Editorial 1. Indice. El tráfico mercante y las nuevas amenazas en el entorno marítimo.. 3

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1 Año 3 - Nº 16, Junio de 2010 Montevideo, URUGUAY Editorial Indice Editorial 1 El tráfico mercante y las nuevas amenazas en el entorno marítimo.. 3 Las amenazas asimétricas como nuevas formas de conflicto en el contexto sudamericano. 7 La Prevención de la Piratería en Aguas Jurisdiccionales, Nueva costumbre del Derecho Internacional? Guerra en el siglo XXI: asimetría, revolución y terrorismo. 20 Director de ESGUE: CN (CG) Álvaro Reinoso Cuartín Coordinador del boletín: CF (CG) Pablo Martínez Las opiniones vertidas en esta publicación electrónica son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no necesariamente reflejan el pensamiento de la Escuela de Guerra Naval. Envíe sus comentarios a: esgue@armada.mil.uy Desde siempre el mar ha sido de importancia para los hombres, como medio de subsistencia a través de la pesca o como espacio apto para la navegación y mediante la navegación las aguas se transformaron de barreras a vías de comunicación. Como en todos los capítulos de la historia de la humanidad, el referido a los ríos, mares y océanos alterna relatos de honrosas actividades y en forma paralela otras que no lo son, entre estas últimas encontramos el flagelo de la piratería y más próximo en el tiempo, el terrorismo marítimo. Con el final del siglo XX y comienzo del XXI, vemos un mundo que se enfrenta a viejos retos con nuevos ropajes, en el ámbito de la seguridad marítima, la virulencia de la piratería en el cuerno de África que no respeta Estados, ni banderas, el secuestro del buque de pasajeros italiano "Achille Lauro" y el ataque de los extremistas de Al Qaeda contra el USS DDG "Cole", solo por mencionar algunos, muestran que se hace imposible garantizar la seguridad utilizando exclusivamente los medios clásicos; es imperioso, en aras de mantener la libertad en la navegación, utilizar un amplio espectro de mecanismos que incluyen, relaciones políticas, económicas, militares y de instrumentos de información a fin de contrarrestar los riesgos y amenazas. A diferencia de los piratas de la antigüedad, cuyo único objetivo era obtener beneficios comerciales rápidos, muchos de los piratas de hoy son fanáticos con fundamentación 1

2 ideológica y sustento político. Este nexo de la piratería y el terrorismo es especialmente peligroso para los mercados de la energía, ya que la mayor parte del petróleo y el gas del mundo se suministran en buques que deben atravesar las aguas con mayor amenaza de ataques y abordajes en el globo, observamos que ambos flagelos están cada vez más interrelacionados, la piratería en el mar se está convirtiendo en una táctica clave de los grupos terroristas, conformando un claro ejemplo de guerra asimétrica y constituyéndose en la gran amenaza a la seguridad marítima internacional. Enfocado en los párrafos anteriores este boletín incluye artículos referidos tanto a la piratería como a las amenazas asimétricas. La Redacción Área Naval Miramar 3 de Junio de 2010 Si Usted no recibe esta publicación electrónica habitualmente y desea suscribirse envíe sus datos a: esgue@armada.mil.uy 2

3 El tráfico mercante y las nuevas amenazas en el entorno marítimo Por J. Alberto CARTELLE VILLA Extractado de la Revista General de Marina Noviembre 2007 Armada Española Prólogo Los pasados meses de febrero y mayo tuvieron lugar en la Escuela de Especialidades Fundamentales «Antonio de Escaño» los dos primeros cursos de «Cooperación y Orientación al Tráfico Marítimo-NCAGS» (Naval Cooperation and Guidance for Shipping) para oficiales y suboficiales, organizados por la Dirección de Enseñanza Naval e impartidos por personal de la Fuerza de Acción Marítima (FAM). Lo primero que debe conocer el alumno que se enfrenta por primera vez a esta relativamente nueva doctrina OTAN es la importancia del tráfico marítimo, las amenazas y riesgos a que está sometido, y las consecuencias en caso de sufrir algún tipo de ataque o atentado. Este artículo pretende presentar, para conocimiento general y a modo de «culturilla», esa primera conferencia del curso. Introducción Sin lugar a dudas, el movimiento de mercancías por mar constituye el principal medio de transporte del mundo. Por ello, al tráfico marítimo se le ha venido a denominar la «arteria de la economía mundial». Tal es la importancia del tráfico marítimo que se podría afirmar que sin él no existiría el comercio internacional, siendo prácticamente imposible el transporte de productos «a granel», tanto de sólidos como de líquidos, así como la exportación e importación de alimentos y productos manufacturados. De siempre, en todo conflicto naval, el tráfico marítimo ha estado amenazado por el enemigo. Hoy en día, los riesgos y amenazas que han emergido dentro de lo que se ha venido a llamar «el nuevo escenario estratégico», como el terrorismo internacional que ha encontrado en la mar un «campo de cultivo» muy propicio para desarrollarse, amenaza de nuevo al tráfico marítimo, pero esta vez sin un enemigo claro y definido. La importancia del tráfico marítimo El tráfico marítimo supone el 90 por 100 del transporte mundial de mercancías. El pasado año 2006 se movieron millones de toneladas, lo que supuso un incremento del 4,8 por 100 respecto al año anterior, continuando con la tendencia ascendente de los últimos años (3,9 por 100 en 2005; 6,5 por 100 en 2004 ), y se prevé que esta tendencia continúe. La principal razón de este ascenso es que el precio del transporte en el valor final del producto es prácticamente «marginal». Por ejemplo, el coste del transporte de un televisor de 700 dólares de Asia a Estados Unidos es de 10 dólares (2 por 100); o el coste de un contenedor estándar de 20 pies, transportando 20 toneladas de productos desde Asia a Europa, es casi el mismo que un billete de avión para un pasajero en el mismo trayecto. La flota mundial sobrepasa los barcos mayores de 100 GT, dedicándose casi de ellos al tráfico de mercancías. Estos barcos enarbolan banderas de más de 150 países y dan trabajo a más de un millón de personas. La flota dedicada al transporte de mercancías controlada por empresas navieras españolas asciende a 289 barcos en total, siendo 189 de ellos de pabellón español (a 1 de enero 2007), y el tráfico marítimo en nuestros puertos durante el año 2006 ascendió a 446 millones de toneladas, un 4,7 por 100 más que el año anterior. Las cifras y porcentajes anteriores, así como su tendencia al alza en los próximos años, nos dan una idea de la importancia que tiene el tráfico marítimo. Por ello, al igual que pasa en el entorno terrestre, el futuro cercano en el ámbito marítimo se caracterizará por una mayor demanda de seguridad y protección. El tráfico mercante, una industria «global» El tráfico mercante en general constituye un ejemplo claro de una industria «global», pues el número y variedad de naciones involucradas en la mayoría de los barcos mercantes son muy amplios. El típico ejemplo de un buque mercante podría ser: diseñado en Noruega, construido en Corea del Sur, en propiedad de una compañía danesa, abanderado en 3

