NUEVAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN

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1 INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NUEVAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO DOCUMENTO DE TRABAJO COORDINACIÓN EJECUTIVA LIC. ADRIÁN DARMOHRAJ EQUIPO DE INVESTIGACIÓN LIC. GABRIEL CALVI RODILES LIC. MARIANA COLOTTA LIC. MARCELO MUÑIZ LIC. NATALIA SAUER MARZO 2001 INDICE Resumen Ejecutivo 3 Introducción 5 Principales objetivos conceptuales 7 Tecnologías de información: Definiciones conceptuales 7 Cambio Organizacional: una puerta de entrada a las nuevas tecnologías de información 10

2 Algunos interrogantes sobre la integración entre tecnologías de información y cambio organizacional 14 Factores condicionantes de la incorporación de nuevas tecnologías de información 15 Características de los factores condicionantes 18 La tecnología de Workflow: una nueva herramienta para la gestión del sector público. 33 Definición de Workflow 33 Herramientas que componen el Workflow 35 Principales resultados del relevamiento de WF en la APN 37 Reflexión final 50 Listado de expertos consultados 52 Bibliografía consultada 53 2

3 Resumen Ejecutivo El presente informe se realiza a partir de los avances y resultados obtenidos en el desarrollo de la investigación Nuevas Tecnologías de Información en el Sector Público. Este estudio se lleva a cabo en el marco de la Dirección Nacional de Estudios y Documentación del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) dependiente de Jefatura de Gabinete. Este documento puede subdividirse en dos grandes partes. Por un lado, exponemos un marco conceptual en el que desarrollamos y profundizamos los conceptos y temas relevantes en lo que se refiere a tecnologías de información y al proceso de cambio organizacional. Analizamos la relación y posible integración entre estos conceptos, su vinculación con el poder, el liderazgo, los recursos humanos y la cultura organizacional. Asimismo intentamos reconocer otros factores condicionantes en el éxito de los procesos de incorporación de TI. Como final de esta sección de desarrollo conceptual, se presenta un acercamiento preliminar a las principales características de una de las tecnologías de información con mayor potencial utilitario en el sector público: el workflow. También se analizan los puntos de contacto entre dicho sistema y la firma digital. En una segunda sección, hacemos públicas las conclusiones obtenidas a través de un trabajo empírico de recolección de información en la Administración Pública central y descentralizada. Se trata de un censo sobre tecnologías de información en 80 organismos de la APN que fue llevado a cabo en el mes de octubre de En dicho relevamiento hicimos hincapié en cuestiones tales como computadoras personales discriminadas por procesador y conectividad, utilización de workflow, motivo y año de incorporación, existencia de proyectos de incorporación, procesos en los que se aplica y perfil de los organismos que incorporaron workflow. 3

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5 Introducción El crecimiento exponencial de la ciencia y la tecnología hacia fines del siglo veinte invita a reflexionar sobre los posibles usos e impactos de dichos adelantos en la organización de la gestión, tanto en el sector público como en el privado. Una de las principales características de la revolución tecnológica actual no es precisamente el carácter central del conocimiento y la información, sino la aplicación de ese conocimiento a aparatos y esquemas de generación del mismo, favoreciendo la innovación y la productividad en cualquier ámbito de gestión. En este sentido, la rápida evolución de los cambios, en ocasiones, no permite consolidar una definición y un conocimiento crítico de los nuevos fenómenos y conceptos relacionados con la tecnología actual. La era agrícola se basaba en el arado y los animales de tiro, la era industrial en máquinas y combustible para alimentarlas. La era de la información que estamos creando se basa en las computadoras y las redes que las interconectan. Esto significa que estamos viviendo una nueva revolución de la información, tan profunda como la agrícola o la industrial. Como la mecanización en la primera era de la revolución industrial, la tecnología fue aplicada para hacer más, más rápido y a menor costo. La revolución de la información afecta el procesamiento de las transacciones en papel del mismo modo que la automatización integrada ha transformado el proceso de las unidades de producción de las fábricas. Si las oficinas de la administración pública y del tercer sector procesan información (lo que es un hecho) serán afectadas por esta transformación. 1 La existencia de tecnología es una fuerza para el cambio desde varias perspectivas. Primero ésta crea un conjunto de hábitos y expectativas entre aquellos que interactúan con el gobierno sobre como pueden y deben hacerse los negocios. Segundo, el desarrollo de la tecnología entre otros sectores, el incremento de la penetración en los hogares de computadoras personales comunicadas con Internet y el crecimiento del comercio electrónico, crean una infraestructura que el gobierno puede explotar para otros propósitos. Para muchas aplicaciones, el volumen de interacciones que el gobierno realiza con el usuario no es suficiente para justificar las inversiones requeridas para llegar a ser un cliente electrónico. Como el uso del teléfono para proveer servicios, el uso de la tecnología de información sólo llega a ser viable cuando la población afectada tiene suficiente acceso a la tecnología y se siente confortada con su uso. Ahora bien, por otro lado, esto no implica necesariamente retrasar el desarrollo interno de las estructuras de gobierno hacia una mayor informatización. Independientemente de la mayor o menor posibilidad de interacción deseada gobierno ciudadano, la relación gobierno gobierno, tanto entre distintos niveles jurisdiccionales como intraorganizacional no deja de ser más que positiva. El estado puede esperar que se de o fomentar el uso de las tecnologías de información por la sociedad civil, no obstante ello, puede y debe avanzar hacia dentro, agilizando todo tipo de actividad interna mejorando en última instancia sus outputs en formato no digital. 1 Ver DEUTSCH, Karl W. Los nervios del gobierno. Modelos de comunicación y control políticos. Editorial Paidós. Buenos Aires, los gobiernos y partidos se parecen a equipos de comunicaciones creados por el hombre (..) El primer punto fundamental de semejanza consiste en que todos los gobiernos dependen del procesamiento de información. 5

