EL ACCESO A LOS DOCUMENTOS ARCHIVISITOS DE COSTA RICA REGIMEN LEGAL

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1 EL ACCESO A LOS DOCUMENTOS ARCHIVISITOS DE COSTA RICA REGIMEN LEGAL Virginia Chacón Arias Directora Nacional de Archivos Costa Rica Introduccion El acceso a los documentos custodiados por los archivos significa que estos documentos sean facilmente asequibles para el usuario, que sea posible acceder a ellos y a la información que contienen con rápidez y facilidad. En este sentido, la accesibilidad se facilita por medio de una serie de importantes acciones, que van desde la óptima conservación de los documentos y su adecuada organización; el conocimiento de las necesidades e intereses de los usuarios, hasta, las condiciones y horario del lugar donde se consultan; las publicaciones y otras acciones de divulgación. Otro aspecto fundamental en relación con el acceso a los documentos, es sin duda alguna, el relativo al marco jurídico o legislación desarrollada y vigente en cada país, respecto a este importante asunto, como muy claramente lo expresa la archivista Antonia Heredia cuando afirma que el acceso a los documentos tiene limitaciones, dependiendo de cada país, y de su régimen jurídico, generalmente relacionados con la privacidad de los ciudadanos o con asuntos de seguridad estatal 1 La legislación sobre el acceso a los documentos en Costa Rica, es el objetivo principal del presente trabajo. Legislacion sobre el Acceso En relación con los documentos públicos, es decir los que provienen del diario quehacer de las instituciones estatales, el archivista peruano Mario Cárdenas Ayaipoma nos recuerda que su acceso fue limitado desde el surgimiento de los archivos como entidades encargadas de conservar los documentos producidos por el Estado, y por ello el concepto de archivo tuvo originalmente un carácter histórico y restringido, que en nuestros días se ha ampliado extendiéndose a toda entidad que custodia documentos producidos por cualquier clase de administración sea pública o privada. Prácticamente hasta comienzos del siglo XlX los archivos debían servir exclusivamente a los gobernantes y sus funcionarios, estando vedado su acceso a otras personas; existían 1 Antonia Heredia Herrera, Archivística General Teoría y Práctica. Sevilla, España, 1989, p. 375

2 normas restrictivas, a veces no escritas, pero celosamente cumplidas por los encargados de la custodia documental 2 Es decir, fue práctica común el restringir el acceso a los documentos conservados en archivos estatales y hasta la fecha se restringe el acceso a muchos e importantes fondos documentales de carácter privado. Agrega muy atinadamente el archivista Cárdenas Ayaipoma que en el siglo XlX la evolución de la sociedad, sobre todo de las concepciones políticas, fue cambiando estas reglas, permitiendo inicialmente el acceso muy limitado a cierta documentación inocua para el juzgamiento de la actuación de las autoridades o de los gobernantes, esta apertura va efectuándose en los países cuyos sistemas políticas van liberalizándose, pero en pueblos de evolución lenta, también es lenta la apertura 3 Lo anterior es aplicable en relación a los documentos custodiados en archivos estatales, sin embargo en el caso de entidades privadas, religiosas o de carácter económico, cultural o social por lo general sus documentos no están disponibles hoy para su consulta, aunque con algunas excepciones en nuestro país, como es el caso de la Iglesia Católica costarricense que cuenta con un archivo que desde hace varios años está en proceso de organización y se encuentra abierto al servicio de sus usuarios. Regulacion del Acceso a los Documentos a Nivel Constitucional La Constitución Política de Costa Rica, vigente desde 1949 proclama una gran cantidad de derechos fundamentales de los costarricenses, entendidos no sólo como límites al ejercicio del poder público, sino además son concebidos como un conjunto de valores o fines directivos de la acción positiva del Estado y sus instituciones. 4 Estos derechos fundamentales desempeñan, por tanto, una doble función: como garantía de libertad individual y además, como defensa de asuntos sociales y colectivos importantes. Nuestra Constitución Política dispone en su artículo 30: Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado 5 Asimismo la Constitución dispone en su artículo 27: Se garantiza la libertad de petición en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución 6 Ambos artículos consagran los derechos de petición y pronta resolución y el de libre acceso a los documentos del Estado, es decir, el derecho de todo ciudadano de pedir y obtener de la Administración Pública, información de interés público, documentos de interés público. 2 Mario Cárdenas Ayaipoma, La accesibilidad a los documentos archivísticos, en Accesibilidad a los documentos archivísticos, opiniones y lineamientos, Lima, Perú, 1994, p Ibid, p Rubén Hernández Valle, El Derecho de la Constitución. Vol. II, San José, Costa Rica, 1993, P Asamblea Constituyente. Constitución Política de la República de Costa Rica de 1949, San José, Costa Rica 6 Ibid, p.10