4 Panamá, fletado por una compañía británica con sede en Singapur, para realizar una línea regular entre América del Sur y Europa, tripulado por oficiales alemanes y marinería filipina, asegurado por una compañía suiza y financiado por un banco de Hong Kong. Es decir, toda una «torre de babel» en un espacio que no supera los 100 metros. Esta «globalización» ha traído consigo que las legislaciones nacionales sean poco efectivas en muchas ocasiones, y por tanto esta industria «global» necesite de una «legislación global». Con esa necesidad nació la Organización Marítima Internacional (OMI), la cual constituye un marco de convenios internacionales que, apoyados en cientos de directrices y recomendaciones, intenta guiar el tráfico marítimo mundial. Inicialmente se dedicó a temas de seguridad (safety) (Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en la Mar, SOLAS 1974), de control de la polución (Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación Marina, MARPOL 1973/78), asuntos legales (Reglamento Internacional para Prevenir Abordajes en la Mar, COLREG 1972), cooperación técnica (Convenio Internacional sobre Franco-bordos, LOADLINE 1966). Pero recientemente, y debido a esa mayor necesidad de seguridad en el entorno marítimo, ha comenzado también a tratar temas de protección (security), como la implantación en el año 2002 del Código Internacional para la Protección de Buques e Instalaciones Portuarias (PBIP), o la obligatoriedad de disponer del Sistema de Identificación Automática (AIS-Automatic Identification System). Rutas empleadas para transporte de petróleo. La mar y las nuevas amenazas Pero cuando parecía que se había conseguido un nivel de seguridad aceptable al final de la Guerra Fría, en gran medida gracias al marco legislativo desarrollado por la OMI, reduciéndose de una manera drástica el número de accidentes, naufragios y pérdidas de vidas humanas en la mar, llegó el 11 de septiembre de Las nuevas amenazas que emergieron en el «nuevo escenario estratégico»: terrorismo internacional, proliferación de armas de destrucción masiva, flujos migratorios descontrolados, tráfico de armas y estupefacientes, ataques al medio ambiente, han encontrado en el entorno marítimo unas condiciones muy propicias para desarrollarse. La mar es un espacio inmenso que cubre los 3/4 del globo, con cientos de miles de kilómetros de costas y multitud de puertos fácilmente accesibles, con gran cantidad de tráfico muy vulnerable y, sobre todo, con un marco legislativo muy complicado, con escasa transparencia en el registro y propiedad de los buques, gran disparidad y movilidad de las tripulaciones, con un derecho de visita y registro en alta mar muy restringido, y con algunos Estados incapaces de ejercer su soberanía. Todo ello ha venido a convertir al entorno marítimo en lo que se podría denominar un «santuario para el terrorismo y crimen organizado». El terrorismo marítimo El terrorismo marítimo no es del todo nuevo; a fin de cuentas constituye un aspecto específico del terrorismo internacional. Uno de los primeros casos fue el secuestro del trasatlántico portugués Santa María en 1961 por parte de 24 personas del «Directorio Revolucionario Ibérico de Liberación (DRIL)», con objeto de denunciar ante el mundo las dictaduras de Salazar y Franco. En 1985, el secuestro del trasatlántico italiano Achille Lauro por el Frente de Liberación de Palestina fue muy impactante, al ser retransmitido por televisión cómo uno de los pasajeros era asesinado y arrojado por la borda. Pero sin duda fue en el año 2000, en el ataque sufrido por el destructor americano USS Cole en el golfo Pérsico, cuando se demostró la vulnerabilidad del tráfico marítimo en general ante el terrorismo marítimo. Ese mismo año, embarcaciones tripuladas por terroristas kamikazes del grupo Sea Tigers of Tamil Eelam hundieron un buque de guerra de la Marina de Sri Lanka y dañaron otros, y un buque de la 4

5 Marina de Israel sufrió un ataque por una embarcación suicida tripulada por terroristas de Hamas. En el año 2002, una embarcación atacó al petrolero francés Limburg frente a las costas de Yemen. Con ese ataque, el grupo terrorista Al-Qaeda mostró la vulnerabilidad y dependencia que Occidente tiene del petróleo, pues el 75 por 100 del comercio marítimo, así como la mitad del combustible que consume la sociedad mundial, pasan por tan sólo doce estrechos o canales. No es difícil imaginar las repercusiones de todo tipo que tendría un ataque terrorista a un petrolero cruzando el estrecho de Gibraltar. La piratería Los orígenes del terrorismo marítimo están relacionados con la piratería. La piratería se ha considerado como la segunda profesión más antigua del mundo y fue floreciente en algunas naciones marítimas hasta el desarrollo de las marinas de guerra regulares. Sin embargo, durante los años 70 y 80 la piratería ha resurgido, considerándose una amenaza real y seria para los buques mercantes y sus tripulaciones. Por ejemplo, de acuerdo con los datos proporcionados por el Bureau Marítimo de la ICC (Cámara de Comercio Internacional) en los primeros cuatro meses del presente año 2007 se han dado 61 casos de piratería en el mundo. En las últimas dos décadas el número de ataques ha aumentado, el nivel de violencia ha crecido, así como el nivel de sofisticación empleado, pues estos ataques pueden ser llevados a cabo por grupos de todo tipo, desde un grupo de pistoleros a sueldo con armas antiguas hasta grupos bien organizados y adiestrados que efectúan ataques con armas de alta tecnología. También han aumentado los secuestros de barcos, que son registrados de nuevo con distinto nombre y empleados posteriormente en actos de contrabando de drogas o tráfico humano. Aunque parece que el número de casos de piratería ha ido decreciendo poco a poco en los últimos años, posiblemente por la concienciación que de ello han tomado ciertos gobiernos, siguen existiendo «puntos calientes» como los estrechos de Malaca, las costas de Bangladesh, de Nigeria o de Somalia. Necesidad de cooperación Para combatir al terrorismo internacional, así como a la piratería, la comunidad internacional comenzó a desarrollar diferentes iniciativas, algunas de ellas muy activas. Entre ellas, políticas, cambios normativos y operaciones, caben destacar: Los nuevos piratas en las costas de Somalia. La Maritime Domain Awareness-MDA (2001), por parte de Estados Unidos, entendida como el conocimiento efectivo de todo aquello asociado al entorno marítimo mundial, y que pueda tener consecuencias en la seguridad, economía y medioambiente marítimo de los Estados Unidos. La Operación ACTIVE ENDEAVOUR- OAE (2001), por parte de la OTAN, con la misión de luchar contra el terrorismo en el Mediterráneo a base de reconocer el tráfico marítimo, abordar aquellos buques que sean sospechosos y proteger al tráfico mercante que atraviesa el estrecho de Gibraltar. La Alianza Atlántica ha comenzado a desarrollar su propia Maritime Situational Awareness-MSA (2005), que viene a ser el MDA americano aplicado al ámbito de actuación y áreas de responsabilidad OTAN. La Adenda al Convenio SOLAS de la OMI (2004), por el que hace obligatorio el uso del AIS y se implanta el Código PBIP. Los Protocolos de Enmienda (2005) al Convenio y Protocolo SUA, por los que, en caso de terrorismo, se les otorga cierta autoridad a los Estados a bordo de embarcaciones de terceros países, tanto en alta mar como incluso en la zona económica exclusiva. Otras iniciativas internacionales a destacar son: el Sistema Europeo de Fronteras-FRONTEX (2002), la Proliferation Security Initiative-PSI (2003)» y la Iniciativa «5 + 5» (2004), y operaciones como la BLACK SEA HARMONY, del estilo de OAE en el Mar Negro y la Operación ENDURING FREEDOM en el Mar Rojo. Está claro que ninguna Fuerza Naval, incluso ningún Estado, puede por sí solo 5

6 combatir al terrorismo marítimo en un área determinada, siendo primordial la coordinación y cooperación, no sólo a nivel internacional, sino también con todas las organizaciones, instituciones y agencias, tanto civiles como militares, que tienen competencias en el entorno marítimo o que están directamente involucradas en materias de seguridad y protección. Mapa con los ataques de piratería de los primeros cuatro meses de Obtenida internet web Bureau Marítimo de la Cámara Internacional de Comercio. El NCAGS Una de esas políticas elaboradas por la OTAN con objeto de incrementar la cooperación con la comunidad mercante ha sido la implementación en el año 2003 de la política de Cooperación y Orientación del Tráfico Marítimo- NCAGS (Naval Cooperation and Guidance for Shipping). La política NCAGS se basa en un conjunto de procedimientos navales que tiene por objeto incrementar la cooperación entre las autoridades marítimas civiles y militares para lograr una mayor seguridad del tráfico marítimo, reducir y evitar interferencias con las fuerzas navales que operan en un área determinada, además de proporcionar al Mando Naval un mejor conocimiento de la situación de superficie. La principal característica de la política NCAGS es la participación voluntaria de la comunidad mercante por medio del envío de un formato tipificado (FORMAT ALFA), en el que proporciona información del buque y del viaje que está realizando. Por su parte, la Fuerza Naval se compromete a proporcionar información de la situación en el área y, dependiendo del nivel de crisis, aconsejar el seguimiento de una derrota determinada, proporcionar acompañamiento por unidades navales, o incluso formar un convoy (Supervisión Naval). Para la organización NCAGS la comunidad mercante no sólo está formada por los buques mercantes, su propietarios y operadores, sino que también están incluidos todos los organismos, asociaciones y agencias relacionadas con el tráfico marítimo, como las autoridades nacionales del tráfico marítimo, las autoridades portuarias, las fuerzas de orden público que actúan en el entorno marítimo, los servicios de guardacostas, las autoridades de control pesquero, e incluso las sociedades de clasificación, las entidades aseguradoras o las agencias consignatarias. En la Armada, el desarrollo de la doctrina NCAGS, así como la relación y elaboración de los acuerdos y convenios correspondientes con los organismos con competencias en el ámbito marítimo, están a cargo del almirante de Acción Marítima, aunque corresponde a cada comandante de una fuerza naval establecer la organización NCAGS correspondiente a su operación. Conclusiones El tráfico marítimo internacional constituye el medio de transporte más importante del mundo y sin él no existiría el comercio internacional. Además, para la próxima década se espera que su crecimiento sea muy importante. Asimismo, el tráfico marítimo es muy vulnerable a las nuevas amenazas como el terrorismo internacional o la piratería, habiéndose convertido en objetivo terrorista. Para aumentar su seguridad es necesario disponer de una legislación «global», que no sólo sea ratificada por el mayor número de Estados posible, sino que éstos deben habilitar los mecanismos necesarios para exigir su cumplimiento a los buques de su bandera y en sus aguas de responsabilidad. Por todo ello es fundamental la cooperación y colaboración, tanto a nivel nacional como internacional, entre todos los organismos, instituciones y agencias, tanto civiles como militares, con competencias en el entorno marítimo. La aplicación, a todos sus niveles, de la política NCAGS de la OTAN facilita la colaboración y coordinación con la comunidad mercante. 6

