ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO - TEMA 4.

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1 ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO - TEMA 4. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS. LAS ENTIDADES LOCALES. LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA: EL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, LA COMISIÓN, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA. 1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO PRINCIPIOS GENERALES. 2. COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS LA NATURALEZA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Comunidades Autónomas de régimen general Comunidades Autónomas de régimen especial Comunidades Autónomas de régimen excepcional COMPETENCIAS Criterios generales de la distribución de competencias El marco constitucional. Sistema de listas y cláusula residual Las dos listas competenciales de los arts. 148 y Distribución de competencias en concreto La cláusula de cierre del marco competencial La Ley de armonización CONTROL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA CONCEPTO Y NATURALEZA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. Pág. 1

2 3.3. LA ELABORACIÓN DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Procedimiento común Procedimiento especial. 4. LAS ENTIDADES LOCALES NATURALEZA: TERRITORIALIDAD Y AUTONOMÍA LOS MUNICIPIOS Elementos del municipio Población Territorio Organización municipal Competencias municipales Regímenes especiales Los Municipios de Gran Población LAS PROVINCIAS Naturaleza Elementos Población y territorio Organización provincial Competencias Regímenes especiales OTRAS ENTIDADES LOCALES. 5. INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA: EL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, LA COMISIÓN, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA CARACTERES GENERALES EL CONSEJO Reuniones del Consejo Régimen de adopción de Acuerdos. Pág. 2

3 Régimen de votaciones Competencias del Consejo EL PARLAMENTO EUROPEO Competencias del Parlamento Europeo LA COMISIÓN Régimen de Adopción de Acuerdos en la Comisión Competencias de la Comisión EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS EL TRIBUNAL DE CUENTAS OTROS ÓRGANOS El Banco Central Europeo Órganos auxiliares. Pág. 3

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5 TEMA LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 fundamenta la organización territorial del Estado español, recogida en su artículo 2, en la indisoluble unidad de la Nación española, reconociendo y garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Este precepto es desarrollado por el artículo 137, según el cual el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, cada una de ellas con autonomía para la gestión de sus propios intereses. Esta nueva organización del Estado se caracteriza, esencialmente, por la articulación de una serie de Comunidades Autónomas, manifestación política de la riqueza histórica y cultural que encierran las diferentes regiones españolas, pero que no debe entenderse como una simple descentralización administrativa, ni tampoco, en el extremo opuesto, al nivel de los Estados Federados. Nuestra Constitución se refiere a la organización territorial del Estado español, en su Título VIII, dividido en estos tres Capítulos: Capítulo I: Principios generales (arts. 137 a 139). Capítulo II: De la Administración Local (arts. 140 a 142). Capítulo III: De las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158) PRINCIPIOS GENERALES. Los principios sobre los que se asienta la organización territorial del Estado Español se encuentran recogidos en los siguientes artículos: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE.). El Estado garantiza el principio de solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones del territorio español sin que las diferencias estatutarias entre las diversas Comunidades Autónomas puedan implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales (art. 138 CE.). Todos los españoles, y por tanto, todas las regiones, tienen derecho a la igualdad en el acceso al máximo nivel autonómico que la Constitución permite, dentro del carácter voluntario de su ejercicio y los límites constitucionales (se establece este principio en los artículos contenidos en el Capítulo III del Título VIII de la Constitución). 2. COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS LA NATURALEZA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Podemos destacar como notas características, definitorias de la naturaleza de las Comunidades Autónomas, las siguientes: Pág. 1

