BOLIVIA: EVALUACIÓN DE TRANSPARENCIA FISCAL

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1 Marzo de 2014 FMI, Informe del país No. 14/77 BOLIVIA: EVALUACIÓN DE TRANSPARENCIA FISCAL Esta Evaluación piloto de Transparencia Fiscal de Bolivia fue preparada por un equipo de funcionarios del Fondo Monetario Internacional como documentación de antecedentes para la consulta periódica con el país miembro. Se basa en la información disponible en el momento en que se completó el informe en febrero de Las opiniones expresadas en este documento son las del equipo de funcionarios y no reflejan necesariamente los puntos de vista del gobierno de Bolivia o del Directorio Ejecutivo del FMI. La política de divulgación de los informes del personal y otros documentos del FMI permite la supresión de información que sea considerada confidencial frente al mercado. Para solicitar ejemplares de este informe, diríjase a: International Monetary Fund Publication Services PO Box Washington, D.C , EE.UU. Teléfono: (202) Fax: (202) Correo electrónico: Internet: Precio por ejemplar: US$18,00 Fondo Monetario Internacional Washington, D.C Fondo Monetario Internacional

2 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Departamento de Finanzas Públicas BOLIVIA EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA FISCAL Febrero de 2014 Mario Pessoa, David Gentry, Apolinar Veloz, Sumiko Ogawa y Maria Eugenia Benavides Legarda

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4 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Departamento de Finanzas Públicas BOLIVIA EVALUACIÓN DE LA TRANSPARENCIA FISCAL Mario Pessoa, David Gentry, Apolinar Veloz, Sumiko Ogawa y Maria Eugenia Benavides Legarda Febrero de 2014

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6 3 Índice Página Abreviaturas y Siglas...6 Resumen Ejecutivo...7 I. Presentación de Informes Fiscales...13 A. Introducción...13 B. Calidad...23 C. Integridad...28 D. Recomendaciones...31 E. Conclusiones...32 II. Elaboración de Proyecciones Fiscales y presupuestos...35 A. Introducción...35 B. Alcance...36 C. Puntualidad...39 D. Orientación de las políticas...40 E. Credibilidad...50 F. Recomendaciones...52 G. Conclusiones...53 III. Análisis y Gestión de los Riesgos Fiscales...56 A. Introducción...56 B. Análisis de los Riesgos Fiscales...56 C. Gestión de los Riesgos Fiscales...63 D. Coordinación Fiscal...69 E. Recomendaciones...71 F. Conclusiones...71 Cuadros 1. Resumen de la Evaluación de Transparencia Fiscal Recomendaciones para Mejorar la Transparencia Fiscal y el Análisis de Riesgos Relación de Informes Fiscales Sector Público: Total de Operaciones Financieras de Ingresos y Egresos por Categoría Institucional Estados Financieros del Poder Ejecutivo 2011 y Reservas de Gas y Petróleo y Producción Leyes de Exenciones Tributarias Frecuencia y Puntualidad de los Informes Fiscales en el Curso del Ejercicio Número de entidades por sector con Estados Financieros y Auditoría Interna en Sectorización: MEFP 2001 vs. Nacional Informes Fiscales Publicados en Relación a Cobertura Institucional y Periodicidad Comparativo Información Cifras Fiscales del Sector Público No Financiero Gastos Devengados del Gobierno Central en Sumario de la Evaluación de las Prácticas de los Informes Fiscales Relación de Documentos Presupuestarios...35

7 4 16. Tiempo transcurrido entre la presentación del presupuesto anual y la aprobación para la gestión Fechas de aprobación del presupuesto en las gestiones Objetos de Políticas Fiscales Proyección y ejecución de Ingresos y Gastos del Sector Público No Financiero Balances Fiscales del SPNF Sin Hidrocarburos y Generales Resultados Esperados de un Programa del Ministerio de Hidrocarburos y Energía Tasas de Interés Activas y Pasivas, en % Modificaciones en el Presupuesto del Sector Público Aprobadas por la Asamblea Legislativa 2011 y Sumario de la Evaluación de las Prácticas de Proyecciones Fiscales y Presupuestación Informes de Riesgos Fiscales Elasticidad Puntual de los Ingresos Tributarios e Impuestos de Hidrocarburos Inflación y Cambios en la Masa Salarial Indicadores de la Deuda Pública Activos de los Fondos de Pensiones, en % Promedio de Rentabilidad de la Cartera de Inversiones del AFP Resumen de las Principales Entidades Nacionalizadas Participación del Gobierno en Empresas Públicas Créditos Comprometidos, aprobados y Desembolsados por el BCB a las Empresas Balance Patrimonial y Deuda Pública Gobiernos Departamentales Sumario de la Evaluación de las Prácticas de Análisis y Gestión de Riesgos...71 Figuras 1. Cobertura % de los Egresos del Sector Público en los Informes Fiscales por Clasificación Institucional Discrepancia en la Desagregación de Información en Reportes Diferentes PIB e Inflación: Proyecciones y Datos Ejecutados Balances Fiscales Proyectados y Ejecutados Deuda Externa (DE) y Servicio de la Deuda (SD) como Porcentaje % de las Exportaciones (Xbs) Relación del Servicio de la Deuda y el PIB (SD/PIB), Reservas Internacionales Netas y la Deuda Externa (RIN/DE) y las Reservas Internacionales Brutas y el Servicio de la Deuda (RB/SD), en % PIB Real y su Tendencia de Largo Plazo Composición de la Deuda Pública, en % Tasas de Interés Pasivas Reales, Composición de la Deuda del Sector Público por Moneda Rendimientos de las Inversiones de las AFP Mora, Provisiones como % de la Cartera Bruta Depósitos, Cartera y Patrimonio Bancario Volumen de Exportación de Gas Natural...68

8 5 15. Precios de Exportación de Gas Natural Transferencias del GC a Empresas Públicas, % del PIB...71 Recuadro 1. Certificación ISO 9001:2008 obtenida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas con relación a los procesos de cifras fiscales...17 Anexos 1. Mapa de Conversión de Clasificadores Nacionales a Clasificadores MEFP Recomendaciones y Plan de Acción para Mejorar la Transparencia Fiscal y el Análisis de Riesgos Metodología del Código de Transparencia Fiscal...82

9 6 ABREVIATURAS Y SIGLAS ABC AFP ASD ASFI BCB Bs CGCC CGE COMIBOL DGAFT DGAPF DGCF DGSGIF EASBA EFP ENDE ENTEL FAD FAP FMI GG INE IPC IPM ISO MEFP MEFP1986 MEFP2001 MPD MPMP PGE PIB SGC SIGEP SIGMA SPNF TGN UAI US$ VPCF VPSF VTCP VPT YPFB Agencia Boliviana de Carreteras Aseguradoras de Fondos de Pensiones Análisis de Sostenibilidad de la Deuda Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero Banco Central de Bolivia Bolivianos Catálogo General de Cuentas Contables Contraloría General del Estado Corporación Minera de Bolivia Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales Dirección General de Contabilidad Fiscal Dirección General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal Empresa Azucarera San Buenaventura Estadísticas de Finanzas Públicas Empresa Nacional de Electricidad Empresa Nacional de Telecomunicaciones Departamento de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional Fondo de Ahorro Previsional Fondo Monetario Internacional Gobierno General Instituto Nacional de Estadística Índice de Precios al Consumidor Informe de Política Monetaria International Standardization Organization Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 1986 del FMI Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI Ministerio de Planificación del Desarrollo Marco Presupuestario de Mediano Plazo Presupuesto General del Estado Producto Interno Bruto Sistema de Gestión de la Calidad Sistema Integrado de Gestión Pública Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa Sector Público No Financiero Tesoro General de la Nación Unidad de Auditoría Interna Dólares de los Estados Unidos de América Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal Viceministerio de Pensiones y Servicios Financieros Viceministerio del Tesoro y Crédito Público Viceministerio de Política Tributaria Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos

10 7 RESUMEN EJECUTIVO Uno de los aspectos más importantes para una buena gestión fiscal es la capacidad del gobierno de formular y comunicar las políticas fiscales. Lo que incluye la producción y publicación de informes fiscales oportunos, completos y en un lenguaje accesible; igualmente con relación a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. También la identificación y gestión de riesgos fiscales ha tornado importancia creciente en el análisis de la situación fiscal considerando las recientes crisis internacionales que demostraron que parte de los riesgos no formaban parte de las áreas tradicionales de atención del gobierno central. En tal sentido, el nuevo Código de Transparencia Fiscal de 2013, desarrollado por el Departamento de Finanzas Públicas (FAD) del Fondo Monetario Internacional (FMI) es un instrumento que busca revelar la situación de transparencia fiscal y ayudar a prevenir crisis fiscales. La evidencia empírica muestra que países con prácticas fiscales más transparentes están mejor preparados para conducir la política macrofiscal y son más resistentes a shocks externos 1. El propósito de esta evaluación consiste en que los países analicen el estado de la situación fiscal con relación a las prácticas consideradas básicas, buenas y avanzadas y en qué áreas sería útil hacer reformas que mejoren la cobertura, oportunidad y calidad de la información fiscal. El nuevo Código de Transparencia Fiscal, sustituye al Código de Transparencia Fiscal de 1998, actualizado en La estructura del Código anterior se basaba en cuatro pilares: (i) la claridad de los roles y responsabilidades de las instituciones públicas, (ii) el nivel de apertura y transparencia de los procesos presupuestarios, (iii) la disponibilidad de la información fiscal al público, y (iv) las garantías de integridad de la información fiscal. Así, tenía un carácter más institucional y buscaba identificar si el marco legal e institucional contaba con los mecanismos adecuados para una buena gestión fiscal. Este Código se ha 1 Vea el documento del FMI Fiscal Transparency, Accountability, and Risk publicado en En este documento Hameed (2005) y Dabla-Norris y otros (2010) han identificado que los países en desarrollo más transparentes tienen mejores calificaciones de crédito y mejor disciplina fiscal. Esto es apoyado por Alt y Lassen (2006), que encontraron que una mayor transparencia fiscal se asocia con una deuda pública y el déficit más bajo en 19 economías avanzadas. Arbatli y Escolano (2012) van más allá haciendo la descomposición de la relación entre la transparencia y la calificación crediticia en el impacto directo (reduciendo la incertidumbre actual sobre la posición fiscal) y el impacto indirecto (mejorando el saldo primario y la deuda bruta en el tiempo), encontrando que el primero caso es más dominante en los países en desarrollo, mientras que el segundo es más presente en las economías avanzadas. Para aclarar el sentido de la causalidad entre la transparencia y los resultados fiscales, Glennerster y Shin (2008) utilizan la publicación de los datos y los informes fiscales del FMI para identificar una relación causal significativa entre la publicación y la garantía de calidad de la información fiscal y la deuda pública más bajas.

11 8 utilizado en 93 países cumpliendo un rol importante promoviendo mejoras en las normas, instituciones e informes fiscales. El objetivo del nuevo Código es proporcionar a las autoridades del país, a los Organismos Internacionales, a los mercados y al público en general: (i) una mejor comprensión de la calidad y consistencia de los datos fiscales publicados por el gobierno y si fuera el caso la identificación de diferencias o discrepancias conceptuales que sería importante conciliar; (ii) una descripción más completa de los principales riesgos para la previsión fiscal del gobierno; (iii) una imagen más clara de cómo las prácticas de gestión de información fiscal del país se comparan con los estándares internacionales, y (iv) un plan de acción más específico y secuenciado para abordar las principales deficiencias de transparencia identificadas. La evaluación está dividida en tres pilares: (i) presentación de informes fiscales; (ii) elaboración de proyecciones fiscales y presupuestos; y (iii) análisis y gestión de riesgos fiscales. Los Capítulos I, II y III del informe siguen esta misma secuencia. El nuevo Código se divide en 38 dimensiones y para cada dimensión se evalúa la situación según la práctica sea considerada BÁSICA (color amarillo), BUENA (color verde claro), o AVANZADA (color verde oscuro). En caso de que la práctica no alcance la evaluación BÁSICA, se adopta la denominación de MENOS QUE BÁSICA (color rojo). Bolivia, ha avanzado significativamente en relación a la transparencia fiscal con la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado que consignó la transparencia como uno de los principios éticos-morales de la sociedad. En 2009, el Decreto Supremo creó unidades de transparencia en todas las entidades públicas como brazos operativos del Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción. Adicionalmente, en 2010, se aprobó la Ley Nº004 de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas Marcelo Quiroga Santa Cruz, misma que establece mecanismos y procedimientos para prevenir, investigar, procesar y sancionar actos de corrupción en Bolivia. En cuanto a la información fiscal generada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP), esta Cartera de Estado ha realizado diversas acciones encaminadas a transparentar los procesos de generación y publicación de la misma, contando con una cantidad amplia de información sobre los indicadores macro fiscales, ejecución presupuestaria, y sobre los estados financieros de todas las entidades del sector público. El 2008, por primera vez, el MEFP realizó la Autoevaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas en base a la metodología de autoevaluación PEFA (Gasto Público y Rendición de Cuentas, por sus siglas en inglés). En la gestión 2009, se realizó nuevamente una evaluación del desempeño de las finanzas públicas en base a la metodología PEFA, con la presencia de expertos internacionales y en coordinación con Banco Mundial y Banco Interamericano de

12 9 Desarrollo, cuyos resultados fueron el principal insumo para elaborar el Plan de Acción de Mejora de las Finanzas Públicas, el cual fue aprobado mediante Resolución Ministerial Nº341 de 2 de diciembre de 2010, institucionalizando de esta manera la política de transparencia fiscal a través de la autoevaluación de las finanzas públicas, el mismo se viene implementando desde la gestión En septiembre de 2012, el MEFP logró la Certificación del Sistema de Gestión de la Calidad, que acreditó que los procesos para la generación de información de deuda y cifras fiscales del Sector Público No Financiero del Ministerio, cumplen con los requisitos de la norma ISO 9001:2008, garantizando su confiabilidad y transparencia. Tras un año de la certificación, en septiembre de 2013 y en el marco de los procedimientos que mantienen los organismos certificadores, el MEFP se sujetó a una auditoría externa de seguimiento al Sistema de Gestión de la Calidad, misma que verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma ISO 9001:2008 y determinó mantener la vigencia de la certificación de calidad a los procesos mencionados. Las principales observaciones de esta evaluación son las siguientes. Con relación al Pilar I - Presentación de Informes Fiscales, la principal característica es la muy buena cobertura en términos de flujos y stocks del sector público con más de 90% de los egresos presupuestarios del sector público incluidos en el presupuesto. Solamente 11 de 577 entidades están fuera del presupuesto 2, informes mensuales son preparados sobre las operaciones del sector público no financiero. De la misma forma, es amplia la disponibilidad de información en términos de clasificación económica, administrativa, funcional y programática y la consistencia interna de la información con relación a los diversos informes producidos. Los puntos que ameritan perfeccionamientos se refieren a inexistencia de una auditoría anual sobre los estados financieros consolidados del gobierno central y la ausencia de estimaciones e informes sobre exenciones tributarias. Con relación al Pilar II - Elaboración de Proyecciones Fiscales y Presupuesto, cabe destacar la excelente cobertura presupuestaria y oportuna presentación y aprobación del presupuesto. La principal área que amerita mejoras se refiere a un presupuesto que se incrementa fuertemente durante el curso del año, con aumentos anuales que alcanzan más de 30% con relación a los gastos y 50% con relación a los ingresos. Desde el punto de vista de política fiscal, se verifica una postura prudente en la definición de los ingresos pero con impacto sobre la previsibilidad de los gastos. Adicionalmente, no hay un marco presupuestario de mediano plazo, pero en este caso el gobierno ya está avanzado en su preparación y que se estima presentar en Las 11 entidades fuera del presupuesto son: Entel S.A. y su subsidiaria DATACOM SRL; 7 Subsidiarias de la YPFB: Andina S.A.; Chaco S.A.; Petroandina S.A.; Refinación S.A.; Transportes; Logística S.A.; Aviación S.A.; Banco Unión S.A. y Banco de Desarrollo Productivo.

