LA VIVIENDA PRIVADA DE CIUDAD 1

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1 TEMAS SOCIALES 39, AGOSTO 2001 Boletín de Programa de Pobreza y Políticas Sociales de SUR LA VIVIENDA PRIVADA DE CIUDAD 1 Alfredo Rodríguez INTRODUCCIÓN A lo largo de este siglo, el tema de la vivienda social ha despertado en Chile un fuerte interés social, económico y político, que se ha materializado en iniciativas públicas de uno u otro signo. Lo que apenas ha existido es una inquietud por los efectos urbanos de la implementación de las políticas habitacionales. Con respecto a esta afirmación, quiero desarrollar tres puntos: En primero es que lo que ha habido en nuestro país es una política de financiamiento de la vivienda, lo cual no hay que confundir con una política de vivienda. Una política de vivienda, en mi opinión, es algo más amplia: no se limita al financiamiento, sino que considera otros aspectos, como el diseño de la vivienda, la organización de la producción, el entorno, la localización, la ciudad. El segundo se refiere a los resultados que ha tenido en la ciudad la aplicación de una política exitosa de financiamiento de la vivienda, en un marco de liberalización del mercado del suelo urbano. Para esto presentaré algunas tendencias en los patrones de crecimiento, de localización de usos del suelo y de tamaños de las viviendas, 2 que muestran una ciudad crecientemente fragmentada. Ante esos resultados, quisiera plantear una pregunta: esa ciudad que muestran las tendencias, es la ciudad que queremos cuando hablamos de equidad, de calidad de vida, de democracia? Y como mi respuesta es negativa, propongo algunos caminos que podrían revertir esas tendencias tan fuertemente instaladas en Santiago. 1. LAS TENDENCIAS Lo que se ha venido aplicando como política urbana y de vivienda desde 1978 en adelante, es sólo una política de financiamiento de vivienda. Esta política, desde el punto de vista de negocio inmobiliario, de volumen de construcción, de respuesta a necesidades inmediatas de alojamiento, del número de unidades producidas, ha sido notablemente exitosa, particularmente en los últimos diez años. Las cifras de los permisos aprobados en las comunas que conforman el Gran Santiago comprueban lo anterior. Entre 1990 y 1998 se aprobó la construcción de unos 39,5 millones de metros cuadrados en la ciudad, 3 esto es, unos 4,5 millones de metros por año, lo que constituye un negocio del orden de, más menos, 3 a 5 millones de dólares anuales, considerando tierra, construcción, calles, financiamiento bancario, etc. Más de los dos tercios (69,56 por ciento) de todo esto corresponde a construcción de viviendas. Primera conclusión: se ha construido mucho, y se ha creado un área de negocios importante Una primera versión de este artículo fue presentada en la Consulta sobre Política Habitacional en Chile, Santiago, enero Para ello se revisaron los datos de los permisos de construcción aprobados en las comunas de Santiago de los últimos diez años. Lo cual no es poco, dado que, según datos de Pablo Trivelli, la superficie construida total en Santiago en 1990 comprendía unos 110 millones de metros cuadrados. 1

2 Cuadro 1 Gran Santiago, metros cuadrados según permisos de construcción aprobados por tipo, Superficie aprobada de construcción por tipo m² % Salud Industria Oficinas Otros Vivienda Total , , , , Fuente: Elaboración sobre la base de Información de la Cámara Chilena de la Construcción. 69, ,00 Las cifras del Cuadro 1 reflejan la gran actividad del sector de la construcción en Santiago, y a menudo éstas y otras cifras similares sirven para mostrar el éxito económico del país. Sin embargo, la ciudad mirada desde más cerca tiene una cara mucho más compleja. Las cifras globales o promedios estadísticos escamotean muchas cosas. Entre ellas, la forma como los metros cuadrados de los distintos tipos de usos se han distribuido en el espacio de la ciudad. Al respecto, el punto que queremos destacar es que la ciudad posee una diversidad de rostros. Algunos muestran inequívocamente los éxitos económicos; otros parecieran empinarse, pero sin lograrlo; otros se han quedado definitivamente al margen de tales logros. Se tiende a pensar los procesos urbanos en forma abstracta, sin tomar en cuenta la importancia de su distribución espacial; un buen ejemplo de esto son los análisis de los datos de los permisos aprobados de construcción que habitualmente se presentan en tablas estadísticas, incluso desagregados por comunas, pero carentes de referencia espacial. Como un ejercicio, para explorar la distribución espacial de la actividad de la construcción, presentaré algunos cuadros y planos de Santiago por comunas con las cifras de los metros cuadrados de los permisos de construcción aprobados entre 1990 y Comencemos con el total de metros cuadrados aprobados ordenados en forma decreciente por comunas (Cuadro 2). Cuadro 2 Comunas del Gran Santiago según metros cuadrados de construcción aprobados entre 1990 y En orden descendente Comuna Total % m² % acumulativo Las Condes ,5 17,5 Santiago ,4 27,9 Puente Alto ,0 37,9 Maipú ,8 47,8 Providencia ,5 55,3 50 Pudahuel ,7 61,0 La Florida ,2 66,1 Quilicura ,6 70,7 Vitacura ,9 74,6 75 San Bernardo ,5 78,2 Peñalolén ,0 81,1 Lo Barnechea ,8 83,9 Ñuñoa ,6 86,5 Huechuraba ,0 88,5 La Reina ,4 89,9 90 San Miguel ,2 91,1 2