6 1. La Comunidad Autónoma es un elemento esencial integrado en el Estado y sometido a éste. Frente a los Estados Federados, las Comunidades Autónomas no gozan del principio de autodeterminación. Esa sumisión se refleja especialmente en la necesidad de que sus Estatutos de Autonomía sean aprobados por las Cortes Generales (no entran en vigor ipso facto ), y que las competencias asumidas y contenidas en los mismos han de encontrarse dentro del marco constitucional; de ahí que el artículo 155 de la Constitución Española prevea la adopción de las medidas necesarias por el Gobierno cuando las CC.AA atenten gravemente al interés general de España o incumplan las obligaciones impuestas por la Constitución y otras Leyes. 2. Su estructura se caracteriza, al igual que la estatal, por el reconocimiento de la división de poderes: a) Poder legislativo: asumido por la Asamblea Legislativa. b) Poder ejecutivo: que ostentan el Consejo de Gobierno y el Presidente de la Comunidad. c) Ahora bien, carecen de autonomía jurisdiccional en sentido estricto, ya que gozan de organización judicial, pero el principio de unidad e independencia jurisdiccional proclamado por la Constitución somete a los Tribunales que existen en este ámbito a los órganos estatales del Poder Judicial. En este sentido, el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma y éste se encuentra sometido, por disposición expresa del artículo 123 CE., al Tribunal Supremo: con jurisdicción en toda España, (...) órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales. 3. Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137), así como de personalidad jurídica (arts. 140 y 141) y patrimonio propios (art. 157). Ello ha dado lugar a la llamada Administración Territorial, diferenciada claramente de la Administración Estatal y la Administración Local. Debe destacarse, en este sentido, lo dispuesto en el art. 157 CE., que establece: 1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito. 2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. 3. Las características culturales y económicas comunes a varias regiones territorial e históricamente unidas son lo que les otorga el reconocimiento como Comunidades Autónomas. Pág. 2

7 En este sentido se expresa el artículo de la Constitución Española: En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos. 4. De este mismo artículo, en conexión con el artículo 137 CE., que dispone: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, se deduce que no es necesaria la constitución de regiones, con las características mencionadas, en Comunidades Autónomas sino que es un derecho de cuyo ejercicio se puede o no disponer. 5. Cada Comunidad Autónoma puede alcanzar un nivel de autonomía distinto, así como utilizar diversos medios de acceso, asumiendo un contenido, competencias y unos órganos diferentes adecuados a cada nivel. De todo lo expuesto, podemos afirmar la naturaleza de entes autónomos, propia y característica de las Comunidades Autónomas. Autonomía en un doble aspecto: Funcional: al poder gestionar sus propios intereses y acceder a su autogobierno, según se desprende de los artículos 137 y 143 CE. Financiera: para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art CE.). El tenor literal de los preceptos que nuestra Constitución dedica a su configuración, es el siguiente: Artículo En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos. 2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas. 3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años. Artículo 144 Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refi ere el apartado 2 del artículo 143. Pág. 3

8 Artículo En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. 2. Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. En la constitución de la estructura orgánica de cada Comunidad Autónoma deben distinguirse varios regímenes dependiendo de la vía normativa que se siga: Régimen normal, en aplicación del artículo 147 CE. Régimen especial, aquellas Comunidades que se constituyen por la vía del artículo 151 CE o de la disposición transitoria segunda de la misma. Régimen excepcional, según el artículo 144 CE y la Disposición Transitoria quinta Comunidades Autónomas de régimen general. Según establece el mencionado artículo 147: 1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. 2. Los Estatutos de autonomía deberán contener: a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b) La delimitación de su territorio. c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Por lo tanto, la organización de cada Comunidad Autónoma vendrá determinada por lo establecido en sus respectivos Estatutos, sin más limitación que su sometimiento a la Ley y al Derecho y a los principios constitucionales de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación que para la Administración Pública dispone el artículo 103 CE Comunidades Autónomas de régimen especial. Lo característico de estas Comunidades Autónomas es que al constituirse por vía del artículo 151 o de la disposición transitoria segunda, alcanzan la plena autonomía. Se diferencian de las anteriores en que, por disposición expresa del artículo CE, su organización territorial se basará en: 1. Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio. Serán políticamente responsables ante ella el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno. Pág. 4

9 2. Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, que puede ser nombrado (aunque nada establece la C.E.), por el Presidente o por la Asamblea. Es el verdadero órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma. 3. Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Sus principales funciones son: la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. Se distingue claramente la posición del Presidente, en una Comunidad Autónoma, de la del Presidente del Gobierno, con facultad especial para disolver la Asamblea, por sí o previa deliberación del Consejo de Gobierno (art. 115 CE.). 4. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Como ya hemos indicado, este es un órgano estatal, que no forma parte de la llamada organización institucional autonómica que quedaría constituida por los tres órganos que acabamos de nombrar. En los Estatutos podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de las Comunidades Autónomas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio, aunque siempre atendiendo al principio de unidad jurisdiccional. La Disposición Adicional Cuarta de la Constitución Española dispone, en este sentido, que: En las Comunidades Autónomas donde tengan su sede más de una Audiencia Territorial, los Estatutos de Autonomía respectivos podrán mantener las existentes, distribuyendo las competencias entre ellas, siempre de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de éste Comunidades Autónomas de régimen excepcional. Son aquellas Comunidades Autónomas, que se constituyen automáticamente por disposición legal y a las que es de aplicación lo establecido en el artículo 144 de la Constitución, y la Disposición Transitoria quinta, en los siguientes términos: Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: d) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143 (art. 144). Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144 (Disposición transitoria quinta). Al no establecerse nada respecto a su régimen jurídico, debemos aplicar lo dispuesto, en este epígrafe, para las Comunidades Autónomas de régimen normal COMPETENCIAS Criterios generales de la distribución de competencias. La existencia de un Estado autonómico presupone la articulación de un sistema de distribución del poder político y administrativo entre el Estado y las distintas CC.AA. Tarea ésta compleja, que Pág. 5

