GASTO FEDERALIZADO V.5. RAMO GENERAL

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1 FORTAMUNDF V. GASTO FEDERALIZADO V.5. RAMO GENERAL 33. FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL (FORTAMUNDF) V.5.1. Marco de Referencia Antecedentes La inversión de recursos públicos en el ámbito estatal y de incidencia municipal la llevaban a cabo las dependencias y entidades federales, en forma directa o por medio de convenios celebrados entre las distintas dependencias del gobierno federal y los respectivos gobiernos estatales; convenios que, a lo largo de los años, tomaron diferentes denominaciones. De esta manera, empezó el proceso de descentralización y la concurrencia de recursos en el ámbito regional para la ejecución de obras de infraestructura; la prestación de servicios y asistencia social; el impulso al desarrollo agropecuario; la coordinación de la seguridad pública, y el fortalecimiento y saneamiento financiero de las haciendas públicas estatales; recursos convenidos sector por sector con los gobiernos estatales, con las consecuencias e implicaciones que conllevaban las decisiones a nivel central, la anualidad de los convenios y la disponibilidad de los recursos. Con el fin de institucionalizar y dar certidumbre jurídica a esas transferencias, el 29 de diciembre de 1997 se publicó el Decreto que incorporó el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), denominado De los Fondos de Aportaciones Federales con los artículos del 25 al 42, que dieron origen, entre otros fondos, al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal ; posteriormente, se completó el nombre a Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). En la exposición de motivos, se señaló que con la iniciativa se proponía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrecía como complemento de los recursos que les correspondían a las entidades federativas y a los municipios como participantes en la recaudación fiscal. La iniciativa de reforma de la LCF no previó el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal, sino que la Cámara de Diputados dictaminó su creación, con la finalidad de fortalecer las administraciones públicas municipales, elevar el bienestar de su población y contribuir a mejorar las condiciones de seguridad individual y colectiva de las familias, por lo que se propuso dar prioridad con esos recursos al cumplimiento de los compromisos de carácter financiero contraídos por las haciendas municipales y a la atención de los requerimientos directamente relacionados con la seguridad pública en sus circunscripciones. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Determinación de los recursos, destino y forma de distribución El artículo 36 de la LCF señala que los recursos del FORTAMUN-DF se determinarán anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia como sigue: a) Con el 2.35% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo segundo de la LCF, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. b) Al Distrito Federal y a sus Demarcaciones Territoriales, los fondos correspondientes les serán entregados en la misma forma que al resto de los estados y municipios, pero calculados como el % de la recaudación federal participable, según la estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. El destino de los recursos lo determina el artículo 37, que establece: las aportaciones federales que con cargo en el FORTAMUN-DF reciban los municipios a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, y se dará prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Por su parte, el artículo 38 establece la forma en que los recursos del FORTAMUN-DF se distribuirán, como sigue: El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), distribuirá el FORTAMUN-DF en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Para el caso de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, su distribución se realizará conforme al inciso b del artículo 36 de la LCF; el 75% correspondiente a cada demarcación territorial será asignado conforme al criterio del factor de población residente y el 25% restante al factor de población flotante, de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Asimismo, establece que las entidades a su vez distribuirán los recursos que correspondan a sus municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada uno de los municipios y demarcaciones territoriales antes referidas. Las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal se apoyan en los recursos que la Federación les transfiere para fortalecer y modernizar la estructura municipal y financiar sus requerimientos de gasto para apoyar el desarrollo de sus estrategias y la consecución de sus objetivos y metas. 2

3 FORTAMUNDF Cobertura del Fondo El fondo tiene una cobertura que comprende todos los municipios del país, así como las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Actualmente, en el país existen 2,440 municipios y 16 demarcaciones políticas del Distrito Federal. El Conteo de Población y Vivienda 2005 daba cuenta de que existían a esa fecha 9 municipios y 2 demarcaciones territoriales del Distrito Federal con una población de 1,000,000 y más habitantes; 156 municipios y 14 demarcaciones territoriales del Distrito Federal con una población de 100,000 a 999,999 habitantes; 867 municipios con una población de 15,000 a 99,999 habitantes; 1,014 municipios con una población de 2,500 a 14,999 habitantes, y 394 municipios con una población menor de 2,500 habitantes, que conforman un universo heterogéneo en sus aspectos geográficos, demográficos, económicos, sociales, étnicos y culturales, entre otros; en ese contexto se desarrolla la gestión del FORTAMUN-DF. La atención de las necesidades de la población, se enfrenta a la dispersión de la población en el territorio nacional. El censo de 2005 da cuenta de que existían 184,714 localidades con menos de 2,500 habitantes; 2,640 de 2,500 a 14,999; 427 de 15,000 a 99,999; 89 de 100,000 a 499,999; 23 de 500,000 a 999,999, y 11 localidades con más de 1,000,000 de habitantes. Presupuesto ejercido en 2009 Los recursos del FORTAMUN-DF ejercidos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2009 ascendieron a 40,874.5 millones de pesos, el 9.9% del importe total ejercido por el Ramo General 33. En el lapso de 1998 a 2009 el monto ejercido del FORTAMUN-DF se incrementó en 507.2% a precios corrientes y en 211.7% a precios constantes de A continuación se presenta el monto ejercido del FORTAMUN-DF por ejercicio, en el lapso , a precios corrientes y constantes de

