Florencio Zoido Naranjo. Geógrafo, catedrático de la Universidad de Sevilla

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1 MODELOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL * Florencio Zoido Naranjo. Geógrafo, catedrático de la Universidad de Sevilla 1. Introducción La palabra modelo tiene una amplia trayectoria científica en disciplinas diversas; en Geografía ha dado lugar a una controversia de larga duración y gran fecundidad intelectual (1). Nada nuevo puedo aportar a ese interesante debate; el propósito principal de este texto es una revisión de la utilización del término modelo en algunos ejemplos del planeamiento territorial, elaborado en Europa durante las dos últimas décadas del siglo XX. Los modelos científicos y técnicos tienen una doble finalidad que puede aparecer reunida: hacer comprensibles analítica y/o causalmente hechos complejos mediante la selección de componentes o factores a los que se atribuye mayor importancia o significado, de una parte y, de otra, proponer una mejora de lo existente, mediante el añadido de elementos o principios activos nuevos. Los modelos pueden expresarse o transmitirse por medios muy diversos: maquetas, mapas, esquemas organizativos, fórmulas matemáticas, lenguaje natural... Aplicar esta idea al territorio es ahora algo habitual en el lenguaje económico, sociológico o geográfico y en España también en el lenguaje coloquial: los debates sobre la organización territorial del estado se resumen frecuentemente con la apelación al modelo territorial. La relación entre dos ideas tan complejas como modelo y territorio presenta multitud de aspectos interesantes, paradojas y matices difícilmente abarcables en su totalidad. Se ha señalado que la modelización es por excelencia la expresión [científica] de la modernidad y que es completamente incapaz de responder a los retos contemporáneos (políticos y morales) de la posmodernidad (2). Pero, para su utilidad, el lenguaje de las ciencias sociales requiere frecuentemente su trasposición legal y su ulterior inclusión en instrumentos * Próxima Publicación Universidad de Salamanca.

2 operativos. Es el caso de las expresiones modelo territorial y modelo de ordenación territorial. Muchas leyes utilizan conceptos que científicamente pueden ser discutibles, o incluso claramente incorrectos, pero que están vigentes e influyen poderosamente en las propuestas de transformación y en los propósitos de mejora de lo existente; así la expresión estructura general y orgánica del territorio, establecida por la Ley del Suelo de 1975 (art b), todavía muy influyente en términos jurídicos en el ordenamiento urbanístico, reúne los componentes fundamentales de la ordenación local (clasificación de los usos del suelo y sistemas generales) con evidente impropiedad (3), al tiempo que permite soslayar la expresión modelo territorial, mal valorada e incluso rechazada en la etapa en que se elabora y se promulga esta importante norma. Las ideas de modelo territorial y modelo de ordenación territorial han reaparecido en el lenguaje normativo y técnico en los últimos años del siglo XX, rescatadas por el nuevo impulso dado a la planificación territorial regional desde ámbitos comunitarios y vinculada también, en gran medida, al relanzamiento de la ordenación territorial en los estados europeos de organización federal, así como en los unitarios que han impulsado más decididamente la regionalización (4). Los instrumentos de ordenación territorial que se analizan en este texto contienen opciones diferentes respecto a la idea de formular o establecer un modelo. Algunos rehuyen esa expresión, otros la incluyen, aunque con diferentes propósitos y contenidos. Conviene no obstante destacar que el recurso a esta idea se está fortaleciendo y clarificando en los últimos años. El objetivo principal de este texto es también contribuir a ello, pues estimo que puede ayudar clarificar los conceptos, a consolidar una práctica todavía débil y a resolver problemas que las sociedades tienen planteados respecto a la mejor utilización de sus territorios. La ordenación territorial como política o actividad pública tiene que sustentarse en la planificación; el orden territorial es previsible (5), al menos hasta donde lo son las actuaciones humanas en general y su definición puede ser

