REPUBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION AVANCES DEL PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION VIAL RED SECUNDARIA Y TERCIARIA
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- Tomás Miranda Rey
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1 REPUBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION AVANCES DEL PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION VIAL RED SECUNDARIA Y TERCIARIA Documento CONPES 2911-MINTRANSPORTE-DNP-UINFE:DITRAN Santafé de Bogotá, D.C., marzo 12 de 1997 Versión aprobada
2 Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- una evaluación de la política de descentralización vial, así como una propuesta de criterios para que los entes territoriales accedan a recursos del Fondo Nacional de Regalías para financiar obras de infraestructura vial en la red secundaria y terciaria. I. DIAGNOSTICO A. Proceso de transferencia de la red secundaria y terciaria La red vial del país asciende a cerca de km. De éstos, aproximadamente km. eran responsabilidad de la Nación; km. estaban a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y km. a cargo del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - FNCV-. El programa de descentralización de la red secundaria contempló la entrega a los departamentos de km. por parte del INVIAS. El proceso de transferencia se inició con la firma de convenios entre el INVIAS y los departamentos el 24 de marzo de Posteriormente, con la firma de los otrosí de los convenios y la firma de las actas de entrega física, se culminó el proceso de transferencia de la red secundaria a los departamentos. Durante 1995, este proceso se apoyó con recursos asignados al INVIAS y al Fondo de Cofinanciación de Vías -FCV-. La distribución regional de las vías transferidas es la siguiente: 50.8% para el Oriente; 28.8% para el Occidente; 13.0% para la Costa Atlántica; 5.8% para la Orinoquia; 1.0% para la Amazonia; y 0.5% para Santafé de Bogotá (Cuadro 1). 1
3 Cuadro No 1 Red Secundaria Transferida a los Departamentos DEPARTAMENTO (km.) % DEL DEPARTAMENTO (km.) % DEL TOTA L TOTA L ATLANTICO % ANTIOQUIA % BOLIVAR % CALDAS % CESAR % CAUCA % CORDOBA % CHOCO % GUAJIRA % NARIÑO % MAGDALENA % QUINDIO % SAN ANDRES Y PROV % RISARALDA % SUCRE % VALLE % Total Corpes Costa Atlántica 1, % Total Corpes Occidente 3, % BOYACA 1, % ARAUCA % CUNDINAMARCA % CASANARE % HUILA % GUAINIA NORTE SANTANDER 1, % GUAVIARE SANTANDER 1, % META % TOLIMA 1, % VAUPES VICHADA % Total Corpes Oriente 6, % Total Corpes Orinoquia % AMAZONAS BOGOTA D.C % CAQUETA % PUTUMAYO % TOTAL RED SECUNDARIA Total Corpes Amazonia % TRANSFERIDA 13,408 FUENTE: MINTRANSPORTE-INVIAS-DNP En la red terciaria a cargo de la Nación, la Ley 188 de 1995 ordenó la reorganización del Fondo Nacional de Caminos Vecinales -FNCV-. El Decreto 2128 del 1 o de diciembre de 1995, mediante el cual se reorganiza el FNCV, establece que, sin perjuicio del proceso de descentralización previsto en la ley, el FNCV puede participar en la construcción de la red vial terciaria en todo el territorio nacional y en la conservación, mejoramiento, reconstrucción y rehabilitación de la red vial terciaria que no haya sido transferida a las entidades territoriales. Igualmente, establece que el proceso de transferencia continuará, previa demostración por parte de los entes territoriales de su capacidad administrativa, económica y técnica. Finalmente, y en cumplimiento de lo ordenado por el decreto anterior, el Ministerio de Transporte expidió la 2