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 PRESUPUESTO EJERCIDO DEL FORTAMUN-DF EN EL LAPSO PRECIOS CORRIENTES Y CONSTANTES (Millones de pesos) EJERCICIO PRESUPUESTO EJERCIDO INVERSIÓN ACTUALIZADA , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,987.1 FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública Federal Actualización: INPC Base Distribución de los recursos entre las entidades federativas DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO EJERCIDO DEL FORTAMUN-DF POR ENTIDAD FEDERATIVA 2009 (Miles de pesos) ENTIDAD IMPORTE PORCENTAJE Aguascalientes 431, Baja California 1,182, Baja California Sur 211, Campeche 301, Coahuila 997, Colima 227, Chiapas 1,709, Chihuahua 1,287, Distrito Federal 3,386, Durango 591, Guanajuato 1,922, Guerrero 1,203, Hidalgo 922, Jalisco 2,666, México 5,611, Michoacán 1,521, Morelos 636, Nayarit 370, Nuevo León 1,683, Oaxaca 1,359, Puebla 2,144, Querétaro 648, Quintana Roo 487, San Luis Potosí 947, Sinaloa 1,013, Sonora 953, Tabasco 781, Tamaulipas 1,209, Tlaxcala 429, Veracruz 2,779, Yucatán 727, Zacatecas 528, TOTAL: 40,874, FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública Federal de

5 FORTAMUNDF Principales disposiciones normativas y estratégicas del Fondo El artículo 36 de la LCF señala que este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los municipios, por conducto de los estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, y las correspondientes a los fines que establece la LCF en el artículo 37. Asimismo, precisa que al efecto los gobiernos estatales y del Distrito Federal deberán publicar en su respectivo periódico oficial las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada municipio o demarcación territorial por concepto de este fondo, así como el calendario de ministraciones, a más tardar el 31 de enero de cada año. Por su parte, el artículo 37 señala que respecto de las aportaciones que reciban con cargo en el fondo, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones referidas en las fracciones I y III del artículo 33 de la LCF, de informar a sus habitantes de los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios; y al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados. Importancia del FORTAMUN-DF en las finanzas municipales El FORTAMUN-DF se ha constituido en una fuente importante de ingresos para los municipios del país, principalmente en los municipios rurales y semiurbanos, en virtud, sobre todo, de las debilidades de los sistemas de recaudación. Al respecto, la información del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), dependiente de la Secretaría de Gobernación, disponible para 2007, manifiesta los valores siguientes sobre la proporción que el FORTAMUN-DF significó en los ingresos totales de los municipios: en el 0.1% representó más del 30.1%; en el 5.0%, entre el 20.1 y el 30.0%; en el 35.8%, del 10.1 al 20.0%, y únicamente en el 13.5%, menos del 10.0% de los ingresos totales. Adicionalmente, el FORTAMUN-DF significó en los ingresos propios (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos) de los municipios, los valores siguientes: en el 38.8% representó más del 100.0%; en el 3.8%, entre el 75.1% y el 100.0%; en el 4.4%, del 50.1% al 75.0%; en el 5.0%, del 25.1 al 50.0%, y únicamente en el 2.3%, menos del 25.0% de los ingresos propios. Cabe mencionar que el INAFED no dispuso de información para aproximadamente el 45.0% de los municipios del país; de éstos, la mayoría se concentró en Oaxaca, Puebla y el Estado de México. Si se consideran las características de los municipios que no proporcionaron información, sobre todo la debilidad de sus ingresos propios, se les puede ubicar en los grupos en los que el FORTAMUN-DF constituye un porcentaje importante de dichos ingresos, ya que a pesar de que el monto absoluto del fondo en esos municipios es reducido, representa una parte 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 fundamental de sus ingresos totales, puesto que los obtenidos de su sistema fiscal son mínimos. En 2007, el 80.0% de los municipios, de los 2,031 para los que se posee información, ejerció menos de 5.0% del total de sus egresos en el pago de la deuda pública; 13.6% gastó entre 5.1% y 10.0%; 5.3% más de 10.1% y menos de 20.0%, y 0.9% más de 20.0%. La importancia del fondo en las finanzas municipales es evidente en la revisión de la Cuenta Pública 2009, donde los recursos del FORTAMUN-DF representaron en promedio el 46.5% de los recursos propios de los municipios y demarcaciones territoriales revisados directamente por la ASF, consistentes en impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; por ente auditado, en 5 casos representaron hasta el 25.0%; en 5 más se ubicaron entre el 25.1% y el 50.0%; en 7, entre el 50.1% y el 100.0%; en 6, desde el 100.1% hasta el 400.0%, y en 2 casos, más del 1,000.0%. Asimismo, representaron el 41.3% en relación con las participaciones fiscales que recibieron. Los municipios y demarcaciones auditadas (en forma directa por la ASF y solicitadas a las EFSL) destinaron el 52.5% de los recursos ejercidos del FORTAMUN-DF a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes, el 14.6% al pago de sus obligaciones financieras, el 1.0% al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, y a la atención de sus requerimientos el 31.9%. En 