3 útil si se actúa con finalidades transformadoras de mejora; en consecuencia los planes de ordenación territorial pueden incluir modelos que expresen opciones deseadas para la evolución del territorio; dichas opciones pueden tener una expresión sintética en términos cartográficos, es decir, un modelo de ordenación territorial. Diferentes documentos comunitarios prospectivos sobre la dinámica del territorio europeo utilizan las expresiones evolución tendencial y orientación voluntarista para titular los mapas que reflejan las previsiones realizadas sin o con intervenciones de ordenación; estas dos locuciones ayudan a perfilar el sentido y los componentes de los modelos territoriales (6). Un hecho tan complejo como la evolución del territorio (en cualquiera de sus niveles políticos o escalas (municipal, comarcal, subregional, regional, estatal y comunitario) no es orientable o reconducible por efecto de la voluntad humana a corto plazo; probablemente dicha voluntad será también cambiante; inducir un sentido evolutivo deseado para el conjunto del territorio o para sus elementos estructurales requiere en todo caso enormes inversiones públicas, coordinación y concertación entre organismos y entidades publicas y con el sector privado y sostener unos objetivos concretos en el medio y largo plazo. Cuando históricamente se han afrontado objetivos de esta magnitud con propuestas simplistas (creación de new towns, colonización y transformación de grandes áreas vírgenes o poco pobladas...) dichas iniciativas han acabado fracasando casi siempre, al menos a corto plazo, tiempo que necesariamente determina el ritmo político en democracia. Causa principal de la escasa voluntad política sobre la ordenación territorial es, sin duda, su necesidad del largo plazo. Las expresiones evolución tendencial y orientación voluntarista antes citadas ayudan a establecer un sentido políticamente más aceptable de la idea de modelo territorial, principalmente al sugerir que la gran complejidad del territorio situará su evolución real entre las dos opciones propuestas (tendencial y voluntarista). Si se opera principalmente en el corto y medio plazo, y si los factores que condicionan la evolución del territorio son también dinámicos y cambiantes, la situación que realmente existirá en una fecha más lejana será

4 distinta a la prevista, probablemente se situará entre la tendencia espontánea y los propósitos de mejora. En cualquier caso, desde un punto de vista político democrático, siempre será más conveniente adquirir el compromiso que representa establecer un modelo y comprometerse con su logro, que actuar sin una finalidad explícita, erráticamente o propiciando la discrecionalidad y la arbitrariedad. La expresión modelo territorial en su utilización más frecuente en España está siendo referida propiamente al modo de organización políticoterritorial del estado promulgado en el Título VIII de la Constitución de 1978, es decir a la división del territorio español en municipios, islas, provincias y comunidades autónomas. Lo más habitual es incluso referir la expresión modelo territorial a la articulación entre el estado y las comunidades autónomas. Por ello conviene precisar que en este texto se tratarán principalmente los modelo de ordenación territorial, elementos por lo general más detallados y técnicos, propios de una determinada política (la ordenación territorial), aunque también de amplio alcance y gran complejidad. Dos ideas más deben ser expuestas en relación con la expresión modelo territorial antes de abordar con mayor detalle la de modelo de ordenación territorial. En primer lugar, a toda organización política territorial le acompañan estructuras y sistemas territoriales que la hacen tender hacia un modelo de ordenación territorial (7). Por otra parte cuanto mayor es el ámbito o territorio de referencia, más generales y abstractos son los componentes de un posible modelo de ordenación territorial y mayor peso tiene en él su división política. 2. Componentes sustanciales de los modelos de ordenación territorial Todos los ámbitos que el ser humano dispone para su uso son susceptibles de adquirir formas de ordenación repetidas y convertidas por ello en rasgos culturales. El ejemplo más básico es la vivienda en sus múltiples tipologías; también en los asentamientos y/o núcleos de población más elementales es fácil

