EL PLAN GENERAL COMO DESTINATARIO DIRECTO DE POLÍTICAS TERRITORIALES (COMUNIDAD VALENCIANA) Fernando Romero Saura. Catedrático de Universidad.

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1 EL PLAN GENERAL COMO DESTINATARIO DIRECTO DE POLÍTICAS TERRITORIALES (COMUNIDAD VALENCIANA) Fernando Romero Saura Catedrático de Universidad. Departamento de Urbanismo. Universidad Politécnica de Valencia RESUMEN La Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje ha introducido novedosas estrategias dirigidas a los planes territoriales, pero también determinaciones directamente aplicables al planeamiento urbanístico, especialmente al Plan General quien acoge esas estrategias en un documento específico denominado Directrices Definitorias de la Estrategia de Evolución Urbana y Ocupación del 1

2 Territorio. Este documento tiene su propia naturaleza específica y acoge criterios territoriales provenientes de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje que se aplican directamente al Plan General, sin que sea precisa la existencia de un Plan Territorial previo. I.- LA APROXIMACIÓN DE LOS NIVELES URBANÍSTICO Y TERRITORIAL 1.- Los nuevos planteamientos doctrinales Como señala Alli Aranguren 1 en la ordenación del territorio se plasma la idea de planificación integral del espacio físico desde una perspectiva superior al estricto marco municipal. La ordenación territorial es una función pública que instrumenta las decisiones políticas al servicio de los objetivos generales y sectoriales que confluyen sobre el territorio. Según el énfasis que se ponga en alguno de esos objetivos, así reciben una concreta orientación los elementos de ordenación: el medio ambiente, el desarrollo, el bienestar, la vivienda, las infraestructuras, etc., con un mayor o menor significado estructurante del medio físico. Por otra parte, el Urbanismo, como dice la STC 61/1997, de 20 de marzo, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas. En cualquier caso, ordenación del territorio y 1 Alli Aranguren J. Urbanismo y Vivienda. La interrelación de las políticas de suelo y vivienda RDU Nº 219, Julio- Agosto

3 urbanismo han venido coexistiendo como dos escalones entrelazados por unas relaciones básicamente de dependencia y con unos contenidos conceptuales un tanto estancos. La doctrina ha señalado la necesidad de superar esta cierta cantonalización y acudir a planteamientos más integrados. Así Parejo Alfonso 2 señala que el Urbanismo es hoy, y así deber ser en todo caso concebido, no tanto la cifra última de una serie de técnicas para la generación de la ciudad, de espacio urbano `llave en mano, cuanto más bien una específica perspectiva (justamente la de los aprovechamientos urbanísticos) para la organización y funcionamiento del gobierno del entero territorio con la finalidad de la racionalización de la utilización de éste. Se trataría de corregir el modelo de la ordenación del territorio y del urbanismo como un sistema secuencial en el que el primero queda circunscrito a una función de dirección y fijación del marco propio del segundo, es decir, al papel de una ordenación de segundo grado. En su lugar se propone una nueva visión del gobierno del territorio en la que la ordenación del territorio y el urbanismo se ofrecen como instrumentos al servicio de unos mismos valores y bienes, lo que implica una combinación entre sí y una unitaria consideración como mecanismos de una misma función pública: la regulación del uso del suelo en cuanto recurso natural y soporte de las actividades humanas. 2.- Datos de referencia La necesidad de una real operatividad de los sistemas de Ordenación del Territorio se pone de manifiesto a la vista de las magnitudes que nos ofrecen los estudios sobre concentración urbana en España. 2 Parejo Alfonso L. Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. RDU nº 146 enero-febrero 1996, pág