7 Las amenazas asimétricas como nuevas formas de conflicto en el contexto sudamericano Por Gustavo Urzúa Lira Extractado del Libro Seguridad y Defensa en las Américas La búsqueda de nuevos consensos Introducción El conflicto en la perspectiva del enfrentamiento de voluntades contrapuestas, es un factor de permanente presencia en la evolución de la humanidad. Desde un ángulo sociológico, constituye un fenómeno objetivo, aplicable no solo a la guerra sino que a toda situación política. De allí entonces que el conflicto sea considerado como un hecho social normal y correspondiendo la ausencia de ellos, a una situación de anormalidad en la sociedad. Hasta 1991 los conflictos tradicionales tendían a una ubicación espacial definida en las regiones de enfrentamiento, lo que desde una perspectiva superior impedía su propagación, facilitaba su conocimiento por parte de la comunidad internacional y finalmente no comprometía a los intereses vitales de las superpotencias. Este hecho las mantenía en cierto modo, protegidas de los efectos directos de las acciones derivadas del conflicto en cuestión. Después del derrumbe de la Unión Soviética y en el marco de la globalización, ha sido recurrente la emergencia de múltiples actores internacionales, que compiten por oportunidades y de cuyos efectos no está ausente el continente sudamericano. Pero también surgen en el escenario político y estratégico internacional, nuevas amenazas a la paz y a la seguridad, las cuales en una proyección transnacional poseen por parte de quienes las originan, la intención y la capacidad para afectar los intereses de las naciones estados objetivos de sus acciones. Nuevas formas de amenazas a los estados El concepto señalado como nuevas formas de amenazas, plantea la existencia de una visión actual del conflicto en el que coexisten asimetrías entre los oponentes en términos de capacidades y estructuras. En el desarrollo de todo conflicto, la característica más corriente en materia de comparación de capacidades es la existencia de diferencias importantes entre los oponentes. En ocasiones estas son insignificantes, lo que no tiene un impacto en los resultados del conflicto mismo. En otras ocasiones existen diferencias importantes entre los oponentes, lo que lleva a uno de ellos a ubicarse en una posición de ventaja respecto de su adversario. Esta simple observación permite orientarse hacia el concepto actual de amenazas asimétricas. En consecuencia la asimetría de la fuerza llevará al oponente más débil a tomar ventaja de su adversario a base del uso de alguna clase de diferencia. El uso de la asimetría es una práctica tan antigua como el conflicto mismo. El estratega Sun-Tzu, respecto de esta materia escribía: Cuando se enfrente al enemigo debe ofrecerle una carnada para atraerlo, fingir desorden y golpearlo cuando se esté concentrando. Pero cuando esté fortalecido evítelo. Otro teórico de la estrategia, el británico Basil Lidell Hart, a mediados del siglo XX, planteaba la aproximación indirecta en la estrategia, a través de la cual se evita las fortalezas del enemigo y se atacan sus debilidades. La asimetría ciertamente no se limita a la teoría de la estrategia. Muchos personajes históricos han sentido una atracción hacia ella. Genghis Khan usó la movilidad superior, la velocidad operacional y la tecnología para aplastar a sus enemigos. Los rebeldes en las guerras coloniales, también se relacionaron con la asimetría, como del mismo modo la usaron el Vietcong en la guerra de Vietnam, la Intifada en el medio Oriente y los rebeldes de Irlanda del Norte. De manera que las acciones asimétricas son tan antiguas como la guerra misma. Lo nuevo en esta materia lo constituyen en alguna medida dos aspectos: En primer lugar, los estilos de aplicación, caracterizados por el empleo de tecnología, la indiferencia por el daño a terceros y la multiplicación de medios para alcanzar sus fines. En segundo lugar por el impacto mediático que sus acciones pueden provocar, en función de la estructura globalizada de las comunicaciones. 7

8 Una definición de amenaza asimétrica puede señalarse como: un amplio e impredecible espectro de operaciones militares, paramilitares y de información, conducidas por naciones organizadas o individuos que buscan golpear las debilidades y vulnerabilidades dentro de un gobierno enemigo o sus fuerzas armadas. En el contexto señalado, se enmarca en la actualidad las acciones de Bin Laden en Nueva York y los ataques de la guerrilla urbana a los efectivos norteamericanos en Kosovo y Somalia, por ejemplo. Al comienzo de la década de los noventa, el Departamento de Defensa de Estados Unidos, comenzó a evaluar el concepto de amenazas asimétricas en función de la disímil distribución del poder global que se generaba en el período, a causa de la hegemonía mundial alcanzada por este país. En 1995 apareció por primera vez en la Doctrina Conjunta Norteamericana (Publicación Conjunta de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Enero 1995), pero su concepto era muy simplista y se refería al encuentro de fuerzas de distinta naturaleza, es decir fuerzas de aire versus fuerzas de tierra o de mar. En el año 2000 el documento Joint Visión 2020 hizo una mención más profunda de este concepto. Derivado de lo expuesto se puede inferir que el tratamiento de la asimetría en documentos oficiales de la estrategia militar norteamericana, indica una preocupación sobre el tema y le asigna un grado mayor de revitalización. Cómo actúa la estrategia asimétrica? En el ámbito de la seguridad superior de la nación, la estrategia asimétrica se organiza, piensa y aplica métodos, tecnologías, valores y perspectivas del tiempo, en forma totalmente diferentes a sus oponentes, con el propósito de maximizar sus propias ventajas, explotar las debilidades del adversario, quitarle la iniciativa y ganar libertad de acción. Pero alguien se puede preguntar No son estos acaso los objetivos tradicionales de un proceso estratégico formal y corriente?: En efecto, en términos netos puede ser así, pero la diferencia estriba en que quien formula una estrategia asimétrica, no es una fuerza visible y oficialmente estructurada, sino que por el contrario, está soterrada, generalmente no se ve, sino que se aprecia cuando golpea y por lo tanto es muy difícil accionar frente a ella con métodos tradicionales. Evaluación de las acciones asimétricas Para el análisis de las acciones asimétricas, se ha determinado su evaluación a la luz de cinco perspectivas: En una primera dimensión la asimetría en el contexto del conflicto, puede ser considerada como acciones de naturaleza positiva o negativa. Una acción asimétrica es positiva, cuando se desarrolla desde la perspectiva del oponente de mayor capacidad, a través de la explotación de las diferencias existentes para obtener ventajas de su aplicación. A este respecto la forma de gestionarla, puede ser por medio de enfatizar la superioridad en los ámbitos que ella se posea, como por ejemplo, a través de alcanzar una mejor preparación de la fuerza o en la disponibilidad de la tecnología. A su vez una acción asimétrica negativa la constituye la diferencia existente entre dos fuerzas, la que un oponente de menor capacidad puede usar para tomar ventajas de una debilidad o vulnerabilidad descubierta en un adversario superior. En otras palabras, puede ser usada disuasivamente, como una forma de amenaza que se esgrime contra el más fuerte. En una segunda dimensión, la explotación de la asimetría puede también ser considerada como deliberada o por omisión. Una acción asimétrica es deliberada cuando existe una planificación previa para ello. Por ejemplo una fuerza guerrillera no entrenada, que emplee métodos irregulares para alcanzar su objetivo frente a una fuerza estructuralmente superior. También puede ser ejemplo, el flujo de inmigrantes guiados por mafias especializadas, en la frontera de México y Estados Unidos. Por otra parte la explotación de las asimetrías por default, se presentan principalmente cuando la fuerza menor se aplica a un adversario mayor, empleando sus recursos en una estrategia de menor a mayor. Mao Tse-Tung, sostenía que la guerra de guerrillas debía usarse como prefacio a una guerra de mayor escala, es decir la aplicación por default de la guerrilla al inicio del conflicto. 8