42 auditorías (36 municipios y 6 demarcaciones territoriales) destinaron recursos a seguridad pública; de los cuales, en 7 revisiones los entes auditados destinaron hasta el 25.0% de los recursos ejercidos en el FORTAMUN-DF; en 11 revisiones, más del 25.1% y hasta el 50.0%; en 10 auditorías, más del 50.1% y hasta el 75.0%, y en 14 revisiones, más del 75.1% y hasta el 100.0% de los recursos ejercidos del FORTAMUN-DF en el rubro de seguridad pública; éste último porcentaje, se presentó en 5 municipios revisados. Del total de recursos aplicados al pago de obligaciones financieras, concepto que se presentó en 31 revisiones, el 79.6% se destinó al pago de amortización de deuda pública y su servicio, y el 20.4%, al pago de pasivos. Únicamente dos municipios destinaron recursos al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua. Respecto a la satisfacción de sus requerimientos, el 42.9% de los recursos aplicados en este concepto se destinó a obras públicas en 17 municipios y 5 demarcaciones territoriales, el 18.5%, a adquisiciones en 11 municipios y 6 demarcaciones territoriales; finalmente, el 38.6% se aplicó a otros requerimientos de los entes auditados. Lo anterior da cuenta de la importancia del FORTAMUN-DF en la atención de las necesidades ante las debilidades de los ingresos propios de la gran mayoría de los municipios del país. 6

7 FORTAMUNDF Objetivo de las auditorías Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales transferidos al municipio o demarcación territorial, a través del fondo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y demás disposiciones jurídicas aplicables, así como el cumplimiento de metas y objetivos. Criterios de selección En la revisión de la Cuenta Pública 2009 se consideró realizar 48 auditorías al FORTAMUN- DF; de las cuales 26 fueron realizadas en forma directa por la ASF y 22 fueron solicitadas a las Entidades de Fiscalización Superior de las Legislaturas Locales (EFSL). Estas auditorías se seleccionaron con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Auditorías practicadas La ASF practicó 26 auditorías del FORTAMUN-DF a 24 municipios y 2 demarcaciones territoriales del Distrito Federal, correspondientes a 23 entidades federativas y al Distrito Federal; ellos son: BAJA CALIFORNIA: Tijuana; BAJA CALIFORNIA SUR: Los Cabos; CHIAPAS: San Cristóbal de las Casas; CHIHUAHUA: Delicias; COAHUILA: Saltillo; DISTRITO FEDERAL: Gustavo A. Madero e Iztapalapa; GUANAJUATO: Celaya; GUERRERO: Acapulco de Juárez; HIDALGO: Pachuca de Soto; JALISCO: Guadalajara; MÉXICO: Ecatepec de Morelos; MICHOACÁN: Zamora; MORELOS: Yautepec; NUEVO LEÓN: Santa Catarina; OAXACA: Huajuapan de León y Santiago Yaveo; PUEBLA: San Martín Texmelucan; QUERÉTARO: Corregidora; QUINTANA ROO: Cozumel; SAN LUIS POTOSÍ: Soledad de Graciano Sánchez; SINALOA: Sinaloa; SONORA: San Luis Río Colorado; TABASCO: Centla; TAMAULIPAS: Reynosa; y VERACRUZ: Córdoba. En relación con las 22 auditorías solicitadas a las EFSL, 18 a municipios y 4 a demarcaciones territoriales del Distrito Federal, correspondientes a 18 entidades federativas y al Distrito Federal; ellos son: AGUASCALIENTES: Aguascalientes; BAJA CALIFORNIA: Mexicali; BAJA CALIFORNIA SUR: Comondú; CHIHUAHUA: Juárez; DISTRITO FEDERAL: Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuauhtémoc y Tlalpan; DURANGO: Durango; GUANAJUATO: León; JALISCO: Zapopan; MÉXICO: Nezahualcóyotl; MICHOACÁN: Morelia; NUEVO LEÓN: Monterrey; PUEBLA: Puebla; QUERÉTARO: Querétaro; QUINTANA ROO: Benito Juárez; SAN LUIS POTOSÍ: San Luis Potosí; SINALOA: Culiacán; SONORA: Hermosillo; TABASCO: Centro; y YUCATÁN: Mérida. Para la realización de las auditorías solicitadas a las EFSL, la ASF proporcionó las metodologías de revisión correspondientes y llevó a cabo las acciones de capacitación del personal de esas entidades; del mismo modo, efectuó la coordinación necesaria a efecto de 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 homologar el formato de los informes de dichas auditorías con el que presentan las revisiones directas que realiza la ASF. Procedimientos de auditoría aplicados Para el desarrollo de las auditorías se consideraron los procedimientos siguientes: Control interno Verificar la existencia de controles internos suficientes para prevenir y minimizar el impacto de los riesgos que puedan afectar la eficacia y eficiencia de las operaciones, la obtención de información confiable y oportuna, y el cumplimiento de la normativa y de los objetivos del fondo. Transferencia de recursos Verificar que el gobierno del estado publicó en su medio oficial de difusión y en medios asequibles a la población a más tardar el 31 de enero de 2009 la distribución por municipio de los recursos del FORTAMUN-DF que le corresponden, el calendario para su ministración mensual, así como las variables y fórmulas utilizadas. Verificar que el estado enteró mensualmente los recursos del fondo al municipio de manera ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones, incluidas las de carácter administrativo, conforme al calendario de enteros publicado. Comprobar que el municipio, por medio de su tesorería o su equivalente, instrumentó las medidas necesarias para agilizar la entrega de los recursos del fondo a sus instancias ejecutoras. Verificar que no se transfirieron recursos entre los fondos, ni hacia cuentas en las que el municipio manejó otro tipo de recursos. Comprobar que los recursos del fondo recibidos por el municipio y sus accesorios no se gravaron, afectaron en garantía o destinaron a mecanismos de fuente de pago. Registro e información contable y presupuestaria Verificar que los recursos del fondo y sus rendimientos financieros se manejaron exclusivamente en una cuenta específica, donde no se incorporaron remanentes de otros ejercicios ni aportaciones realizadas, en su caso, por beneficiarios de las obras y acciones. Comprobar la existencia de registros específicos del fondo debidamente actualizados, identificados y controlados, así como la documentación original que justifique y compruebe el gasto, la cual debe contener los requisitos fiscales establecidos en la normativa. 8