4 En efecto, desde una óptica nacional, los datos que se ofrecen sobre la próxima transformación urbana en España, también inducen a prestar una mayor atención a la ordenación del territorio, por cuanto tomando como horizonte el año 2011, parece que estamos abocados a un modelo de fuerte concentración urbana, donde el porcentaje de población residente en municipios mayores de habitantes municipios que no han dejado de crecer en el período , se prevé que absorban el 80 % de la población total, que residirá en unos 320 municipios que representan el 4% de los municipios actuales. Ya hoy más de uno de cada dos habitantes reside en áreas metropolitanas o regiones funcionales urbanas que solo ocupan el 4 % de la superficie española. En el otro 96 % de la superficie reside menos del 50% de la población restante. 3 En el período las zonas urbanizadas aumentaron en España un 25 % como media. El crecimiento en la Comunidad Valenciana fue de 48.9 %, comparable al de Murcia 52,5 %, Baleares, 43 % y la Comunidad de Madrid, 49, 2 %. Una valoración de los resultados del planeamiento territorial se recogen en el interesante trabajo de Andreas Hildenbrand 4. El empleo de la estrategia habitual que podríamos llamar clásica, produce unos resultados poco satisfactorios como se demuestra en el referido estudio. En efecto, después de 15 años de leyes de ordenación del territorio, la situación es la siguiente por comunidades autónomas: Cuentan con Directrices de Ordenación, Estrategias de Ordenación o instrumento equivalente, las Comunidades de Asturias, Cataluña, País Vasco, Aragón, Baleares, Canarias, Navarra y Andalucía. 8 comunidades. 3 Serrano Rodríguez, A. El modelo territorial europeo. Tendencias para el siglo XXI y sus implicaciones para el modelo territorial español. URBAN Nº 8. Revista del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio. Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid, pág Andreas Hildenbrand S. La política de ordenación del territorio en las comunidades autónomas: balance crítico y propuestas para la mejora de su eficacia.. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Diciembre 2006 pág

5 Además, los Planes Territoriales aprobados son los siguientes. ANDALUCIA 8 Planes Superficie comprendida km2 Población afectada ASTURIAS 1 Plan Territorial S. C km2 P. A CANTABRIA 1 Plan S. C km2 P.A CSTILLA Y LEÓN 2 Planes S. C km2 P.A CATALUÑA 2 Planes S.C km2 P. A ISLAS BALEARES 3 Planes S. C km2 P.A ISLAS CANARIAS 5 Planes S.C km2 P.A MURCIA 1 Plan S.C km2 P.A PAIS VASCO 5 Planes S.C km2 P.A No existe Plan Territorial para ninguna de las áreas metropolitanas de más de habitantes como son Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga. Por otra parte, las tareas de formación y aprobación de los Planes Territoriales son muy laboriosas y de incierto resultado. Así el Plan Territorial Metropolitano de Barcelona con un proceso de más de 10 años de elaboración se culminó en 1998 pero no se ha aprobado. O el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla se concluyó en el año 2001 pero no se ha aprobado. En resumen: Un 7,2 % del territorio nacional cuenta con algún Plan Territorial 5

6 El 15, 4 % de la población nacional esta afectada por algún Plan Territorial El 6 % de los municipios españoles cuenta con Plan Territorial. 3.- Conclusión inicial Las orientaciones doctrinales anteriores y los datos suministrados nos ofrecen material suficiente para la reflexión y llegar a la conclusión de que los planteamientos de dos niveles estancos Ordenación del Territorio y Urbanismo- con relaciones básicas de dependencia, tal vez puedan ser corregidos en busca de una mayor operatividad, de tal manera que el Plan General, instrumento de segundo escalón, sea el destinatario directo de mandatos territoriales y todo ello para conseguir una mayor operatividad. Justamente este es el planteamiento novedoso de la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana. En esta Ley se plantea una doble estrategia en las relaciones de los planes territoriales con los planes de urbanismo. Por una parte, se mantienen las tradicionales relaciones de dependencia entre los planes territoriales y los planes urbanísticos, de modo que en el momento que aquéllos existan, el planeamiento urbanístico habrá de asumir las determinaciones territoriales correspondientes. De otra parte, y teniendo en cuenta que la Comunidad Valenciana carece de planeamiento territorial, el Plan General es el destinatario directo de mandatos territoriales que la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje contiene. Dicho de otro modo: si hay Plan Territorial, el Plan General opera como instrumento de segundo escalón asumiendo las determinaciones territoriales que correspondan. Si no hay Plan Territorial, el 6