6 La digitalización 2 de diferentes formas de información permite el empleo de la tecnología que nos ocupa en muchas áreas. Explícitamente se trata de tecnología organizacional y, en tanto tal, afecta a: La labor de oficina, automatizando aún más el trabajo formalizado (facturación, procesamiento de la palabra) e incrementando la independencia de los canales tradicionales de información para aquellos que trabajan en un entorno menos formalizado (administración, investigación y desarrollo). Los servicios, incrementando el auto servicio y reemplazando los servicios de personas a personas por bienes. Los flujos de información, debido al desarrollo de bajo precio de vastas redes y al fácil acceso a información almacenada. La información es un bien intangible extremadamente difícil de controlar y que posee gran importancia política, cultural y económica. Las hileras de unos y ceros 3 pueden ser usadas para transmitir documentos, voz o imágenes por líneas telefónicas, microondas y satélites y la mera cantidad de usuarios vuelve difícil el control. 4 Respecto de esto debemos destacar el tipo de información que es usada. Puede tratarse de información especializada recuperable a través de sistemas electrónicos sin el empleo de medios tradicionales tales como diarios, radio o los medios masivos en general. La opción es la especialización de esos medios de comunicación tradicionales a través de una creciente fragmentación correspondiéndole a ítems locales y especializados la mayor parte de la cobertura, mientras que las noticias editoriales, políticas e internacionales son irradiadas a la prensa local desde una localización central. La naturaleza de la tecnología de información y el costo de su desarrollo implican que éstos sólo pueden ser económicamente viables cuando apuntan a un mercado de escala mundial. En el caso de los componentes de la computadora, de las telecomunicaciones, del software y de los servicios para equipos, la industria es transnacional y altamente concentrada. Como veremos más adelante, este es un fenómeno muy relevante al momento de analizar los posibles factores condicionantes de la incorporación de tecnología en los procesos de gestión. La tecnología de información plantea un formidable desafío a la política de desarrollo. Existen tres razones principales para que así suceda: 1) Los factores productivos están cada vez más condicionados por la transformación científica y tecnológica, es decir, que la infraestructura industrial y de servicios tiende a volverse independiente de la localización geográfica y de las ventajas económicas naturales o tradicionales. 2) La concentración de la capacidad de producción y de provisión de servicios relativos a la tecnología de la información en unas pocas compañías y países hace mayor el peligro de una creciente dependencia debido al carácter omnipresente de esta tecnología y al hecho de que la electrónica se está convirtiendo en una industria de convergencia. 2 Entendemos por digitalización la conversión de información al lenguaje numérico binario que utiliza ceros y unos. 3 Ver nota 2. 4 Según LANGEFORS, Borje consideramos a la información como un conjunto de signos que se han colocado en un contexto significativo y útil, cualquier clase de conocimiento o mensaje que pueda usarse para mejorar o posibilitar una decisión o acción. Ver también BIRCH y GRUDNITSKI "Diseño de sistemas de información" Teoría y Práctica Estos autores definen información como el recurso crítico de las organizaciones, eslabón indispensable que une a todos los componentes de una organización para una mejor operación y coordinación. 6

7 3) La concentración de los sectores de "información - intensivos" en los países industrializados y el incremento de la productividad de las transacciones comerciales y económicas fortalece aún más las ventajas tradicionales de esos países. 5 Principales objetivos conceptuales El presente trabajo pretende lograr un acercamiento a los nuevos métodos, procedimientos y herramientas utilizados para el manejo de información esencial para la toma de decisiones en organizaciones, fundamentalmente, en el sector público. En una primera aproximación intentaremos establecer un acuerdo conceptual acerca de las diferentes definiciones de "Tecnologías de Información". En segundo lugar, abordaremos el estudio del cambio organizacional como un posible catalizador de nuevas tecnologías de información en los procesos de gestión. A partir de este cruce entre cambio organizacional y Tecnologías de Información planteamos, en nuestro tercer apartado, algunos de los principales interrogantes acerca de la complementariedad necesaria entre estos procesos que pueden resultar sumamente valiosos al momento de abordar un relevamiento empírico de casos concretos. En cuarto lugar, intentaremos definir una serie de posibles factores condicionantes de la incorporación exitosa de estas nuevas tecnologías. Finalmente, realizaremos un acercamiento preliminar a las principales características del workflow. Tecnología de Información: Definiciones conceptuales Si bien el mayor potencial de las tecnologías de información ha existido desde la creación de las primeras computadoras a comienzos de la década de 1950, la efectivización del mismo sólo es posible en la actualidad a través de la invención del microprocesador. 6 Con la ayuda de una computadora puede realizarse un complejo diseño, transmitirlo a otro continente a través de la línea telefónica y de satélites y luego recogerlo mediante una máquina o una herramienta programada por una computadora. La información es un "bien" de múltiples facetas que adopta diferentes formas y sufre una metamorfosis continua a través de su uso y circulación. Constituye el material base del conocimiento, la materia prima de las noticias y un componente esencial de la ciencia, las organizaciones y el comercio. Debemos tener presente que las nuevas formas de captar, procesar y transferir información han generado una verdadera revolución en cuanto al desarrollo de productos (bienes y servicios) y a la forma de generarlos. Por este motivo es sumamente necesario determinar una definición acabada del concepto tecnología de información. Existen diferentes términos asociados al concepto de "tecnología". Cada uno de ellos imprimen diferentes connotaciones y hacen referencia a modalidades completamente distintas. El siguiente listado no constituye una enumeración exhaustiva, sino un primer acercamiento a los conceptos más utilizados en los ámbitos académicos y profesionales. Tecnología dura: Aquella que se considera incorporada a máquinas, equipos, plantas de proceso, etc. Tecnología blanda: Aquella que se refiere a metodologías, procedimientos, estilos de administración, etc. 5 RADA, Juan Felipe La revolución de la microelectrónica. Consecuencias para el tercer mundo" En Crítica y Utopía. 6 RADA, op. cit. 7