9 FORTAMUNDF Constatar que la documentación comprobatoria del gasto está cancelada con la leyenda "Operado", o como se establece en las disposiciones locales, y se identifica con el nombre del fondo. Verificar que el registro contable, presupuestario y patrimonial de las operaciones del fondo se realizó conforme a la normativa. Verificar que las cifras del fondo reportadas en la Cuenta Pública Municipal están identificadas, y se mantienen conciliadas con las que muestra el cierre del ejercicio presupuestal, la cuenta bancaria y demás información financiera. Verificar que los bienes adquiridos con recursos del fondo están registrados en la contabilidad del municipio, se cuenta con los resguardos correspondientes, y se determinó su existencia y condiciones apropiadas de operación. Destino de los recursos Verificar que los recursos del fondo y sus accesorios se destinaron de preferencia al financiamiento de obligaciones financieras, pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, seguridad pública y otras prioridades del municipio. Transparencia del ejercicio, destino y resultados del fondo Verificar que se informó a los órganos de control y fiscalización locales sobre la cuenta bancaria específica en la que se recibieron y administraron los recursos del fondo. Constatar que el municipio reportó trimestralmente a la SHCP la información relacionada con el ejercicio, destino y los resultados obtenidos respecto de los recursos del fondo que le fueron transferidos, y de manera pormenorizada, el avance físico de las obras y acciones respectivas y, en su caso, la diferencia entre el monto de los recursos transferidos y los erogados, así como en los plazos y términos establecidos en las disposiciones jurídicas, y los resultados de las evaluaciones. Verificar que el municipio reportó a la SHCP, en los informes trimestrales, el destino de los recursos del fondo especificando cada una de las obligaciones financieras solventadas, los pagos de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y de las acciones realizadas para atender las necesidades vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Verificar el cumplimiento en la entrega de la información, su calidad y congruencia con la aplicación y los resultados obtenidos con los recursos federales transferidos mediante el fondo. Verificar que la información reportada sobre el fondo se corresponde con el ejercicio de los recursos entregados y con lo presentado en la Cuenta Pública. 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Constatar que el municipio hizo del conocimiento de sus habitantes el monto de los recursos recibidos, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, y al término del ejercicio, los resultados alcanzados. Comprobar que los informes sobre el ejercicio y destino de los recursos del fondo fueron publicados por el municipio en el órgano local oficial de difusión y se pusieron a disposición del público en general en su página electrónica de Internet o de otros medios locales de difusión y se corresponde con la información que se remite mediante el sistema establecido por la SHCP. Obligaciones financieras Comprobar que, previamente a la contratación de obligaciones (deuda pública), el municipio obtuvo la autorización de la legislatura local, la inscribió en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades Federativas y Municipios y en el manejo y aplicación del financiamiento se observó el marco normativo. Verificar que las obligaciones (pasivos) pagadas con cargo en el fondo están registradas en la contabilidad del municipio, previstas en su presupuesto y correspondan a compromisos efectivamente contraídos. Seguridad pública Verificar que no se realizaron pagos indebidos, en exceso u omisiones en las aportaciones y obligaciones fiscales con cargo en los recursos del fondo. Comprobar que no se pagaron plazas distintas a las autorizadas en el presupuesto, que las remuneraciones salariales se cubrieron de acuerdo con los tabuladores autorizados y montos estipulados en los contratos, las prestaciones se otorgaron conforme a la normativa y las incidencias del personal fueron consideradas para la formulación de la nómina. Verificar que no se efectuaron pagos a personal que causó baja temporal o definitiva, o que contó con permiso o licencia sin goce de sueldo. Comprobar que los pagos realizados están soportados en las nóminas que consignen a todo el personal adscrito a seguridad pública y se acompañan de la documentación y firmas con las que se acredita la recepción del pago. Constatar que los pagos efectuados con recursos del fondo al personal de honorarios, se ampararon en los contratos correspondientes, no se pagaron importes mayores de los estipulados, se justificó su contratación y se realizaron las retenciones y enteros correspondientes. Verificar que el municipio cuenta con un programa de seguridad pública que oriente sus acciones en esta materia, así como con indicadores para evaluar los resultados 10

