe destacar que esto se da con mayor fuerza en el caso de la banda de precios del trigo, puesto que ella se establece para las importaciones del producto primario y no los derivados inmediatos, como es en el caso del aceite y del azúcar. 21 La razón de ello estriba en el hecho que los antecedentes posteriores demostraron que la caída de los precios era más estructural que coyuntural, lo que hizo perder fuerza al argumento de "anormalidad" que sustentaba la aplicación de dicha medida. 14

16 El segundo hecho tiene relación con la pérdida creciente de la importancia relativa del consumo de pan en la canasta familiar, dada la evolución de los ingresos medios de la población. Esto hace que la demanda de este producto sea cada vez más inelástica a precios, por lo que los industriales panificadores no experimentan cambios sensibles de sus ventas dada su política de precios, por lo que les resulta ampliamente beneficioso el operar con gran flexibilidad frente a alzas en sus costos y de manera muy inflexible frente a la baja de los mismos. Por otra parte Desde el punto de vista de los estándares aplicados a la comercialización del trigo, éstos se encuentran establecidos en la Norma Chilena Oficial NCh N 1237 del año En síntesis, este texto reglamenta, al igual que en el caso del arroz, los parámetros y rangos de los mismos que pueden ser considerados a la hora de establecer factores de premios y castigos en la comercialización de este cereal. Los límites máximos que se definen, se presentan en el siguiente cuadro. Cuadro 10. Parámetros de estandarización del trigo PARAMETRO Peso hectolitro. Trigo fuerte e intermedio. kg/hl mínimo Peso hectolitro. Trigo suave, kg/hl mínimo Impurezas LIMITE MAXIMO GR 1 GR2 GR ,8 1,5 3,0 Granos defectuosos - Granos partidos, quebrados, chupados - Granos dañados por calor, helados o inmaduros - Granos brotados - Granos con punta negra 1,5 0,5 0,5 1,0 3,0 1,0 1,0 2,0 5,0 1,5 1,5 2,0 2,5 5,0 8,0 Fuente: Instituto Nacional de Normalización (INN), Ministerio de Economía. Nuevamente y al igual que en el caso de la normativa que se aplica al arroz, los parámetros señalados constituyen una mera referencia para los agentes que participan en el proceso de comercialización. En la práctica, la comercialización que se realiza a través de COTRISA si contempla la aplicación de un sistema de premios y castigos según el grado de cumplimiento de la norma señalada. Sin embargo, dado lo limitado de la cobertura de las operaciones efectivas de esta empresa, la gran mayoría de las transacciones directas entre productores y las empresas molineras no se ajustan a tablas que contemplen premios cuando el producto es de mejor calidad que la establecida. Este hecho es particularmente frecuente en las regiones o zonas en donde la presencia de COTRISA es más limitada, dada la disponibilidad de infraestructura de guarda con que cuenta 22. El tema de la calidad de la producción y su referencia a parámetros que sean reconocidos por los usuarios intermedios del producto, es especialmente importante en la estrategia de ajuste del subsector triguero nacional. Esto porque, si bien se reconoce que la calidad de nuestra producción es un factor relevante al momento de evaluar su competitividad de largo plazo -por lo menos frente a proveedores como Argentina- la inexistencia de señales que se traduzcan en términos del precio al agricultor, atenta contra la mantención de este factor como elemento diferenciador frente a la competencia de las importaciones. Más aún, la gran heterogeneidad de variedades de trigo 22 Obviamente la amenaza real de COTRISA para los molinos que operan localmente resulta "no creíble", si dicha empresa carece de capacidad de almacenamiento para la producción de esa zona. 15