3 De acuerdo con estos numerales, en Costa Rica toda persona tiene el derecho a solicitar, en cualquier oficina pública, información de interés público, entendida esta como aquella que sea de interés y utilidad para la comunidad y no sólo útil para un particular y con la salvedad de los secretos de Estado. La Sala Constitucional de Costa Rica tiene jurisprudencia reiterativa, en el sentido de que el derecho constitucional de libre acceso a los documentos e información de todas las instituciones estatales, consagrado en el artículo 30 de la Constitución, no comprende los documentos de interés privado, es decir, la información de conveniencia individual de una persona frente a otra, o de los particulares frente a la colectividad. En consecuencia, podemos afirmar que no toda la información que custodian los archivos de las oficinas administrativas públicas es de interés público. Los documentos de los particulares, de interés privado, se encuentran o no en archivos de oficinas públicas, en principio están protegidos más bien por el artículo 24 de la misma Constitución Política que garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones 7, es decir, declara el derecho a la inviolabilidad de los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. La Sala Constitucional también ha reiterado otra limitación al derecho de libre acceso a los documentos de entidades estatales, señalando que además de la documentación que no es de interés público, también está limitado el acceso a la información que aún siendo de interés público, constituya un secreto de Estado. De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia constitucional la expresión secretos de Estado, se refiere a la materia de la que trate el documento, la cual debe ser de seguridad o defensa nacional o relaciones exteriores del país. En el caso de Costa Rica, por sus características particulares, los secretos de Estado representan un porcentaje casi inexistente de los documentos de sus archivos públicos. Tenemos en resumen, que en Costa Rica, el derecho constitucional de libre acceso se otorga a todos los ciudadanos sin distinción alguna, a partir de la misma gestación de los documentos, mientras estos sean de interés público y no constituyan secretos de Estado. Sin embargo cabe aclarar, que éste y todos los derechos constitucionales nacen limitados porque se ejercitan dentro del marco de una sociedad y en consecuencia, el mismo ordenamiento jurídico, la misma Constitución Política, impone límites en su artículo 28, si su ejercicio puede dañar el orden público (principios o valores fundamentales o la tranquilidad y seguridad pública); la moral y las buenas costumbres (reglas de moral media válidas en cierto momento histórico); o los derechos de un tercero (sus derechos de carácter público o privado). En lo que nos ocupa, esto significa que en Costa Rica es constitucionalmente válido restringir el acceso a documentos públicos, para evitar perjuicio a los derechos de terceras personas inocentes o para proteger la moral o el orden público. Esta restricción es factible hacerla mediante una ley o cuando el jerarca del órgano público, luego de una 7 Ibid, p. 9