11 FORTAMUNDF obtenidos, con el análisis, en su caso, del comportamiento de los valores de estos indicadores respecto de los observados en el ejercicio anterior. Obra pública Verificar que las obras realizadas con recursos del fondo se adjudicaron de acuerdo con el marco jurídico y que, en aquellos casos en los que no se sujetaron al procedimiento de licitación pública, se acreditaron de manera suficiente los criterios en los que se sustenta la excepción, a fin de asegurar para el municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Comprobar que la obra pública ejecutada está amparada en un contrato debidamente formalizado, que contiene los requisitos mínimos establecidos en el marco jurídico y que la persona física o moral con quien se celebre el contrato garantice, en su caso, los anticipos que recibe y el cumplimiento de las condiciones pactadas en este instrumento jurídico y los vicios ocultos al concluir la obra. Verificar que los trabajos objeto del contrato se ejecutaron de acuerdo con el plazo y montos pactados y que, en caso contrario, se aplicaron las penas convencionales por su incumplimiento. Comprobar que los pagos realizados están soportados en las facturas y estimaciones respectivas, que los conceptos de obra presentados en las estimaciones coinciden con los números generadores, tanto en cantidades como en importe, que sus precios unitarios no se incrementaron injustificadamente y corresponden a los autorizados en el catálogo de conceptos y en el finiquito de obra, que los anticipos otorgados se amortizaron en su totalidad en las estimaciones y que, en caso de presentarse cantidades adicionales o conceptos extraordinarios, estén debidamente justificados y autorizados. Constatar, mediante visita física, que las cantidades de los conceptos de obra seleccionados corresponden a los que presentan las estimaciones pagadas y calcular, en su caso, las diferencias encontradas. Asimismo, que las obras están concluidas, en operación, cumplen con las especificaciones del proyecto y de construcción, y con las pruebas de calidad requeridas. Verificar que, previamente a la ejecución de obras bajo la modalidad de administración directa, se dispuso del acuerdo correspondiente, y que la adquisición de materiales y arrendamiento de maquinaria y equipo se adjudicó y contrató de conformidad con el marco jurídico y se cuenta con la documentación comprobatoria y justificativa que soporta las erogaciones. Adquisiciones, arrendamientos y servicios Verificar que las adquisiciones realizadas con recursos del fondo se adjudicaron de acuerdo con el marco jurídico aplicable y que, en aquellos casos en los que no se 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 sujetaron al procedimiento de licitación pública, se acreditaron de manera suficiente los criterios en los que se sustenta la excepción, a fin de asegurar para el municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Comprobar que las adquisiciones están amparadas en un contrato o pedido debidamente formalizado, que contiene los requisitos mínimos establecidos en el marco jurídico aplicable y que la persona física o moral con quien se celebre el contrato garantice, en su caso, los anticipos que recibe y el cumplimiento de las condiciones pactadas en este instrumento jurídico. Verificar que los bienes adquiridos o servicios prestados se entregaron en los plazos pactados en los contratos o pedidos respectivos y, en caso contrario, se aplicaron las penas convencionales por su incumplimiento. Cumplimiento de metas y objetivos Verificar, en los términos de las disposiciones aplicables, que los indicadores para los resultados del FORTAMUN-DF se mantienen actualizados y se evaluaron los resultados obtenidos con aquéllos. Verificar, con base en el seguimiento de las metas de los indicadores y en los resultados de las evaluaciones realizadas por la SHCP, en coordinación con el Gobierno del estado, que se acordaron con los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en su caso, medidas de mejora para el cumplimiento de los objetivos para los que se destinan los recursos del FORTAMUN-DF. Verificar el cumplimiento de los objetivos del fondo y las metas establecidas en las obras y acciones de la muestra de auditoría. Fundamento jurídico de la ASF para promover acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de las auditorías practicadas encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Marco jurídico de la operación del Fondo Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Coordinación Fiscal. 12

13 FORTAMUNDF Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal Ley del Impuesto Sobre la Renta. Código Fiscal de la Federación. Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicados en el DOF del 21 de enero de Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados en el DOF del 25 de febrero de Leyes y normativa local Ley de Seguridad Pública estatal y municipal. Ley de obra estatal, y su reglamento. Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios estatal y municipal, y su reglamento. Ley Orgánica Municipal, y su reglamento. Ley Hacendaria estatal y municipal. Ley de Planeación estatal. Presupuesto de Egresos estatal y municipal. Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas. Acuerdo por el que se da a conocer la distribución, fórmula y calendario de enteros estatal. Contratos de prestación de servicios, arrendamiento, de adquisiciones y de obra pública. Bases de licitación. 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Universo seleccionado, muestra auditada y alcance de la fiscalización El monto ejercido en el FORTAMUN-DF 2009 en el ámbito nacional ascendió a 40,874.5 millones de pesos. Se realizaron en este fondo 48 auditorías; los recursos asignados al fondo (universo seleccionado) en los municipios auditados fueron 11,924.1 millones de pesos y la muestra examinada fue de 8,856.2 millones de pesos, monto que representa el 74.3%. El universo seleccionado representó el 29.2% del monto total ejercido del fondo en el ámbito nacional y el 21.7% de la muestra auditada. (Cuadro 1) El universo seleccionado en las 26 revisiones desarrolladas directamente por la ASF fue de 4,901.2 millones de pesos y la muestra examinada de 4,190.2 millones de pesos, que representan el 85.5%. El universo seleccionado representó el 12.0% del monto total ejercido del fondo en el ámbito nacional y el 10.3% de la muestra auditada. Respecto de las auditorías solicitadas por la ASF a las EFSL, el universo seleccionado fue de 7,022.8 millones de pesos y la muestra examinada de 4,666.0 millones de pesos, que representan el 66.4%. El universo seleccionado representó el 17.2% del monto total ejercido del fondo en el ámbito nacional y el 11.4% de la