9 En una tercera dimensión, la acción asimétrica puede calificarse como de baja persistencia y de alta persistencia. En general la mayoría de ellas corresponden a esta última forma. Una asimetría de baja persistencia puede ejemplificarse con la acción terrorista en el AMIA, Argentina. Por el contrario una acción estratégica asimétrica evidentemente de alta persistencia es la ejecutada por el terrorismo islámico de Bin Laden, el cual desarrolló actividades anteriores al atentado en las Twin Towers de Nueva York y con un final que se estima a muy largo plazo. Al respecto cabe señalar que el sostenimiento de una asimetría de alta persistencia, sin embargo requiere de un esfuerzo constante y de procesos permanentes de adaptación, dado que una estrategia sostenida en el tiempo, implica necesariamente la declinación en la efectividad. Por ejemplo, la acción del narcotráfico busca con permanente imaginación burlar el sistema instaurado. Una cuarta dimensión de la acción asimétrica se manifiesta a través del nivel de riesgo que involucra. En efecto, una actitud destinada a disminuir el riesgo a través de prevenir y anticiparse a las acciones asimétricas, se puede lograr con procesos de inteligencia y la creación de una fuerza entrenada, equipada y lista para actuar. Ello sin duda que reducirá los riesgos, pero no necesariamente garantizará una protección total. Así también el terrorismo, puede ser considerado por ejemplo como una acción asimétrica de muy bajo costo relativo, pero conlleva la característica de un alto riesgo, porque puede generar una reacción importante en contra de quien lo ejecuta, en grado tal que endurezca el objetivo buscado por el terrorista, más que ablandarlo con su acción delictual. Finalmente una quinta dimensión de estas actividades, la constituyen aquellas clasificadas como acciones asimétricas materiales y acciones asimétricas sicológicas, las cuales en el fondo están íntimamente ligadas entre si. La primera de ellas a menudo produce ventajas sicológicas, como consecuencia de su actividad. En la historia se registran importantes acciones de manipulación sicológica asimétrica, como la ejercida por los mongoles, quienes propalaban previamente una imagen de fiereza entre los pueblos a conquistar. En la actualidad una acción asimétrica sicológica es la que ejecutó Bin Laden a través de la propagación de sus videos con mensajes para el pueblo norteamericano. Otro ejemplo lo constituyen las actividades de caridad, ejecutadas por el narcotraficante Pablo Escobar en Colombia. Formas que adoptan las amenazas asimétricas De acuerdo al planteamiento teórico, la designación de hechos o de actividades calificadas como amenazas asimétricas, puede ser más amplia o restringida según el criterio que se emplee. De todas las posibilidades que se presentan en este espectro, se ha elegido a las tres que a mi juicio, mayor recurrencia han tenido en América Latina en general y en Sudamérica en particular. Me refiero al terrorismo, al narcotráfico y las migraciones no controladas. Estas amenazas, como se ha señalado no son nuevas en el escenario político y estratégico, lo que si se puede calificar como nuevo es el enfoque actual que se está haciendo de ellas y la prioridad que han asumido a raíz de los acontecimientos últimos en Nueva York que el planeta pudo apreciar. El terrorismo internacional, se define como la violencia premeditada y políticamente motivada, aplicada contra objetivos no combatiente por grupos subnacionales o agentes clandestinos, usualmente intentando influenciar a una audiencia. El propósito es producir el temor en el desarrollo de las actividades normales del país, obligando al gobierno a adoptar medidas restrictivas a las libertades personales. Con ello se ha logrado el efecto operacional buscado por el terrorista, elevando así la categoría del oponente menor e igualando la fuerza por la vía de socavar el estado de derecho. El terrorismo ha tomado en Sudamérica diferentes formas para alcanzar un resultado común: la generación efectiva del sentimiento de miedo en la población objetivo. En el subcontinente citado esta actividad ha adoptado en la última década, distintas formas según haya sido el origen de sus actores. Por ejemplo en Perú adoptó en un momento, la forma de un terrorismo ideológico a través de las acciones desarrolladas por el grupo denominado Sendero Luminoso, hoy 9

10 sometido por las autoridades peruanas a un mínimo nivel de actividad. En Colombia se presenta actualmente a través de diversas formas tales como un narcoterrorismo descontrolado y mezcla de este con terrorismo ideológico, todos los cuales ponen en jaque la institucionalidad del Estado. La violencia en Colombia genera alrededor de 26 mil homicidios por año, es decir ocupa una tasa de asesinatos superior en cuatro veces el promedio de Latinoamérica. En este país se ha producido una alianza perversa entre la guerrilla y el narcotráfico, lo que ha permitido el control de zonas relacionadas con el cultivo y producción de cocaína. Se estima que del ingreso anual de 1000 millones de dólares que tiene uno de los grupos guerrilleros autodenominado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 50% corresponde al narcotráfico. En este contexto, se puede calificar a esta actividad como amenaza asimétrica deliberada, negativa, de alta persistencia y de alto riesgo. El fundamentalismo islámico ha sido fuente de terrorismo en América Latina. En este sentido en Argentina la presencia de terrorismo étnico a través del grupo libanés Hezbolá, permitió el atentado a la Asociación de Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA), el cual se responsabilizó del ataque en Buenos Aires. Esta acción puede ser calificada como amenaza asimétrica, deliberada, negativa, de baja persistencia y de alto riesgo. Las conexiones que tuvo con Sudamérica este tipo de amenazas habían sido reiteradamente denunciadas por autoridades norteamericanas. Se aseguraba en 1998, la existencia de un campo de entrenamiento en la región de la Triple Frontera de Brasil, Paraguay y Argentina, hecho que estos tres países se comprometieron a investigar. En Chile el terrorismo político de tanta recurrencia en el último quinquenio en el país, ha sido derrotado con el advenimiento de la democracia. Últimamente se ha detectado actividad terrorista puntual asociada a delitos comunes y una baja aunque persistente actividad de raíz étnica, que concita de vez en cuando la atención de la prensa. El narcoterrorismo y crimen organizado, constituyen una amenaza asimétrica transnacional. Esta última característica implica la capacidad de actuar más allá de las fronteras de una nación estado. En particular estas actividades han adquirido capacidades de influir en personeros de gobiernos latinoamericanos, como ha sido públicamente presentado en el caso de Colombia. El crimen organizado se define como: una conspiración de carácter criminal y de naturaleza continua, que posee una estructura organizacional jerarquizada y que actúa por el temor y la corrupción. En Sudamérica existen países tales como Colombia principalmente y en menor medida Bolivia y Perú, cuyas mafias de la droga se han organizado en carteles, alcanzando dominios territoriales dentro de cada Estado. Estos países son eminentemente productores y elaboradores de drogas, en especial de cocaína, factor básico para la generación del delito. Dicha situación ha motivado la reacción de Estados Unidos en su condición de país objetivo principal, el cual ha hecho una gran inversión en dólares así como en medios humanos y técnicos para el apoyo al combate del narcotráfico in situ, en estas regiones. Por otra parte todos aquellos países de Sudamérica que no son productores de droga, se constituyen en potenciales corredores o pasadizos del tráfico de narcóticos, conforme al grado de permisividad de su legislación. Su objetivo final son los mercados consumidores de mayor tamaño, como Europa y Estados Unidos. En este marco se presenta el lavado de dinero, como la acción del narcotráfico destinada a legalizar las ganancias por la vía de introducir sumas de dinero en inversiones de fachada. En Chile el Consejo de Defensa del estado ha asumido una importante labor en la investigación y descubrimiento de este tipo de operaciones. Como se puede apreciar, el ámbito de acción y objetivo del narcotráfico y el terrorismo, es la sociedad organizada. Por ello que en el marco de la conceptualización contenida en el presente estudio, se puede calificar al narcotráfico y al crimen organizado como amenazas asimétricas contra el Estado al cual se enfrentan. Sus características más evidentes son: en primer lugar la de constituir acciones asimétricas deliberadas, porque planifican su inserción a base de las vulnerabilidades del sistema social. A la vez se puede señalar que sus acciones son 10