5 encontrar pautas de ordenación repetidas. La idea del modelo de ordenación se hace necesaria cuando los espacios son tan amplios o complejos que precisan un esquema o interpretación sintética que permita comprender su estructura y funcionamiento más allá de su aparente abigarramiento. Para cualquier espacio, por amplio y complejo que sea, es posible realizar tres actuaciones que contribuyen sustancialmente a su singularización o individualización: delimitarlo, identificar en él los hechos o elementos que contribuyen a su cohesión y diferenciar partes integrantes o componentes, bien por su diferente naturaleza o conformación, o bien por las funciones, usos o regímenes de tratamiento que se les atribuyen. Esos hechos pueden ser entendidos también como los componentes básicos de cualquier modelo de ordenación territorial, con independencia de la dimensión y complejidad del espacio al que se refieran. Delimitar un territorio La delimitación de un espacio para su ordenación como territorio puede sustentarse en hechos de muy distinta naturaleza. En algunos casos, las islas por ejemplo, una circunstancia de carácter natural, el terreno emergido, resulta decisiva, pero en la mayoría de situaciones son las demarcaciones oficiales de un ámbito las que prevalecen al efecto de su ordenación territorial, bien por que dichos límites recogen una pluralidad de causas de diferenciación que los ha hecho firmes a lo largo del tiempo, bien por que su carácter político o administrativo los convierte también en límites para la gestión o para la aplicación de normativas. No obstante, la atribución de un ámbito a una iniciativa de ordenación territorial puede basarse en hechos objetivos que superen las demarcaciones político administrativas más básicas; así ocurre en propuestas y programas transfronterizos, en algunos planes supra municipales interprovinciales y en los instrumentos de ordenación o gestión de espacios naturales protegidos interautonómicos. Esta circunstancia hace más compleja la aprobación y ejecución de un instrumento de ordenación territorial, pues no hay que olvidar que son instrumentos de gobierno a los que probablemente

6 corresponderán órganos débiles o basados en pactos temporales. Esta última es una de las razones principales que más está dificultando el desarrollo de los planes comarcales, metropolitanos y subregionales en España; existen ya o se están formando áreas funcionales unitarias supramunicipales (constatadas por la existencia de mercados laborales homogéneos o por la intensidad de los desplazamientos cotidianos del municipio de residencia al de trabajo, etc.) para las que se formulan planes de ordenación integrada, pero si no se crean o no se da suficiente capacidad de decisión a los órganos de gestión intermunicipales, dichos planes no se ejecutan ni se gestionan de forma eficiente (8). Estructuras y sistemas territoriales La identificación y realización de los hechos que cohesionan o pueden mejorar la cohesión de un ámbito entendido o propuesto como unitario ha sido históricamente el aspecto más valorado y desarrollado de la ordenación territorial, tanto por las políticas más intuitivas o fragmentarias en este propósito, como por las más coherentes y planificadas. Desde hace milenios el dominio de territorios extensos se ha basado en el control de lugares seleccionados como cabeceras de actuación y en la creación de vías de comunicación. Estas prácticas han evolucionado y dado lugar a la aparición de conceptos y hechos más complejos, tales como los de red urbana, sistema de asentamientos, sistema de ciudades, red viaria, red de comunicaciones y sistema de transportes, entre otros, posteriormente interrelacionados para dar lugar a la noción de estructura territorial, conceptualmente muy próxima la de modelo de ordenación territorial. En cada territorio su conformación natural e histórica crea circunstancias que lo singularizan, hasta el punto de que son difícilmente reducibles a categorías o comportamientos generales y, en consecuencia, las actuaciones o propuestas para lograr o mejorar su cohesión tienen que considerar necesariamente sus peculiaridades. Pero la forma de abordar su conocimiento y la comprensión de su funcionamiento integrado, real o mejorado, puede basarse en los conceptos de estructuras y sistemas territoriales; más aun, cada territorio al que se reconozca o