4 Resolución 2222 del 30 de abril de 1996, mediante la cual se fijan los criterios para evaluar la capacidad de las entidades territoriales para asumir las funciones de conservar, mantener y rehabilitar la red terciaria. Para tal efecto, se delegó en el FNCV la facultad de conceptuar sobre los requerimientos administrativos 1, económicos 2 y técnicos 3 que los departamentos demostrarán para recibir total o parcialmente la red terciaria. Es así como, de los km. 4 que están a cargo del FNCV, a la fecha se han transferido km. (30.6%), quedando aún bajo la responsabilidad nacional km. (69.4%). Esta transferencia es anterior a la nueva reglamentación, y desde 1995 no se han transferido nuevos kilómetros a los departamentos. Actualmente, 13 departamentos han recibido la totalidad de la red, 3 departamentos la han recibido parcialmente, y 15 departamentos no la han recibido (Cuadro 2). Esta situación ha creado confusión en la administración de la red ya que, dependiendo del caso, se debe acceder a distintas fuentes de financiación para la inversión en estas vías, con mecanismos de acceso y requisitos diferentes: Si un departamento recibió la red, el ente territorial debe presentar el proyecto correspondiente ante la UDECO, para acceder a recursos del FCV; si por el contrario, el departamento no ha recibido la red, la fuente de financiación es el FNCV; y si un departamento ha recibido parcialmente la red, dependiendo del proyecto específico, se presenta el proyecto bien sea al FCV o al FNCV. 1 Art. 2 Resolución 2222 del 30 de abril de 1996: En lo referente al aspecto administrativo, las entidades territoriales acreditarán una estructura organizacional y de personal que asegure la adecuada administración, supervisión, control de gestión y manejo financiero de la infraestructura vial a su cargo y de la red vial terciaria a recibir...se deberá demostrar que se cuenta con un personal técnico idóneo para adelantar las labores propias del desarrollo de la infraestructura vial. 2 Art. 3 Resolución 2222 del 30 de abril de 1996: En lo referente al aspecto económico, la entidad territorial demostrará que cuenta con los recursos presupuestales necesarios para atender las contrapartidas de cofinanciación que demande el mantenimiento y conservación de la red vial terciaria a ser transferida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Optativamente podrán demostrar contrapartidas de acuerdo a lo establecido por el Fondo de Cofinanciación de Vías. 3 Art. 4 Resolución 2222 del 30 abril de 1996: En lo referente al aspecto técnico, las entidades territoriales deberán contar: 1) accesibilidad al análisis de materiales, con apoyo de laboratorios, propios y/o contratados; 2) Inventario actualizado de la red vial existente en su jurisdicción territorial, con indicación de la unidad responsable del mismo; 3) compendio y actualización de precios unitarios de obra, zonificados cuando fuere necesario para su conservación, rehabilitación, mejoramiento y construcción de carreteras y si existiere, la regulación de carácter regional sobre la materia. 4 Esta cifra es el resultado de un proceso de depuración de los inventarios viales existentes en