4 prudente valoración de cada caso y de sus consecuencias, decida restringir el acceso a determinada documentación. A efecto de los ciudadanos, lo vital para hacer efectivos sus derechos constituciones, como es el caso del derecho al libre acceso a los documentos, es que cuenten con la posibilidad de revisar esas restricciones ante un órgano que decida si procede o no la restricción impuesta y que en el caso de Costa Rica, se realiza por medio de un trámite ágil y fácil, un Recurso de Amparo, ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Desarrollo De Estos Derechos Constitucionales A Nivel De Leyes Los artículos 272 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública 8 desarrollan los principios consagrados y ya comentados de los artículos 27 y 30 de nuestra Constitución Política, y claramente excluyen los secretos de Estado y la información confidencial o privada, del libre acceso que garantizan. Asimismo están vigentes algunas leyes que restringen el acceso a un porcentaje muy limitado de documentos, con el objetivo de proteger otros derechos de terceros ante su publicidad, tal es el caso de la restricción al acceso de los expedientes judiciales en causas penales que sólo pueden ser consultados por las partes o sus abogados o la restrucción a la publicidad de las boletas de los censos públicos y declaraciones de bienes de los funcionarios públicos de mayor jerarquía. Estas leyes están protegiendo prioritariamente el derecho a la intimidad de terceras personas, por encima del derecho al libre acceso a la información. Sin embargo, es importante citar lo que dispone al respecto el artículo 10 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos de Costa Rica que reitera el derecho al libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones estatales y que agrega que cuando se trate de documentos declarados secreto de Estado o de acceso restringido, perderán esa condición después de treinta años de haber sido producidos y podrán facilitarse para investigaciones de carácter científico-cultural, debidamente comprobadas, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales 9 Es decir, después de 30 años de gestados, todos los documentos de los archivos de oficinas o entidades estatales de Costa Rica, son de libre acceso, a efecto de investigaciones de carácter científico-culturales. Esto es plenamente coincidente con lo que dispone los artículos 4 y 5 de la misma Ley del Sistema Nacional de Archivos ya citada que declaran que los documentos de valor científico-cultural, de conservación permanente, son de interés público y deben custodiarse y facilitarse en los diversos archivos administrativos públicos del país y que una vez cumplidos los plazos de remisión, se custodiarán permanentemente en el Archivo Nacional de Costa Rica. 8 Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley N 6227, Ley General de la Administración Pública, San José, Costa Rica, Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos, San José, Costa Rica11, 1990

5 En cuanto a los documentos de archivos privados o particulares, protegida su intimidad por el artículo 28 de la Constitución Política, pero en muchos casos, convencidos de la importancia de la información que contienen para los investigadores e interesados en la historia completa su Nación y no sólo de la historia oficial de su Estado, la Ley del Sistema Nacional de Archivos citada prevee la posibilidad de declarar de utilidad pública aquellos documentos privados o particulares que tengan valor científico-cultural como paso previo a su expropiación. Asimismo se garantiza en la ley, los mismos derechos y deberes de los Archivos Públicos, a los Archivos Privados o Particulares que deseen formar parte del Sistema Nacional de Archivos, a quienes se les da todo tipo de facilidades a efecto de donar sus fondos documentales al Archivo Nacional de nuestro país. Conclusion Muy acertadamente Marcela Inch de Bolivia afirma que el nivel de acceso a la documentación pública permitido a la ciudadanía, es un tema que ha recibido diferente tratamiento de acuerdo a la época. Tiene que ver directamente con el grado de compromiso, o deseo de los gobernantes de cada país, de demostrar a los gobernados la transparencia de sus actos en la función pública. Es uno de los grados que identifica inequívocamente el avance de la democracia en una sociedad Que los gobernantes no concedan importancia al acceso de los gobernados a la documentación pública, está en estrecha relación con el olvido (intencional o no) del deber que tienen de rendir cuentas por sus actos durante el ejercicio de sus funciones públicas, de suerte que no consideran imperioso que estos hechos públicos queden debidamente documentados. Esto es tan cierto, que el volumen de documentos producidos por un gobierno de facto es inferior al generado por gobiernos constitucionales 10 Estas opiniones son totalmente coincidentes con las del archivista peruano Cárdenas Ayaipoma quien al referirse a los documentos públicos afirma que los documentos fueron inicialmente de acceso restringido y recién a partir del siglo XIX fue liberalizándose, pero aún quedan problemas para lograr eliminar las trabas a la consulta. En los países en vías de desarrollo hay mayores obstáculos al respecto. Las pretendidas democracias para ser tales deberán ser transparentes y los documentos que generan deben estar al alcance de los que quieran consultarlos. Las entidades privadas, sean confesionales o laicas, también debieran poner sus archivos a disposición de los investigadores para contribuír a la elaboración de una historia integral. 11 Sobre el mismo asunto, la archivista argentina Susana Cristina Gordo 12 reflexiona acerca del importante papel del archivista como promotor de la liberalización del acceso a los documentos públicos, tratando de educar y difundir en el ámbito donde labora, la importancia de organizar y facilitar el acceso a los documentos; erradicar costumbres administrativas, muchas veces ilegales, de restrigir su acceso y, dando a conocer a sus conciudadanos sus derechos de acceso a los documentos y la información que ellos contienen. 10 Marcela Inch C. El Derecho de acceso a la documentación pública. Una necesidad para la modernización del Estado, en Revista Anuario, Sucre, Bolivia, 1999, p Mario Cárdenas Ayaipoma, op. cit., p Susana Cristina Gordo. Factores que se oponen a la accesibilidad a los documentos archivísticos, en Accesibilidad a los documentos archivísticos. Opiniones y lineamientos, Lima, Perú, 1994, p. 29