7 para el que se pretenda la unidad, puede ser considerado como una estructura unitaria o un sistema integrado (9). En la perspectiva de la actuación pública, que es siempre la de la ordenación territorial, tres estructuras y/o sistemas territoriales deben ser tenidos en cuenta prioritariamente: la red o sistema de asentamientos, la red de comunicaciones o sistema relacional y la red o sistema de espacios de interés patrimonial. La red urbana ha sido un tema clásico (Christaller, Lösch) en las formulaciones teóricas de la ordenación territorial; sostenido en elaboraciones posteriores (Berry, Haggett), ya convertida en sistema urbano o sistema de ciudades (10) y ampliamente recogido por la práctica de la ordenación en instrumentos normativos o planes de ordenación de diferentes escalas espaciales. Junto a las pautas de distribución espacial de los asentamientos (más o menos regulares) y las ideas de jerarquía urbana, centralidad y funcionalidad (especialización funcional) se han impulsado la localización regular de los servicios, la atribución equitativa de los equipamientos públicos (principalmente los de carácter más social, sanitarios, escolares y asistenciales) y la distribución de oportunidades para el desarrollo de actividades económicas consideradas imprescindibles o estratégicas (clásicamente las Universidades y las instalaciones industriales, en la actualidad los establecimientos generadores de la innovación y de su implementación en prácticas productivas, I+D+i). Con estas finalidades, desde los propósitos de la ordenación como función pública, resulta más conveniente partir del concepto de sistema de asentamientos, que comprende todos los lugares y núcleos poblados, que de los rangos urbanos de localización, superiores pero más parciales, presentes en las ideas de red o sistema de ciudades. También las ideas de red y de sistema han sido objeto de teorías y métodos asociados habitualmente a la ordenación territorial para el suministro o abastecimiento de recursos o disponibilidades básicas (agua, energía) y en relación con la accesibilidad. En este último sentido las redes de comunicaciones (viarias, ferroviarias, telemáticas) y la organización de sistemas de transportes

8 públicos integrados (intermodalidad) son también cuestiones de tratamiento preferente en instrumentos de ordenación, desde el nivel local (consorcios y autoridades metropolitanas de transportes) hasta el comunitario (redes transeuropeas); en los documentos de ordenación emanados de este último nivel político se ha acuñado el concepto de accesibilidad equivalente" a las infraestructuras de comunicación (11). La noción de sistema relacional permite abarcar todos los hechos señalados y ser abordada, de manera parcial, en subsistemas y estructuras que pueden quedar integrados. Finalmente, la creación de sistemas territoriales a partir de hechos con valor patrimonial, natural o cultural, es más reciente, pero empieza a adquirir consistencia en bastantes documentos de ordenación territorial de formulación más reciente (12). Diversos planteamientos de fondo subyacen en esta propuesta. En primer lugar el propósito de sostener la diversidad biológica y la regeneración de recursos naturales (pasillos y corredores biológicos, áreas para el mantenimiento de la matriz natural, ambiental o paisajística); también la posibilidad de propiciar un acceso social equivalente a los lugares de disfrute de la naturaleza o del paisaje, que toman la forma de sistema de espacios libres, o del patrimonio histórico (itinerarios culturales). Estas redes, estructuras o sistemas territoriales están siendo concebidas también, como elementos de apoyo a la diversificación de los espacios rurales y del desarrollo territorial (13). Como componentes de un modelo de ordenación territorial los tres sistemas territoriales mencionados deben establecerse interrelacionados. Algunas de las conexiones entre dichos componentes (rango urbano y modo de transportes) resultan actualmente obvias, pero no han sido tan evidentes en otros momentos o etapas históricas; por ejemplo la red ferroviaria andaluza se forma inicialmente en función de la relación mina-puerto y se irá adecuando lentamente a la demanda urbana (14); entre mediados del siglo XIX y principios del XX la red de carreteras se subordina claramente al ferrocarril (15). Otras relaciones históricas son actualmente innecesarias o han sido olvidadas, como las estrechamente establecidas en su inicio entre ferrocarril y telégrafo (16) y otras son todavía