11 calificables como asimétricas negativas, porque precisamente se aprovechan de las debilidades del sistema legal y constitucional para desarrollar su actividad, asumiendo figuras encubiertas para la extensión de sus redes. Su persistencia es alta, porque se enquista en los grupos sociales en forma camuflada y encubierta, pasando desapercibido hasta que no ha alcanzado altos niveles de desarrollo. Existe una evidente amenaza en la acción entrelazada de una organización criminal y el sistema económico de un país. En este sentido, por una parte se genera una distorsión en el funcionamiento normal de los mercados, con la introducción de inversiones temporales de pantalla, que buscan su legitimación en los mercados económicos y por otro lado se termina involucrando en sus redes a funcionarios gubernamentales con un importante poder decisorio. Toda esta acción está destinada a la destrucción de la sociedad, primero por la vía del desmembramiento y corrupción de sus integrantes, a través de la adicción a las drogas y en segundo lugar por la corrupción de las autoridades y la influencia alcanzada por las mafias en los procesos de toma de decisiones. Las migraciones no controladas La migración internacional no puede considerarse como únicamente un fenómeno de desplazamiento de grupos humanos, que buscan lugares que les permitan mejores condiciones de vida. Se trata en si de fenómenos geopolíticos porque están relacionados con la geografía física, la geografía humana y con la política, implicando cambios culturales, raciales y económicos, no solo para los lugares donde llegan sino que también para los lugares de los cuales salen esos grupos. Algunas corrientes migratorias interamericanas se han producido en la década de los 50 y de los años 60, tales como la migración hacia Argentina de trabajadores paraguayos por la parte Noreste y chilenos por la Patagonia. Su característica era la de ser temporal aunque de largo tiempo de permanencia. Los trabajadores ingresaban con visa de turismo, quedándose prolongadamente. Otra migración fue la de colombianos hacia Venezuela en la década del 70, fecha en que millones de colombianos residieron ilegalmente en Venezuela, lo que llevó a este último a la firma de un tratado bilateral entre ambos en los años 1951 y Otro ejemplo aunque no Sudamericano de amenaza asimétrica por migraciones no controladas, se produjo en 1991 cuando la República Dominicana ordenó la expulsión en masa de los trabajadores haitianos, los cuales se mantenían en deplorables condiciones laborales en la cosecha de caña. Esto significó que miles de estas personas intentaran ingresar a Estados Unidos, siendo capturados y repatriados en su gran mayoría. Existen países con un alto porcentaje de población activa que pueden llegar a tener un exceso de mano de obra, si las condiciones de la economía no se desarrollan armónicamente. Los jóvenes emigrarán entonces en busca de nuevas expectativas hacia otros Estados. Los países aceptan las inmigraciones controladas, cuando su economía demanda mano de obra barata. Las inmigraciones masivas y no controladas pueden constituir una amenaza desde múltiples perspectivas: Desde un punto de vista sanitario, la incorporación a la población de personas infectadas con enfermedades contagiosas, pueden tener un impacto en la población, que sea de difícil control epidemiológico. Desde una perspectiva del crecimiento económico, el ingreso de mano de obra no calificada, constituirá un lastre adicional que debe absorber el Estado. Desde una perspectiva de la seguridad de las personas, el ingreso no controlado, permite la incorporación potencial de delincuentes o personas indeseables para la sociedad. Por otro lado en países de Sudamérica, cuyas economías se caracterizan por su precariedad, al momento de la declinación económica y del aumento del desempleo, los inmigrantes ilegales se convierten en elementos indeseados, objeto de marginación, blanco de violencia xenófoba y causa de problemas interestatales. Criterios para enfrentar las nuevas amenazas Como enfrentar a las amenazas asimétricas? Es indudable que cualquiera de los tipos de amenazas señaladas, afectarán la seguridad de los estados. En este contexto, la seguridad es entendida por las N.U. 11

12 como la... condición en la que los estados o los individuos consideran que están expuestos en pequeña medida al peligro de un ataque militar, a las penurias económicas, a la posición política o a la injusticia social. A este respecto, el concepto ONU involucra la idea que para alcanzar actualmente un conveniente nivel de seguridad, los estados deben enfrentar... a todos los peligros (...) mediante la cooperación internacional... en función de los procesos de interdependencia a que están sometidos los actores internacionales. En este tenor agrega solo cuando las naciones reconocen que la seguridad no es divisible, sea en las dimensiones militares, económicas, sociales y políticas o en sus aspectos nacionales e internacionales, pueden formular medidas de cooperación necesarias.... La indivisibilidad de la seguridad esta asociada a la forma multifacética que adoptan las amenazas ya sea como posibilidades de accionar sobre objetivos militares económicos, sociales etc. De aquí se desprende que las amenazas asimétricas por constituir formas multifacéticas deben ser enfrentadas por el Estado, a base de una política de seguridad que involucre las acciones de todos los actores nacionales afectados, como consecuencia del entrecruzamiento y de la superposición de los problemas que abarca y por supuesto a base de procesos de cooperación internacional bi o multilateral. Conclusión Hasta el término de la guerra fría, los conflictos tradicionales tendían a una ubicación espacial. Este hecho desde una perspectiva superior, impedía su propagación y no comprometía a los intereses vitales de las superpotencias. Sin embargo en forma posterior a 1991, han surgido actores no estatales que poseen la intención y la capacidad para afectar los intereses de las naciones estados objetivos de sus acciones. La existencia de una asimetría entre la fuerza de los actores estatales y no estatales, llevará a los oponentes más débiles a tomar ventajas de su adversario, a base del uso de alguna clase de diferencia. Esto en la actualidad está exacerbado por el empleo de medios tecnológicos y por las capacidades mediáticas que genera la globalización, características que favorece la acción del más débil. En la perspectiva del refinamiento del concepto de amenazas asimétricas, se proporcionó una evaluación en cinco perspectivas del concepto en cuestión, destacando entre ellas aquella referida a la persistencia, dado que su definición permite reconocer las amenazas a la sociedad que mantienen su acción en el tiempo e identificar los indicativos que señalan su presencia. De las diversas formas que pueden adoptar las amenazas asimétricas, se seleccionó aquellas que en mayor medida afectan al subcontinente como son el terrorismo, el narcotráfico y las migraciones no controladas, observándolas a través del prisma de la realidad sudamericana. Finalmente se establecen ciertos criterios para enfrentar las amenazas asimétricas, que permitan adoptar las formas de control a este riesgo para la integridad de una sociedad determinada. En la perspectiva de las amenazas asimétricas que se han definido, se puede concluir que los estados de Sudamérica, han sido indistintamente a lo largo de su historia productores y exportadores de este tipo de amenazas, pero también víctimas de ellas. En la actualidad existen países que son esencialmente generadores de amenazas asimétricas. Colombia, Perú y Bolivia generan, consumen y exportan terrorismo, narcotráfico y crimen organizado a la región y hacia Europa y Estados Unidos. Para qué sirve conocer sobre amenazas asimétricas? La línea conductora que une estas acciones, es la búsqueda de la descomposición y destrucción de la sociedad, en un esquema transversal y atemporal. Por esta razón es útil comprender el significado de las amenazas asimétricas a través del refinamiento conceptual y profundización de su significado. Finalmente la recomendación de las Naciones Unidas referente al enfrentamiento de esta amenaza se comprende únicamente en la perspectiva que la ONU visualiza los problemas del hombre y no del conjunto de hombres que pueblan lo que Martí denominó como Nuestra América, tan diversa y heterogénea. El criterio de la ONU, pasa por la estructuración de una integración 12

13 latinoamericana, lo que a mi juicio constituye además de un buen deseo, una utopía, un sueño que desde las luchas de Bolívar no ha prendido en los pueblos, por una razón muy simple: la enorme diversidad en la naturaleza de los pueblos latinoamericanos. ULTIMOS INGRESOS A BIBLIOTECA REFLEXIONES SOBRE LA PROFESION MILITAR. INST. INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. ADMIRAL GRAFF SPEE DIARIO DE GUERRA. CENTRO DE ESTUDIOS NAVALES DOCTRINA DE LA ARMADA NACIONAL 2010 COMANDO GENERAL DE LA ARMADA Audiovisuales de eventos académicos REVISTA ESTRATEGIA. CALEN. Ciclo de Conferencias 2006 La Armada en la Defensa, para qué? (CD-ROM) Ciclo de Conferencias 2007 La Armada en la Defensa, con qué? (DVD) Ciclo de Conferencias 2008 La Armada en la Defensa, con quiénes? (DVD) Seminario de Intereses Marítimos 2009 (DVD) Consulte por más información: Próximos Cursos del Centro de Educación Continua Negociación (del 14 al 18 de junio) Taller de Negociación (del 21 al 25 de junio) Comunicación Social y Expresión (del 01 al 29 de junio) Administración Moderna (del 30 de agosto al 22 de octubre) Usted puede hacer cualquiera de estos cursos, consulte por a: esgue@armada.mil.uy O telefónicamente al:

14 La Prevención de la Piratería en Aguas Jurisdiccionales, Nueva costumbre del Derecho Internacional? Por María Paula Morelli. Abogada, auxiliar docente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Extractado del Centro Argentino de Estudios Internacionales, programa de Derecho Internacional, working paper Nº 33. Página web I. INTRODUCCIÓN.- Sabido es que en el imaginario colectivo la piratería es considerado un fenómeno antiquísimo, que se asocia con emblemas tales como la bandera negra y la calavera con las dos tibias cruzadas, o bien con el esteriotipo del personaje con pata de palo o un parche en el ojo, que ha sido recreado por prestigiosos novelistas en numerosas obras, algunas de las cuales han devenido en clásicos de la literatura universal. Sin embargo, contrariamente a la creencia generalizada, la piratería, lejos de constituir un fenómeno histórico que sirve de fuente a relatos heroicos envueltos en un halo de misterio y aventura, se ha convertido en uno de los males globales que amenaza la seguridad marítima de los Estados en la actualidad. Según las estadísticas recopiladas por el International Maritime Bureau (IMB), en la última década los ataques piratas se incrementaron en un quinientos por ciento, por cuanto en el año 1995 se registraron 90 casos, mientras que en el año 2005 la cifra de siniestros denunciados ascendió a Al respecto, merece señalarse que tales ataques han afectado sucesivamente distintas zonas del mundo, entre las que se ubican la región de África Occidental y Central -especialmente Somalia y Nigeria -, el Estrecho de Malaca, y el Mar de China Meridional, el cual es considerado hoy en día como uno de los centros focales de la piratería. Ahora bien, este crimen, el más ancestral del Derecho de Gentes, se presenta en la actualidad en formas renovadas, en tanto los ataques piratas ocurren en su mayoría en aguas territoriales y son llevados a cabo, ya sea con fines privados, a efectos de apropiarse de las pertenencias de la tripulación, o bien por motivos políticos. Cabe destacar que dichas formas contemporáneas de piratería no resultan subsumibles dentro del crimen de piratería definido en el derecho internacional convencional, si no que constituyen nuevas figuras que han dado en denominarse piratería y robo armado en el mar, o bien con un criterio aún más amplio, actos contra la seguridad marítima de los Estados. En este orden de ideas, el presente trabajo pretende analizar el espíritu y fin de las normas del derecho internacional convencional relativas al crimen de piratería, a fin de determinar la razón por la cual los ataques piratas perpetrados en la actualidad no encuentran cuño legal en la definición tradicional de piratería que prevé el derecho internacional positivo. Sentado ello, intentaré elucidar si la prevención y represión de tales ataques piratas han recibido acogimiento en una nueva costumbre contra legem. II.- LA PIRATERÍA SEGÚN EL DERECHO INTERNACIONAL CONVENCIONAL.- El crimen de piratería iure gentium, se encuentra definido por el Art. 101 de la Convención de Naciones sobre Derecho del Mar, el cual dispone que: Constituye piratería cualquiera de los actos siguientes: a) Todo acto ilegal de violencia o de detención o todo acto de depredación cometidos con un propósito personal por la tripulación o los pasajeros de un buque privado o de una aeronave privada y dirigidos: i) Contra una aeronave o un buque en alta mar o contra personas o bienes a bordo de ellos; ii) Contra un buque o una aeronave, personas o bienes que se encuentre en un lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado; b) Todo acto de participación voluntaria en la utilización de un buque o de una aeronave, cuando el que lo realice tenga conocimientos de hechos que den ha dicho buque o aeronave el carácter de buque o aeronave pirata; c) Todo acto que tenga por objeto incitar a los actos definidos en el apartado a), o en el apartado b) o facilitarlos intencionalmente. Por su parte, el Art. 100 de la citada convención obliga a los Estados a cooperar 14

15 en la represión de la piratería, a cuyo efecto, faculta a los buques de guerra u otros buques que lleven signos claros e identificables como buques al servicio de un gobierno, y estén autorizados a tal fin, a llevar a cabo el apresamiento en alta mar o en cualquier lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado, de un buque pirata, y a detener a los responsables e incautar los bienes que se encuentren a bordo. Así pues, del juego de las previsiones legales citadas es dable extraer las siguientes conclusiones, a saber: En primer lugar, el crimen de piratería debe de reunir los siguientes elementos constitutivos: (i) ha de ser cometido con un fin personal, (ii) contra una aeronave o un buque, o bien contra personas o bienes a bordo de éstas, (iii) y debe de tener lugar en alta mar o en lugares no sometidos jurisdicción de algún Estado, esto es, en espacios comunes (res comuni) o terra nullius. Con ello, se excluye todo acto que fuere cometido con fines públicos o políticos, de amotinamiento, o que tuviere lugar en aguas jurisdiccionales. En segundo lugar, la referida convención consagra una excepción al principio de jurisdicción exclusiva del Estado de pabellón sobre los buques de su nacionalidad, en tanto autoriza a los buques de armada de cualquier Estado a detener y trasladar para su enjuiciamiento por ante los tribunales de su jurisdicción a quines hubieren cometido un ataque pirata, aun cuando éste hubiere tenido lugar a bordo de un buque extranjero. Ello, en tanto el crimen de piratería es considerado como una ofensa al Derecho de Gentes, y por añadidura, los piratas, enemigos comunes de la humanidad, teniendo, en consecuencia, la totalidad de los Estados igual interés en su captura y castigo. Asimismo, nótese que la convención sólo obliga a los Estados Parte a cooperar en la represión del crimen de piratería, pero nada dice respecto de la obligación estadual tendiente a la prevención de dicho crimen. Si bien esto pareciera obedecer a razones lógicas, puesto que obligar al Estado ribereño a prevenir la piratería en un área tan alejada de sus costas, como lo es el alta mar, implicaría tanto como someterlo a una obligación de imposible cumplimiento material, lo cierto es que esta definición restrictiva pareciera no tener adecuación en la realidad de los hechos, en la cual la mayoría de los actos de piratería tienen lugar en aguas jurisdiccionales, esto es, dentro de las doce millas de las aguas territoriales y en aguas interiores. En este estado de cosas, la falta de toda prescripción legal que obligue a los Estados a realizar acciones concretas a fin de prevenir la piratería registrada en sus aguas jurisdiccionales, importa una suerte de vacío legal, tanto más cuanto, si se advierte que numerosos Estados no cuentan en sus ordenamientos internos con normas que criminalicen los actos de piratería ocurridos en dicha zona. Ello así, la remisión a los antecedentes normativos de las normas regulatorias de la piratería surge de modo obligado, a fin de comprender su sentido y alcance. Así, en lo que a la restricción de la jurisdicción respecta, según surge del comentario al Art. 15 de la Convención de Ginebra sobre Alta Mar adoptada en el año 1958, efectuado por los propios miembros de la Comisión de Derecho Internacional, la extensión de la definición de piratería a fin de incluir los ataques cometidos en aguas territoriales no resultaba viable por cuanto ello sólo resulta concerniente al Estado afectado. Vale decir, los redactores de la citada convención, confiaron la prevención y represión de la piratería en aguas territoriales, a las leyes nacionales dictadas por los Estados en el marco de sus ordenamientos jurídicos internos. Para así decidir, la Comisión únicamente mencionó la línea adoptada por la mayoría de las autores en la materia. En cuanto al requisito relativo a la existencia de dos buques, ello obedeció a la necesidad distinguir los actos de piratería de los de amotinamiento. Una vez más, la Comisión sostuvo dicha distinción con fundamento en la opinión de la mayoría de los doctrinarios. Por ello, y en tanto la tipificación del crimen de piratería iure Pentium pareciera no sustentarse en la práctica de los Estados, es que cierto sector de la doctrina considera que, en rigor, ésta no resulta codificatoria del derecho internacional consuetudinario. Entro ellos, merece citarse a RUBIN quien en su meduloso trabajo intitulado The Law of Piracy afirma que las mencionadas reglas relativas a la piratería resultan incomprensibles y por lo tanto no codifican nada. Por el contrario, una visión más cautelosa es adoptada por otros prestigiosos juristas, como SAMUEL MENEFEE, quien considera que los 15

16 artículos en cuestión representan tan sólo una codificación parcial del Derecho Internacional sobre piratería, o bien el autorizado doctrinario O CONNELL, el cual señala que la pretendida autosuficiencia de la definición de piratería contenida en la Convención de Ginebra de Alta Mar de 1958, en el sentido que impide remitirse al derecho internacional consuetudinario, resulta una cuestión abierta. Por lo demás, obsérvese también que la previsión legal aludida fue reproducida en el Art. 101 de la CONVEMAR, adoptada en el año 1982, en modo casi idéntico, y sin hacer alusión alguna al nuevo espacio marítimo que introdujo la citada convención, esto es, la zona económica exclusiva. Ello, sin duda, amén de motivar desconcierto a la hora de aplicar la normas relativas a la piratería, respecto de aquellos ataques perpetrados en la zona económica exclusiva, resulta claramente demostrativo de la escasa atención que el tratamiento de estas normas han merecido en la Tercera Conferencia de Derecho del Mar. Así las cosas, y toda vez que el carácter codificatorio de las normas convencionales relativas a la piratería resulta cuanto menos una cuestión controvertida - aún no elucidada-, la pregunta obligada es si efectivamente existe en el Derecho Internacional una costumbre internacional contra legem que prescriba no sólo la obligación de los Estados de cooperar en la represión de la piratería sino también de coadyuvar en la prevención de tales actos, sea que se trate de piratería iure gentium, o bien de piratería y robo armado en el mar o de actos contra la seguridad marítima de los Estados. III.- LA FORMACIÓN DE UNA COSTUMBRE INTERNACIONAL.- De conformidad con lo establecido por el Art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, anexo a la Carta de las Naciones Unidas, se entiende por derecho internacional consuetudinario, la prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho. De este modo, para la formación de una costumbre internacional es necesario la concurrencia de dos elementos, a saber, la práctica - elemento material -, y la conciencia de los Estados de que dicha práctica resulta conforme a derecho, elemento psicológico de la costumbre, denominado en doctrina como opinio iuris. En cuanto a la práctica de los Estados, existe consenso en doctrina en que los actos de los Estados llevados a cabo por sus órganos representativos - tanto en el ámbito interno como así también en el internacional -, tienen entidad suficiente para generar una costumbre internacional. Así, las reclamaciones estaduales, el intercambio de correspondencia diplomática, las declaraciones realizadas por los jefes de Estados y representantes con plenos poderes en el seno de organizaciones y conferencias internacionales, como así también la firma y ratificación de tratados que vinculen al Estado, constituyen medios probatorios del derecho internacional consuetudinario. En el ámbito interno, cabe alegar el dictado de leyes, decretos, y demás actos de la administración, y aún las sentencias judiciales emanadas de los tribunales superiores, como prueba del elemento material de la costumbre. Dicha práctica habrá de ser común de dos o más Estados, extendida, uniforme, constante, y reiterada en el tiempo. Al respecto, en cuanto al requisito de frecuencia y extensión en el tiempo, cabe poner de manifiesto que la mayoría de los autores resultan contestes en señalar que en la actualidad no se requiere una práctica que date de tiempos inmemoriales, para dar lugar al surgimiento de una costumbre internacional. Por el contrario, el rápido avance que la tecnología ha experimentado en los últimos tiempos, sumado al surgimiento de nuevas organizaciones internacionales, han posibilitado que los Estados cuenten con numerosas oportunidades de expresar su opinión con una mayor inmediatez que hace tiempo atrás. Es por ello, que el requisito de la duración en el tiempo de la costumbre ha perdido importancia, en términos relativos, frente a la exigida uniformidad y generalización. Así lo ha entendido la Corte Internacional de Justicia en el caso Plataforma Continental Mar del Norte, en el cual dispuso que: el transcurso de un corto período de tiempo no es necesariamente, en sí mismo, un impedimento para la formación de una nueva regla del derecho internacional consuetudinario. En cuanto al requisito de uniformidad respecta, la doctrina no resulta pacífica, por cuanto cierto sector exige una unanimidad, mientras que algunos juristas, con fundamento en el propio texto del Art