8 Tecnología incorporada: Aquella que se encuentra haciendo parte de un equipo o máquina Tecnología desincorporada: Aquella que se encuentra descrita en documentos tales como planos, manuales, patentes, etc. Tecnología medular: Aquella que se considera central, indispensable o crítica para un negocio en particular. Tecnología complementaria: Aquella que no se considera medular, pero que se requiere para lograr los objetivos de un negocio específico 7. En este caso nos ocuparemos del estudio de un tipo de tecnología que no se encuadra en ninguno de los grupos citados anteriormente, es decir, el grupo de las "Tecnologías de Información". Este tipo de tecnología, en ocasiones, puede presentarse como una combinación compleja de tecnologías duras, blandas, medulares, entre otras. Hasta el momento no existe una definición conceptual unívoca de este tipo de tecnología, sin embargo, intentaremos alcanzar un acuerdo conceptual y definir claramente sus alcances y limitaciones. Los principales intentos por definir el concepto de tecnología de información consisten en la enumeración lógica de los avances técnicos, en transmisión y procesamiento de información de fines de siglo veinte como por ejemplo, la microelectrónica, la informática, las telecomunicaciones, y su potencial de aplicación en diferentes sectores de la gestión y en la toma de decisiones. El inconveniente fundamental de este tipo de definiciones es que la enumeración de adelantos tecnológicos no explica en sí mismo el fenómeno complejo y multidimensional de las nuevas tecnologías de información en los procesos de gestión. Es decir, hay un aspecto muy importante de las tecnologías de información que no tiene relación directa con la especificidad del soporte microelectrónico o informático, sino con procesos de aprendizaje y procedimientos organizacionales que no implican exclusivamente un soporte físico informático particular. En este sentido, lo que es distintivo de la configuración del nuevo paradigma tecnológico es su capacidad para reconfigurarse, en una sociedad caracterizada por el cambio constante y la fluidez organizativa. 8 Es innegable que cualquier definición actual de tecnología de información debe incluir la dimensión informática. Las tecnologías de información basadas en la electrónica presentan una capacidad incomparable de almacenamiento de memoria y velocidad de combinación y transmisión de datos. 9 Es decir, que el componente informático es fundamental en cualquier tipo de definición en este tema. Pero esto supone también que existen tecnologías de información, tal vez con menos capacidad de almacenamiento, que no están sustentadas necesariamente en un soporte informático o microelectrónico. Si bien en la actualidad todos los procesos de gestión, tanto en el sector público como en el sector privado, apuntan hacia la informatización de funciones y procedimientos, existe una dimensión organizacional y contextual poco explorada hasta el momento. De algún modo, esto significa que toda definición que sólo enumere adelantos tecnológicos "duros" de vanguardia resultará incompleta y poco explicativa. 7 ZORRILLA, Hernando "La Gerencia del conocimiento y la Gestión Tecnológica" RADA, Juan Felipe Op.cit. 9 CASTELLS, Manuel. La Era de la Información: Economía Sociedad y Cultura. Edit. Alianza. Madrid,

9 Una primera definición que intenta incluir ambas dimensiones, es decir, la informática y la organizacional, establecería que las tecnologías de información (en adelante TI) son: El conjunto de dispositivos y procesos lógicos y prácticos, que basados en soportes físicos, permiten agregar valor a los datos, comunicarlos y transformarlos en productos y servicios. En términos generales, TI debería hacer referencia a cualquier sistema interconectado de equipamiento que se usa en la adquisición, almacenamiento, manipulación, administración, movimiento, control, exposición, cambio, intercambio, transmisión, o recepción de datos e información, incluyendo computadoras, equipamiento auxiliar, software, servicios y procedimientos relacionados. Debemos tener presente que las nuevas formas de captar, procesar y transferir información han generado una verdadera revolución en cuanto al desarrollo de productos (bienes y servicios) y a la forma de generarlos. Es imprescindible tener en cuenta la estrecha relación que existe en la actualidad entre TI y desarrollo organizacional. La TI incide en la organización en la manera de conducirla y organizarla, nos ayuda a integrar y coordinar las actividades permitiendo un mayor conocimiento de cómo debe operar la misma. 10 Es por esta razón que no es suficiente la mera enumeración de adelantos tecnológicos y su evolución en el tiempo para lograr una definición acabada del significado del concepto TI. Es decir, no resulta relevante saber solamente cuántas computadoras y qué infraestructura informática posee una organización sino qué utilidad y de qué modo es explotada dicha infraestructura. La existencia de soporte informático no es suficiente para la puesta en marcha de un sistema de información. Es necesario tener en cuenta los siguientes niveles, complementarios a la tecnología dura: a- el know how o habilidades individuales de las personas utilizando el soporte informático o realizando otro tipo de procedimiento manual o intelectual, b- las rutinas de trabajo propias de la organización y c- las relaciones estandarizadas de intercambio a nivel societal. Por este motivo, es necesario analizar la relación entre los procesos y la información y determinar como se puede combinar la TI con el diseño de los procesos y la organización de las personas. Ello nos permitirá trazar escenarios posibles, mejorar el análisis de la información, optimizar la toma de decisiones, definir o cambiar actividades en forma radical, o tal vez suprimir flujos de trabajo que gracias a la transmisión electrónica de datos son superfluos e innecesarios. 11 La incorporación de nuevas TI debería responder a problemas puntuales de una organización y no seguir una inercia de incorporación de tecnología que no se adecue a las necesidades propias que genera el contexto. Se puede describir el rol de la TI en el management en términos de un espectro, que va desde el simple aumento de eficiencia hasta el extremo del uso de la tecnología que cambia fundamentalmente la naturaleza de la relación entre la organización y sus clientes, o aún cambiar las funciones de la organización. 12 En este último caso 10 HALLIBURTON, Eduardo Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública. INAP Buenos Aires, HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit. 12 PUMA 98 en 9