9 ignoradas o planteadas de manera insuficiente; en la mayoría de los pocos planes de ordenación territorial regional aprobados en España los espacios naturales son entendidos exclusivamente como un catálogo de ámbitos protegidos por su alto interés florístico o faunístico, no como un sistema al servicio de la calidad natural y ambiental del conjunto del territorio, ni como una red accesible a los ciudadanos en tiempos equivalentes. Diferenciar áreas o zonas La diferenciación de partes integrantes en un territorio unitario, o concebido como tal, puede obedecer a múltiples finalidades y apoyarse en criterios o métodos diversos. También en este sentido la dimensión espacial y la conformación natural e histórica de cada ámbito tienen un peso relevante para la ordenación territorial. En las escalas más pequeñas pueden ser decisivos el parcelario y los usos del suelo; en grandes espacios se impondrán las divisiones políticas de rango mayor y medio (los primeros rangos de las NUTS en los estudios y propuestas comunitarias); en un espacio de dominante natural cobrarán fuerza las unidades topográficas, tectónicas, ambientales o de paisaje integrado, y en una ciudad los barrios, distritos y sectores urbanos, entre otras muchas posibilidades de subdividir un territorio. Para los propósitos de integración en el modelo territorial, pueden plantearse como fundamentales dos criterios de división del ámbito objeto de ordenación, útiles en cualquier territorio: la distinción de partes del mismo valoradas positivamente por su diversidad y la diferenciación de áreas con desigualdades que deben ser corregidas. Para ambos tipos de situaciones se hacen necesarias propuestas, normas y regímenes de actuación diferenciados para las partes distinguidas. La ordenación territorial no debe tratar un espacio que es rugoso y diferenciado como si fuese plano e isomorfo; no existen los accidentes geográficos, sino espacios reales con partes y hechos que se singularizan y requieren tratamientos o propuestas propias. La zonificación o zonning, término con mala fama pero amplio uso en planificación territorial, sigue siendo un

10 recurso imprescindible para la ordenación; su utilización no tiene por qué ser simplista ni inflexible. Su rechazo excesivo ha hecho surgir el concepto de diversidad territorial. Esta nueva idea puede reconducir al debate antiguo, pero sustancial en Geografía, sobre la región y la regionalización. Controversia inacabada y, si se quiere, interminable pues el espacio geográfico puede subdividirse con criterios objetivos y percibidos para tantas finalidades como se planteen. En cualquier ámbito complejo puede ser conveniente distinguir partes que se diferencian unas de otras por la interrelación de múltiples caracteres o factores y para las que se reclaman o proponen distintos tratamientos. A escala local sectores urbanos diferenciados morfológica y funcionalmente como la ciudad medieval, los ensanches decimonónicos y las periferias obreras del periodo desarrollista reclaman normas distintas para el tratamiento de sus espacios públicos, los permisos de construcción o las licencias de apertura de actividades; situaciones similares se pueden encontrar en el suelo rústico entre el ruedo de cercados y huertas próximas al núcleo urbano, los campos abancalados de una ladera cultivadas y los bosques, adehesados o de producción maderera. En escalas mayores también puede contribuir a un mejor orden territorial distinguir entre comarcas serranas, campiñesas o litorales al efecto de establecer propuestas de actuación o normas relativas a las peculiares formas de sus núcleos de población, al modo de plantear las infraestructuras o de utilizar recursos naturales tan básicos como el suelo y el agua. La exigencia comunitaria de planes de desarrollo regional, o su formulación de grandes regiones transnacionales (Arco Mediterráneo, Arco Atlántico, Diagonal Continental, Arco Alpino...) también parten de este reconocimiento de la diversidad territorial con propósitos de ordenación. La diferenciación de áreas de desigualdad en un ámbito unitario es quizás el objetivo más reiterado de la ordenación territorial; ha sido formulado generalmente para la eliminación de los desequilibrios territoriales. En realidad los llamados desequilibrios territoriales son desigualdades manifiestas entre las poblaciones de las distintas partes de un territorio unitario; se han sustentado