10 además, debía acometerse en nuestro país en un mismo momento histórico, a través de un texto único, y sobre un sistema que se había fundado hasta ese instante en criterios de fuerte centralización. En cualquier caso, la distribución competencial debe partir de la definición del modelo de Estado, el cual, según el art. 2 C.E. se basa en la indisoluble unidad de la Nación española y en el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. La Constitución Española deja la definición de la estructura del Estado y la delimitación competencial entre el Estado y las CC.AA. a los Estatutos de Autonomía. Como el constituyente no sabía qué uso iban a hacer las nacionalidades y regiones del derecho a la autonomía, no pudo distribuir las competencias entre el Estado y las CC.AA. en la Constitución, sino que tuvo que definir un marco dentro del cual las futuras CC.AA. pudieran asumir competencias a través de sus Estatutos de Autonomía (es el llamado principio dispositivo). Por lo expuesto, para saber cuáles son las materias sobre las cuales el Estado y las CC.AA. tienen competencias de manera real y efectiva, hay que hacer una interpretación conjunta de la Constitución y los Estatutos El marco constitucional. Sistema de listas y cláusula residual. El art d) de la Constitución Española exige como contenido obligatorio de los Estatutos de Autonomía, la determinación de las materias sobre las que la Comunidad Autónoma asume competencias. Para ello, deberá acudirse al sistema de doble lista de los artículos 148 y de la Constitución Española. En principio, hay que resaltar que, a diferencia de lo que ocurría en relación con las vías de acceso a la autonomía, en lo que se refiere a la distribución de competencias, la Constitución prevé un único modelo, aunque con una secuencia temporal distinta. En efecto, la Constitución no contiene un sistema de distribución de competencias para las CC.AA. del art. 143 y otro para las del 151, sino que son los mismos artículos, en concreto el 148 y el 149, los que regulan el sistema para todas, sin excepción. La única diferencia que la Constitución Española establece es una diferencia temporal, que es la que resulta del art y del art : El primero establece que transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos, las CC.AA podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el art El segundo añade que no será preciso dejar transcurrir este plazo cuando la Comunidad se constituya conforme al procedimiento en él previsto. Junto a este marco de doble lista de los artículos 148 y 149.1, el art establece una cláusula de cierre del sistema de distribución de competencias, determinando qué ocurre con las competencias residuales Las dos listas competenciales de los arts. 148 y 149. El art. 148 de la Constitución contiene un listado de materias dentro de las cuales las CC.AA. pueden asumir competencias, sin que la Constitución establezca ninguna distinción ni entre las materias ni entre las CC.AA. Es, por tanto, la propia Comunidad Autónoma la que toma la decisión, a través de su Estatuto de Autonomía, de las materias que quiere asumir, sin más límite que el que deriva del proceso de aprobación del Estatuto. Pág. 6