10 estaríamos hablando concretamente de procesos de cambio organizacional en la gestión. Es decir, aquellas acciones tendientes a reformular y rediseñar gradual o radicalmente los procedimientos administrativos con el objeto de lograr mejoras en los diferentes niveles de la organización. En este sentido, cualquiera sea la modalidad del cambio organizacional a llevarse a cabo, es necesario tener en claro las verdaderas razones para incorporar nuevas TI. Cambio Organizacional: Una puerta de entrada a las nuevas tecnologías de información. Cada vez más las organizaciones enfrentan hoy un contexto dinámico y cambiante que exige una permanente actividad de actualización y adaptación de sus procesos de trabajos. En este sentido la tecnología esta cambiando los puestos y las organizaciones, por ejemplo, la sustitución de una supervisión directa por un control a través de computadoras esta dando como resultado tramos de control más amplios para los administradores y organizaciones más planas. Dentro del universo de cambio organizacional podemos encontrar una gran variedad de modalidades y estrategias de cambio que van desde las más radicales hasta las más incrementales y paulatinas. En este rango vamos a definir modalidades de un cambio multidimensional (es decir, modificaciones en la estructura, tecnología, personas, cultura) que tenga en cuenta los niveles de radicalismo posible. La modalidad más difundida de cambio organizacional desde comienzos de la última década es la Reingeniería, definida como una metodología que se utiliza para el rediseño de los procesos de trabajo. Michael Hammer, profesor de Ciencias de la Computación del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), dio la primera definición de este concepto en "La reingeniería es una reformulación fundamental y un rediseño radical de los procesos administrativos para lograr mejoras dramáticas en los niveles críticos de desempeño actuales, en variables tales como costo, calidad, servicio y rapidez". 13 Durante toda la década muchos autores han definido y redefinido la idea de la reingeniería de procesos de tal modo que el concepto ha desarrollado diferentes connotaciones, a veces contradictorias. Algunos autores sostienen que dicha metodología se puede utilizar para dar respuesta a distintas situaciones, por ejemplo, la corrección de deficiencias en los procesos, la reestructuración en respuesta a un cambio externo específico, la búsqueda de mejoras continuas en los procesos, o bien la estructuración general de un nuevo proceso. 14 Es decir, dada la amplitud de algunas definiciones, tal vez es importante diferenciar claramente el concepto de reingeniería visto como una metodología de cambio radical de otros modelos de cambio sustentados en estrategias más incrementales de mejora continua. Estos últimos, generalmente, se enfocan en cambios administrativos más que en procesos esenciales. Si bien la reingeniería demanda una metodología disciplinada no tiene una fórmula, un método seguro, o un acercamiento libre de errores, sino que esto dependerá del organismo en cuestión. De todos modos, es posible identificar ciertos principios esenciales, por ejemplo: La búsqueda de mejoras radicales en los procesos administrativos mediante la explotación de TI. 13 HAMMER, M y CHAMPY, J. Reengineering the Corporation: A Manifiesto for Bussiness Revolution. Harper Collins Books. N.Y HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit 10

11 La ruptura con las formas y procesos anticuados para comenzar desde cero. La búsqueda sistemática de cambios radicales para efectuar mejoras importantes o adelantos en los procesos cuando un enfoque incremental ya no es suficiente. Desarrollar un enfoque en torno a los procesos y los resultados, y no alrededor de las tareas. Desarrollar un enfoque orientado al cliente, y basado en el equipo. La reingeniería requiere que la organización desarrolle una visión del servicio global, sin ceñirse a los límites usuales de la organización. Emplear mediciones rigurosas del desempeño para hacer el seguimiento de los progresos. Desarrollar soluciones radicales, dejando atrás las experiencias y las prácticas del pasado: en particular cuando la práctica usual no ofrece muchas esperanzas, cuando se está al borde de una crisis y cuando la organización no tiene nada que perder al experimentar. 15 Se argumenta que tanto la reingeniería como la reinvención son en realidad subespecies de una formulación más genérica que guía la buena administración, una formulación que se denomina "Readministración", es decir, una administración renovada que incorpora principios básicos de una administración comprobadamente buena, que también incluye algunas de las estrategias novedosas que han dado buenos resultados en organizaciones que han pasado con éxito la etapa de la reingeniería o de la reinvención. 16 Uno de los resultados frecuentemente observados en programas de reingeniería en el sector privado, y sobre todo en aquellos donde la incorporación de nuevas TI es el elemento central de la transformación, es el despido de empleados. Si bien este hecho se encuentra ampliamente corroborado por la experiencia en lo que al sector privado se refiere, pocos son los antecedentes con que contamos para homologar esta generalización a lo experimentado en el sector público. 17 Por su parte, la propuesta de la "Readministración" es lograr una visión más comprensiva, y enfatizar la importancia de incluir todo empleado como parte íntegra de los procesos de cambio necesarios a la supervivencia, conservando así la socialización y cultura laboral ya logradas por ellos en bien de la organización. 18 Por el contrario, la reingeniería parece ser inevitablemente revolucionaria y drástica en sus recomendaciones, parece casi enorgullecerse en rechazar lo tradicional para abrazar una reestructuración radicalmente nueva del flujo de trabajo dentro de la organización. Puede haber casos en los cuales hay beneficio en la dramatización de los cambios que se tienen que hacer para obligar a los empleados a que vean sus tareas en forma novedosa, pero también es cierto que puede haber casos en que dicha dramatización vuelve caótico al cambio. 15 HALACHMI, Arie. La reingeniería en el sector público: El caso de la administración de la Seguridad Social y el proceso de determinación de incapacidad en los Estados Unidos en Reforma y Democracia: Revista del CLAD, Nro. 5. Caracas, WESLEY. E. Bjur. De la Reingeniería a la ReAdministración en busca de un nuevo paradigma, en Revista Venezolana de Gerencia Vol. 1 Nro. 1. Caracas, En nuestra investigación intentaremos dar cuenta de esta situación. 18 WESLEY. E. Op.cit. 11