11 generalmente en diferencias en el acceso a los servicios públicos que propician la igualdad de oportunidades, o en muy distintos niveles de desarrollo económico. Dichas desigualdades no pueden ser ignoradas por los responsables de gobernar un ente político unitario y han sido abordadas en los planes de ordenación del territorio con distintas propuestas, ayudas económicas generales, incentivos a la localización de empresas, inversiones públicas para la mejora de la accesibilidad o de los servicios y equipamientos. También en este propósito los métodos de análisis y las propuestas son variables según la escala y las características de los ámbitos objeto de ordenación. Las políticas europeas de cohesión territorial han definido objetivos de ámbito regional (NUTS 2) más difíciles de alcanzar que los estatales; sin embargo las soluciones a este problema en España no detallan ese primer nivel, pues el Fondo de Compensación Interterritorial se atribuye conjuntamente a las comunidades autónomas y éstas no han instituido mecanismos económicos semejantes de redistribución interna. En otra escala, los primeros planes urbanísticos aprobados tras la promulgación de la Constitución de 1978 se orientaron claramente al reequipamiento social de los barrios periféricos, largamente postergados en sus servicios sociales, y a la recuperación de las características formales de la ciudad histórica. Los tres componentes sustanciales de todo modelo de ordenación territorial (delimitación del ámbito, definición de estructuras y sistemas de cohesión y distinción de áreas de diversidad y desigualdad) tienen que establecerse de forma interrelacionada y expresarse en términos sintéticos, preferentemente en único cartograma capaz de reunir de forma comprensible cada uno de estos elementos y sus relaciones. Carece de sentido prever unas estructuras de comunicación sin tener en cuenta las densidades de población que generarán los usos del suelo a los que sirven; igualmente absurdo es promover la urbanización o el desarrollo industrial de unos terrenos sin que vayan acompañados de todas las infraestructuras necesarias. Sin embargo estas

12 situaciones teóricamente anómalas han sido frecuentes en España en todas las escalas espaciales (17); en gran medida lo siguen siendo en la actualidad a causa del insuficiente desarrollo de la ordenación del territorio y continúan provocando deseconomías diversas (insuficiente potencia eléctrica instalada, retenciones de tráfico...), importantes conflictos de carácter ambiental (vertidos incontrolados, espacios abandonados...) y sociales (prolongación del tiempo de desplazamiento en trayectos cotidianos, carencia de equipamientos y déficits de atención social...). 3. Ejemplos de expresión del modelo de ordenación territorial en distintas escalas supraregionales. En la mayor parte de los documentos consultados no aparece explícita la expresión "modelo de ordenación"; es más frecuente en los más recientes y en los que asumen en mayor medida los contenidos de un plan propiamente dicho. En los niveles políticos y/o escalas espaciales que se van a examinar es posible encontrar una gama de situaciones y denominaciones que, en primer lugar, ponen en evidencia las vacilaciones que todavía caracterizan a la ordenación del territorio. Denominaciones como "bases", "avance", "esquemas", "directrices", "estrategia" o "plan" son utilizadas sin que les correspondan siempre contenidos diferenciados. Para contribuir a una terminología más clara se proponen en este texto los siguientes significados. Por "bases" puede entenderse en planeamiento una iniciativa lejana a su forma final y a unos contenidos jurídicamente contrastados; se trata de una primera aproximación al tema de ordenación territorial que se quiere tratar. Un "avance" debe ser valorado, puesto que es un término presente en la legislación vigente, como una parte del proceso de planificación que sirve para marcar una orientación general que, como tal, puede ser aprobada y asumida oficialmente. Los "esquemas de ordenación" (expresión muy utilizada en Francia) se sitúan junto a los anteriores instrumentos (bases y avances), poniendo su acento sobre su intención sintética y estructurante que prefigura el modelo de ordenación