17 que se cultiva puede determinar que la ventaja de calidad descrita termine desapareciendo en función de señales erróneas de precios. Por otro lado, la comercialización del trigo y la harina de trigo se encuentra regulada por lo establecido en los artículos 12 y 14 de la Ley N En ellos se señala que "para el solo efecto de asegurar un margen razonable de fluctuación de los precios internos del trigo..." se establecerá un sistema para la aplicación de derechos y rebajas arancelarias que permita sustentar un costo mínimo y un costo máximo de importación de los productos señalados. Esta política de estabilización de precios, denominada bandas de precios, constituye una excepción dentro de los esquemas de intervención del Estado en materia de comercialización de productos - agrícolas y no agrícolas- y su justificación económica radicaría en que la inestabilidad de los precios internacionales genera una pérdida social neta para el país, al provocar efectos negativos sobre el bienestar de los consumidores, así como problemas de asignación de recursos a nivel de los productores, a causa de la incertidumbre respecto a los precios que prevalecerán al momento de comercializar sus cosechas. 2.3 La Cadena de Comercialización: Evolución de Precios y Márgenes A pesar de la existencia de similitudes con el mercado del arroz, por una alta atomización a nivel de productores y una fuerte concentración a nivel de la industria molinera, hay diferencias importantes que hacen que el comportamiento de los precios del trigo a productor no reflejen exactamente una condición de este tipo, sino más bien una situación de competencia, donde lo relevante para la intervención de la industria en el mercado doméstico es el costo de importación. Ello tiene relación con dos aspectos: (a) El mercado del trigo opera regulado por un sistema de bandas de precios, donde existe además un ente estatal que reduce significativamente el poder oligopsónico de la industria 23 ; y (b) En este producto, al ser teóricamente transable, se reduce de manera significativa la capacidad de intervención sobre los precios por parte de la industria 24. Lo anterior determina que el poder oligopsónico de la industria molinera hoy en día esté mucho más acotado, tanto por la existencia de un poder de compra de este cereal como por el hecho que, en la actualidad, existe mayor claridad con respecto al costo alternativo de importación de harina. Este último factor es altamente relevante, ya que en períodos anteriores las dificultades asociadas a la importación de derivados le otorgaba un poder aún mayor a los molinos para regular precios, tanto los de compra del cereal como los de venta de harina, pudiendo estos operar al mismo tiempo como oligopsonio y oligopolio. Evolución de los Precios Domésticos e Internacionales Como se señaló anteriormente, el sistema de bandas de precios que opera en nuestro país no elimina el efecto tendencia que registran las cotizaciones internacionales del cereal, ya que la metodología aplicada sólo "filtra" los shocks transitorios de éstas, evitando alteraciones significativas en las condiciones de comercialización del cereal en la temporada en la cual están 23 La existencia de este poder de compra tenido un efecto más de "amenaza" que de competencia real con el sector industrial. Prueba de ello es que en la temporada 1996/97 COTRISA discontinuó sus operaciones de compra desde Los Angeles al sur, e inmediatamente la industria molinera ajustó a la baja sus precios de intervención. 24 Esto no quiere decir que seamos exportadores de trigo, sino que una acción coordinada a la baja en los precios de compra en la industria podrían eventualmente generar excedentes exportables. 16