12 En consecuencia, la readministración propone la evolución antes que la revolución con respecto a la introducción de cambios importantes, estructurales u otros. Aboga firmemente por la táctica de involucrar pronto a todos los empleados en discusiones sobre cuáles cosas requieren cambio, como también su participación en el rediseño del flujo de trabajo y la asignación de tareas. Esto supone que cuando los empleados están plenamente informados respecto de las razones de los cambios drásticos que tienen que hacerse, y cómo dichos cambios han de ser implementados, los gerentes no sólo eliminarían resistencias basadas en el temor a lo desconocido, sino frecuentemente ganarían un alto nivel de motivación de aquellos que sienten que han tomado parte en el diseño de la reestructuración. En este sentido es importante tener en cuenta que independientemente del concepto adoptado por el organismo, es decir, abordar el cambio desde una perspectiva radical o incremental, lo relevante para nuestro objeto de estudio es si efectivamente se han producido cambios planeados y multidimensionales en los procesos de trabajo a través de la incorporación de nueva tecnología. Es necesario detectar con claridad las transformaciones ocurridas en los procedimientos, tareas y funciones de la organización y cómo impacta este hecho en la satisfacción de la demanda de sus clientes, tanto internos como externos. De este modo, es imprescindible identificar si el modelo de reingeniería abrió el espacio para la incorporación de nuevas tecnologías, mejoró los procesos de gestión, haciéndolos más eficaces y eficientes, y logró redefinir la misión de la organización frente a la demanda de sus clientes. Si el proceso llevado a cabo fue radical o incremental constituye un dato adicional que probablemente nos permita comprender mejor el fenómeno del cambio en cada organismo en particular. Pero difícilmente nos permita realizar generalizaciones respecto de ciertos modelos de reingeniería y su relación con las nuevas TI. Para abordar un proceso de reingeniería es necesario saber si la organización posee antecedentes en el uso de equipos de trabajo que puedan adaptarse con facilidad a las nuevas tareas y funciones. De lo contrario es necesario prever algún programa de entrenamiento y capacitación. Es necesario prever qué margen existe para la improvisación dentro del esquema de aplicación de las herramientas metodológicas de la reingeniería. Para la aplicación de esta metodología en algunos casos, también es necesario que la organización tenga acceso al apoyo técnico y experto, y además resulta esencial poder definir la composición de los equipos agentes del cambio en cuanto a determinar si participarán miembros internos o externos de los procesos a rediseñar. En este sentido, si los miembros del equipo de reingeniería no representan a todas las áreas afectadas por el proyecto, es probable el surgimiento de resistencias y deslegitimación al cambio. Si bien, la manera en que se rediseñan los procesos de trabajo, y no la tecnología de información, es lo que conduce finalmente a una verdadero cambio organizacional, partimos del supuesto de que cualquier proyecto de reingeniería sería inabordable sin la utilización de nuevas herramientas y TI. Además queda claro que cualquier proyecto de reingeniería entendido desde la perspectiva más ortodoxa es incompatible e inviable en el sector público, sin entrar en el debate del sector privado. Una vez que se haya generado el diseño del proceso y considerado las soluciones apropiadas del personal, es importante examinar los requerimientos para la obtención de información para la toma de decisiones. Es decir, qué información se requiere para 12

13 la puesta en marcha del nuevo proceso?, por quién debe ser suministrada y procesada?, qué forma debe tomar? y cómo se almacenaría?. Para elaborar la propuesta definitiva de rediseño o reingeniería, es necesario realizar un adecuado relevamiento y análisis de las TI existentes y de cómo se pueden utilizar para producir nuevos y mejores productos o desarrollar nuevas formas de trabajar. Por otra parte, es importante destacar que si bien el progreso tecnológico parece no conocer límites, la inversión en tecnología, particularmente en TI ha traído en demasiados casos frustraciones y simplemente ha desgastado las reservas de las organizaciones sin obtener los beneficios buscados. Una de las muchas razones por las cuales las TI han fallado en su potencial es que se han aplicado a formas antiguas y existentes de llevar a cabo las tareas. Es decir, se han automatizado los vicios y virtudes de las organizaciones en lugar de concentrar su atención en cómo debe hacerse el trabajo y, por lo tanto, considerar cómo podría ayudar la tecnología en ello. La mayor parte de las organizaciones generalmente buscan automatizar las tareas existentes, de forma de obtener ahorros en eficiencia sin generar cambios profundos en los procesos. Por tal motivo, es necesario analizar la relación entre los procesos y la información y determinar cómo se puede combinar TI con el diseño de los procesos y la organización de las personas. Ello nos permitirá trazar escenarios posibles, mejorar el análisis de la información, optimizar la toma de decisiones, definir o cambiar actividades en forma radical, o tal vez suprimir flujos de trabajo que gracias a la transmisión electrónica de datos son superfluos o innecesarios. De la relación entre cambios tecnológicos y la organización de los procesos de trabajo surge una matriz donde existirían cinco tipos de situaciones: anacronismo, asincronía negativa, asincronía positiva, oposición y refuerzo mutuo El fenómeno del Anacronismo se da cuando se recurren a tecnologías y métodos de organización obsoletos. - El caso de la Asincronía negativa se verifica en aquellos casos en los que se realizan cambios tecnológicos que no son precedidos, ni acompañados de estrategias preparatorias de los recursos humanos y las formas de organización. - La Asincronía positiva se registra en aquellos casos donde la incorporación de tecnología es precedida por una modernización de los modos organizacionales y una elevación de las competencias profesionales del personal. - La Oposición son aquellos casos en que los cambios organizacionales comparten simultáneamente asincronías positivas y negativas. - Refuerzo mutuo: se produce cuando la modernización tecnológica y la modernización social convergen potenciándose mutuamente. Sobre la base de estas definiciones creemos que la situación óptima, al menos para el sector público, debería ser la de asincronía positiva, es decir, aquellos casos donde la incorporación de tecnología es precedida por un proceso de modernización de los modos organizacionales y una elevación de las competencias profesionales del personal. Es por eso que resulta sumamente importante asociar la incorporación de 19 WALTER, Jorge. Nuevas formas de organización del trabajo en las empresas argentinas Una luz en la boca del túnel en Congreso Latinoamericano de la Estrategia frente al cambio-1994 del 26 al 28/5/94) 13