3 La Pintana ,0 92,1 Conchalí ,0 93,0 Cerrillos ,9 94,0 Renca ,8 94,8 95 La Granja ,7 95,4 Estación Central ,7 96,1 Macul ,6 96,7 Recoleta ,6 97,3 La Cisterna ,4 97,7 Independencia ,4 98,1 Lo Prado ,3 98,5 San Joaquín ,3 98,8 Quinta Normal ,3 99,1 El Bosque ,3 99,4 San Ramón ,2 99,6 Cerro Navia ,2 99,8 Lo Espejo ,1 99,9 P. Aguirre Cerda ,1 100, ,0 Fuente: Elaboración a partir de información de la Cámara Chilena de la Construcción. Este ejercicio muestra cómo los metros cuadrados aprobados no se distribuyen homogéneamente en la ciudad; al contrario, el crecimiento es muy concentrado: casi la mitad de todos los metros cuadrados aprobados se encuentran en cuatro comunas; y el 90 por ciento en 15 de las 34 comunas. Dicho de otra manera, en más de la mitad de las comunas del Gran Santiago (19 de las 34), que de acuerdo a las proyecciones del INE comprenden a más de dos millones cuatrocientas mil personas, prácticamente no se ha construido nada. Dónde ha ocurrido el crecimiento? El plano 1 nos muestra que el 90 por ciento de los metros cuadrados de vivienda aprobados están localizados en la periferia de la ciudad, mientras que en las zonas intermedias no ha pasado casi nada durante diez años. Esto, tal como lo entiendo, muestra que no hay una política de crecimiento de la ciudad, que no hay un feedback de lo que está ocurriendo; más grave aún, que a ninguna autoridad pública le ha interesado saber lo que está ocurriendo. 3

4 PLANO 1 GRAN SANTIAGO. COMUNAS QUE ACUMULAN EL 90% DEL TOTAL DE METROS CUADRADOS DE VIVIENDA APROBADOS ENTRE 1990 Y 1998 La baja actividad en las comunas del centro de la ciudad en algunas de las cuales la construcción ha sido casi igual a cero ha tenido como consecuencia el deterioro de la infraestructura urbana, la pérdida acelerada del patrimonio urbano y de plusvalía de los terrenos e inmuebles. Esto ha tenido una excepción: la política de repoblamiento que ha impulsado la Municipalidad de Santiago, que revirtió las tendencias de decrecimiento. Esto muestra, en la práctica, cómo una acción de la autoridad pública, programada y concertada, puede modificar positivamente las tendencias del mercado inmobiliario. PLANO 2 GRAN SANTIAGO. COMUNAS QUE ACUMULAN EL 50% DEL TOTAL DE METROS CUADRADOS DE VIVIENDA APROBADOS ENTRE 1990 Y