11 El artículo establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 1. Organización de sus instituciones de autogobierno. 2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local. 3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. 4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. 5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable. 6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. 7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía. 8. Los montes y aprovechamientos forestales. 9. La gestión en materia de protección del medio ambiente. 10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales. 11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial. 12. Ferias interiores. 13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. 14. La artesanía. 15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma. 16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma. 17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. 18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. 19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. 20. Asistencia social. 21. Sanidad e higiene. 22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica. Únicamente en el supuesto de que no quiera asumir todas las competencias posibles sobre todas las materias, pasarían éstas a ser competencia del Estado, ya que entraría en juego la cláusula residual del art CE, según el cual: La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado. Completamente distinta es la situación respecto de la lista del art. 149 de la CE. En este artículo es donde se presentan realmente los problemas de delimitación competencial entre el Estado y las CC.AA., ya que en él, el constituyente define cuáles son las materias de competencia estatal, pero admite que las CC.AA. puedan asumir competencias sobre ellas. La redacción del art. 149 CE, cuando dice que El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias, parece configurar en principio una reserva a favor del Estado; pero competencia exclusiva no quiere decir aquí competencia excluyente del Estado en todas las materias del listado, ya que en algunas de ellas las CC.AA. pueden asumir competencias a través de sus Estatutos. El problema radica entonces en delimitar qué tipo de competencia, excluyente o no excluyente, tiene el Estado respecto de cada una de las materias del listado del art. 149 CE. Pág. 7

12 Distribución de competencias en concreto. Recogiendo el planteamiento expuesto, expondremos, sin ánimo exhaustivo, cuales son las competencias que corresponden al Estado y a las CC.AA., distinguiendo: a) Competencias exclusivas del Estado. b) Competencias propias de las CC.AA. c) Competencias delegadas de las CC.AA Competencias exclusivas del Estado. El art. 149 de la Constitución Española enumera en 32 apartados las competencias exclusivas del Estado, pudiendo hacerse la siguiente clasificación: 1. Competencias exclusivas y excluyentes: Se trata del contenido competencial mínimo del Estado y en el que los Estatutos de Autonomía no pueden entrar. En este caso, corresponde al Estado todo tipo de facultades sobre la materia, sean de legislación, reglamentaria o ejecución. Estamos ante los casos, por ejemplo, de las relaciones internacionales, defensa, nacionalidad, régimen aduanero y arancelario, comercio exterior, etc. La reserva estatal impide, no sólo que una Comunidad Autónoma pueda asumir competencias sobre la materia reservada, sino también que pueda orientar su autogobierno en razón de una política propia acerca de ella. 2. Competencias del Estado sobre las bases: En varias ocasiones a lo largo del art , el constituyente reserva al Estado la definición de las bases o legislación básica y, una vez definidas éstas, corresponde a las CC.AA. que hayan asumido la competencia, tanto el desarrollo legislativo como la ejecución de las mismas; p.ej.: ferrocarriles, transportes que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, protección del medio ambiente, legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, etc. 3. Competencias del Estado sobre la legislación: En algunas materias, el art CE reserva al Estado la legislación de éstas, quedando reducida la competencia de las CC.AA. en tales materias a los puros actos de ejecución. Así, por ejemplo, se habla de legislación mercantil, penal, penitenciaria, etc. Señalar que en los dos últimos casos expuestos puede hablarse de competencias compartidas, ya que, si bien corresponde al Estado una parte importante de ellas, no es menos cierto que otra corresponde a las CC.AA Competencias propias de las Comunidades Autónomas. La Constitución no delimita ni garantiza directamente un ámbito material de competencias propias de los entes autonómicos, ni fija los diferentes niveles de poder que en cada materia habrán de corresponderles forzosamente. Ambas opciones se encomiendan a la voluntad de cada Comunidad Autónoma a través de los respectivos Estatutos y conforme al art. 148 y 149 CE. Por otro lado, conviene recordar que no todas las materias del artículo pueden asumirse exclusivamente por las CC.AA., puesto que hay algunas abiertas a la concurrencia, tanto normativa como de gestión o ejecución. Pág. 8

13 Competencias delegadas de las Comunidades Autónomas. La Constitución Española establece la posibilidad de ampliar, mediante actos de voluntad del Estado, las competencias de las CC.AA. en materias recogidas en sus respectivos Estatutos. Son dos los supuestos previstos: 1. Mediante Ley Marco. De conformidad con el art de la Constitución Española: Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. La Delegación ha de hacerse a la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma; es, por tanto, una delegación de legislador a legislador. Lo cierto es, que el artículo está todavía inédito, no habiéndose dictado hasta la fecha ninguna ley de este tipo. 2. Mediante Ley Orgánica: Las llamadas Leyes de Transferencia o Delegación. El art de la Constitución Española establece que: El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios fi nancieros, así como las formas de control que se reserve el Estado La cláusula de cierre del marco competencial. Como ya se mencionó, el art. 149, en su apartado 3, contiene tres principios que vienen a ser una suerte de cláusulas de cierre del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA.. Se trata de la cláusula residual, del principio de prevalencia y del principio de supletoriedad. 1. La cláusula residual. Las CC.AA. podrán asumir competencias en todas las materias que no estén expresamente reservadas al Estado; a continuación, atribuye al Estado la competencia residual en todas las materias sobre las que no hayan asumido competencia las CC.AA. 2. El principio de prevalencia, o de supremacía del derecho estatal sobre el derecho de las CC.AA. Supone que la competencia sobre aquellas materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de confl icto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. 3. Por último, el principio de supletoriedad, es formulado en los siguientes términos: El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. Con la finalidad de evitar que entre en juego el principio de prevalencia, los Estatutos de Autonomía han calificado a todas las competencias que asumían dentro del listado del art. 149 CE, como competencias exclusivas. Pág. 9