5 Cuadro No 2 Proceso de Transferencia de la Red Terciaria DEPARTAMENTO Por % por DEPARTAMENTO Por % por Transf Transf TOTAL Transf Transf Transf TOTAL Transf ATLANTICO % ANTIOQUIA % BOLIVAR 0 1,004 1, % CALDAS % CESAR % CAUCA % CORDOBA % CHOCO % GUAJIRA % NARIÑO 0 1,555 1, % MAGDALENA % QUINDIO % SAN ANDRES Y PROV RISARALDA % SUCRE % VALLE % Total Corpes Atlántico 1,245 2,699 3, % Total Corpes Occidente 2,635 2,390 5, % BOYACA 0 3,393 3, % ARAUCA % CUNDINAMARCA 720 1,422 2, % CASANARE % HUILA 0 1,257 1, % GUAINIA % NORTE SANTANDER % GUAVIARE % SANTANDER % META 0 1,985 1, % TOLIMA 1, , % VAUPES % VICHADA % Total Corpes Oriente 2,338 6,740 9, % Total Corpes Orinoquía 779 2,276 3, % AMAZONAS % CAQUETA 0 1,459 1, % PUTUMAYO % Total Corpes Amazonía 30 1,844 1, % TOTAL NACIONAL 7,027 15,949 22, % FUENTE: FCV-DNP B. Recursos para la red secundaria y terciaria, Para apoyar a los departamentos para asumir la nueva responsabilidad derivada del proceso de transferencia de la red secundaria y terciaria, se creó el Fondo de Cofinanciación de Vías, como un sistema especial de cuentas administrado por la FINDETER. A través de este Fondo se canalizan recursos del nivel central hacia los departamentos para programas de red secundaria, y de red terciaria en aquellos departamentos que hayan recibido la red. Estos recursos están dirigidos básicamente para mantenimiento, conservación y rehabilitación, y la 4
6 asignación por departamentos se hace acorde con los cupos indicativos establecidos en el artículo 24 de la Ley 188/95 5 (Cuadro 3). Cuadro No 3 Asignación de Cupos Departamentales en el FCV DEPARTAMENTO CUPO DEPARTAMENTO CUPO ATLANTICO 4.19% ANTIOQUIA 5.89% BOLIVAR 3.16% CALDAS 2.85% CESAR 2.73% CAUCA 4.15% CORDOBA 2.90% CHOCO 2.60% GUAJIRA 1.50% NARIÑO 3.65% MAGDALENA 5.10% QUINDIO 1.88% SAN ANDRES Y PROV. 0.77% RISARALDA 2.28% SUCRE 2.05% VALLE 4.38% Total Corpes Atlántico 22.40% Total Corpes Occidente 27.68% BOYACA 9.24% ARAUCA 1.23% CUNDINAMARCA 6.71% CASANARE 1.84% HUILA 3.50% GUAINIA 0.25% NORTE SANTANDER 4.68% GUAVIARE 0.66% SANTANDER 5.24% META 3.22% TOLIMA 7.26% VAUPES 0.41% VICHADA 0.35% Total Corpes Oriente 36.63% Total Corpes Orinoquía 7.96% AMAZONAS 0.33% CAQUETA 2.07% PUTUMAYO 0.77% Total Corpes Amazonía 3.17% Santafé de Bogotá 2.16% FUENTE: Art. 24 Ley 188/95 Durante el período , a través del FCV, se han apropiado recursos para los entes territoriales por $ millones 6 (pesos de 1994) (Cuadro 4). La asignación regional de estos recursos fue la siguiente: 22.6% para la Costa Atlántica; 26.0% para el Occidente; 35.2% para el Oriente; 8.6% para la Orinoquia; 3.1% para la Amazonia; 1.3% para Santafé de Bogotá; y 3.3% millones para actividades nacionales. 5 Para establecer los cupos porcentuales por departamento, se tuvieron en cuenta las siguientes variables: (i) índice de necesidades básicas insatisfechas, (ii) longitud de la red vial transferida, (iii) densidad vial y (iv) productividad. 6 Esta asignación corresponde a la apropiación definitiva de los años 1995 y 1996, así como la apropiación después del ajuste presupuestal de marzo para la vigencia fiscal de
7 Cuadro No 4 Asignaciones al FCV período (millones de pesos de 1994) DEPARTAMENTO % Acum DEPARTAMENTO % Acum ATLANTICO 2,229 2,678 1,842 6, % ANTIOQUIA 3,662 4,518 2,555 10, % BOLIVAR 1,567 3,277 2,028 6, % CALDAS 1,836 2,274 1,201 5, % CESAR 895 2,571 1,194 4, % CAUCA 1,408 2,728 1,762 5, % CORDOBA 2,591 2,267 1,104 5, % CHOCO 583 1,882 1,135 3, % GUAJIRA 1,075 1, , % NARIÑO 1,846 2,841 1,540 6, % MAGDALENA 2,507 3,298 2,161 7, % QUINDIO 1,201 1, , % SAN ANDRES Y PROV , % RISARALDA 1,491 1,600 1,014 4, % SUCRE 2,122 1, , % VALLE 3,118 2,979 1,891 7, % Total Costa Atlántica 13,359 17,716 10,137 41, % Total Occidente 15,144 20,284 11,922 47, % BOYACA 3,569 6,641 3,790 14, % ARAUCA 159 1, , % CUNDINAMARCA 3,373 4,986 2,833 11, % CASANARE 1,584 1, , % HUILA 1,578 5,468 1,482 8, % GUAINIA % NORTE SANTANDER 1,771 3,889 2,060 7, % GUAVIARE , % SANTANDER 5,013 3,671 2,167 10, % META 1,572 2,234 1,405 5, % TOLIMA 3,455 5,375 3,002 11, % VAUPES % VICHADA 1, , % Total Oriente 18,759 30,030 15,335 64, % Total Orinoquia 5,592 6,452 3,584 15, % AMAZONAS % BOGOTA D.C. - 1, , % CAQUETA 943 1, , % NACIONAL 576 1,230 4,148 5, % PUTUMAYO , % Sub Total Regional 54,576 78,272 43, , % Total Amazonia 1,721 2,475 1,399 5, % TOTAL FCV 55,152 79,502 47, , % FUENTE: FCV De otra parte, para atender la red terciaria, se contó con recursos del FNCV. Durante el período se han apropiado $ millones 7 (pesos de 1994) (Cuadro 5). La inversión se destinó principalmente a mantener, mejorar y construir caminos vecinales en el territorio nacional. 