muestra auditada. Observaciones determinadas y acciones promovidas Con las 48 revisiones del FORTAMUN-DF de la Cuenta Pública 2009, se determinaron 643 observaciones, que corresponden a los resultados preliminares, lo cual significó un promedio de 13 observaciones por auditoría, de las cuales, las entidades fiscalizadas atendieron 372 observaciones antes del cierre de las auditorías. De las 271 observaciones restantes la ASF emitió 275 acciones, de las cuales 217 son Recomendaciones, 9 Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, 23 Pliegos de Observaciones, 25 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, y 1 Denuncia de Hechos. (Cuadro 2) Con las 26 revisiones realizadas directamente por la ASF, se determinaron 447 observaciones, que corresponden a los resultados preliminares, lo cual significó un promedio de 17 por auditoría; al respecto, las entidades fiscalizadas atendieron 358 observaciones antes del cierre de las auditorías. Las 89 observaciones restantes generaron 93 acciones, de las cuales 35 son Recomendaciones, 9 Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, 23 Pliegos de Observaciones, 25 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, y 1 Denuncia de Hechos. En las 22 revisiones realizadas por las EFSL, se determinaron 196 observaciones preliminares, lo que significó un promedio de 9 observaciones por auditoría; al respecto, las EFSL reportaron que las entidades fiscalizadas atendieron 14 observaciones antes del cierre de las auditorías. Para las 182 observaciones restantes, la ASF promovió igual número de Recomendaciones para que las EFSL den seguimiento a lo observado. De acuerdo con el marco jurídico de cada una de las EFSL, las 182 observaciones determinadas en las revisiones desarrolladas presentan la estructura siguiente: 113 Recomendaciones, 16 Pliegos de Observaciones, 12 Solicitudes de Solventaciones, 10 14

15 FORTAMUNDF Notificaciones de las Observaciones al Titular de la Entidad Fiscalizada, 9 Pliegos de Observaciones, estos pliegos contienen las recomendaciones (acciones administrativas) y observaciones (acciones con cuantificación monetaria), 5 Pliegos de Cargo, 5 Solicitudes de Atender, Aclarar o Solventar la Observación, 5 Notificaciones del Informe de Resultado a la Legislatura del Estado, 3 Resolver o Fincar Responsabilidades Administrativas Sancionatorias, 3 Fincamientos de Responsabilidad Resarcitoria, y 1 Promoción de responsabilidad Administrativa ante la Contraloría Interna del Estado. Ante esta variedad de acciones emitidas por las EFSL, al hacer un ejercicio tomando en consideración la tipificación de acciones que la ASF tiene, las 182 observaciones emitidas por las EFSL serían equiparables a: 127 Recomendaciones, 28 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, 26 Pliegos de Observaciones y 1 Solicitud de Aclaración. Recuperaciones determinadas, operadas y probables Como resultado de las auditorías, se obtuvieron recuperaciones operadas por 16,902.4 miles de pesos y fueron determinadas recuperaciones probables por 257,196.8 miles de pesos, para un total de 274,099.2 miles de pesos, monto que representa el 2.3% del universo seleccionado y el 3.1% de la muestra de auditoría del FORTAMUN-DF. (Cuadro 1) Las 26 auditorías practicadas directamente por la ASF presentan recuperaciones operadas por 16,902.4 miles de pesos y fueron determinadas recuperaciones probables por 177,446.4 miles de pesos, para un total de 194,348.8 miles de pesos, que representan el 70.9% de las recuperaciones determinadas al fondo. Asimismo, representa el 4.0% universo seleccionado y el 4.6% de la muestra de auditoría de las revisiones desarrolladas por la ASF del FORTAMUN-DF. Respecto de las 22 auditorías solicitadas a las EFSL, se obtuvieron recuperaciones probables por 79,750.4 miles de pesos, que representan el 29.1% de las recuperaciones determinadas. Asimismo, representan el 1.1% del universo seleccionado y el 1.7% de la muestra de auditoría de las auditorías al FORTAMUN-DF realizadas a solicitud de la ASF. Dictámenes de las auditorías Al respecto, se emitieron 18 dictámenes con opinión limpia (3 revisiones practicadas directamente por la ASF y 15 por las EFSL), 25 con salvedad (20 de la ASF y 5 de las EFSL), 3 negativos (2 de la ASF y una de las EFSL) y 2 abstención de opinión (una de la ASF y una de las EFSL). (cuadro 1) Principales observaciones vinculadas con recuperaciones determinadas Las principales observaciones formuladas son las siguientes: En 5 municipios se determinaron miles de pesos de intereses generados por el atraso en la entrega de los recursos del fondo por el Gobierno del estado. 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 En 11 municipios se efectuó el traspaso de recursos del fondo a otras cuentas bancarias por 118,694.9 miles de pesos. Se efectuó la reducción de recursos del fondo asignados a 1 demarcación territorial por 22,462.8 miles de pesos. En 10 municipios y 1 demarcación territorial no se presentó documentación comprobatoria de las erogaciones o ésta no contiene los requisitos fiscales por 70,775.7 miles de pesos. En 7 municipios y 1 demarcación territorial se encontraron pagos indebidos al personal de seguridad pública por 14,013.3 miles de pesos, consistentes en faltas y suspensiones no descontadas, pagos posteriores a la baja, prestaciones de retiro superiores a las establecidas en las disposiciones aplicables y por la falta de firma de listas de asistencia. En 2 municipios y 1 demarcación territorial se detectaron irregularidades en la administración del activo fijo por miles de pesos, consistentes en activos no localizados y la recepción de bienes con características diferentes a las estipuladas en las facturas. En 6 municipios no se aplicaron penas convencionales por 1,146.9 miles de pesos. En 2 municipios se detectaron remodelaciones a centros de culto religioso por miles de pesos. En 1 municipio se realizó el pago anticipado de una