14 Si el Estado tiene la competencia exclusiva en la definición de las bases o sobre la legislación, la Comunidad Autónoma tiene la competencia, asimismo exclusiva, sobre el desarrollo legislativo de dichas bases o sobre la ejecución de la legislación estatal; por lo tanto, estas materias son de competencia compartida, obviándose el principio de prevalencia La Ley de armonización. Para finalizar, hay que hacer mención a la ley de armonización del art C.E., que constituye una norma excepcional de cierre del sistema competencial, aplicable sólo en aquellos supuestos en que el legislador estatal no dispone de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa en aras del interés general. Las características que ha de tener la Ley de armonización, según la Constitución Española, son las siguientes: 1. Fijación de los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA. 2. Han de versar sobre materias de las CC.AA. 3. Tiene que verse afectado el interés general. Debiendo entenderse que debe serlo de manera clara e inequívoca por las disposiciones legislativas de las CC.AA. 4. Tiene que ser aprobada por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Es necesario, pues, resaltar su carácter rigurosamente excepcional, por lo que, hasta la fecha solo se ha dictado una única ley de armonización: la L.O.A.P.A., (que fue posteriormente declarada inconstitucional) CONTROL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. El artículo 153 de la Constitución Española dispone al respecto que: El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refi ere el apartado 2 del artículo 150. c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración autónoma y sus normas reglamentarias. d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario. Debemos añadir a esta enumeración el control que se ejerce por el Poder Legislativo, manifestado: a) Mediante la necesidad de Ley Orgánica: En la elaboración de los Estatutos de Autonomía. En las delegaciones y transferencias de las competencias del Estado. b) A través de las Leyes-marco (art ). Como vía de control extraordinario, el artículo 155 de la Constitución Española establece que: Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento Pág. 10

15 al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA CONCEPTO Y NATURALEZA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. Las normas que aprueban los Estatutos de Autonomía son, según el art de la Constitución Española, Leyes Orgánicas. Son además, los Estatutos, normas estatales, a través de las cuales se provee de una normativa básica a cada una de las distintas CC.AA. que se constituyan en el territorio nacional, al amparo del Título VIII CE. La diferencia de los Estatutos respecto de las restantes leyes radica, de una parte, en su específico objeto, cual es el contener las normas básicas de estructura, competencias y funcionamiento de las CC.AA.; y de otra, en su distinto procedimiento de elaboración (procedimiento éste que analizaremos con detalle más adelante). Por su parte, el art CE define qué son los Estatutos de Autonomía, tanto en el aspecto material, como en el formal, y cuáles son genéricamente los límites dentro de los cuales tienen que moverse. Así, señala que: Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. La expresión norma institucional básica alude con precisión a la naturaleza específica de todo Estatuto, en cuanto norma que dispone autónomamente sobre la propia organización del ente que la genera, en uso de la autonomía que el ordenamiento general le reconoce. La expresión dentro de los términos de la presente Constitución contribuye a destacar por vía negativa la misma idea, subrayando que es ajeno a los Estatutos incorporar el contenido material que es propio de la norma fundamental. Así, el art. 138 CE señala que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales. Desde otra perspectiva, pero bajo la misma idea, el art. 139 CE establece una prohibición categórica a cualquier autoridad para adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación, el establecimiento de personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español, así como al afirmar la igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio del Estado. Esta reducción de los Estatutos al ámbito de la organización de las CC.AA. y esta correlativa exclusión de los mismos de toda parte dogmática o contenido material no hay que entenderla como una limitación en sentido estricto, es decir, como una restricción del ámbito normal de la autonomía que los Estatutos expresan, sino, más bien, como el resultado natural de la delimitación del concepto mismo de autonomía al que es de esencia el reconocimiento de unos límites naturales. Los Estatutos de Autonomía constituyen leyes estatales que tienen el carácter de orgánicas, aunque con un procedimiento singular de elaboración, tramitación y reforma (desarrollado en el apartado siguiente). Esta es su naturaleza, que no excluye, sino que sirve al tiempo para explicar por qué nace de ellas un ordenamiento secundario o, dicho en términos de la Constitución, la norma institucional básica de las CC.AA. Pág. 11