5 Cuadro 3 Comunas del Gran Santiago que concentran el 50% de la superficie total aprobada para vivienda. Número de unidades, m² y tamaño promedio Comuna Número de unidades Total m² Tamaño promedio de las unidades Las Condes Puente Alto Maipú La Florida Elaboración sobre la base de datos de la Cámara Chilena de la Construcción Estas cuatro comunas no sólo dan cuenta de la mitad de la superficie aprobada para vivienda, con los tamaños promedios de sus viviendas. También expresan la estratificación de la ciudad, desde el punto de vista de tamaño, calidad que está asociada al tamaño y entorno. La distribución de los tamaños promedios de las viviendas aprobadas desde superficies de más de 200 metros cuadrados en las comunas de Lo Barnechea y Vitacura, a los promedios de 40 metros cuadrados en la periferia sur muestra la ciudad que se está consolidando: una ciudad netamente diferenciada, claramente estratificada: los ricos en un extremo, los pobres en otro. GRÁFICO EJEMPLOS DE PROYECTOS DE VIVIENDA SOCIAL En general, los proyectos de vivienda social en la zona sur de Santiago cubren una gran extensión urbana indiferenciada. Cada proyecto utiliza al máximo la capacidad del terreno, con poca o escasa relación con los terrenos aledaños. Hay muy poco diseño urbano y escaso o nulo diseño arquitectónica de las unidades. En mi opinión, la discusión se plantea erróneamente cuando se dice que, al decidir las opciones de política habitacional, hubo un dilema entre el número y la calidad, y que se optó por la cantidad. Al observar estos ejemplos de diseño de conjuntos habitacionales, se puede concluir que no hubo tal dilema. La calidad nunca estuvo en juego. Los criterios que han guiado las decisiones sobre vivienda social no han sido de urbanismo o de arquitectura. Ha predominado el financiamiento, el criterio mercantil, cuya expresión ha sido el mayor número de soluciones posibles. Para ser justos, habría que señalar que al comienzo de los noventa, aparecía como urgente dar el mayor número posible de soluciones habitacionales. Sin embargo, con el transcurso de los años, la meta cuantitativa se convirtió en criterio de excelencia del ministro de Vivienda de turno, y ahí el criterio mercantil y el criterio político coincidieron: es mejor ministro quien hace más casas; la calidad, la localización, el entorno, no otorgan puntaje en el escenario político. 5

6 PLANO 3 GRAN SANTIAGO. COMUNAS QUE ACUMULAN EL 90% DEL TOTAL DE METROS CUADRADOS DE OFICINAS APROBADOS ENTRE 1990 Y 1998 Los permisos aprobados para construir oficinas son aún más concentrados, y siguen el patrón de localización de las viviendas de mayor tamaño: el 90 por ciento del total está en 4 comunas, como se puede ver en el plano 4. Si a los anteriores planos agregáramos los relativos a los distintos tipos de establecimientos educacionales, de niveles de ingreso de la población, etc., se puede concluir que el crecimiento de la ciudad se ha dado, y está ocurriendo actualmente, de acuerdo a patrones que siguen solamente las tendencias segregativas del mercado inmobiliario. Se puede argumentar que seguir las tendencias del mercado es una política; tal como yo lo entiendo, es lo contrario: es no tener ninguna política. Cuál es la ciudad que generan las políticas de financiamiento de vivienda? No una, sino tres simultáneamente: Una ciudad que se destruye. Una gran parte de la ciudad, barrios antiguos y no tanto, no forma parte de las operaciones inmobiliarias; lo que allí ocurre es deterioro físico de inmuebles y barrios, y pérdida de población. Es un patrimonio resultado de enormes inversiones públicas y privadas, que se dilapida. Una ciudad que se construye extendiéndose hacia la periferia, con una multitud de villas informes de viviendas básicas, PET, progresivas, de alta densidad y sin espacios públicos. Es un patrimonio resultado de las políticas de financiamiento de la vivienda cuyos bajos niveles de calidad lo colocan en situación muy frágil, vulnerable al deterioro y a la pérdida del gran esfuerzo de inversión que ha significado. Una ciudad contemporánea que se desentiende de la ciudad histórica. Se construye con grandes equipamientos donde se sitúan las oficinas de los servicios globalizados. Se aísla del resto de la ciudad. Corresponde esta ciudad segregada, fracturada, con las nociones de equidad, calidad de vida y democracia con que iniciamos los años noventa? Es ésta la ciudad que queremos? 6