17 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, sostienen que la práctica debe de ser general. Por su parte, el prestigioso doctrinario AKEHURST reduce esta cuestión a una simple relación directamente proporcional. Según AKEHURST, a mayor práctica en contrario respecto de la nueva regla de derecho internacional que pretende gestarse consuetudinariamente, mayor será el número de los Estados que deberán participar activamente en la formación de la misma, en cambio, a menor práctica que contradiga una regla claramente establecida en el Derecho Internacional General, menor será el número de Estados requerido para dar lugar al surgimiento de una nueva costumbre internacional. Pues bien, ante la divergencia de opiniones citadas, resulta prudente aludir al criterio jurisprudencial desarrollado al respecto por la Corte Internacional. De este modo, es dable concluir que el Tribunal no ha requerido una práctica absolutamente uniforme. Por el contrario, en el referido fallo Plataforma Continental Mar del Norte, el Tribunal resolvió que era necesario una práctica extendida y prácticamente uniforme, criterio éste que reiteró en el decisorio recaído en el caso Nicaragua en tanto sostuvo que: La Corte no considera que, para que una regla sea establecida como costumbre, la respectiva práctica debe de estar en absoluta y rigurosa conformidad con tal regla. A fin de deducir la existencia de reglas consuetudinarias, la Corte considera suficiente que la conducta de los Estados sea, en general, conforme a dichas reglas. En cuanto al número de Estados participantes, según el criterio jurisprudencial desarrollado por el Tribunal Internacional, habrá de considerarse especialmente la práctica desarrollada por los Estados particularmente afectados a causa del surgimiento de una nueva costumbre internacional, por cuanto, serán en éstos quienes se encuentren en mejores condiciones de participar activamente en su formación. Por lo demás, corresponde señalar que la práctica desarrollada por las instituciones internacionales, en tanto sujetos del Derecho Internacional, también puede contribuir a la formación de reglas consuetudinarias. Ello, en la medida que tales prácticas evidencien la existencia de un consentimiento general en cuanto a la formación de nuevas reglas. Por último, en lo referente a la opinio iuris, la doctrina mayoritaria considera que las declaraciones de los Estados en el sentido que determinada conducta se encuentra permitida o prohibida, reflejan la conciencia de los Estados de que su accionar resulta conforme a derecho. Así, las declaraciones realizadas por los órganos representativos del Estado en el seno de instituciones y foros internacionales, como así también aquellas contenidas en los tratados e instrumentos internacionales, y aún en sus trabajos preparatorios, resultan indicativas de la conciencia de los Estados de que su actuar resulta ajustado a derecho. Efectuada esta aclaración preeliminar, he de analizar el accionar de los Estados referente a la prevención y represión de las formas contemporáneas de piratería, llevado a cabo con posterioridad a la adopción de la CONVEMAR, reúnen los referidos elementos de práctica estadual y opinio iuris. IV.- LA PREVENCIÓN DE LA PIRATERÍA EN AGUAS JURISDICCIONALES NUEVA COSTUMBRE DEL DERECHO INTERNACIONAL? Como mencionara en el acápite anterior, he de referirme primeramente a la práctica de los Estados atinentes a la prevención y represión de la piratería. A tal fin, es dable aludir a las convenciones e instrumentos internacionales impulsados por las distintas organizaciones internacionales, con posterioridad a la adopción de la CONVEMAR, en el año 1982, como prueba de la práctica desarrollada en el ámbito internacional. De este modo, merece citarse a la Convención para la Supresión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación marítima, adoptada bajo los auspicios de la Organización Marítima Internacional (OMI), en el año Dicha convención, en su Art. 3 califica de infracción penal todo acto de una persona que ilegal o intencionalmente se apoderare de un buque o ejerciere el control sobre éste por la fuerza, amenaza de violencia, o toda otra forma de intimidación. Con ello, la referida convención tipifica como delito ciertos actos que materialmente constituyen actos de piratería, si bien no hace expresa mención a ésta. También, es de destacar que la mencionada convención 17

18 supera en parte la restricción jurisdiccional contenida en la CONVEMAR, en tanto de lo prescripto en el Art. 4 de la misma, es posible concluir que ésta se aplica a aquellos delitos cometidos en aguas territoriales, siempre y cuando el buque en cuestión entrare o intentare entrar en aguas territoriales, proveniente de aguas internacionales o bien de aguas territoriales de otro Estado. Sin embargo, la convención no resulta de aplicación al tráfico marítimo que tiene lugar exclusivamente en aguas territoriales. En punto a la práctica desarrollada por las organizaciones internacionales, cabe destacar las actividades realizadas por dos de ellas, el IMB y la OMI. El IMB, constituye un órgano proveniente de una división especializada de la Cámara Internacional de Comercio, cuya actividad se basa principalmente en la prevención del fraude en el comercio internacional y el transporte marítimo, así como también en el asesoramiento a funcionarios policiales y militares, responsables de la seguridad marítima. En cuanto a la OMI, se trata de un organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas, avocado al análisis de las amenazas al tráfico comercial, que se compone de cinco comités, entre los cuales merece destacarse la labor desarrollada por el Comité de la Seguridad Marítima (CSM), que en lo sustancial se traduce en la elaboración de encuestas, la adopción de resoluciones, circulares, e instrumentos destinados a los Estados y a la comunidad internacional toda. Entre dichos instrumentos, cuadra mencionar el Código de prácticas sobre la investigación de los delitos de piratería y robo a mano armada perpetrados contra buques, adoptado mediante la resolución 73/21 del mencionado Comité. Este código, introduce la figura del robo armado perpetrado contra los buques, entendiéndose por tal todo acto ilegal de violencia o de detención o todo acto de depredación, o de amenaza, que no constituya un acto de piratería en sentido estricto - en los términos del Art de la CONVEMAR - y que fuere cometido contra un buque, o contra las personas o pertenencias a bordo del buque, dentro de la jurisdicción que el Estado ejerza sobre los referidos delitos. De este modo, puede advertirse con meridiana claridad que al introducir el mencionado instrumento esta nueva figura penal de robo armado en el mar, aplicable a delitos cometidos en aguas jurisdiccionales, sortea parcialmente el límite jurisdiccional impuesto por la CONVEMAR. Asimismo, en lo relativo a la práctica desarrollada en el ámbito internacional, también es posible hacer referencia a las numerosas resoluciones que han sido adoptadas en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante las cuales se alienta a los Estados a combatir los peligros que amenazan a la seguridad de la navegación, como la piratería y el robo armado en el mar, y a tal efecto, se los insta a ratificar y tomar las medidas tendientes a la implementación de la Convención para la Supresión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima. Entre los actos llevados a cabo en el ámbito interno, corresponde mencionar aquellas leyes dictadas por los Estados, tendientes a criminalizar la conducta constitutiva de piratería, aun cuando ésta tuviere lugar en aguas jurisdiccionales. Asimismo, los distintos sistemas de patrullaje a fin de prevenir la piratería en aguas territoriales, implementados tanto a nivel nacional cuanto regional, son claramente indicativos de la práctica de los Estados concernientes a la prevención y represión del crimen en cuestión. Ahora bien, en este orden de ideas, debemos preguntarnos, si la práctica reseñada reúne los exigidos requisitos de uniformidad y generalización, y fundamentalmente si se encuentra acompañada de suficiente conciencia de obligatoriedad por parte de los Estados de la comunidad internacional, como para tener aptitud suficiente para engendrar una costumbre internacional. A tal efecto, resulta menester efectuar las siguientes consideraciones, a saber: En cuanto a la Convención para la Supresión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación marítima, según surge de la propia letra del preámbulo, ha sido adoptada a fin de prevenir el crimen de terrorismo, y no la piratería en sí misma. Asimismo, se trata de una convención de naturaleza represiva por oposición a preventiva. Prueba de ello lo constituye el hecho que la cuestión relativa a la prevención se encuentra relegada en mayor medida al preámbulo, el 18