7 Plan General es el instrumento de primer escalón y asume en una determinada medida- los mandatos territoriales directamente de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje y, en este caso, hace las veces de instrumento de primer escalón. Dos observaciones deben efectuarse finalmente. La primera que existen determinaciones de ordenación territorial que únicamente pueden diseñarlas el Plan Territorial y éste existe o no pueden ser asumidas por el siguiente escalón que sería el Plan General; tal es el caso de la vertebración territorial en base a las correspondientes infraestructuras supramunicipales. Por tanto nos encontramos ante una recepción de elementos territoriales que podríamos llamar limitada por razón de la propia naturaleza. Sin embargo, existen otras determinaciones previstas por la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje que el legislador ha considerado que pueden ser asumidas directamente por el Plan General. Por tanto, éste, contendrá determinaciones tanto urbanísticas, provenientes de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana, como territoriales, provenientes de la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. La segunda observación es que estamos ante un Plan General mucho más complejo en tanto que tiene que acoger determinaciones que se salen de lo que podríamos denominar formato clásico y vienen a configurar un Plan General de nuevo cuño. 7

8 II.- LA ORDENACIÓN ESTRUCTURAL El engarce de las determinaciones territoriales y urbanísticas se realiza en el Plan General mediante un documento específico denominado Directrices Definitorias de la Estrategia de Evolución Urbana y Ocupación del Territorio (DEEUT) que forma parte de la Ordenación Estructural del Plan, es decir de los elementos de ordenación de mayor nivel del Plan General. La Exposición de Motivos de la LUV hace una referencia a la Ordenación Estructural señalando que este concepto, junto con el de Ordenación Pormenorizada, han permitido dotar de rigor a la actividad planificadora y clarificar la diferenciación del marco competencial que, en la materia, comparten la administración autonómica y la local y añade que tal distinción conceptual, ha sido adoptada como estándar por el resto de las legislaciones urbanísticas. La originalidad aportada por el derecho urbanístico valenciano consiste en que, frente a la concepción histórica estatal limitada a definir el contenido de los planes, dentro de los cuales figuran un conjunto de determinaciones indiferenciadas, sin otra consecuencia que la de ser elementos de necesaria integración en los mismos, en cambio, en el derecho urbanístico valenciano, antes de entrar en el papel y contenido de los planes, se define el carácter de sus elementos componentes de manera sustantiva, anudando a ese carácter la esfera competencial correspondiente. Los elementos de ordenación estructural son de competencia autonómica 8

9 (art LUV), mientras que los de ordenación pormenorizada son de competencia municipal (art LUV). Por tanto, la integración de los posibles elementos territoriales en el Plan General como elementos de ordenación estructural son de competencia autonómica y no municipal, lo que permite una coordinación a nivel supramunicipal. III.- LAS DIRECTRICES DEFINITORIAS DE LA ESTRATEGIA DE EVOLUCIÓN URBANA Y OCUPACIÓN DEL TERRITORIO (DEEUT) Como ya se ha señalado, las Directrices Definitorias constituyen el documento específico del Plan General en el que la LOTPP vierte sus contenidos territoriales. La Directrices Definitorias, tratadas de modo escueto en la LRAU, fueron desarrolladas, entre otros, por el art. 6 RPCV, asignándoles una doble finalidad. De una parte establecer la justificación de la adecuación de los planes municipales a la política territorial de la Generalitat, a los Planes de Acción Territorial y la coordinación con las políticas sectoriales. De otra, establecer los objetivos fundamentales del Plan General, diferenciando aquellas previsiones instrumentales susceptibles de modificación. Si se efectúa una comparación entre los arts. 6 RPCV y art. 43 LUV, ambos relativos a la finalidad de las Directrices, se observa una coincidencia muy notable en la redacción de ambos preceptos, lo que podría inducir a pensar que estamos ante un concepto que se mantiene inalterado en los distintos cambios legislativos, lo cual dista de la realidad. 9

10 La notable metamorfosis experimentada se debe a que las remisiones que en la LRAU y RPCV se efectúan a la necesaria coordinación con las políticas territoriales y Planes de Acción Territorial, tenían como telón de fondo la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana, hoy derogada y sustituida por la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), produciéndose una notable interacción entre las mismas, efecto novedoso en el panorama urbanístico. La Ley 6/1989 de Ordenación del Territorio mantenía un esquema unidireccional, según el cual, elaborados los instrumentos de ordenación territorial previstos en la Ley, los Planes Generales tendrán en cuenta las determinaciones del Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana y de los Planes de Acción Territorial, en su caso, estableciendo la debida coherencia (art. 61 Ley 6/1989). Se trataba, por tanto, de una simple acomodación de los Planes Generales a las previsiones del planeamiento territorial. Dado que éste no se ha elaborado, el planeamiento municipal se ha producido al margen de las inexistentes determinaciones territoriales. Muy distinto es el planteamiento de la LOTPP. En efecto, se ha producido un cambio notable de estrategia, por cuanto la LOTPP, como ya se ha dicho, no tiene un esquema unidireccional en el sentido de la Ley 6/1998 de Ordenación del Territorio, sino que puede calificarse al menos de bidireccional por cuanto sus mandatos, en una no desdeñable proporción, van dirigidos de modo conjunto y directo al planeamiento territorial y urbanístico. La situación no es, por tanto, sólo la de acomodación de instrumentos urbanísticos a instrumentos territoriales, sino también la de que el planeamiento municipal asuma determinaciones que le vienen impuestas por la LOTPP. 10