7 Se incluyen las apropiaciones definitivas de 1995 y 1996, así como la apropiación para 1997 después del ajuste presupuestal. 6
8 Cuadro No 5 Recursos Apropiados en el FNCV (millones de pesos de 1994) Apropiación Compromisos Comp/Aprop ,616 22, % ,770 29, % Sub Total ,386 52, % ,569 TOTAL FUENTE: DNP - UIP Adicionalmente, para atender la red secundaria y terciaria también se ha contado con recursos en el INVIAS, los cuales ascienden a $ millones (pesos de 1994) para el período (Cuadro 6). Cuadro No 6 Apropiaciones para red Secundaria y Terciaria en el INVIAS Período (millones de pesos de 1994) AÑO Apropiaciones , , ,070 TOTAL 102,567 FUENTE: DNP-INVIAS En suma, para atender la red vial secundaria y terciaria durante el período se han apropiado $ millones (pesos de 1994), 40% de lo contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio , y equivalente a 81% de lo apropiado durante todo el cuatrienio anterior En promedio, se están invirtiendo en la red vial secundaria y terciaria $ millones anuales, lo que representa un incremento de 8% real con respecto a la inversión media anual del cuatrienio anterior. 7
9 C. Resultados y Retos del Programa de Descentralización Vial Durante 1996, a través del FCV se cofinanciaron aproximadamente proyectos de inversión vial para mantener, rehabilitar y mejorar carreteras, mediante la suscripción de 337 convenios. Según el tipo de inversión, 91.5% de los recursos se destinaron al mejoramiento y mantenimiento, 3.3% a estudios de preinversión, 2.7% a construcción de nueva infraestructura vial, y 2.5% para asistencia técnica y capacitación 8, y administración, control y organización institucional. Es importante destacar que, por primera vez, al Distrito Capital de Santafé de Bogotá le son asignados recursos para atender la red vial rural a su cargo y para la ejecución de estudios de preinversión. A 31 de diciembre de 1996, de los recursos apropiados en el presupuesto del FCV, se comprometieron 99.6%, y se ejecutó la totalidad del cupo de pagos asignado al Fondo. El nivel de pagos sobre compromisos ascendió a 29.1%, variando esta proporción a nivel regional entre 21.3% y 31.1% (Cuadro 7). Cuadro No 7 Compromisos y Pagos a Nivel Regional Vigencia Fiscal 1996 FCV REGION % Compromisos % Pag/comp Centro Oriente Occidente Costa Atlántica Orinoquia Amazonia Santafé Bogotá Nivel Nacional Se brindó asistencia técnica a los entes territoriales y a las UDECO, especialmente en los procesos para emitir conceptos de viabilidad y seguimiento de proyectos cofinanciados. 8
10 TOTAL FUENTE: FCV De otra parte, durante 1996 el FCV, en conjunto con el Ministerio de Transporte, brindó asistencia técnica a los departamentos y a las UDECO, especialmente en aspectos relacionados con el procedimiento requerido para emitir conceptos de viabilidad, y el establecimiento de mecanismos de seguimiento a los proyectos. Este último aspecto reviste de gran importancia, ya que facilita el logro de los objetivos y metas planteados, además de propender por una adecuada utilización de los recursos. Finalmente, y acorde con las evaluaciones que ha realizado