14 tecnología con una estrategia de cambio planeado y pautado. Esto no niega la posibilidad de que la mera incorporación de nuevas herramientas tecnológicas alteren espontáneamente los procesos de trabajo, pero precisamente dicha espontaneidad es lo que debería reducirse frente a la planificación. Frente a este fenómeno del cambio organizacional asociado a la incorporación, o en el mejor de los casos creación de Ti, surgen algunos interrogantes que vale la pena desarrollar. Algunos interrogantes sobre la integración entre Tecnologías de información y cambio organizacional. 1. Las inversiones de la organización en tecnología acompañan a las metas estratégicas del organismo? Es necesario saber si la inversión en nuevas tecnologías están sujetas a los lineamientos estratégicos o al plan estratégico en el que se encuadra el cambio. Responder a esta pregunta explicaría la coherencia y la eficiencia de la inversión en nuevas tecnologías. 2. La organización tiene metas de TI basadas en metas propias de los diferentes procesos? Necesitamos saber si la organización responde a metas estandarizadas por la tecnología en sí misma o en realidad se preocupa por el alcance de metas vinculadas a las tareas y funciones específicas del nuevo diseño organizacional 3. El staff de TI tiene un claro entendimiento de los procesos de trabajo de la organización? Si los equipos especializados en las nuevas TI no comprenden la amplitud y complejidad de los procesos de trabajo hasta en sus más mínimos detalles, probablemente se produzcan desinteligencias durante el proceso de cambio. 4. Conoce la organización las herramientas de software disponibles para facilitar los cambios organizacionales requeridos, o tiene la capacidad para modificar software existente para adecuarlo a sus necesidades o está en condiciones de generar diseños propios? 5. Son los diseñadores de procesos lo suficientemente capaces para considerar las ventajas de las TI en los esfuerzos de la reingeniería? Es evidente que las nuevas TI constituyen un aliado invalorable a la hora de repensar procesos, pero de todos modos este es un supuesto que no se da en todos los casos, dado que pueden existir rediseños de procesos que no cuentan con la incorporación de nuevas tecnologías, por omisión o desconocimiento. En tal sentido, es imprescindible tener en cuenta la estrecha relación que existe en la actualidad entre TI y desarrollo organizacional. Las TI inciden en el organismo en la manera de conducirlo, administrarlo y organizarlo. Nos ayuda a integrar y coordinar las actividades permitiendo un mayor conocimiento de cómo debe operar el mismo. 14

15 Es importante destacar que para definir las TI a incorporar es conveniente realizar una evaluación teniendo como guía las siguientes preguntas: 20 Qué resultados de procesos necesita facilitar u ofrecer la tecnología? Qué formas de tecnología deben considerarse para la tarea? Qué nivel de tecnología es aceptable para las personas que se encontrarán con ella? Cuáles son los puntos débiles y fuertes de la tecnología? Qué oportunidades adicionales abre dicha tecnología? Qué amenazas trae esta tecnología particular? Qué tan madura es esta tecnología: es tecnología de punta, por lo tanto de alto riesgo o ya es antigua, pero bien probada? Como se puede observar, la incorporación de nuevas tecnologías de gestión en una organización depende de una cantidad importante de variables que condicionarán la modalidad, los tiempos y, evidentemente, el éxito de dicha adopción. En el mejor de los casos la incorporación de nuevas TI en las organizaciones públicas genera las condiciones para producir nuevos y mejores productos y desarrollar procedimientos administrativos más simples, eficientes y transparentes. Factores condicionantes de la incorporación de nuevas tecnologías de información. Para saber cuál es la complementariedad de los procesos de cambio organizacional y las nuevas TI resulta imprescindible poder identificar los mecanismos por los cuales toda organización puede ser llevada a incorporar dichas tecnologías a sus nuevos procesos. La incorporación de tecnología puede obedecer a dos conjuntos de factores, uno interno y otro externo. Como factores internos podemos indicar la nueva gestión de los recursos humanos, el liderazgo experto, el carácter centralizado o descentralizado de la organización, los sistemas de medición de la productividad o el desempeño de la organización, la cultura o clima organizacional, el tamaño y las capacidades gerenciales. Por otra parte, desde el momento en que ninguna organización se mueve en un espacio vacío, conviene pensarla como un sistema abierto y cualquier intento de explicación del comportamiento o cambio de la misma debe tener en cuenta el medio en que se desenvuelve, considerando así una serie de factores externos. Esta relación puede ser entendida como bidireccional. Por un lado, el entorno influye en la organización y, por el otro, ésta realiza lo propio hacia el medio. El nivel de influencia en última instancia favorece al medio, pero esto no nos permite afirmar un determinismo contextual, la organización puede tener iniciativas. 20 HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit. 15