13 10 Finalmente, con relación al Pilar III - Análisis y Gestión de Riesgos Fiscales, existe buena información sobre el sector financiero, gestión de deuda y controles de empresas públicas y de gobiernos sub-nacionales. Todavía, no hay informes consolidados de los riesgos fiscales macroeconómicos y pasivos contingentes. Así, la evaluación muestra que Bolivia tiene diversas prácticas de transparencia fiscal que se clasifican como avanzadas y buenas, tales como: (i) cobertura institucional de los informes fiscales con cobertura de 98% de las entidades del sector público; (ii) cobertura de flujos de ingresos y egresos con cobertura mensual de todas las entidades del sector público no financiero; (iii) publicación de los estados financieros con cobertura de saldos de activos, pasivos y patrimonio neto de casi todas las entidades del sector público; (iv) frecuencia mensual de informes fiscales en el ejercicio; (v) consistencia interna de la información fiscal; (vi) unidad presupuestaria; (vii) presupuestación bruta; (viii) proyecciones macroeconómicas; (ix) presentación y aprobación del presupuesto antes del inicio del año fiscal; (x) identificación de los objetivos de la política fiscal en la documentación presupuestaria; (xi) aprobación de uno o pocos presupuestos suplementarios en cada año; (xii) reserva de contingencias; (xiii) gestión consolidada de deuda y de garantías; y (xiv) buen control de las finanzas de los gobiernos subnacionales y empresas públicas. Todavía, hay prácticas que se clasifican como básicas o menos que básicas que pueden ser mejoradas, tales como: (i) preparar un informe anual sobre los gastos tributarios para hacer parte de los documentos presupuestarios; (ii) realizar auditoría financiera anual sobre los estados financieros del gobierno central; (iii) implementar el marco presupuestario de mediano plazo; (iv) identificar una institución independiente que pueda evaluar la consistencia de los pronósticos fiscales; (v) preparar informes de riesgos fiscales con cobertura amplia que incluya análisis de escenarios macroeconómicos y de riesgos específicos; (vi) ampliar la cobertura del análisis de sostenibilidad fiscal para incluir escenarios sobre variación en la inflación, crecimiento del producto, tasa de interés, tasa de cambio, y precio de los hidrocarburos y publicar los resultados como parte de la documentación presupuestaria; (vii) identificar en los presupuestos anuales y modificados las políticas vigentes de las nuevas; (viii) modificar y armonizar las clasificaciones estadísticas, presupuestarias y contables; (ix) mejorar la consistencia histórica de la información fiscal y utilizar los mismos clasificadores institucionales en los diversos informes fiscales para facilitar la comparación entre ellos; y (x) mejorar las proyecciones fiscales de ingresos y gastos de modo de dar mayor previsibilidad a los gestores públicos sobre los recursos disponibles. Considerando esta situación, el Cuadro 1 presenta un resumen de la evaluación, el Cuadro 2 resume las principales recomendaciones para mejorar la transparencia fiscal y el análisis de los riesgos fiscales, y el Anexo 2 detalla el plan de acción para implementar las recomendaciones. El Anexo 3 detalla la metodología de la evaluación de transparencia fiscal.

14 11 Cuadro 1. Resumen de la Evaluación de Transparencia Fiscal 1. Informes Fiscales 2. Proyecciones y Presupuestos Fiscales 3. Análisis y Gestión de Riesgos Fiscales Cobertura Institucional (Avanzada) Cobertura de los Flujos (Buena) Cobertura de los Saldos (Buena) Gasto Tributario (Menos que Básica) Frecuencia Informes Fiscal en el Ejercicio (Avanzada) Puntualidad Informes Fiscales Anuales Auditados (Avanzada) Clasificación (Buena) Consistencia Interna (Avanzada) Consistencia Historica (Básica) Comparabilidad Informes Fiscales (Básica) Independencia Estadística (Básica) Auditoría Externa (Menos que Básica) Confiabilidad (Menos que Básica) Unidad (Avanzada) Presupuestación Bruta (Avanzada) Proyecciones Macroeconómicas (Buena) Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Menos que Básica) Informe de Estratégia Fiscal (Menos que Básica) Propuesta del Presupuesto (Buena) Aprobación del presupuesto (Buena) Objetivos de Política Fiscal (Buena) Separación de Políticas Vigentes y Nuevas (Básica) Información sobre el Desempeño (Buena) Análisis Distributivo (Avanzada) Análisis de Sostenibilidad Fiscal (Básica) Evaluación Independiente Pronósticos Fiscales (Menos que Básica) Presupuesto Suplementario (Buena) Conciliación de Pronósticos (Menos que Básica) Riesgos Macroeconómicos (Básica) Riesgos Fiscales Específicos (Menos que Básica) Reservas para Contingencias (Buena) Gestion de Activos y Pasivos (Avanzada) Garantías (Buena) Exposición del Sector Financiero (Básica) Contratos a Largo Plazo (Buena) Derivados Financieros (No Aplicable) Gobiernos Subnacionales (Buena) Empresas Públicas (Buena) Avanzada - 8 (21%) Prácticas Buena - 14 (37%) Avanzada Básica - 7 (18%) Buena Menos que Básica - 8 (21%) Básica No aplicable - 1 (3%) Menos que Básica Total = 38 (100%) No Aplicable

15 12 Cuadro 2. Recomendaciones para Mejorar la Transparencia Fiscal y el Análisis de Riesgos Práctica Recomendación Fecha Cobertura de los Saldos de Activos y Pasivos Incluir en los estados financieros del gobierno central los valores de las reservas de los recursos naturales Gasto Tributario Preparar informe anual sobre los gastos tributarios identificando los sectores beneficiados, los valores 2015 estimados de las exenciones tributarias y una evaluación de los resultados de la política de exenciones. Clasificación Presupuestaria, Estadística y Contable Depurar la clasificación institucional considerando únicamente los entes que cumplen con los requerimientos para ser clasificados como tales. Revisar y actualizar los clasificadores contables en relación con los requerimientos del MEFP2001 y armonizarlos con los presupuestales y 2015 Consistencia Histórica Comparabilidad de los Informes Fiscales Auditoría Externa y Confiabilidad de los Balances y Marco Presupuestario de Mediano Plazo Separación de las Políticas Vigentes y Nuevas Análisis de sostenibilidad fiscal Presupuesto Suplementario Riesgos Macroeconómicos y Riesgos Fiscales Específicos 3.1.1, estadísticos. Ante cambios atípicos, elaborar y mantener paralelamente las series históricas con los datos originales y con los datos afectados por los cambios de manera que se pueda observar el impacto de los mismos. Publicar ejecuciones presupuestarias con una sectorización estandarizada del Gobierno Central, Gobierno General, Sector Público No Financiero, y Sector Público. Realizar auditoría financiera sobre los estados financieros del gobierno central y emitir un dictamen sobre la confiabilidad de la información fiscal y presupuestaria. En MEFP debe continuar los esfuerzos para implementar un MPMP que cubra al menos tres años y contemple todas las entidades presupuestarias del sector público. Identificar de forma más amplia, en las Exposiciones de Motivos que acompañan los presupuestos anuales y reformulados, las políticas vigentes de las nuevas para facilitar la evaluación del presupuesto. En el documento presupuestario se debe ampliar el análisis de evolución de las variables macro fiscales explicitando escenarios múltiples (pesimista, medio y optimista) para la evaluación de los principales agregados fiscales para al menos 20 años. Mejorar las proyecciones presupuestarias de ingresos y egresos a objeto de dar mayor previsibilidad de los recursos disponibles a los gestores públicos y actualizar las proyecciones macroeconómicas en caso de reformulación del presupuesto. -Preparar un documento anual que sea parte de los documentos presupuestarios informando sobre los riesgos fiscales. Este documento debe contener información sobre los riesgos macroeconómicos, deuda pública, empresas públicas, garantías de deuda, pasivos contingentes, contratos de largo plazo, desastres naturales, instituciones financieras, gobiernos sub-nacionales y seguridad social. -Preparar estudio actuarial sobre los regímenes de seguridad social para al menos 30 años de proyecciones que debe hacer parte de los documentos presupuestarios