13 territorial. Una "estrategia" define planteamientos generales (recuérdese el originario sentido militar de este término y su oposición a "táctica"), comprende todos los aspectos (recursos, conflictos, potencialidades, procesos, etc.) que deben ser considerados en el territorio, pero no ultima las soluciones ni compromete plazos, financiación o agentes particulares afectados. Las "directrices", por el contrario, tienen valor normativo pero se quedan también en un plano general que debe ser concretado por instrumentos de menor escala y mayor detalle. Finalmente el plan es un compromiso público con plazos, recursos y afecciones particulares detalladas. En este texto, de acuerdo con la distribución competencial relativa a la ordenación del territorio y el urbanismo establecida por la Constitución Española (Tit. VIII, art ) se proponen como denominaciones más convenientes las siguientes: - estrategias territoriales, son documentos generalmente suprarregionales (orientativos, no vinculantes), cuyo uso correspondería a los planteamientos sobre el territorio de las políticas comunitarias y estatales; - directrices territoriales, su carácter normativo las vinculan claramente a las competencias legalmente atribuidas; pueden ser utilizadas para expresar un modelo de ordenación territorial general que será desarrollado por planes de menor escala espacial pero mayor concreción en sus determinaciones; - planes territoriales, en general corresponden a ámbitos de menor extensión y nivel competencial expresamente atribuido (subregional, comarcal, local), aunque el término se está utilizando también en España para el nivel regional. Sus determinaciones están expresadas cartográficamente con precisión en la escala numérica que legalmente se haya determinado; tienen un plazo de vigencia y, al menos, una

14 estimación económico-financiera de los recursos necesarios para su ejecución y cumplimiento. Para todas las figuras anteriores deben garantizarse procesos de participación pública, más generosos y desarrollados cuanto en mayor medida determinen afecciones e intereses concretos. Con estos planteamientos se analizan seguidamente algunos documentos de ordenación territorial producidos en el ámbito europeo y españoles de ámbito estatal, siempre con la intención de establecer sus aportaciones respecto al propósito de definir mejor y asentar el concepto y uso de los "modelos de ordenación territorial". Sin pretensión alguna de exhaustividad, sino como ejemplos de interés seleccionados, se estudian en este articulo ocho documentos de ámbito paneuropeo, comunitario, supraestatal y estatal y se dejan para otra ocasión los de ámbitos más reducidos. Obviamente no existen planteamientos para ámbitos mayores, pero debe tenerse en cuenta que cuando se predica un nuevo orden internacional ("otro mundo es posible") a escala planetaria se hace referencia principalmente a dos objetivos: la mayor igualdad entre todos estados en términos de renta y desarrollo económico, y el respeto común a la naturaleza. Si se relacionan dichos asertos con los planteamientos anteriores sobre modelos de ordenación territorial, parece claro que se pone énfasis exclusivamente en los aspectos zonales, sin que, generalmente, se formulen ideas relativas a estructuras territoriales más allá de sugerir la existencia de algunos centros financieros principales y la importancia globalizadora de los grandes puertos y aeropuertos continentales. Se aborda aquí, por tanto, el nivel político europeo, el más amplio correspondiente, en consecuencia, a las estrategias territoriales. Esquemas y principios paneuropeos.

15 A nivel paneuropeo se consideran aquí dos documentos emanados del Consejo de Europa, organismo internacional que agrupa actualmente a 46 Estados con casi 820 millones de habitantes, el Esquema europeo de ordenación territorial y los Principios Directores (18). En el Esquema europeo... se insiste en su condición de "primer paso" de lo que está siendo un largo camino; un proceso de "lenta maduración" que empezó en Bonn en 1970 y que tiene un hito significativo en la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del Territorio (Torremolinos, 1983). Los propósitos de ordenación territorial se plantean desde una doble perspectiva (19), la "aproximación regional" (distinción de áreas o zonas fronterizas, costeras e insulares, en declive y con debilidades estructurales) y la "aproximación mediante una imagen directiva" (obsérvese la proximidad de este último concepto al de modelo territorial) que parte de la distribución de la población en el territorio y considera sucesivamente las ciudades, las infraestructuras, la localización de las actividades económicas, el medio ambiente, la naturaleza, el paisaje y los usos del suelo. En este documento cuyos contenidos son esencialmente analíticos (20) se aborda un ámbito supracomunitario que incluye toda Escandinavia, la antigua Yugoeslavia y Turquía, pero no los entonces países europeos de la órbita soviética. Sus