19 cual delega en la OMI la tarea de efectivizar tales medidas preventivas. En cuanto a su articulado, sólo contiene una sola disposición sustancial relativa a la prevención de la piratería, la cual prescribe obligaciones por demás vagas e imprecisas. A mayor abundamiento, es dable señalar que la convención cuenta en la actualidad con un insuficiente número de ratificaciones, y más aún, que no ha sido adoptada por países especialmente afectados por la piratería tales como Malasia, Indonesia y Tailandia. En lo atinente al Código de prácticas sobre la investigación de los delitos de piratería y robo a mano armada perpetrados contra buques adoptado por el mencionado organismo internacional, cabe poner de resalto que la infracción de robo armado contra un buque que regula el mencionado instrumento, resulta ambigua e imprecisa. Esto es así, ya que alude a robo armado aun cuando el delito fuere cometido sin la utilización de armas. También, establece que el delito en cuestión tiene lugar cuando es perpetrado dentro del jurisdicción del Estado, pero no aclara si sólo resulta aplicable a los ataques contra buques cometidos en aguas territoriales e interiores, o si por el contrario, también atañe a aquellos actos perpetrados a bordo de buques en alta mar, que no constituyan actos de piratería strictu sensu, en los términos del Art. 101 de la CONVEMAR. Sin duda, ello evidencia claramente que esta nueva infracción penal ha sido formulada en términos ambiguos e imprecisos, amén de no haber recibido suficiente aceptación por parte de la comunidad internacional en su conjunto. En relación a las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas por medio de las cuales se exhorta a los Estados a tomar los recaudos tendientes a erradicar los delitos que amenazan la seguridad marítima, resultaría apresurado concluir que constituyen la expresión de una práctica concordante y generalizada. Si bien dichas resoluciones han sido adoptadas sucesivamente por el voto de una mayoría calificada, lo cierto es que no se encuentran formuladas en términos declarativos, y por ende, no dan cuenta de la existencia y el consentimiento generalizado respecto de una práctica claramente establecida como derecho. Por el contrario, sólo exhortan o instan a los Estados a tomar las medidas pertinentes, entre ellas, a ratificar la citada Convención para la Supresión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación marítima, lo cual también revela que en su estado actual dicha convención no reúne el número bastante de firmas y ratificaciones. Por último, en lo que a la legislación interna respecta, ésta resulta a todas luces divergente y dispar. A modo ilustrativo, cabe desatacar que países marítimos como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, en sus respectivas legislaciones internas no criminalizan la piratería sino cuando es cometida en aguas internacionales. Más aún, países especialmente afectados como China, no ha dictado norma alguna, en el marco de su ordenamiento jurídico interno, que castigue y reprima la piratería. Ello así, no es posible discernir en todo esto ninguna práctica estadual constante y uniforme V. REFLEXIÓN FINAL.- De conformidad con lo expuesto ut supra, es posible concluir que la comunidad internacional ha concientizado en la importancia que revisten las normas tendientes a prevenir y reprimir la piratería en aguas jurisdiccionales. En este sentido, cobran especial relevancia la aludida práctica, llevada a cabo tanto por los Estados como así también por las organizaciones internacionales, en tanto punto de partida para la formación de una nueva norma del derecho internacional consuetudinario. Sin embargo, tal como quedó demostrado en el apartado anterior, el número de precedentes y las medidas tomadas a efectos de prevenir y reprimir los actos de piratería en sus formas contemporáneas, vale decir, perpetrados en aguas territoriales, no resultan lo suficientemente extendidas y generalizadas como para cristalizar una práctica generalmente aceptada como derecho. Constituirá entonces, el reto de la comunidad internacional en los años venideros, el realizar en forma sostenida actos tendientes a prevenir y castigar el crimen de piratería, aún cuando éste tuviere lugar en aguas jurisdiccionales, para así superar las deficiencias que a este respecto presenta el Derecho Internacional Positivo, y con ello, encontrar adecuada respuesta a este grave mal que azota a numerosos Estados en la actualidad. 19

20 Guerra en el siglo XXI: asimetría, revolución y terrorismo Por Javier Torres Velasco Politólogo, experto en seguridad, doctorado en Ciencia Política de la Universidad del Estado Nueva York (Búfalo) Extractado de la Revista Desafíos Universidad del Rosario, Bogotá. Centro de Estudios políticos e internacionales Resumen Este ensayo discute dos aspectos relacionados con la naturaleza de la guerra contemporánea: el tipo de guerra que se está luchando y el rol de lo militar en dicha guerra. Si el terrorismo es interpretado como una aproximación táctica de las organizaciones que subvierten el orden público internacional, entonces el concepto de asimetría no proporciona nuevos elementos al desarrollo del pensamiento estratégico moderno. La naturaleza de una guerra revolucionaria resulta una noción más poderosa, pero no permite generalizaciones para la construcción de un modelo de conflicto global. A falta de un mejor concepto, el terrorismo aparece en una era posmilitar donde las fuerzas armadas desempeñan un rol esencial para los gobiernos democráticos a través de la política exterior. La guerra tiene su propio lenguaje pero no su propia lógica Karl Von Clausewitz Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington parecen haber iniciado una larga cadena de incidentes violentos contra la sociedad. Entre otros atentados, los de Yakarta, Bali, Casablanca y Madrid, cada uno con un elevado número de víctimas civiles, representan la continuación brutal de la campaña terrorista. La masacre de jóvenes estudiantes en la escuela de Beslán, en Rusia, es quizá el más reciente episodio de terror contra la ciudadanía inerme. La población colombiana también ha sido victimizada por los grupos armados irregulares: el Ministerio de Defensa Nacional reportó que, en lo corrido del actual gobierno, hasta agosto de 2004, se han registrado atentados terroristas. La respuesta inmediata de Estados Unidos fue la declaración de una guerra contra los agresores. Una semana después de los atentados, el 20 de septiembre de 2001, en su discurso ante una sesión conjunta del Congreso de Estados Unidos, el presidente George W. Bush explicó el modo como se llevaría a cabo esta guerra: Nuestra reacción involucra mucho más que la retaliación instantánea y los ataques aislados. Los estadounidenses no deben esperar una batalla, sino una campaña larga, distinta a cualquiera otra que hemos visto. Posiblemente incluya ataques dramáticos, que se puedan ver en la televisión, y operaciones encubiertas, que permanecerán secretas aun tras el éxito. Privaremos a los terroristas de financiamiento, pondremos a los unos contra los otros, los haremos ir de un lugar a otro, hasta que no haya refugio o descanso. Y perseguiremos a las naciones que ayuden o den refugio al terrorismo. Toda nación, en toda región del mundo, ahora tiene que tomar una decisión. Están de nuestro lado, o están del lado de los terroristas. A partir de hoy, cualquier nación que continúe albergando o apoyando al terrorismo será considerada un régimen hostil por los Estados Unidos. La guerra contra el terrorismo sería una guerra sin antecedentes en la historia de Estados Unidos, basada en una larga y paciente campaña en la que se pondrían en juego todos los recursos disponibles: diplomacia, inteligencia, Policía, presión financiera y cualquier arma de guerra que sea necesario usar. Sin duda, el poder militar estaría a la orden del día: la primera fase de la operación Libertad Duradera, dirigida a deponer al régimen talibán en Afganistán y desmantelar las redes de Al Qaeda en ese país, se inició en octubre de Cien días más tarde se informó que los principales objetivos militares se habían logrado. Es obvio para muchos analistas que ésta, la primera guerra del siglo XXI, no guarda similitudes con los conflictos anteriores: las guerras se han librado contra Estados soberanos, con fronteras establecidas, una población reconocida, un gobierno y una ideología oficial. El terrorismo, en cambio, no opera a partir de fronteras definidas, sus fuerzas no pertenecen a una nación en particular y carece de apoyo diplomático. 20