16 Por lo que respecta a su lugar concreto en el sistema de fuentes, se puede sintetizar diciendo que el Estatuto de Autonomía se subordina a la Constitución y es superior a las leyes CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. El art , de la Constitución Española establece el contenido mínimo que los Estatutos han de contener: 1. La denominación que mejor corresponda a su identidad histórica. 2. La delimitación de su territorio. 3. La denominación, organización y sede de sus instituciones autonómicas. 4. Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. Naturalmente, puede abordar otras cuestiones, pero siempre dentro de la subordinación debida a la Constitución LA ELABORACIÓN DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. Conforme establece el art. 146 CE, el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley. En la elaboración de los Estatutos de autonomía se distinguen dos procedimientos, el común y el especial: Procedimiento común. Es la denominada vía del art de la Constitución Española: La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas. En caso de no prosperar la iniciativa solamente podrá reiterarse pasados cinco años (art CE). El art.146 CE establece, en cuanto a su tramitación, que el proyecto de Estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley. Encontramos dos excepciones a este procedimiento en la Disposición Transitoria 1ª y el art. 144.c): En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2 del artículo 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes (Disposición Transitoria 1ª). Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: (...) Pág. 12

17 c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refi ere el apartado 2 del artículo 143 (art. 144 c.). La reforma de los Estatutos, creados por la vía del artículo 143 CE, deberá realizarse según el procedimiento establecido en los mismos, debiendo ser aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica (art CE) Procedimiento especial. Este procedimiento está pensado para aquellas Comunidades Autónomas que han seguido el camino previsto en el art de la Constitución Española: No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica. Esta vía procedimental ofrece algunas singularidades que lo convierten en una fórmula pactada de elaboración y aprobación entre las Cortes Generales y la Comunidad interesada. De acuerdo con el art CE, aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea Parlamentaria del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso; ésta, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva (art , apartado 2º). Alcanzado dicho acuerdo, se somete a referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas el texto resultante; si fuese aprobado en cada provincia de la Comunidad Autónoma afectada por mayoría de votos, será elevado a las Cortes Generales para que los Plenos de las Cámaras decidan mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y se promulgará como Ley (art , apartado 3º y 4º). De no alcanzarse el acuerdo mencionado, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas y, en caso de ser aprobado por mayoría de votos, el Rey lo sancionará y se promulgará como ley (art , apartado 5º). En los supuestos de los dos últimos párrafos, es decir, los apartados 4º y 5º del artículo CE, la no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo. El procedimiento establecido en la Disposición Transitoria 2ª CE., también es una vía excepcional a la general vista en el apartado anterior; de ahí, que la creación de los Estatutos de autonomía a través de él conceda un mayor nivel de autonomía. Esta Disposición Transitoria 2ª establece que: Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos del Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico. Pág. 13