estimación, que generó intereses por 54.8 miles de pesos. En 11 municipios y 2 demarcaciones territoriales se observaron volúmenes de obra y conceptos de obra pagados y no ejecutados, y duplicidad de pago en conceptos de obra por 25,841.1 miles de pesos. En 2 municipios y 1 demarcación territorial se pagaron obras con deficiencias técnicas y de mala calidad por 2,385.7 miles de pesos. En 1 municipio se determinaron anticipos de obra pendientes de amortizar por 1,297.7 miles de pesos. En 2 municipios se retuvo el Impuesto Sobre la Renta por 8,847.5 miles de pesos, el cual no fue enterado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En 1 demarcación territorial se observó la falta de autorización del jefe delegacional para la adjudicación directa de la adquisición de material eléctrico y cuatro patrullas por 7,000.9 miles de pesos, toda vez que rebasaron el monto de adjudicación directa. En 1 demarcación territorial se pagaron 83.3 miles de pesos por concepto de gasolina y diesel de vehículos en reparación. 16

17 FORTAMUNDF En 1 municipio se pagaron honorarios y servicio de la deuda por un monto superior al registrado por miles de pesos. (Cuadro 3) Principales observaciones no relacionadas con recuperaciones Los resultados más importantes son: Control interno Los resultados de la evaluación del control interno de las revisiones del FORTAMUN-DF, donde 1 municipio no proporcionó información, permiten identificar que 12 municipios instrumentaron mecanismos de control que aseguran la operación del fondo de manera satisfactoria, de los cuales 4 revisiones fueron ejecutadas directamente por la ASF y 8 solicitadas a las EFSL; en 31 auditorías de manera regular, 20 fueron desarrolladas por la ASF y 11 por las EFSL (25 municipios y 6 demarcaciones territoriales del Distrito Federal); en 2 municipios, uno de la ASF y uno de las EFSL, se detectó un control interno deficiente; finalmente, las EFSL no presentaron información, sobre este concepto, en 2 revisiones. Transferencia de los recursos En 9 revisiones que representan el 34.6% de las auditorías realizadas en forma directa por la ASF se presentaron las observaciones siguientes: en 5 revisiones se detectó que la publicación oficial del Acuerdo por el que se da a conocer la distribución del FORTAMUN- DF por municipio o por demarcación territorial del Distrito Federal, según sea el caso, el calendario de ministraciones, la fórmula y la metodología utilizada fue posterior a la fecha prevista en la normativa, y en uno de ellos, no se incorporó en la publicación la metodología y fórmula utilizadas; en 2 casos, no se publicaron las variables y fórmula utilizadas, y en 2 casos más no se publicó el calendario de ministraciones. En 7 auditorías a municipios se determinó que los Gobiernos de los estados entregaron los recursos del fondo después de la fecha prevista en el calendario de pagos; en las 2 auditorías practicadas por la ASF en demarcaciones territoriales del Distrito federal, los recursos fueron administrados en forma directa por la Secretaría de Finanzas. Se verificó en 17 revisiones directas de la ASF que los municipios transfirieron recursos del fondo a otras cuentas bancarias del mismo municipio y hacia otros fondos o programas; inclusive, al Gobierno del estado. Registro e información contable y presupuestaria En 16 revisiones directas de la ASF, se observó que los municipios no utilizaron una cuenta bancaria específica para la operación del FORTAMUN-DF; en algunos casos se abrió más de una cuenta bancaria y en otros se depositó en la misma otro tipo de recursos. Los registros del fondo no fueron específicos ni se mantuvieron actualizados, identificados y controlados en 10 auditorías. 17

18 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 La documentación comprobatoria del gasto no fue cancelada con la leyenda Operado FORTAMUN-DF 2009 en 16 auditorías practicadas a 14 municipios y 2 demarcaciones territoriales del Distrito Federal. En 12 auditorías, las cifras del fondo reportadas en la Cuenta Pública Municipal o delegacional, en su caso, presentan diferencias con las cifras contables, presupuestales y demás información financiera. Oportunidad del ejercicio del gasto (nivel de gasto) En promedio los municipios y las demarcaciones territoriales revisados directamente por la ASF y las revisiones solicitadas a las EFSL ejercieron el 96.2% de los recursos del fondo al 31 de diciembre de Destino de los recursos En 2 revisiones a municipios que la ASF realizó en forma directa, se destinaron recursos para la remodelación y techado de centros de culto religioso, obras que no se correspondieron con las consignadas en los expedientes técnicos. Transparencia del ejercicio, destino y resultados alcanzados (difusión y transparencia) El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009 establecía, entre otros, el compromiso de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal de informar, a los órganos de control y fiscalización locales, sobre la cuenta bancaria específica en la que se recibirían y administrarían los recursos del fondo; en todo caso, contarían únicamente con una cuenta por fondo; al respecto, en ningún caso los municipios y demarcaciones auditadas directamente por la ASF dieron cumplimiento a dicho compromiso. En relación con la obligación de informar trimestralmente sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos del fondo a la SHCP, se observó que en 10 revisiones que llevó a cabo la ASF en forma directa, la información proporcionada fue parcial, no incluyó todos los formatos, o éstos fueron incompletos; respecto a la calidad y congruencia de la información, que se corresponda con los recursos entregados y lo presentado en la respectiva Cuenta Pública, se determinó que en 19 revisiones del fondo la información presentó diferencias. En 15 revisiones practicadas directamente por la ASF no se informó a la población sobre los recursos recibidos, las obras y acciones por realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, ni al término del ejercicio los resultados alcanzados. Adicionalmente, en 4 revisiones no se informó al inicio del ejercicio, y en 2 más, no se informó sobre los resultados alcanzados. Finalmente, 15 municipios no publicaron en su página de Internet ni en el medio local oficial de difusión los informes trimestrales proporcionados a la SHCP, y en 2 auditorías, la difusión fue parcial. 18