11 Parece indudable la intención del legislador de dotar de especial relieve a la Directrices Definitorias, por cuanto que la LUV, al definir en su art. 61 la función del Plan General la hace descansar en gran medida en su contenido territorial y medioambiental al decir que éste es un instrumento que fija la estrategia de evolución urbanística del municipio y los procesos de ocupación del suelo, en relación con el consumo de otros recursos y emisión de contaminantes 5. La segunda misión, ya mencionada, de las Directrices Definitorias es la de establecer los objetivos fundamentales del Plan General, diferenciando las previsiones instrumentales susceptibles de ser modificadas; a ello hay que añadir que, como dice el art. 44 LUV, las Directrices son determinaciones esenciales con vocación de permanencia. La flexible interacción entre los Planes según la cual el planeamiento de desarrollo puede modificar el Plan General, tanto en sus determinaciones de orden estructural como pormenorizadas, convirtiéndolo en un instrumento deformable, es lo que lleva al legislador a atribuir a las Directrices un papel de contrapeso a la deformabilidad del Plan, señalando los límites dentro de los cuales pueden producirse las alteraciones de aquél. Por lo demás, el relieve de las Directrices es patente, puesto que desde el punto de vista documental éstas constituyen un documento específico del Plan General integrado en el grupo de los documentos con eficacia normativa y por tanto vinculantes (art LUV), en pie de igualdad con las Normas Urbanísticas, Planos de Ordenación y Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos (art. 64 LUV). 5 El art. 12 LRAU contenía una definición bien distinta: Planes Generales, que definen la estrategia de utilización del territorio y su ordenación urbanística estructural, para términos municipales completos, y las desarrollan detalladamente en suelo urbano y en el urbanizable de ejecución más inmediata. 11

12 En este sentido puede decirse que la LRAU ya inició una singladura en esta dirección con los Planes de Acción Territorial de finalidad urbanística previstos en su art. 16, en los que se produce una formalización innovadora de las relaciones entre la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico. La aproximación o integración de las políticas territoriales en la LUV se efectúa, precisamente, a través de las Directrices Definitorias a las que el art. 43 LUV les asigna la función de adecuar la ordenación municipal a la política territorial de la Generalitat, manifestada en los principios contenidos en la legislación en materia de ordenación del territorio y protección del paisaje y, en especial, a los instrumentos que la desarrollen, así como su coordinación con las distintas políticas sectoriales. Es así como el planeamiento urbanístico asume un nutrido elenco de materias relativas a la ordenación territorial y a la sostenibilidad entre las que se cuentan los criterios de utilización racional del suelo, el uso eficiente de los recursos hídricos y la protección de su calidad, la protección del medio natural, la conservación y puesta en valor del Patrimonio Cultural y Rural, la prevención de riesgos naturales y la ordenación del litoral. Materias o elementos relativos a la calidad de vida de los ciudadanos entre los que figuran los referentes a la mejora de los entornos urbanos, transporte público, equipamientos y dotaciones públicas y acceso a la vivienda; finalmente Directrices relativas a la ordenación. Las Directrices Definitorias en la interacción que conllevan entre la LUV y la LOTPP abocan a un maridaje de las materias territorial-urbanístico-medioambiental no desacorde, a mi juicio, con la perspectiva doctrinal jurídico-administrativa que contempla las funciones públicas de urbanismo y ordenación del territorio. El suelo como soporte en el que radican los 12