16 13 I. PRESENTACIÓN DE INFORMES FISCALES A. Introducción 1. Uno de los aspectos más importantes para una buena gestión fiscal es la capacidad del gobierno para formular y comunicar las políticas fiscales. La producción y publicación de informes fiscales oportunos, completos y en un lenguaje accesible es fundamental. Lo mismo con relación a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. También la identificación y gestión de riesgos fiscales se ha tornado crecientemente importante considerando las recientes crisis internacionales que demuestran que parte de los riesgos estaban fuera de las áreas tradicionales de atención. 2. El nuevo Código de Transparencia Fiscal desarrollado por el Departamento de Finanzas Públicas (FAD) del Fondo Monetario Internacional (FMI) es un instrumento que busca revelar la situación de transparencia fiscal en un país y ayudar a prevenir crisis fiscales. La evaluación está dividida en tres pilares: (i) presentación de informes fiscales; (ii) elaboración de proyecciones fiscales y presupuestos; y (iii) análisis y gestión de riesgos fiscales. Los Capítulos I, II y III del informe siguen esta misma secuencia. El Anexo 2 presenta un Plan de Acción con indicación de prioridades y secuencia de implementación de las recomendaciones. 3. El Código de Transparencia Fiscal se divide en 38 dimensiones. Para cada dimensión se evalúa la situación según prácticas consideradas BÁSICA (color amarillo), BUENA (color verde claro), o AVANZADA (color verde oscuro). En caso que la práctica no alcance la evaluación básica, se adopta la denominación de MENOS QUE BÁSICA (color rojo). Dossier Fiscal Cuadro 3. Relación de Informes Fiscales Informe Área Responsable Contenido Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales - MEFP Boletín de Ingresos Tributarios Directrices y Clasificadores Presupuestarios Informe de Política Monetaria Dirección General de Estudios Tributarios - MEFP Dirección General de Programación y Gestión Presupuestaria - MEFP Banco Central de Bolivia Informe semestral con análisis fiscal y datos de ejecución de ingresos, gastos y deuda y otras estadísticas fiscales Información de ingresos tributarios y aduaneros anuales por tipo de impuestos y por departamento regional Manual con directrices de formulación presupuestaria y clasificadores presupuestarios Informe semestral con información contexto internacional, inflación, desempeño económico, política monetaria y cambiaria, y de riesgo sobre proyecciones de inflación

17 14 Informe Área Responsable Contenido Banco Central de Bolivia Informe de Estabilidad Financiera Memoria de la Economía Boliviana Bolivia: Resultados de un Nuevo Modelo Económico Memoria de Transparencia Institucional Memoria del Banco Central de Bolivia Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales MEFP Unidad de Comunicación - MEFP Unidad de Transparencia - MEFP Banco Central de Bolivia 1.1. Cobertura Cobertura de las instituciones del sector público (1.1.1) Información anual sobre entorno macroeconómico, sistema financiero, crédito, sistema de pagos y análisis de riesgo de crédito y liquidez Informe anual con informaciones sobre economía nacional e internacional Resumen económico en lenguaje sencillo sobe los principales hitos macrofiscales y sociales Informe anual sobre las principales actividades de las entidades del MEFP Informe anual sobre las principales actividades desarrolladas por el BCB 4. En los informes presupuestarios se consolidan anualmente a nivel de programación y ejecución presupuestaria 566 de 577 entidades del sector público (98%), que representan más de 90% de los egresos, y los informes están ampliamente disponibles al público (AVANZADA). De la totalidad de entidades públicas sólo algunas empresas públicas financieras y bancarias de carácter comercial no están incluidas en el presupuesto. La principal justificación para su exclusión es evitar la introducción de rigideces innecesarias en la gestión, sin embargo, este aspecto se encuentra actualmente regulado mediante Ley Nº466 de la Empresa Pública aprobada el 26 de diciembre de 2013, la cual establece la obligatoriedad de las empresas públicas de remitir su presupuesto al MEFP a través del Consejo Superior Estratégico de las Empresas Públicas.

18 15 Cuadro 4. Sector Público: Total de Operaciones Financieras de Ingresos y Egresos por Categoría Institucional 2011 (Valores en millones de bolivianos) Clasificación Institucional No. Instit. Ingresos Egresos Financiac ión % Egreso s 1.Sector Público ,143 94,680 11, En porcentaje del PIB Sector Público No Financiero ,492 93,558 10, Gobierno General ,554 45,979 5, Gobierno Central ,018 29, Órganos Estado ,853 26,210 (357) Desconcentradas Universidades Públicas 15 3,165 2, Gobiernos Departamentales 9 6,401 4,652 1, Gobiernos Municipales ,833 10,295 2, Seguridad Social 15 3,302 2,014 1, Empresas Públicas 43 52,938 47,579 5, Empresas Públicas Presupuestaria 34 42,363 39,073 3, Empresas Públicas No 9 10,575 8,506 2,069 Presupuestaria (1) 1.2 Sector Público Financiero 8 1,651 1, Instituciones Financieras No Bancarias Instituciones Financieras Bancarias 3 1,478 1, Inst. Financieras Bancarias Presupuestaria Banco Central Instituciones Financieras Bancarias No presupuestaria (2) Total Entidades No Presupuestarias ( ,222 9,082 2, ) Fuente: MEFP - Dossier Fiscal 2011 y estados financieros de las entidades no presupuestarias. (1) Entel S.A. y su subsidiaria DATACOM SRL, y 7 Subsidiarias de la YPFB: Andina S.A.; Chaco S.A.; Petroandina S.A.; Refinación S.A.; Transportes; Logística S.A.; Aviación S.A. (2) Banco Unión S.A. y Banco de Desarrollo Productivo

19 16 Figura 1. Cobertura % de los Egresos del Sector Público en los Informes Fiscales por Clasificación Institucional 2011 Dentro Informe Fiscal Fuera Informe Fiscal Instituciones Financieras Empresas Públicas Seguridad Social Gobiernos Municipales Gobiernos Departamentales Universidades Órganos Estado + Desconcentradas Total Sector Público Fuente: MEFP - Dossier Fiscal 2011 y estados financieros de las entidades no presupuestarias. Cobertura de los ingresos, gastos y otros flujos (1.1.2) 5. Los informes fiscales publicados cubren los flujos de caja y todos los ingresos y gastos devengados para el Sector Público No Financiero (SPNF) en periodicidad mensual (BUENA). Semestralmente el MEFP publica el Dossier Fiscal con las operaciones financieras de ingresos y egresos para el consolidado del SPNF. Además, en la página WEB del MEFP están disponibles los informes de ejecución presupuestaria de cada entidad del sector público de forma individual. Esta información está en línea con la ejecución para los órganos del gobierno central y disponible mensualmente para las otras entidades del sector público. Los estados financieros de las empresas públicas financieras y de las empresas públicas no financieras que no están incluidas en esos informes corresponden a cerca de 9.6% de los egresos totales del sector público. En 2012, el MEFP obtuvo una certificación ISO 9001:2008 con relación a los procesos de cifras fiscales (ver Recuadro 1) con el propósito de garantizar que normas y procedimientos para la organización de la información sean de buena calidad.