7 2. QUÉ HACER? De lo expuesto, hay tres tendencias que quiero recordar: La ausencia de actividad de la construcción en gran parte de las áreas consolidadas de la ciudad. La construcción de vivienda social en las zonas periféricas sur, poniente y norponiente, con conjuntos habitacionales de alta densidad, viviendas pequeñas y escaso equipamiento. La concentración de oferta de vivienda para sectores de mayores ingresos en la periferia nororiente: zonas de baja densidad, viviendas de gran tamaño, concentración de equipamiento y de las actividades de servicios de la ciudad. Estas son tendencias duras: se han consolidado en los últimos quince años, y responden a un negocio inmobiliario potente, con grandes inversiones en tierras, en equipamiento, en centros comerciales. Son tendencias con una inercia muy fuerte, que no van a cambiar de rumbo de un día para otro. No obstante la fuerza de esas tendencias, una política de vivienda y de ciudad tiene que tomar en cuenta los efectos que ellas tienen en la ciudad, e intentar modificar su curso. Así es necesario: (1) desarrollar una visión del conjunto de la ciudad, una suerte de proyecto de ciudad; (2) ampliar el campo de acción de las políticas de vivienda, y considerar el mantenimiento del patrimonio construido; (3) utilizar los subsidios habitacionales y otros con una finalidad de construir ciudad; y (4) impulsar investigación y experimentación. Todo esto requiere intervención pública. Qué pienso que puede hacerse, entonces: a) Introducir la idea de ciudad. El punto de partida para esto es que, administrativamente, Santiago no es una ciudad. Santiago es una realidad administrativa fragmentada, y parte de sus problemas urbanos se deben a que es un aglomerado de 34 municipios autónomos que forman parte de las tres provincias diferentes. Esta aglomeración urbana no tiene ninguna capacidad de negociar las políticas de vivienda (incluso las comunas en las cuales se localizan conjuntos de vivienda social no reciben impuestos territoriales). Y, más allá de esta inexistencia de un ente jurídico-administrativo que sea la ciudad de Santiago, tampoco hay una visión de la ciudad como un ente orgánico sujeto de planificación. Se requiere desarrollar una idea de ciudad, del conjunto de la ciudad; una mirada de mediano plazo que vaya más allá de las urgencias sectoriales (metas anuales), de las urgencias de las empresas y de la satisfacción de las necesidades inmediatas de vivienda de los particulares. b) Introducir la idea de mejoramiento, de mantenimiento, de reciclaje. Como señala Salvador Valdés, 4 en países de Europa el reciclaje y la renovación del stock construido no sólo recupera dichas inversiones, sino que también se ha convertido en un sector dinámico al constituirse en una proporción mayoritaria de la actividad de la construcción. Al contrario ocurre en Chile, donde sólo se ha priorizado la construcción de nuevas edificaciones y no se han establecido políticas de mejoramiento y reciclaje de inmuebles y sus entornos urbanos. Una política de vivienda no debiera limitarse a construir nuevas unidades habitacionales, sino también debe considerar el mantenimiento y mejoramiento del stock habitacional existente y de su entorno. Esto tanto en las zonas antiguas, consolidadas de la ciudad, como en las extensas zonas de viviendas básicas carentes de equipamiento. De no mantenerse o mejorarse estas zonas, perderán su valor de uso y, de paso, las inversiones realizadas en ellas. Y esto no es algo que no se esté haciendo en otras partes. Por citar sólo un caso, en el área metropolitana de Lyon, Francia, el Contrato de la Ciudad, que abarca 55 barrios construidos en los años setenta, enfatiza la rehabilitación de las viviendas, la reestructuración de espacios públicos, privilegiando la participación de los habitantes en la gestión de esos proyectos Documento Patrimonio Construido y Desarrollo Urbano, ponencia de la Cámara Chilena de la Construcción en el Seminario organizado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Santiago, enero Revista Proposiciones nº 30 (julio 1999), p