16 En este sentido es necesario definir, qué idea de entorno es pertinente a nuestro estudio. El entorno es el medio donde se encuentra la organización, que de alguna manera le provee de insumos y a la cual devuelve productos. Y estaría compuesto por los siguientes elementos: GRAFICO Nº 1 Desarrollo tecnológico Organizaciones jerárquicamente superiores Organizaciones aliadas Proveedores Organización Clientes Organizaciones competidoras Organizaciones jerárquicamente inferiores Economía Sociedad Política Clientes (ciudadanos), proveedores, organizaciones jerárquicamente superiores e inferiores, organizaciones competidoras o aliadas, su objeto de acción, el desarrollo tecnológico, las variables económicas, sociales y políticas. Esta enumeración no implica que algún factor no pueda ocupar a la vez distintas posiciones. La principal característica del nuevo entorno de las organizaciones es su alto nivel de incertidumbre. 21 Su nivel de predictibilidad ha disminuido notablemente debido en gran medida al cambio tecnológico en el ámbito de la informática y las comunicaciones. Las variables no controladas por las organizaciones en su entorno inmediato se multiplican de manera exponencial provocando la necesidad imperiosa de adaptarse a estos cambios. 21 Por incertidumbre entendemos la diferencia entre la cantidad de información requerida para realizar una tarea y la cantidad de información ya en poder de la organización YOGESH, Malhotra Role of Information Technology in managing Organizational Change and Organizational Interdependence. Brint Institute 1993 en www. brint.com. 16

17 El principal componente de esta transformación es la información en todos sus aspectos. Por un lado el cuantitativo, las nuevas condiciones tecnológicas permiten no sólo la transmisión y acumulación de gran cantidad de información sino también generarla en gran cuantía. El entorno se transforma en un marco saturado de información. Este es el primer desafío que este nuevo marco presenta a las organizaciones, cómo lidiar con tanta información. La organización debe: seleccionar rápidamente la información pertinente y desechar el resto, estar constantemente actualizando la información que se vuelve obsoleta en lapsos breves, adaptarse ágilmente al cambio de formato de información recibida y estar en condiciones de devolver al medio la cantidad de información requerida para mantener un feedback fluido. Por otro lado, la información de este nuevo entorno posee rasgos de calidad y complejidad variables, por ende, la organización debe: estar en condiciones técnicas de asimilar la información con cualquier tipo de complejidad en el menor tiempo posible, estar en condiciones de adaptarse a cambios violentos en el tipo y calidad de información recibida y adaptar la emisión de información a la altura del receptor indicado para disminuir la distorsión y los costos de comunicación. En ambos casos los costos deben ser mínimos. Si pensamos que el entorno varía constantemente no se puede esperar que la organización esté en condiciones de soportar el coste de invertir asiduamente en su transformación interna a cada variación de aquél. El modelo de adaptación debe ser lo suficientemente flexible para que las variaciones del entorno no se transformen en altos costos para la organización. Si uno de los principales aspectos de este entorno es la constante presión sobre las organizaciones para inducir cambios internos, las organizaciones deben aumentar su capacidad receptiva, es decir, su aptitud para monitorear los cambios tanto del lado de sus inputs como sus outputs. De ahí la necesidad de la utilización de nuevas TI. Independientemente de la necesidad intraorganizacional de adoptar estas nuevas tecnologías, por lo menos en las fronteras, el entorno demanda su implementación. Otro efecto de la presión del entorno es la reducción de las dimensiones de la organización focalizándose en su competencia central para reducir los costos de adaptación y manejo de la información. A su vez, esta simplificación y focalización de las organizaciones vienen acompañadas de una búsqueda de relaciones interorganizacionales que complementen sus competencias y reduzca la incertidumbre del entorno por su complementariedad. 17

18 Por último, esta permanente transformación cuantitativa y cualitativa de la información demanda un constante cambio de tecnologías para manejarlas que a su vez reproducen y aumentan la impredictibilidad del entorno. Podemos afirmar que la utilización de TI puede tener un impacto positivo en toda organización. Que este sea el caso o no depende de distintos factores, uno de los cuales es el entorno. El entorno puede jugar diferentes papeles a favor o en contra de la adopción de estas nuevas tecnologías afectando el tipo de utilización que se haga de las mismas. A continuación enumeramos posibles incentivos a la incorporación de estas tecnologías. Los clientes (internos o externos) demandan los bienes y servicios en formato o con un nivel de calidad sólo alcanzable con estas tecnologías. Los proveedores han adoptado estas tecnologías de manera tal que los insumos pueden requerir la adaptación de la organización a los mismos en términos tecnológicos. Las organizaciones superiores deciden la incorporación de nuevas tecnologías de forma unilateral. La misma disposición de las nuevas tecnologías por inercia, actualización, imitación o snobismo. La complejización del objeto de la organización y la necesidad de estar a la altura del mismo. El aumento de la información disponible sobre el medio. La existencia de organizaciones competidoras o similares que ya adoptaron con mayor o menor éxito estas tecnologías. En este listado es identificable el nivel de responsabilidad de la organización en la adopción o no de las tecnologías. El carácter endógeno o exógeno y también imperativo u optativo de las mismas. Características de los factores condicionantes El éxito o fracaso de la incorporación de TI depende en gran medida a las capacidades propias de la organización. En una primera aproximación, caracterizamos los principales factores que conducirían a la incorporación de nuevas TI, con resultados positivos en el mejoramiento de la calidad en la generación de productos y servicios institucionales. Obsolescencia de los procesos organizacionales En una economía global, tienen una ventaja competitiva aquellas organizaciones públicas y privadas que puedan responder con mayor rapidez al cambio. A su vez, los cambios en la tecnología recortan la duración de la vida útil de la mayoría de las habilidades de líderes y empleados. Por ejemplo, un oficinista, en otros tiempos, podía 18