20 17 Recuadro 1. Certificación ISO 9001:2008 obtenida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas con relación a los procesos de cifras fiscales El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) en agosto de 2012, obtuvo la certificación ISO 9001:2008 del Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) para los procesos de Información de Deuda de las Entidades Territoriales Autónomas y Universidades Públicas y Generación de Cifras Fiscales del Sector Público No Financiero administrados por la Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público. La Norma ISO 9001:2008, elaborada por la Organización Internacional para la Estandarización (ISO), especifica cuáles son los requisitos que deben cumplir las organizaciones para mantener un SGC, que permita mejorar la satisfacción del cliente, para lo cual a través del cumplimiento de la Norma ISO 9001:2008, demuestra su capacidad de proporcionar productos (bienes o servicios) que cumplan con los requisitos del cliente, los de la organización y otros como son los requisitos legales. Después de una auditoría externa, la certificación del SGC fue otorgada por los organismos de certificación IRAM de Argentina con reconocimiento internacional a través de la Certificación IQNET e IBNORCA de Bolivia, tiene una validez de tres años y es sujeta a auditorías externas anuales. La certificación ISO, acredita que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas cumple con los requisitos especificados por la normativa ISO 9001:2008, además de los requisitos planteados por el marco legal vigente, el MEFP y los clientes de la información generada. El SGC, contempla un manual de la calidad, el cual establece de manera documental la política, objetivos, lineamientos, procedimientos y las responsabilidades para asegurar que los procesos certificados cumplan con la Norma ISO 9001:2008. Asimismo establece procedimientos documentados, instructivos, guías que permiten la aplicación, la verificación de lo planeado, así como las acciones correctivas, preventivas y de mejora continua cuando sean necesarias. Tras un año de la certificación, en septiembre de 2013 y en el marco de los procedimientos que mantienen los organismos certificadores, el MEFP se sujetó a una auditoría externa de seguimiento al Sistema de Gestión de la Calidad, misma que verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Norma ISO 9001:2008 y determinó mantener la vigencia de la certificación de calidad a los procesos mencionados. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cobertura de Saldos de Activos y Pasivos (1.1.3) 6. Los estados financieros anuales de casi todas las entidades del sector público son publicados anualmente en forma individual y cubren, entre otros, todos los activos y los pasivos financieros (BUENA). De acuerdo con la Contraloría General del Estado (CGE) los estados financieros anuales del gobierno central y los informes de confiabilidad de las unidades de auditoría interna (UAI) contienen aún información financiera y no financiera de activos y pasivos, los registros de los activos no financieros tienen falencias en términos de cobertura y valoración. 7. Al respecto, es importante señalar que las Normas Básicas de Contabilidad Integrada aplicadas en Bolivia indican que los Estados Financieros de la Administración Central del Estado deben ser considerados como un solo ente contable. Los informes financieros de todas las entidades presupuestarias del sector público están

21 18 disponibles en la página web del MEFP. 3 En los estados financieros del gobierno central están incluidos como parte del activo exigible de largo plazo el patrimonio neto de 131 instituciones descentralizadas y empresas públicas. Por otro lado, los estados financieros no incluyen los valores de las reservas de los recursos naturales, información que se observa en los estados financieros de las empresas públicas que tienen control de las mencionadas reservas. Cuadro 5. Estados Financieros del Poder Ejecutivo 2011 y 2010 (Valores en bolivianos) Cuentas Balance Patrimonial Activo 119,095,606, ,741,538,223 Activo Corriente 17,804,178,703 15,221,274,629 Activo Disponible 15,954,306,673 14,328,626,757 Inversiones Financieras a Corto Plazo 68,600,000 69,400,000 Exigible a Corto Plazo 1,604,640, ,562,256 Inventario de materias primas, materiales y suministros 176,631, ,685,616 Activo No Corriente 101,291,427,807 86,520,263,594 Activo Exigible a Largo Plazo 2,964,518,620 3,369,340,605 Inversiones Financieras a Largo Plazo 89,469,661,623 75,285,508,766 Activo Fijo 8,845,624,389 7,855,726,705 Activo Intangible 11,623,175 9,687,518 Pasivo 85,362,226,505 80,719,226,262 Pasivo Corriente 19,654,268,278 18,865,998,177 Deuda Flotante Presupuestarias 1,394,186,859 2,797,227,337 Otros Pasivos de Corto Plazo 64,803, ,701,165 Deuda Documentada a Pagar a Corto Plazo 3,783,910,861 3,188,696,754 Fondos Recibidos en Custodia y Garantía 14,411,366,934 12,336,372,921 Pasivo No Corriente 65,707,958,227 61,853,228,085 Deuda Pública 65,707,958,227 61,853,228,085 Patrimonio Neto 33,733,380,005 21,022,311,961 Total Pasivo y Patrimonio 119,095,606, ,741,538,223 Total Pasivo y Patrimonio en relación al PIB (%) Fuente: MEFP Estados Financieros del Órgano Ejecutivo La YPFB revela en sus estados financieros, específicamente en las notas contables, la estimación de reservas de hidrocarburos líquidos y gaseosos (Cuadro 6). Las estimaciones de las reservas probadas en finales de 2012 eran de MMpc de 3 Ver estados financieros en

22 19 gas separador (12 años de producción) y Mbbls de petróleo y/o condensado (11 años de producción). Cuadro 6. Reservas de Gas y Petróleo y Producción Categoría Gas de Separador (MMpc) Petróleo y/o Condensado (Mbbls) Probadas Probables Posibles Producción Fuente: Notas Contables Estados Financieros YPFB Obs.: Reservas cuantificadas y certificadas por la empresa Ryder Scott CO. en Gasto Tributario (1.1.4) 9. Las exenciones tributarias se autorizan por ley, todavía no se preparan informes de evolución anual sobre los gastos tributarios (MENOS QUE BÁSICA). Las exenciones tributarias son autorizadas por ley aprobadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional. No se producen ni si publican informes anuales sobre los gastos tributarios. No obstante, se elaboran estudios por procedimiento para cada propuesta de norma, el Vice-ministerio de Política Tributaria (VPT) elabora la exposición de motivos e informes de justificación en las cuales se refleja en el análisis, el hecho generador, base imponible, exenciones, estimación de la recaudación, liquidación y pago del impuesto, entre otros, como fue el caso reciente de los impuestos a los juegos y de importación de vehículos, los cuales todavía no se publican. 4 La preparación de un informe anual con una evaluación de los gastos tributarios por tipo de tributo, sería muy útil para complementar la documentación presupuestaria y permitir un análisis sobre los beneficios generados por las exenciones. Cuadro 7. Leyes de Exenciones Tributarias Nº NORMATIVA DESCRIPCIÓN REGIÓN 1 Ley Nº Ley Nº 877 Exención de impuestos para la nueva industria fabril o manufacturera que se establezca en Oruro Las industrias que se instalen en Potosí, serán deducibles de impuestos a la renta de empresas y de personas, con la excepción de las regalías mineras Oruro Potosí 4 El Grupo Macroeconómico está conformado por los Ministros de Economía y Finanzas Públicas, y Planificación del Desarrollo, así como el Presidente, Asesor de Política Económica y Directores del BCB, INE, UDAPE, Viceministros del área económica y otras entidades cuando se las requiere. Este Grupo, se reúne para discutir principalmente temas macroeconómicos velando por la estabilidad macroeconómica y promoviendo el crecimiento sostenido, contribuyendo así, al desarrollo económico y social adicionalmente, en cada sesión y a requerimiento del Ministro se consideran diferentes temas.