8 c) Repensar la política de financiamiento. Este repensar la política de financiamiento de viviendas tiene dos caras. Por una parte, hay que volver a focalizar el subsidio habitacional en las familias de más bajos ingresos, que no están siendo favorecidas por los programas actuales, como lo han señalado numerosos estudios. 6 Por otra, se podría tener una política de financiamiento no sólo de vivienda, sino de un vivir en la ciudad. Al respecto se puede pensar en distintas alternativas. Una de ellas sería el subsidio a la localización que está proponiendo ahora el Ministerio de Vivienda; otra, por la cual me inclino, es establecer fondos operados por los municipios para mejoramiento urbano, entendiendo por éste el mejoramiento de viviendas, de conjuntos habitacionales, de barrios, y de espacios públicos de escala vecinal. d) Investigación y desarrollo. La actividad de la construcción se ha desarrollado notablemente en los últimos años. Se ha avanzado en la organización de la producción, y en el hardware y el software de la construcción. Sin embargo, existen muy poca Investigación y Desarrollo (R&D) en torno a ella, como se podría suponer de una actividad que mueve varios miles de millones de dólares al año. Hay que recordar que casi no hay actividad productiva de importancia que no destine tiempo y dinero a la búsqueda de nuevos productos, nuevos diseños, nuevos procedimientos, de los cuales poco o nada se ve en la producción de vivienda social. La Investigación y Desarrollo sobre vivienda social deberían ser hoy un área prioritaria de Conicyt, en particular cuando vemos que tanto los esquemas de financiamiento como los productos parecen llegar a un agotamiento. Con los puntos anteriores, lo que quiero es reforzar la idea de que una política de vivienda en la ciudad es un proceso y, por consiguiente, cambia y se modifica a lo largo del tiempo. Así, en distintos momentos una política de vivienda puede tener efectos de diverso signo en la ciudad. Por ejemplo, el paisaje urbano fragmentado y dilapidado que vemos hoy día en Santiago es uno de los resultados de una política de financiamiento de vivienda que, en tanto tal, ha sido muy exitosa. El problema es que sus efectos urbanos no han sido monitoreados. Con lo anterior retomo el inicio de este artículo: no basta tener como criterio de evaluación el logro de un número plusmarca de subsidios anuales. Es necesario concebir las políticas públicas como instrumentos de gestión, de manejo de una realidad que no es estática. Ello implica no sólo reconocer la importancia de la localización de los proyectos que se construyen, incorporar en ellos preocupación por la calidad del diseño, manejar los efectos que tienen sobre el ambiente y su impacto en el entorno, sino también tomar en cuenta cómo todo esto varía en el tiempo y con el tiempo, y de acuerdo a ello modificar o reorientar las estrategias y las acciones. 6 Por ejemplo, la ponencia de José Astaburuaga, Demanda y oferta de la vivienda social y de bajo costo, presentada en la Consulta sobre Política Habitacional en Chile, Santiago, enero

9 Cuadro 3 Gran Santiago. Metros cuadrados según permisos aprobados por tipo y comuna: Comuna Oficinas Industria Salud Otros Vivienda Total m² % m² % m² % m² % m² % m² % Las Condes ,19 0 0, , , , ,49 Santiago , , , , , ,39 Puente Alto , , , , , ,04 Maipú , , , , , ,85 Providencia ,32 0 0, , , , ,50 Pudahuel , , , , , ,70 La Florida , , , , , ,15 Quilicura , , , , , ,62 Vitacura ,88 0 0, , , , ,90 San Bernardo , , , , , ,52 Peñalolén 0 0,00 0 0, , , , ,99 Lo Barnechea 0 0,00 0 0,00 0 0, , , ,80 Ñuñoa , , , , , ,57 Huechuraba , , , , , ,95 La Reina 0 0, ,20 0 0, , , ,44 San Miguel , , , , , ,17 La Pintana 0 0, , , , , ,98 Conchalí 70 0, , , , , ,97 Cerrillos 0 0, ,80 0 0, , , ,93 Renca 0 0, , , , , ,81 La Granja 0 0, , , , , ,66 Estación Central , , , , , ,66 Macul , , , , , ,63 Recoleta 0 0, , , , , ,61 La Cisterna 0 0, , , , , ,42 Independencia 0 0, , , , , ,40 Lo Prado 0 0, ,09 0 0, , , ,33 9

10 San Joaquín , ,22 0 0, , , ,32 Quinta Normal , , , , , ,31 El Bosque 0 0,00 0 0, , , , ,26 San Ramón 0 0,00 0 0, , , , ,23 Cerro Navia 0 0, , , , , ,18 Lo Espejo 0 0,00 0 0,00 0 0, , , ,12 P. Aguirre Cerda 0 0,00 0 0,00 0 0, , , ,10 TOTAL , , , , , ,00 % 7,83 4,98 0,75 16,88 69,56 100,00 10