13 usos, funciones y actuaciones diversas, resulta ser el elemento potencial donde las regulaciones con incidencia territorial convergen. IV.- POLÍTICA EUROPEA DE DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE La Exposición de Motivos de la LOTPP recoge que los estados miembros de la Unión Europea, con la adopción de la Estrategia Territorial Europea, han acordado unos modelos y objetivos territoriales comunes para el futuro desarrollo. Las políticas de desarrollo territorial pretenden conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo. Por otra parte, como no podía ser menos, en una Ley urbanística promulgada en el año 2005, la LUV advierte en la Exposición de Motivos que la Ley se promulga en desarrollo de una política territorial sostenible. (ya que) la idea de un desarrollo sostenible ha emergido como elemento fundamental de la planificación urbana. la necesidad de crear una ciudad más sostenible se convierte así en uno de los mayores retos a los que se enfrentan los poderes públicos del siglo XXI, reto que la presente Ley afronta decididamente.... De entre los abundantes instrumentos en los que se aborda el desarrollo sostenible merece destacarse la Estrategia Territorial Europea 6 que, aun sin tener carácter vinculante, marca una pauta de indudable referencia para las normativas europeas. La Estrategia Territorial Europea hace suyo el Informe Brundtland 7 de las Naciones Unidas según el cual el desarrollo sostenible incluye no solo un desarrollo económico respetuoso con el medio 6 La Estrategia Territorial Europea (Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea) fue acordado en la reunión de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio en Potsdam, Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el desarrollo: nuestro futuro común. Nueva York,

14 ambiente que conserve para las generaciones futuras los recursos actuales, sino también un desarrollo territorial equilibrado. Para lograr estos fines se dan cinco pautas que se consideran decisivas para conseguir el desarrollo sostenible de las ciudades: 1. Control de la expansión urbana. 2. Mezcla de funciones y grupos sociales (en particular, en las grandes ciudades, donde una parte creciente de la población se ve amenazada por la exclusión social). 3. La gestión inteligente y economizadora de los recursos del ecosistema urbano (en particular el agua, la energía y los recursos). 4. Una mejor accesibilidad gracias a medios de transporte que sean no sólo eficaces, sino también compatibles con el medio ambiente. 5. La protección y el desarrollo del patrimonio natural y cultural. Por otra parte, la Constitución Europea ha hecho suyas las previsiones que sobre el desarrollo sostenible contenía el Tratado de Niza, y así entre los objetivos de la Unión, figura el desarrollo sostenible y un alto nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente (art. I.3.3) y por ello en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio del desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad (art. II. 97), así como las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y ejecución de las políticas y acciones contempladas.con objeto de fomentar un desarrollo sostenible (art. III. 119) 8. 8 El quinto objetivo del VI Programa de Acción de la Unión Europea se refiere al relevante papel de la planificación y gestión de los usos del suelo a escala local y regional, que determinan sus intensidades e impactos ambientales directos o indirectos, muy preocupantes en las zonas urbanas por su mayor presión y por los conflictos de los usos y explotación del suelo. 14

15 Así pues, la Estrategia Territorial Europea proclama unos principios que afectan directamente a la ordenación del territorio y que son marco de referencia obligado para las legislaciones urbanísticas. La LOTPP promulgada en el año 2004 y la LUV, promulgada en el año 2005, tienen una evidente inspiración en las directrices europeas antes referidas, de las que emanan concretos mandatos de orden territorial que, en el caso de la Comunidad Valenciana, pueden aplicarse directamente a través del Plan General. Seguidamente nos referimos a los más significativos. V.- LA UTILIZACIÓN RACIONAL DEL SUELO Como se ha señalado anteriormente, la Estrategia Territorial Europea pone su énfasis en lograr un uso racional de este recurso limitado, objetivo al que tradicionalmente han apuntado los Planes Territoriales ya que es desde la óptica supramunicipal como se ofrece una visión general propicia para establecer las estrategias de racionalidad. Con independencia de ello el legislador valenciano aborda de modo muy directo a racionalidad del uso del suelo en el marco del Plan General. El tema es de tal calado que el art. 45 CE impone a los poderes públicos la obligación de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, entre ellos el suelo. Las leyes urbanísticas han interpretado la racionalidad fundamentalmente en que los usos urbanísticos y en especial sus intensidades, se movieran dentro de unos límites fijados por determinados estándares, y que las dotaciones urbanísticas al servicio de aquellos usos gozaran de la proporcionalidad suficiente. La LUV mantiene, desde luego este aspecto, pero además se centra particularmente en la ocupación de suelo por usos urbanos, esto es, en la 15