23 20 Nº NORMATIVA DESCRIPCIÓN REGIÓN 3 Ley Nº 967 Gozarán del beneficio establecido en las Leyes 876, 877 y 967 aquellas industrias que en su localización implique una inversión Potosí mayor a US$ (D.S. N IVA, IT, IUE, GA) 4 Ley Nº 1834 Contempla el mercado de valores bursátiles y extrabursátiles (IVA e IT en la cesión de bienes o activos sujetos a procesos de Nacional titularización a cargo de sociedades titularizadoras) 5 Ley Nº 1850 Amplia la vigencia de la Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija por veinte años a partir del 27/03/98 Pando 6 Ley Nº 2068 Se crea un incentivo y sanción patrimonial para los bienes inmuebles considerados patrimonio histórico en Sucre. (Rebajas Sucre en el IPBI) 7 Ley Nº 2206 Se exime del pago del IVA, IT, IUE a las actividades de teatro, danza, música nacional, pintura, escultura y cine. Nacional 8 Ley Nº 2762 Liberación de impuestos nacionales, departamentales y municipales, excepto renta personal, para toda industria que se Chuquisaca asiente en Lajastambo 9 Ley Nº 2685 De promoción económica de la ciudad de El Alto (D.S. N de 20/12/2004 exención del IUE, IVA y GA) El Alto 10 Ley Nº 2755 Creación de la Zona Franca Industrial y Comercial en el municipio de Sucre Sucre 11 Ley Nº 2739 Se declara Zona Franca Cultural Turística al Departamento de Chuquisaca Chuquisaca 12 Ley Nº 2745 Se declara Zona Franca a municipios de Chuquisaca, para nuevas inversiones en el rubro turístico y ecoturístico, con la exoneración total del IPBI, IVA, IUE por el término de diez (10) Chuquisaca años. 13 Ley Nº 2770 Exención de GA para la importación de bienes donados a entidades públicas y privadas deportivas sin fines de lucro. Asimismo, se exenciona del ISAE a los miembros de las Nacional delegaciones deportivas que representen al país. 14 Ley Nº 2809 Amplia el período de liberación del pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales con excepción de la renta personal a 10 años, para toda nueva industria manufacturera que se instale en Oruro, con un capital mayor a Cien Mil 00/100 Dólares Americanos (US$ ) Oruro 15 Ley Nº Ley Nº Ley Nº Ley Nº 3152 Se libera del GA y el IVA a las importaciones de maquinaria y equipo que no se producen en el país, con destino a las empresas productivas, agropecuarias, manufactureras, artesanales, pequeñas y medianas, minero metalurgia, minería chica y cooperativizada, establecidas en Oruro. Se declara de prioridad nacional la construcción e implementación del Parque Industrial Metropolitano de la ciudad de Tarija, a ubicarse en la zona de Monte Cercado, de la Provincia Cercado del Departamento de Tarija. Los terrenos e inmuebles del Parque Industrial Santiváñez de propiedad de los empresarios del sector industrial, más las construcciones y edificios, quedan liberados del IPBI por el plazo de siete años contados a partir del registro de transferencia de los mismos. Se suspende por cinco años el pago a las utilidades a partir del inicio de operaciones de las empresas que generan energías alternativas en Pando, así como los impuestos IVA de importación, aranceles y tasas de internación, por la importación de maquinaria y equipo destinados a dichos proyectos. Oruro Tarija Cochabamba Pando

24 21 Nº NORMATIVA DESCRIPCIÓN REGIÓN 19 Ley Nº 3162 Los bienes inmuebles destinados exclusivamente a la actividad de ferias de exposición internacional y que formen parte de los activos fijos de estas instituciones, a efectos del pago del IPBI, Nacional serán valuados tomando en cuenta el cincuenta por ciento de la base imponible, por 10 años. 20 Ley Nº 3249 El servicio de transporte internacional de empresas bolivianas de carga por carretera incluido el transporte de encomiendas, paquetes, documentos o correspondencia, estará sujeto al régimen de tasa cero en el IVA. La aplicación de la mencionada Nacional tasa no implica que el sujeto pasivo sea beneficiario de la devolución del Crédito Fiscal (IVA), por no constituir exportación de servicios. 21 Ley Nº 3313 Toda actividad económica productiva que contribuya al establecimiento, implementación y/o fortalecimiento de un Asentamiento Humano Urbano, Armónico y Estratégicamente Planificado, quedará liberada del pago del IUE, IVA e IT, por un Nacional período que no exceda los 5 años. Asimismo, Se liberan del GA y del IVA a los bienes de capital y los insumos importados. 22 Ley Nº 3279 Se suspende por cinco años el pago a las utilidades a partir del inicio de operaciones de las empresas que generen energías alternativas en el Departamento del Beni, así como los impuestos Beni IVA de importación, aranceles y tasas de internación, por la importación de maquinaria y equipo destinado a estos proyectos. 23 Ley Nº 3420 a) Exención del IUE por un periodo de diez (10) años b) Exención del GA y del IVA para importaciones bienes no producidos en el país. c) Pago único del tres por ciento por importaciones menores de materias primas. Excepto a las que ya gozan de la liberación de Cochabamba gravámenes arancelarios. d) Exención del IT por la venta de bienes utilizados dentro de la Zona Económica Especial. e) Exención del pago del IPBI, por un periodo de hasta tres años. 24 Ley N 291 Los intereses a favor de acreedores de deuda pública contraída mediante emisión de títulos valor en mercados de capital externos, están exentos del IUE, así como los pagos por prestación de servicios de asesoría legal y financiera y de otros Nacional servicios especializados vinculados a la operación de deuda pública en los mercados de capital externo. 25 Ley N 3058 a) Las importaciones definitivas de bienes, equipos, materiales, maquinarias y otros estarán liberadas del pago del GA, y del IVA. b) Liberación del IU por un plazo no mayor a ocho años c) Exención temporal del IPBI, por un plazo mínimo de cinco años improrrogables. Nacional d) Las importaciones de bienes, equipos y materiales para el cambio de la Matriz Energética del parque automotor a Gas Natural Comprimido (GNC), estarán liberados del pago del GA e IVA. Fuente: MEFP/VPT Frecuencia y Puntualidad Frecuencia de los informes fiscales en el curso del ejercicio (1.2.1) 10. Bolivia dispone de numerosos informes fiscales, tales como: las operaciones consolidadas del SPNF, las operaciones efectivas de caja y la ejecución presupuestaria