18 vigentes los valores piso y techo determinados. Sin embargo, y dado que la determinación de los valores límite se hace de manera anual, las variaciones de precios que tienden a perpetuarse en el tiempo son recogidas por este mecanismo y se expresan en términos de la tendencia de las cotizaciones domésticas. Pese a lo señalado, es necesario tener en cuenta que, en los últimos años, el mecanismo de bandas de precios ha reflejado un nivel de protección efectiva promedio levemente superior al arancel vigente 25. Las razones de ello estriban en cuestiones tales como: (a) El alto nivel de protección con que inicialmente éstas surgieron, factor que tiende a perpetuarse parcialmente dada la larga memoria intrínseca a esta metodología; (b) La existencia de un sesgo de asimetría, porque hay una tasa arancelaria mínima y no se contemplan subsidios en la banda. Esto hace que si el precio internacional sube mucho el consumidor no reciba una compensación equivalente a la que obtiene el productor en una situación inversa, donde llegaríamos a un arancel consolidado por Chile ante la OMC del 31,5% versus el 6% máximo que percibiría el primero; y (c) El "rezago" que tienen los valores límites de la banda, cuestión que resulta evidente en un contexto de perspectivas de precios decrecientes. De los factores antes señalados, quizás el más relevante sea aquel que se relaciona con los rezagos con que este mecanismo es capaz de reflejar a nivel doméstico la tendencia de los precios internacionales. Si se considera lo anterior, se entiende el por qué, desde sus orígenes, el mecanismo ha operado más veces sobre la base de transferencias de consumidores a productores que en sentido contrario. Un primer antecedente que es necesario considerar a la hora de analizar la formación doméstica de los precios mensuales del trigo, tiene relación con cómo se establecen los valores piso y techo de la banda de precios que la rige. De manera simple, el mecanismo toma como referencia los precios FOB promedio de los mercados externos relevantes en el comercio internacional 26, de los últimos 5 años -60 meses- previos a la dictación de los decretos correspondientes. Estos se llevan a valores reales, expresados en moneda del mes de diciembre del año anterior, en base al índice de inflación externa relevante calculado por el Banco Central. De esta serie de precios se elimina el 25% de los precios más altos y el 25% de los más bajos, equivalentes a 15 observaciones de ambas colas de distribución, para reducir el efecto sobre la tendencia que tendrían los precios anormalmente altos o bajos. Los precios mayor y menor que quedan después de esta "depuración", constituyen el FOB máximo y el FOB mínimo que se utilizan como base para el cálculo de los costos de importación piso y techo. Luego, a dichos precios límites se le aplica una estructura tipo de costos de importación. Al momento de estimar los valores correspondientes a cada ítem de dicha estructura de costos, estos se actualizan en función de la información histórica más próxima, para tratar de que sean lo más parecido posible a aquellos que regirán en el período en el cual la banda estará vigente. La fórmula de estimación del costo de importación es: (1)CI = (FF)+(FV)* FOB 25 Estimaciones realizadas por el autor y GERENS, (1995). 26 En este caso se considera relevante el precio spot en US$FOB por tonelada, que corresponde al promedio de las transacciones de cada mes, en la Bolsa de Chicago, del trigo Hard Red Winter N 2, Golfo. 17

19 Donde: FF = Factor Fijo FV = Factor Variable FOB = Precio FOB CI = Costo de Importación El cálculo del factor fijo (FF) y el variable (FV) se hace en función de la siguientes fórmulas: (2)FF = (D+CA)* (1+m)+(Ft* FV) (3)FV = (CC +tc +rc +a+ Ag +1)* CIF * (1+m) Donde: D = Costo Descarga CA = Costo Aduanas m = Mermas Ft = Costo Flete CC = Costo Apertura Carta de Crédito tc = Impuesto al Crédito rc = Interés al Crédito (Libor + Comisión Banco) a = Arancel Ag = Honorarios Agente Aduanas (Privado) Posteriormente, en función de la fórmula (1) se estiman los derechos específicos y las rebajas arancelarias correspondientes para asegurar el cumplimiento de los valores piso y techo establecidos en los decretos correspondientes (ver fórmulas (4) y (5) siguientes). (4) DEi = PISO -((FF)+(FV)* FOBi ) (5) RA i = ((FF)+(FV)* FOBi )-TECHO 18

20 Figura 3. Determinación del precio de intervención del trigo por parte de COTRISA Para evitar que el costo de importación mínimo determinado por el sistema descrito se traduzca exclusivamente en rentas para el sector de la industria molinera, COTRISA opera para asegurar que dicho valor se refleje en términos de las liquidaciones a productor. En la práctica, esta empresa define sus precios de intervención para cada mes en función del esquema presentado en la figura anterior. Este consiste en que el costo mínimo de importación 27, que regirá al momento en que se hace necesario recurrir al mercado internacional por el agotamiento de la producción nacional de trigo, se lleva valor presente sobre la base de un descuento que considera el costo financiero asociado a la compra del cereal y el correspondiente costo de guarda, durante el período que va entre el mes correspondiente y el de agotamiento de los stocks domésticos. A estos precios se le aplica un descuento según distancia a Santiago y una comisión de compra del 2%. 27 En el caso que el precio internacional supere el FOB mínimo considerado en la banda, se utilizan como base de estimación los precios a futuro de este cereal. 19

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