16 transformación del suelo que debe hacerse con criterios que podríamos denominar de buena administración de los recursos. Sabido es que los criterios de racionalidad conllevan la aplicación en cada caso la solución acorde con las circunstancias concretas que concurran, justificando esa solución adecuadamente 9 y, por ello, no serían justificables soluciones generales que implicaran un tratamiento uniforme, puesto que los condicionantes concretos en cada municipio pueden ser muy distintos; baste pensar en la diferencia sustancial entre los municipios costeros y municipios del interior en la Comunidad Valenciana. El art b) LUV determina que las Directrices Definitorias deben fijar el índice máximo de ocupación del suelo a los efectos previstos en la legislación de ordenación del territorio y protección del paisaje lo que implica acudir, una vez más, a las prescripciones de la LOTPP para operar conjuntamente en esa doble vertiente urbanística y territorial. Los umbrales de sostenibilidad (art. 81 LOTPP) constituyen un novedoso sistema por el que la LOTPP incide en los pronunciamientos básicos en los que se sustenta el plan urbanístico, puesto que mediante decreto se procederá a la fijación de los indicadores de consumo de recursos, entre los que figura el suelo y referidos a todo el ámbito de la Comunidad Valenciana, misión también encomendada a los Planes de Acción Territorial Integrados. Estos umbrales parecen constituir la versión urbanística del principio de racionalidad en cuanto a la ocupación del territorio, puesto que los municipios velarán porque el 9 La jurisprudencia más que definir en qué consiste este principio, se limita a señalar los supuestos en los que la discrecionalidad administrativa no aparece suficientemente fundamentada y por tanto rebasa los límites de la racionalidad. La STS de 1 diciembre de 1986 dice que la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada. 16

17 planeamiento previsto no supere los umbrales de consumo de recursos (art LOTPP). Obsérvese que la LOTPP no contiene un mandato imperativo en relación con la observancia de los umbrales, sino más bien una recomendación de buen hacer, cuyo inobservancia aparece prevista y regulada en el art. 84 LOTPP, al decir que por causa justificada el planeamiento urbanístico podrá sobrepasar los umbrales establecidos, en cuyo caso los municipios contribuirán a la sostenibilidad destinando, anualmente y durante la vigencia del plan, una cantidad cuyos parámetros se determinarán por la normativa reglamentaria a programas y proyectos para la sostenibilidad y la calidad de vida. En relación con esta determinación la LOTPP exige que la memoria justificativa el plan, sea el que fuere, contenga el porcentaje de suelo efectivamente ocupado, el susceptible de ocupación en ejecución del planeamiento vigente, y el que resultaría de la aprobación del documento tramitado (art LOTPP). El art ROGTU ha introducido la apreciable precisión de que la superación de esos porcentajes dará lugar a la revisión del planeamiento general. En esta preocupación por conseguir la utilización racional del suelo introduce criterios para dirimir la posible incorporación de nuevos tramos al proceso urbanizador (art d) LUV), esto es, posibles reclasificaciones de suelo a partir del suelo no urbanizable común. 10 En consecuencia, los planes de desarrollo modificativos de la ordenación estructural y, específicamente, los que modifiquen la clasificación y calificación del suelo, han de responder y ser coherentes con esos criterios recogidos en las Directrices, tal como previenen los arts y 73.3.a) LUV. 10 El art. 19 ROGTU prevé que las Directrices pueden contener criterios para preservar terrenos del proceso urbanizador por razones de protección de los recursos naturales, o porque se considere conveniente dicha posibilidad. Igualmente el establecimiento de zonas donde puedan efectuarse reclasificaciones de suelo no urbanizable común dentro de los porcentajes que se contienen en la memoria del plan. 17