25 22 por entidad que se producen y publican mensualmente; y los estados financieros anuales (AVANZADA). Se cuenta con amplia información sobre las finanzas públicas que, en general, se procesan en un plazo de hasta 60 días entre el período a informar y la elaboración y publicación de diversos reportes. Las cifras fiscales de las operaciones consolidadas (operaciones del gobierno) y las operaciones efectivas de caja del SPNF se elaboran y publican mensualmente. En tanto que la ejecución consolidada del Estado, del SPNF, el balance del Poder ejecutivo y la Memoria de la Economía Boliviana se elaboran y publican de forma anual, y semestralmente el Dossier Fiscal; éstas dos últimas publicaciones compilan las cifras fiscales y analizan la información fiscal en su conjunto. Las operaciones del gobierno y los estados financieros son informes consolidados, en donde se han eliminado las transacciones entre entes públicos y particularmente las referencias a las transferencias. Cuadro 8. Frecuencia y Puntualidad de los Informes Fiscales en el Curso del Ejercicio Informe Plazo en dias de los informes (1) Rezago (días) MENSUALES Ejecuciones presupuestales por institución 0 a 10 <29 Operaciones del Gobierno SPNF; GG; Empresas 0 a 15 <29 Saldo y servicio de la deuda pública interna y externa Desembolsos de la deuda externa del sector público TRIMESTRAL Evalución de las Empresas* SEMESTRALES Operaciones del Gobierno SPNF; GG; Empresas 0 a Flujo de caja por institución detallado por mes 0 a Flujo de caja agregado detallado por mes de GAD; GAM; Universidades 0 a Saldo de la Deuda Pública Interna Saldo de la Deuda Pública Externa Desembolso de la Deuda Externa del Sector Público Emisión de la Deuda Pública Interna Stock de Deuda Subnacional por Dpto.y Entidad Territorial Servicios de la Deuda Subnacional por Nivel Territorial ANUALES Ejecución Presupuesto General del Estado y del SPNF 0 a 10 >90 Operaciones del Gobierno SPNF; GG; Empresas 0 a 15 <29 Flujo de caja )serie 7 años) gobernaciones, municipios, TGN 0 a 15 >90 Saldo de la Deuda Pública Interna Saldo de la Deuda Pública Externa 0 >90 Estados Financieros del Poder Ejecutivo Estados Financieros de cada ente territorial Ingresos y gastos consolidados de empresas 120 >90 (1) Número de días reglamentados para que las dependencias generen los reportes. Fuente: Dossier Fiscal Semestral 2012; Memoria de la Economía Boliviana Página Web MEFP. Puntualidad de los informes fiscales anuales auditados (1.2.2) 11. Los estados financieros anuales de cada entidad son, en un buen número, auditados o por los órganos de auditoría interna o por auditores independientes (externos) y son publicados antes de seis meses (AVANZADA). Las dependencias

26 23 productoras de datos fiscales acogen los términos legales establecidos para la elaboración de estados fiscales sin embargo, estos lineamientos no son comunes para todas las dependencias variando la periodicidad en la preparación de los mismos. La información del sector presupuestario y parte de las entidades que conforman el sector extrapresupuestario realizan sus operaciones a través del Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA), disponiendo de cifras fiscales en tiempo real y permitiendo la producción de estados automáticamente. El 95,9% de las entidades con información en el sistema presentaron estados financieros con corte a diciembre de 2011, de los cuales el 54,1% cuentan con dictámenes de los órganos de auditoría interna o de auditores independientes y son publicados antes de 6 meses. La Dirección General de Contabilidad Fiscal del MEFP prepara los estados financieros (consolidados al cierre del año fiscal) del Poder Ejecutivo en el primer trimestre del año siguiente, esta información es enviada con fines de auditoría a la Contraloría General del Estado (CGE), la cual a la fecha no ha realizado esta labor. Cuadro 9: Número de Entidades por Sector con Estados Financieros y Auditoría Interna en 2011 ENTIDADES CON CON SECTOR ESTADOS AUDITORIA NÚMERO FINANCIEROS INTERNA Órganos del Estado Instituciones de Control y Defensa del Estado Entidades Descentralizadas Seguridad Social Universidades Gobiernos Autónomos Departamentales Gobiernos Autónomos Municipales Empresas Públicas Administración Pública Financiera TOTAL Fuente: MEFP, Dirección General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal - Unidad de Información y Análisis Financiero. B. Calidad Clasificación Presupuestaria, Estadística y Contable (1.3.1) 12. Los informes fiscales incluyen una clasificación institucional, funcional y económica que informan separadamente los ingresos y gastos presupuestarios; estas clasificaciones son parcialmente concordantes con las normas internacionales de estadística. También se utiliza una clasificación por programa. Por otro lado, los clasificadores contables están armonizados con los presupuestales pero no con los

27 24 estadísticos, limitando una adecuada revelación de las estadísticas de finanzas públicas; así mismo, a pesar de no estar implementado el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 (MEFP2001) del FMI, las autoridades están avanzando en esta dirección (BUENA). La sectorización del sector público en Bolivia difiere de la definida en el MEFP2001, pero es factible recomponerse bajo dicha metodología. La clasificación nacional presenta algunas divergencias sectoriales y conceptuales con el MEFP2001 y particularmente en considerar separadamente como entes: al Tesoro General de la Nación (TGN) y a la Vicepresidencia del Estado Plurinacional; a unidades ejecutoras como: Unidad Ejecutora de Titulación y a programas como Infraestructura Descentralizada para Transferencia Rural, entre otros. Cuadro 10. Sectorización: MEFP2001 vs. Nacional MEFP2001 NACIONAL RECLASIFICACIÓN NACIONAL A MEFP2001 SECTOR PÚBLICO SECTOR PUBLICO Sector público no financiero Gobierno General Gobierno General Gobierno Central Gobierno Central Presupuestario Poderes Presupuestario Extrapresupuestario Entidades Desconcentradas Presupuestario Fondos de Seguridad Social Entidades Descentralizadas Extrapresupuestario Gobiernos Estatales Organo Electoral Presupuestario Gobiernos Locales Instituciones de Control y Defensa del Estado Presupuestario Corporaciones Públicas Universidades Extrapresupuestario No Financieras Seguridad Social Fondos de Seguridad Social Financieras Gobiernos Autónomos Departamentales Gobiernos Estatales Gobernaciones Gobiernos Autónomos Municipales Gobiernos Locales Municipalidades Empresas Públicas Corporaciones Públicas No Financieras Nacionales Regionales Municipales Sector público financiero Corporaciones Públicas Financieras Instituciones Financieras No Bancarias Instituciones Financieras Bancarias Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. 13. Los clasificadores presupuestarios están unificados en todas las instituciones del sector público a partir de la Resolución Suprema del 2005; los ingresos están detallados por rubro y fuente de financiamiento y para los gastos se tienen clasificadores por objeto del gasto, finalidad y función, organismos financiadores, programas, sectores económicos y geográficos. Los clasificadores presupuestarios son amplios excepto en circunscribir bajo el rubro de transferencias lo correspondiente a subsidios; conceptos que en el contexto del MEFP2001 tienen connotaciones diferentes y que dada las particularidades de Bolivia, sería pertinente revelar en cuentas diferentes. Igualmente, el clasificador no permite distinguir las donaciones recibidas de países extranjeros de las de organismos internacionales. 14. Se dispone de un Catálogo general de cuentas contable (CGCC) utilizado de forma plena y uniforme por los entes públicos, excepto por las empresas quienes tienen