18 Navarra, Ceuta y Melilla siguen un proceso autonómico especialmente regulado por la Disposición transitoria cuarta y quinta de la Constitución Española. La principal consecuencia al seguir uno u otro procedimiento, radica en que: Si se sigue el procedimiento ordinario, los poderes asumidos por los órganos autonómicos no podrán rebasar los límites del art. 148 de la Constitución y deberán transcurrir cinco años para poder ampliar dichos poderes mediante la reforma de los Estatutos, dentro del marco del art. 149 de la Constitución Española. Por el contrario, si se sigue el procedimiento especial, las CC.AA. podrán reservarse todos los poderes y competencias permitidas por la aplicación combinada del art. 148 y 149 de la Constitución Española. 4. LAS ENTIDADES LOCALES NATURALEZA: TERRITORIALIDAD Y AUTONOMÍA. Como ya se ha señalado anteriormente, el artículo 137 CE dispone que: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Debe destacarse que las Administraciones Locales gozan de autonomía reconocida en la Constitución; no son entes jerárquicamente subordinados al Estado o a las CC.AA., sino que, dentro de unos límites, tienen facultades de autodeterminación para fijar la forma en que han de cumplir los fines que le encomienda la Ley. Esa posición autónoma actual de los entes locales es una excepción en la historia de la Administración Local, donde ha predominado un notable sometimiento al Estado, lo que ha marcado intensamente su estructura y funcionamiento. Por ello, la aprobación de la Constitución obliga a definir con claridad las normas básicas del régimen local, fijación que se encomienda globalmente al Estado en el art º de la Constitución Española. Mediante la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), se autorizó al Gobierno a dictar un Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en régimen local, texto que fue aprobado por Real Decreto legislativo de 18 de abril de Esta ley ha sufrido una profunda revisión por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, con los siguientes objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso, y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. El artículo 1 de la Ley 7/1985 define los Municipios como entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. La Provincia y, en su caso, la Isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos. El artículo 3 de la Ley 7/1985 (en adelante, LRBRL) establece que son entidades locales territoriales: el Municipio, la Provincia, y la Isla en los archipiélagos balear y canario. Pág. 14

19 Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales: a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía. b) Las Áreas Metropolitanas. c) Las Mancomunidades de Municipios LOS MUNICIPIOS. El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines Elementos del municipio. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización (art. 11 de la Ley 7/1985) Población. Es el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. Toda persona que viva en territorio español deberá inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. El padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos, residentes mayores de edad, de un municipio. La condición de vecino confiere plenitud de derechos y deberes respecto al Municipio, regulados en el artículo 18 LRBRL, entre los que destaca el derecho de sufragio activo y pasivo, derecho a participar en la gestión municipal, y dirigir peticiones a la Administración municipal Territorio. En virtud del art. 12 de la LBRL, el término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia. El término municipal puede rectificarse: Por incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes. Por fusión de dos o más municipios limítrofes, creando uno nuevo. Por segregación de parte del territorio para constituir otro independiente o agregarlo a otro limítrofe. La LBRL, en su artículo 13, atribuye la competencia para regular la creación o supresión de municipios, a la legislación de las Comunidades Autónomas, condicionada a que se dé audiencia a los Municipios interesados y al dictamen del Consejo de Estado u órgano similar de la Comunidad Autónoma. Los municipios, con independencia de su población, colindantes dentro de la misma provincia podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica. El nuevo municipio resultante de la fusión no podrá segregarse hasta transcurridos diez años desde la adopción del convenio de fusión (apdo. 4 del art. 13, introducido por Ley 27/2013). La fusión conllevará: a) La integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado. Pág. 15

20 b) El órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. c) Si se acordara en el Convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el artículo 24 bis. d) El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios, sin perjuicio de lo previsto en la letra e). e) Si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo. Esta liquidación deberá llevarse a cabo durante los cinco años siguientes desde la adopción del convenio de fusión, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores. La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado. f) El nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión Organización municipal. Según el artículo 19 LRBRL, el Gobierno y la Administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento integrado por el Alcalde y los Concejales. El Ayuntamiento puede funcionar a través de tres órganos; el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno Local. Esta organización es mínima, pudiendo ampliarla a través de su Reglamento orgánico o, supletoriamente, las CC.AA. El Pleno: De acuerdo con el artículo 22 LRBRL, está integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde. Los concejales, cuyo número es variable (según la población del municipio), son elegidos por los residentes inscritos en el censo electoral, que estén en pleno uso de sus derechos políticos y civiles, en base a un sistema de representación proporcional similar al de los miembros del Congreso de los Diputados. Las competencias atribuidas consisten básicamente en la decisión de las grandes cuestiones de interés municipal, y el ejercicio de las potestades básicas que corresponden a la Corporación Municipal: a) Potestades básicas. En cuanto órgano colegiado supremo del municipio le corresponden: 1. Potestad normativa: aprobación de los Planes urbanísticos, de las Ordenanzas municipales, el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, etc. 2. Potestad de control sobre el resto de órganos municipales (aprobar el Presupuesto municipal, aprobación de las cuentas municipales, votar la moción de censura contra el Alcalde -constructiva-). Pág. 16