16 planteamientos propositivos se limitan a los "tipos de regiones" anteriormente mencionados, con el añadido de muy pocas propuestas localizadas referidas a infraestructuras de comunicación (Fig. nº 1). En los Principios directores el ámbito considerado se ha ampliado a toda Europa continental, los países transcaucásicos y las enormes extensiones rusas hasta el Océano Pacífico. Para la delimitación geográfica más convencional de Europa (hasta los Urales) se plantea un esbozo de red paneuropea de transportes (Figura nº 2) con corredores y zonas de mayor interés y un mapa sobre la cohesión social y territorial europea (Figura nº 3) a partir de la representación por estados del conocido Índice de Desarrollo Humano formulado por Naciones Unidas; a partir de esta última imagen se subraya la dualidad o situación dicotómica de Europa, cuya superación se valora como condición inexcusable para poder plantear una ordenación territorial que, por lo demás, no puede ser referida al espacio real, sino al más etéreo ámbito de los principios (respeto a la diversidad cultural, desarrollo sostenible y territorialmente equilibrado, mejora de las relaciones campo-ciudad, etc.) y a los tipos de regiones ya señalados, añadiéndose algunos conceptos territoriales de interés: eurocorredores (vinculados al transporte), cuencas fluviales y vegas, zonas en reconversión y

17 paisajes culturales. El énfasis contenido en las dos imágenes aquí recogidas (Figuras nºs 2 y 3) pone de manifiesto la importancia concedida a las estructuras y sistemas territoriales y a la zonificación, en un ámbito muy amplio y todavía muy desigual, para el que resulta imposible proponer un modelo de ordenación más concreto.

18

19 Estrategias territoriales comunitarias De la esfera política comunitaria se han seleccionado los dos documentos sobre ordenación territorial de mayor interés: Europa y la Estrategia Territorial Europea (21). Antes de comentarlos es preciso subrayar la idoneidad del nombre del segundo, en el sentido antes indicado, ya que los tratados de la Unión Europea no se refieren a la ordenación territorial como política propia (22), hecho subrayado en la presentación del primer documento citado por Bruce Millan, entonces comisario de política regional (23). En el primer documento no se hace explícito un modelo de ordenación territorial del ámbito comunitario, formado entonces por 12 estados, aunque sí aparecen reflejadas, incluso cartográficamente, propuestas integradas de ordenación para grandes ámbitos supraestatales que se comentarán más adelante. Su entendimiento de la ordenación territorial parte de la consideración de los procesos que explican las formas territoriales (dinámica de la población, cambios en la movilidad, evolución de las actividades económicas). Sin embargo los desarrollos propositivos más concretos están referidos, por una parte, a una lista de proyectos prioritarios" (24), siguiendo el objetivo de encontrar los "eslabones perdidos" del Plan Delors (25), casi todos ellos obras de infraestructuras en las redes ferroviarias de alta velocidad, de autopistas y de infraestructuras energéticas (electricidad y gas). La otra gran aportación concreta de este documento la constituyen los análisis y propuestas sobre cada una de las regiones transnacionales en que se zonifica la Unión Europea (Arco Atlántico, Arco Mediterráneo, etc) a las que se ha hecho referencia anteriormente a propósito de los conceptos de "evolución tendencial" y "orientación voluntarista"; dos ejemplos de ellos, expresados cartográficamente, se recogen en las Figuras nºs 4 y 5.

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