el FCV, los aspectos críticos que enfrenta el sistema actualmente son los siguientes: En la mayoría de los departamentos no existe al interior de los entes territoriales la cultura del seguimiento de proyectos como instrumento que contribuye al logro de los objetivos del proyecto; y más bien se toma como un requisito documentario para solicitar el desembolso de los recursos comprometidos en el respectivo convenio de cofinanciación. Las etapas del ciclo del proyecto no se ejecutan articuladamente. En la mayoría de los casos, la etapa de inversión es un reflejo muy lejano de lo previsto en la preinversión. Esta situación se podría explicar por la falta de integralidad o coordinación entre las distintas instancias encargadas de ejecutar cada etapa. Existe debilidad en la formulación de los proyectos, lo que genera, como consecuencia, que al inicio de su ejecución se presente la necesidad de efectuar modificaciones importantes a las actividades previstas, desvirtuándose lo considerado en la etapa de preinversión. Se debe reforzar la interventoría en este tipo de proyectos, para garantizar la calidad de las obras y el logro de los objetivos. Los aspectos antes mencionados han sido discutidos ampliamente con los departamentos, quienes han demostrado buena receptividad y además han participado activamente en la capacitación impulsada por el FCV y el Ministerio de Transporte. 9
11 II. PROPUESTA DE ASIGNACION DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS Para la vigencia fiscal de 1997, según lo dispuesto en la Ley 344/96 9, los entes territoriales podrán contar, en forma adicional, con recursos del Fondo Nacional de Regalías para atender la red secundaria y terciaria a su cargo. En el artículo 3 o de dicha Ley se establece que 47.2% de los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías 10 destinados a proyectos regionales de inversión se asignarán a proyectos de recuperación, construcción o terminación de obras de la red vial, secundaria y terciaria. Asimismo, la Ley define el tipo de proyectos viales de impacto regional que serán financiados por el Fondo Nacional de Regalías. Para la red vial secundaria, se consideran las carreteras secundarias que conectan la Red Troncal, y para el caso de la red terciaria aquéllas que conectan municipios de departamentos diferentes 11. Para distribuir los recursos destinados a financiar proyectos regionales de inversión en infraestructura vial, a los cuales hace referencia el artículo 3 o de la Ley 344/96, La Comisión de Regalías ha asignado cupos de inversión por Consejos Regionales de Planificación Económica y Social -CORPES-. Para distribuir los recursos asignados a vías, se propone que la Comisión aplique los porcentajes establecidos en el artículo 24 de la Ley 188/95 (Cuadro 8). 9 Ley 344 del 27 de diciembre de 1996: Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 10 Incluyendo los excedentes financieros y los reaforos que se produzcan, y una vez descontadas las asignaciones contempladas en el artículo 1º parágrafo 1º, artículo 5º parágrafo, artículo 8º numeral 8º, y artículo 30 de la Ley 344/ La Ley establece que, para que sea elegible, un proyecto deberá ser presentado por las entidades territoriales, o resguardos indígenas, de manera individual, conjunta o asociadamente, o a través de los Consejos Regionales de Planificación Económica - CORPES - o las entidades que hagan sus veces, para el concepto del Ministerio de Transporte, el cual deberá ser emitido dentro del mes siguiente, y su posterior presentación a la Comisión Nacional de Regalías. 10