19 FORTAMUNDF Obligaciones financieras En 1 auditoría se observaron pagos de intereses moratorios por el pago extemporáneo de deuda pública. Seguridad pública En 9 revisiones que llevó a cabo la ASF en forma directa, se efectuaron los pagos al personal de seguridad pública municipal sin contar con los tabuladores ni plantilla autorizados. Adicionalmente, en 2 municipios no fueron recabadas todas las firmas, y en uno de éstos, las nóminas no contenían toda la información requerida; finalmente, en 2 auditorías no se proporcionó el total de nóminas solicitadas para la revisión. En 7 revisiones a municipios se determinó que no se presentaron las declaraciones del Impuesto Sobre la Renta a la SHCP, no se incorporaron a la base gravable todos los pagos y, en 1 caso, no se enteraron las retenciones efectuadas. En relación con el programa municipal de seguridad pública, 6 municipios informaron no contar con el respectivo programa, y en 1 caso más, no contenía indicadores que permitieran su evaluación. Satisfacción de sus requerimientos Obra pública Proceso de Adjudicación: no se elaboró el programa de obra; ni el presupuesto base; se adjudicaron directamente o por invitación cuando debió ser por licitación pública; no se aseguró la transparencia en la adjudicación de los contratos ya que los presupuestos presentados por los contratistas son iguales en monto, programa de ejecución de obra y explosión de insumos al presupuesto base; no se presentó el oficio de adjudicación; las fechas de invitación a los contratistas, el dictamen de fallo y el contrato son posteriores a la fecha de inicio de la obra indicada en la bitácora. Contratos: no contienen los requisitos mínimos establecidos en la normativa; no establecen la forma en que el contratista reintegrará las cantidades pagadas en exceso, el procedimiento de ajuste de costos, la descripción pormenorizada de la obra, proyectos, planos y especificaciones; fueron suscritos por importes superiores a los autorizados; los importes contratados son inferiores a los adjudicados; se formalizaron de manera extemporánea respecto a la fecha límite prevista; y no presentaron el convenio modificatorio correspondiente o no cuentan con la respectiva autorización. Obras por administración directa: no presentaron los acuerdos de ejecución bajo esta modalidad; en la renta de maquinaria se adjudicó un porcentaje superior al permitido por la normativa para este tipo de obras. Fianzas de garantía de cumplimiento de contratos, anticipos y de vicios ocultos: fueron recabadas de los contratistas en fecha posterior a la prevista en la normativa; en algunos casos, no fueron recabadas o presentadas, fueron expedidas por un importe menor, a 19

20 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 favor de un beneficiario que no corresponde, o no fueron aplicadas en el caso de vicios ocultos. Expedientes técnicos: incompletos y mal integrados; en algunos casos faltan proyectos, planos, especificaciones de los trabajos, presupuesto base, en obras por etapas no se definen los presupuestos ni los programas de ejecución; no se proporcionaron las bitácoras o les falta información; faltan estimaciones de obra, finiquitos y acta de entrega-recepción. Adquisiciones, arrendamientos y servicios Proceso de adjudicación: bases mal elaboradas; no se publicaron las convocatorias; existen deficiencias en la licitación, sin evidencia de la misma, o se adjudicaron en forma incorrecta. Fianzas: no presentaron las garantías; fueron expedidas por un porcentaje inferior al establecido en la normativa a favor de un beneficiario que no corresponde; los anticipos fueron otorgados en forma previa al fallo, y no se aplicaron penas convencionales por los atrasos observados. Cumplimiento de metas y objetivos Una situación crítica observa el cumplimiento de las acciones instrumentadas a efecto de informar los indicadores para los resultados del FORTAMUN-DF; al respecto, en 24 revisiones que llevó a cabo directamente la ASF, practicadas a 22 municipios y 2 demarcaciones territoriales del Distrito Federal, informaron que no elaboraron los indicadores para resultados y no se evaluaron los resultados del fondo. Asimismo, los entes auditados del FORTAMUN-DF informaron que no recibieron de la SHCP ni del Gobierno del estado las medidas de mejora continua que debieron acordar con base en el seguimiento y los resultados de los indicadores de desempeño, así como de las evaluaciones realizadas a este fondo para mejorar el cumplimiento de los objetivos para los que se destinan los recursos del FORTAMUN-DF. Con objeto de lograr un enfoque integral en las revisiones del FORTAMUN-DF, la ASF formuló un conjunto de indicadores que apoyan la valoración del cumplimiento de las estrategias, objetivos y metas del fondo, tomando en consideración el marco regulatorio del fondo a fin de apoyar a los municipios para que alcancen sus objetivos. De esta manera, los resultados muestran que en 25 auditorías se cumplió parcialmente con las metas y objetivos del fondo (22 directas y 3 solicitadas a las EFSL), y en 22 casos, se cumplieron en forma adecuada (3 directas y 19 de las EFSL). Conclusiones El FORTAMUN-DF se ha constituido en una fuente de financiamiento del gasto operativo de los municipios; su principal destino es el pago del personal de seguridad pública, la satisfacción de sus requerimientos y de las obligaciones financieras; de estas últimas, una parte importante son pasivos corrientes, que no debieran existir, en presencia de una 20