6 En Costa Rica tanto en la legislación vigente como en la jurisprudencia respectiva, lejos de amparar las restricciones de acceso a documentos públicos argumentando a favor del secreto administrativo, prevalece la tesis de que no es aconsejable el secreto en los asuntos públicos y que es más beneficioso que los gobernados tengan amplio conocimiento de las situaciones de interés nacional, pues ello favorece a la mejor manifestación de la opinión pública. De manera que existe un marco jurídico adecuado que facilita el acceso documental, sin embargo esto no es suficiente, ya que también se restringe el acceso cuando los archivos (administrativos o finales) no están debidamente organizados y no cumplen adecuadamente con sus funciones. En estos aspectos es que trabajamos más arduamente en la actualidad en nuestro país. Finalmente podríamos agregar algunas acciones que debemos emprender o fortalecer en cada uno de nuestros países, con el fin de mejorar el acceso a los documentos archivísticos: Que cada país cuente con una legislación que liberalice el acceso a los documentos de instituciones estatales y que los plazos de restricción, si los hay, no superen los 30 años desde la producción de los documentos. Respecto a los documentos de carácter privado, protegidos por el derecho a la intimidad, en la medida que resulten de interés público, buscar los medios legales para su conservación y acceso, cuando menos a efecto de investigaciones históricas. En relación con nuevos soportes de la información, tales como los electrónicos, cuya validez jurídica ya ha sido reconocida en varios países iberoamericanos como es el caso de Costa Rica, los archivistas deben procurar en sus países exista un marco jurídico que vele por la seguridad y autenticidad de la información en soporte electrónico, y muy especialmente, deben preocuparse por los problemas de conservación de estos soportes, por cuanto esto podrá impedir a un corto plazo la recuperación o acceso a la información que ellos contienen. No debemos olvidar que, además de un marco legal que ampare la accesibilidad a los documentos archivísticos, esta exige la conservación, organización y facilitación debidas de los fondos documentales, labores que necesariamente deben ser realizadas por personal especializado, por verdaderos profesionales en este campo, que laboren en los diversos archivos (administrativos o finales) de una red o sistema debidamente estructurado. Que los archivistas iberoamericanos, junto con otros profesionales interesados en el libre acceso a la información, promuevan campañas educativas acerca del derecho de todo ciudadano de acceder a los documentos públicos para la defensa de sus derechos y como una garantía de la necesaria eficiencia y transparencia de las gestiones de sus gobernantes y su obligatoria rendición de cuentas.

7 Bibliografia Asamblea Constituyente de Costa Rica Constitución Política de Costa Rica de Asamblea Legislativa de Costa Rica. Ley 6227, Ley General de la Administración Pública. San José, Costa Rica, Ley 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos, San José, Costa Rica, Cárdenas Ayaipoma Mario. La accesibilidad a los documentos archivísticos, en Accesibilidad a los documentos archivísticos, opiniones y lineamientos. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Lima, Perú, Gordo Susana Cristina. Factores que se oponen a la accesibilidad a los documentos archivísticos, en Accesibilidad a los documentos archivísticos, opiniones y lineamientos. Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Lima, Perú, Heredia Herrera Antonia. Archivística General. Teoría y Práctica, Sevilla, España, Hernández Valle, Rubén. El Derecho de la Constitución. Volumen II. Editorial Juriscentro. San José, Costa Rica, Inch C. Marcela. El Derecho de acceso a la documentación pública: una necesidad para la modernización del Estado, en Revista Anuario, Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia, Sucre, Bolivia, 1999

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