12 Acorde con las proyecciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías, en 1997 se cuenta con $ millones (pesos de 1997) para atender programas de inversión en materia vial, de los cuales $ millones se encuentran comprometidos mediante vigencias futuras (Cuadro 8). La propuesta de asignación regional para vías por departamento se indica en el Cuadro 9. Cuadro No 8 Recursos del Fondo Nacional de Regalías para Inversión en Vías (millones de pesos de 1997) Participación Participación Distribución Distribución Distrib Vig Futuras Vig Futuras Cupo Plan (PRI -Otros) (PRI-Vías) (PRI-Otros) (PRI-Vías) Total PRI-Otros PRI-Vías Diponible para vías (%) (%) (millones$) (millones$) (mill. $) (millones $) (Millones $) (mill. $) Costa Atlántica ,039 11,766 14,805 11,887 2, Occidente ,097 14,542 18, ,638 Centro Oriente ,643 19,245 23,888 2,500 9,750 11,638 Orinoquia ,184 4, ,232 Amazonia ,665 1, ,569 TOTAL ,850 51,402 64,252 15,307 12,666 36,279 Cuadro No 9 Asignación de recursos por Departamentos (millones de pesos de 1997) DEPARTAMENTO Vigencias Cupo DEPARTAMENTO Vigencias Cupo Futuras Disponible Futuras Disponible Aprobadas (%) (mill $/97) Aprobadas (%) (mill $/97) ATLANTICO ANTIOQUIA 6.0 3,966.1 BOLIVAR CALDAS 2.9 1,917.2 CESAR CAUCA 4.2 2,793.4 CORDOBA CHOCO 2.7 1,752.5 GUAJIRA 2, NARIÑO 3.7 2,457.4 MAGDALENA QUINDIO 1.9 1,265.0 SAN ANDRES Y PROV RISARALDA 2.3 1,535.1 SUCRE VALLE 4.5 2,951.5 Total Costa Atlántica 2, Total Occidente ,638.0 BOYACA 9.4 4,069.0 ARAUCA CUNDINAMARCA 6, CASANARE HUILA 3, GUAINIA NORTE SANTANDER 4.8 2,060.4 GUAVIARE SANTANDER 5.4 2,310.4 META ,710.5 TOLIMA 7.4 3,198.3 VAUPES VICHADA Total Oriente 9, ,638.0 Total Orinoquia ,232.0 AMAZONAS
13 CAQUETA 2.1 1,023.5 PUTUMAYO Total Amazonia ,569.0 TOTAL NACIONAL 12, ,279 Para la selección de las vías, bien sean de la red secundaria o terciaria se propone que el Fondo Nacional de Regalías tenga en cuenta los criterios siguientes: (1) Para la red Secundaria: seleccionar vías que conecten con la red troncal, que presenten un tráfico importante, y que estén contempladas en el Plan de Transporte Departamental y/o en el Plan Nacional de Desarrollo. (2) Para la red Terciaria: seleccionar vías que conecten municipios de departamentos diferentes. (3) Para la asignación de recursos por programa se propone que por lo menos 40% de los recursos asignados a cada CORPES se destine a proyectos de mantenimiento. Finalmente, para solicitar el concepto de viabilidad ante el Ministerio de Transporte, el proyecto deberá estar debidamente sustentado, desde el punto de vista técnico y financiero, y revisado por la autoridad departamental pertinente. Igualmente, se deberá presentar la ficha de Estadísticas Básicas de Inversión (ficha EBI) debidamente diligenciada. Para esto, se utilizarán las metodologías existentes que están siendo empleadas por el FCV. III. RECOMENDACIONES CONPES: El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al 1. Aprobar las orientaciones propuestas en este documento para que los entes territoriales puedan acceder a recursos del Fondo Nacional de Regalías para financiar obras de infraestructura vial en la red secundaria y terciaria. 12
14 2. Encargar al Ministerio de Transporte y al FCV fortalecer el plan de capacitación a los departamentos para la presentación de proyectos que serán conceptuados por ese Ministerio. 3. Encargar al Ministerio de Transporte el seguimiento de la política de descentralización de la red terciaria, y establecer los correctivos que sean necesarios para que la descentralización de esta red se culmine en un período máximo de dos años. 13
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