19 aprender a dominar un trabajo y estar seguro de que sus habilidades serían adecuadas para desempeñar ese puesto durante la mayor parte de su vida laboral, pero en la actualidad esto ya no es posible. Es importante tener presente que el fenómeno de la obsolescencia no sólo afecta al trabajador sino también a los procesos organizacionales en su conjunto. En algunos casos es probable detectar que la inadecuación de los procesos organizacionales de generación de productos, servicios o regulaciones de algunos organismos depende de las nuevas características de las demandas provenientes de su entorno. Es decir, la necesidad de lograr mayores niveles de control social o ciudadano, mayor transparencia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos, entre otras exigencias. En otros casos, los proveedores de diferentes organismos del sector público pueden presionar sobre la obsolescencia de los procedimientos organizacionales del organismo público en cuestión, ya que éstos están en condiciones de adoptar nuevas TI. De este modo, la adquisición de insumos esenciales puede requerir la adaptación de la organización en términos tecnológicos. El crecimiento del comercio electrónico y la necesidad de reducir los plazos administrativos para la realización de compras institucionales constituyen posibles factores impulsores del cambio. Otro posible factor de cambio es el efecto de la transformación sucedida en las organizaciones superiores. Si éstas deciden la incorporación de nuevas tecnologías en forma unilateral, probablemente esta situación obligue a las organizaciones jerárquicamente inferiores a modernizar sus procesos y procedimientos de trabajo. Este fenómeno puede verse traducido en la incompatibilidad de sistemas informáticos e interorganizacionales que, necesariamente, deben ser complementarios. En este sentido, la existencia de organizaciones competidoras, concurrentes o aliadas que hayan adoptado con mayor o menor éxito nuevas TI también puede constituir un factor de cambio sumamente influyente. Fuentes de financiamiento La inversión necesaria para la incorporación de nuevas TI en el marco de un proceso de cambio estructural requiere de un acceso rápido y factible a recursos financieros de magnitudes considerables. Es importante tener en cuenta el modelo de ingeniería financiera necesaria para garantizar la continuidad del proyecto. De este modo, resulta relevante considerar si la organización maneja recursos propios y cuál es el grado de disponibilidad de los mismos. En algunos casos el acceso a fuentes de financiamiento externo podría convertirse en una alternativa viable en contextos de crisis presupuestarias. En algunos casos será interesante observar si la nueva modalidad de gestión presupuestaria de algunas organizaciones del sector público facilitó el financiamiento de la incorporación de nuevas tecnologías. 19

20 La nueva gestión de los recursos humanos En la actualidad, el personal de una organización es considerado un activo fundamental de la misma. 22 La noción de capital humano, generalizada en el ámbito privado, hace referencia a un recurso de la organización que al igual que otros recursos debe ser protegido, desarrollado y actualizado en forma constante. El desarrollo de tales recursos en el ámbito privado es una clave para insertar a las empresas en un contexto globalizado y de competitividad en aumento, signado por la incertidumbre y el cambio constante que imprimen en él los avances tecnológicos de las últimas décadas. Ahora bien, este contexto en continuo cambio incide no sólo en las organizaciones privadas sino también en las organizaciones públicas. Consideradas estas últimas como sistemas abiertos, es fácil encontrarlas afectadas por los cambios en el entorno. Sea por demanda de los destinatarios de sus productos clientes - ciudadanos, sea por necesidad de eficientizar la gestión, la Administración Pública se ve impulsada a adaptarse a los nuevos tiempos, rediseñando sus procesos y adecuándolos a los nuevos estándares tecnológico - organizacionales. En este marco, la gestión de los recursos humanos de las organizaciones estatales se constituye en una de las piezas clave del proceso. La gestión de estos recursos críticos de la organización se compone de varios programas: la planificación de recursos humanos, la demanda y selección, el adiestramiento y desarrollo, la evaluación del comportamiento y la compensación o sistema de recompensas. Cada uno de estos programas puede ser percibido como un subsistema dentro del sistema de recursos humanos de la organización, el cual se alimenta de insumos y genera productos para otro subsistema (ver gráfico Nº 2). 23 Las funciones que cumplen estos subsistemas pueden ser desagregadas como sigue: 24 Determinar los conocimientos que se precisan. Para ello es menester contar con una descripción detallada de las tareas correspondientes a cada puesto en las que se indiquen la educación, experiencia, conocimientos y características personales que precisa cada trabajo. Determinar el número de personas necesarias y cuándo se producirá esta necesidad. Las tareas que componen los diversos procesos de una organización requieren cierta dotación de capital humano específico que es preciso pautar y modificar de acuerdo a las necesidades. Señalar qué personal del disponible será apto para cubrir nuevas oportunidades. Aquí hay que observar a los empleados con sus tareas presentes, valorar su eficacia y analizar su desarrollo y potencial hacia el futuro. Los mecanismos como la evaluación de desempeño contribuyen a detectar a este personal apto. Diseñar programas de adiestramiento y desarrollo para empleados actuales. Se trata de crear programas para maximizar el potencial del capital humano de la organización de modo de generar las condiciones para que, en la medida en que se desarrollen, puedan asumir nuevas responsabilidades. 22 Cf. entrevista a Eduardo Arturo Salas en Revista de investigaciones del INAP, Nº 0, Cf. HAYMANN, Theo, et al. Dirección y gerencia: cómo planificar, organizar, coordinar, gestionar los recursos humanos, motivar y controlar para alcanzar la efectividad de la organización. Ed. Hispano Europea, Barcelona, Tomo II. 24 Ibídem. 20

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