18 V.- CRITERIOS INTENSIVOS DE OCUPACIÓN DEL TERRITORIO: LA CIUDAD COMPACTA Como ya se ha dicho, la legislación valenciana tiene como referente los pronunciamientos de la Estrategia Territorial Europea en lo referente a la aplicación de criterios intensivos de ocupación del territorio, lo cual debe justificarse convenientemente por el Plan General en cualquier caso, a salvo determinaciones territoriales de orden superior. En este sentido especial atención merece la justificación de las intensidades de edificación, por cuanto se trata de una determinación fundamental que vincula el valor de los terrenos, la aplicación de estándares y los modelos de ocupación del territorio. El art LUV exige la justificación del modelo como una alternativa entre criterios intensivos, que conllevan altas densidades o criterios extensivos que inducen a modelos de ocupación dispersa del territorio, sin que se incline por ninguno de ellos. Sin embargo, esta aparente indiferencia se desvanece al acudir a la LOTPP, cuyo art al tratar precisamente de la utilización racional del suelo, se decide claramente por un modelo de ciudad compacta evitando una implantación urbanística dispersa y respetando la morfología del tejido urbano originaria. La aplicación de criterios de sostenibilidad en la ocupación del territorio induce efectivamente a optar por el modelo de ciudad compacta tradicional, frente al modelo de urbanización difusa o dispersa por las siguientes razones: 18

19 a) Se configuran enclaves especializados y segregados que constituyen ciudadesterritorio sin continuidad espacio-temporal, a diferencia de la ciudad histórica. b) Exige gran consumo de suelo y de recursos para los servicios y dotaciones. c) Implican una gran movilidad con sus correspondientes costes de transporte, consumo de energía, polución, etc. d) Conlleva una nueva configuración urbana en el entorno de centros de comunicaciones y comerciales, directamente relacionados con la sociedad de consumo de masas como espacios de alta especialización en el comercio y en el ocio. Estos enclaves dispersos son interdependientes y conforman redes de flujos, actividades y comunicaciones, con gran consumo de espacio, graves repercusiones ambientales y grandes demandas de infraestructuras (accesos, aparcamientos, redes, residuos, etc.) 11. VI.-LOS RECURSOS HÍDRICOS Otro de los elementos básicos configuradotes de la ocupación del territorio es la evaluación de los recursos hídricos contemplados desde una óptica supramunicipal que lleva a establecer las correspondientes transferencias en apoyo de las áreas deficitarias. La propia Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas no deja de señalar la interrelación entre el urbanismo y el aprovisionamiento de este recurso fundamental y así, en el art dice que el ejercicio de las funciones del Estado en materia de aguas, se someterá (al principio) de compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza. Frente a ello, las referencias de la legislación urbanística en relación con este recurso han sido hasta 11 Alli Aranguren J. Urbanismo y vivienda. La interrelación de las políticas de suelo y vivienda. RDU nº 219, julio-agosto 2005 pág

20 ahora más bien escasas, situación que experimenta un notable cambio en la LUV y en la LOTPP; esta última considera en su art. 19 que el uso sostenible del agua es un objetivo prioritario en la Comunidad Valenciana por lo que se refiere a la gestión de ese recurso y, en consecuencia, efectúa un tratamiento novedoso a incluir en el Plan General. El art LUV efectúa un tratamiento frontal de la cuestión y, como primera providencia, obliga a que las Directrices Definitorias evalúen la cantidad de agua disponible, contando con los posibles incrementos, para hacer frente a los usos que el plan prevé. La determinación del caudal disponible tiene la lógica consecuencia de operar como límite a las clasificaciones de suelo, que necesariamente se limitan cuando se carece de los recursos hídricos necesarios con garantías de potabilidad (art LOTPP y art ROGTU). Consecuentemente las clasificaciones de suelo urbanizable y otros usos previstos por el plan conlleva la necesidad de acreditar la disponibilidad del agua que los ha de servir. La evaluación de los recursos hídricos efectuada por el Plan General estará en relación con el umbral límite de consumo de agua que fijará la Conselleria de acuerdo con lo previsto en el art. 81 LOTPP (art. 42 ROGTU). Al lado de esta evaluación, las Directrices han de contener medidas exigibles a las actuaciones urbanísticas en aras a conseguir la máxima reutilización de las aguas residuales y medidas de protección en las áreas donde se ubiquen masas de agua y captaciones que el propio plan delimite. A este respecto la LOTPP contiene mandatos muy específicos cuyo destinatario es también el plan urbanístico y así, según el art. 18 LOTPP, el plan debe delimitar perímetros para impedir la contaminación de las masas de aguas, clasificar como suelo no urbanizable de especial protección el suelo con recursos hídricos y protección de las captaciones estableciendo perímetros de 300 m. con carácter general. 20

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