28 25 sus propios planes de cuenta que homologan al oficial para reportar la información. Los clasificadores contables están armonizados con los presupuestarios pero no con los estadísticos, limitando una adecuada revelación de las EFP. Asimismo presentan discrepancias con el MEFP2001, debido a que adolecen de cuentas que permitan revelar: los activos del subsuelo como las reservas probadas de hidrocarburos; las reservas técnicas de seguros y los objetos de valor, entre otras, como se observa en el Cuadro 10. El mapa de conversión de los clasificadores nacionales a los del MEFP2001, se encuentra en el Anexo 1, constituyendo una guía que permite migrar hacia la nueva clasificación. Algunos clasificadores contables como Patrimonio neto de instituciones descentralizadas y empresas son inconsistentes con el rigor técnico de la contabilidad y distorsionan los resultados de los ingresos y gastos del período. Consistencia interna (1.3.2) 15. Los informes fiscales incluyen una conciliación de agregados de flujos y saldos que se realiza de forma automática en el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) que está en línea con las operaciones presupuestarias y genera simultáneamente los asientos contables a partir del devengo (AVANZADA). Desde el año 2000, funciona en Bolivia el SIGMA con una cobertura del Gobierno Central para el registro de sus transacciones y la incorporación de información logrando una cobertura del 96,7% de las entidades públicas. Por tratarse de un sistema en línea e integrado permite que el registro presupuestario genere de manera automática los registros contables a partir del devengo, contando con información financiera de manera permanente. Asimismo, se desarrolló el Sistema Integrado de Gestión Pública (SIGEP)que sustituirá el SIGMA y que se encuentra en proceso de implementación; en la gestión % de las entidades territoriales a nivel nacional programaron sus presupuestos en este nuevo sistema informático. El mismo cuenta con una cobertura actual de 42,2% en cuanto a la ejecución presupuestaria, proyectando para el 2014 la implementación del sistema en la totalidad de los entes territoriales. El SIGEP está desarrollado en una plataforma más moderna y remplazará el SIGMA en dos años. 16. El MEFP como productor de datos fiscales y, particularmente en lo referente a la deuda, efectúa de forma periódica y sistemática conciliaciones entre los resultados de la cuenta financiera y el financiamiento obtenido por el Banco Central de Bolivia. Durante la última década la deuda externa del sector público ha mostrado una disminución, del 64% del PIB en 2003 al 15% a noviembre de 2012, debido al pago y al remplazo de deuda externa por deuda doméstica. La deuda interna está siendo gradualmente reestructurada para tener una mayor participación en moneda nacional: del 91% en moneda extranjera en 2005, a 44% en noviembre de En octubre de 2012 se emitieron bonos soberanos por US$ 500 millones en la bolsa de Nueva York con buena recepción por parte de los inversores.

29 Las operaciones de deuda del gobierno son ajustadas periódicamente con la deuda flotante y el flujo de certificados fiscales. Por su parte, los datos contables son ajustados al cierre de la vigencia, principalmente, con el devengo de los intereses de la deuda y la convertibilidad de los saldos de la deuda denominada en moneda extranjera utilizando una tasa de cambio fija. La consolidación se efectúa eliminando las operaciones recíprocas de las transferencias. Los saldos adeudados del Tesoro General de la Nación y flujos del servicio de deuda son conciliados semestralmente con el BCB a través de la Dirección General de Crédito Público del MEFP, ajustando las diferencias si los hubiera. Consistencia histórica (1.3.3) 18. La información fiscal es conciliada y ajustada de manera permanente a nivel interno e interinstitucionalmente, pero las series de los datos históricos inclusive los referentes a la deuda y el déficit fiscal no han sido objeto de revisión metodológica en su conjunto y ante cambios atípicos no se elaboran revisiones incluyendo y excluyendo dichos cambios (BÁSICA). Los procesos de revisión y conciliación de la información por encima y por debajo de la línea entre las instituciones generadoras de los datos, permite coherencia en la información publicada periódicamente desde las diversas fuentes. Sin embargo, ante cambios significativos, como son la incorporación de nuevas entidades al sector público debido a la nacionalización de empresas, las series anteriores no se mantienen, impidiendo evaluar su impacto. Comparabilidad de los informes fiscales (1.3.4) 19. El SIGMA permite la comparación entre el presupuesto y la ejecución de todas las entidades del sector público, aunque únicamente en lo concerniente a reportes individuales resumidos y puestos a disposición del público en la Internet (BÁSICA) 5. Los informes fiscales se elaboran dentro de los plazos establecidos, pero para su publicación no existe un criterio estándar en la periodicidad, ni en la sectorización, dificultando los procesos de conciliación y verificación, a pesar de disponer de la información en el SIGMA y corresponder a reportes de interés general, algunas pocas entidades no presentan información oportuna para la consolidación. Los informes presupuestarios tienen como fuente primaria y única la información de SIGMA, que permite comparar los ingresos y gastos presupuestados con los percibidos y ejecutados; en tanto que para el resto del SPNF, la información por encima de la línea es suministrada directamente por las entidades. 5

30 27 Cuadro 11. Informes Fiscales Publicados en Relación a Cobertura Institucional y Periodicidad Tesoro General Poder Universidades Gobierno Sector público Consolidado Gobernaciones Municipios Empresas Por cada Ente INFORMES FISCALES PUBLICADOS de la Nación Ejecutivo Autónomas General No financiero Sector Público CONTABLES Balances X X X Estados Financieros X X X Notas X X PRESUPUESTALES Ejecución presupuestaria de ingresos M M Ejecución presupuestaria de gastos M M Informe presupuestario de gastos (diaria) X Ejecución presupuestaria de ingresos (mensual) X X Ejecución presupuestaria de gastos(mensual) X X DEUDA Deuda interna (mensual) X X Deuda interna (anual) X X X ESTADÍSTICAS Operaciones Efectivas de Caja(mensual) D** D X* X X X* X X X* X X X* X X X* X X X* X X X* X X * a febrero; ** a junio Fuente: D Dossier Fiscal; S Memoria de la Economía Boliviana 20. La información publicada sobre un mismo tema difiere en la estructura de desagregación y presentación en algunos de los sub-elementos, todavía sin comprometer su comprensión en términos agregados, como se observa en el Cuadro 12. Cuadro 12. Comparativo Información Cifras Fiscales del Sector Público No Financiero (En millones de bolivianos) CONCEPTO Presupuesto 2011 Operaciones Efectivas de Caja Diferencia INGRESOS TOTALES 75,614 75, Ingresos Corrientes 74,240 74, Ingresos Tributarios 28,240 29,433 (1,193) Renta Interna 26, ,144 Renta Aduanera 2, ,096 Ingresos por Regalías Mineras 1, ,193 Ingresos por Hidrocarburos 33,262 33,262 0 Ventas 30, ,830 Impuestos 2, ,432 Regalías Ingresos de empresas públicas 5, ,249 Otros ingresos corrientes 6,296 11,545 (5,249) Ingresos de Capital 1,374 1,

31 Millones de Bs. Millones de Bs. 28 CONCEPTO Presupuesto 2011 Operaciones Efectivas de Caja Diferencia GASTOS TOTALES 74,232 74, Gastos Corrientes 52,119 52, Servicios personales 16,726 16,726 0 Bienes y servicios 22,764 22,764 0 Intereses de deuda 1,991 1,991 0 Pensiones 5, ,101 Otros egresos corrientes 5,537 1,118 4,419 Transferencias corrientes 0 9,520 (9,520) Gastos de capital 22,113 22, Fuente: Memoria de la Economía Boliviana. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Unidad de Análisis y Estudios Fiscales. Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales. Página web: Figura 2. Discrepancia en la Desagregación de Información en Reportes Diferentes COMPARATIVO INGRESOS DEL SPNF 2011 COMPARATIVO GASTOS DEL SPNF 2011 De capital 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 Presupuesto Operaciones Efectivas de Caja Otros corrientes Empresas públicas Hidrocarbur os Regalias Tributarios Presupuesto Operaciones Efectivas de Caja Gastos de capital Transferencias corrientes Otros egresos corrientes Pensiones Intereses de deuda Bienes y servicios Servicios personales C. Integridad Independencia estadística (1.4.1) 21. La elaboración y preparación de las estadísticas fiscales del SPNF bajo el MEFP1986 del FMI está a cargo de la Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales (DGAFT), dependencia del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público (BÁSICA). La DGAFT es una dependencia de tercer nivel del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas quien tiene asignadas las funciones de generar las EFP del SPNF, para uso interno así como: dirigir y controlar la implementación de sistemas de información y bases de datos para la administración de las finanzas territoriales y, regentar la difusión y generación de información financiera y fiscal de las entidades territoriales.

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