LA MEJORA DE LA DEFENSA PÚBLICA Y SU IMPLEMENTACION EN LOS MÓDULOS BÁSICOS DE JUSTICIA

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1 LA MEJORA DE LA DEFENSA PÚBLICA Y SU IMPLEMENTACION EN LOS MÓDULOS BÁSICOS DE JUSTICIA RESUMEN EJECUTIVO El caso presentado se origina en la necesidad y el esfuerzo que el Estado Peruano ha realizado para acercar a los ciudadanos los servicios que se encuentran en el entorno de las necesidades de la Administración de Justicia. En un contexto en el cual los niveles de pobreza alcanzan a la gran mayoría de la población, con la estructura de un Estado centralista que brinda servicios sin una estrategia focalizada, con una población que culturalmente lleva todo conflicto antes los tribunales, con un Poder Judicial con niveles muy bajos de aceptación; acercar los servicios de administración de justicia a zonas rurales y de difícil acceso y además; considerar dentro de los servicios la atención legal gratuita para personas de escasos recursos, a través de la Defensa Pública, representa una alternativa tangible en la mejora del acceso a la justicia. En efecto, el caso estudiado pretende mostrar la estrategia y los resultados que se han obtenido en los últimos dos años la atención que brinda la Defensa Pública en los Módulos Básicos de Justicia, centros de atención integral en servicios de justicia ubicados en zonas de difícil acceso.

2 ANTECEDENTES Módulos Básicos de Justicia Los Módulos Básicos de Justicia responden a un concepto de descentralización efectiva de la Administración de Justicia hacia zonas urbano marginales y rurales, concentrando los servicios judiciales en locales únicos, desde los cuales se brinda una atención integral al usuario, garantizando la doble instancia en un mismo lugar. Demandan una reingeniería de procesos y una reasignación de funciones para hacer a los juzgados más eficientes y eficaces. Los Módulos Básicos de Justicia separan las funciones administrativas de las judiciales, permitiendo al Juez dedicarse de lleno a las tareas jurisdiccionales. Con todo ello se espera obtener mejoras sustantivas en el cumplimiento de los plazos procesales, la calidad de las decisiones, la economía del proceso y la atención al público. Este programa representa un gran esfuerzo de coordinación interinstitucional de la administración de justicia en beneficio de los sectores desfavorecidos económicamente. Y tiene como beneficiarios directos a las mujeres y niños víctimas de Violencia familiar y abandono moral y económico. Los agentes que intervienen en el proceso de justicia se concentran en un solo local y su quehacer es coordinado por: el reglamento interno, el reglamento de organización y funciones, entre otros. En consecuencia, se espera agilizar el servicio de justicia, integrándolo a un sistema efectivo, eficiente, racionalizando las necesidades de apoyo administrativo y personal auxiliar, promoviendo su profesionalización y adecuada capacitación técnica. El impacto de dichos módulos se medirá también según como varíe positivamente el grado de satisfacción y las actitudes hacia un sistema de justicia integrado, eficaz, eficiente y que imparte justicia satisfaciendo las demandas de la población. Mejora de la Defensa Pública De conformidad a la Ley Nº Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº JUS; así como del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia, se establece que el Ministerio de Justicia a través de la Dirección Nacional de Justicia es la que conduce el Sistema Nacional de la Defensoría de Oficio, cuyo propósito esencial está orientado a garantizar el derecho de defensa de las personas de escasos recursos económicos, proveyendo para tal efecto un abogado defensor de oficio. En este marco, el ámbito de actuación es tan amplio comprendiendo las Salas y Juzgados Especializados en lo Penal, los Juzgados de Familia; Establecimientos Penitenciarios, el Fuero Militar, Entidades Policiales Especializadas como la DININCRI, DINANDRO, DINCOTE y DIVINCRI; así como en los Módulos de Básicos de Justicia.

3 Para la realización del ejercicio procesal por parte de los Defensores de Oficio, la elaboración de escritos se realizan en máquinas de escribir mecánicas, en ambientes carentes de equipamiento y logística mínimas para brindar un servicio de calidad, no permitiendo contar con una sistematización de los expedientes, cuya repercusión es la lentitud para la atención de este servicio. En el campo de los recursos humanos la demanda del servicio de defensa de oficio en el ámbito de los 27 distritos judiciales supera al número actual de defensores de oficio, lo que ocasiona a que se frustren las audiencias programadas por el Poder Judicial por falta de un abogado defensor. En síntesis el acceso a la justicia es un problema que aqueja al país y requiere de una atención prioritaria con mayor énfasis en el sistema penal, debido a que es allí donde debe proveerse del derecho de defensa, aún cuando el procesado no cuente con los recursos para ello, siendo entonces el Estado a través del Ministerio de Justicia quien asume esta responsabilidad. El sistema que funciona actualmente es deficitario debido a que no cuenta con personal profesional idóneo, no tiene un sistema de control, los defensores de oficio no cuentan con herramientas de trabajo eficaces (como computadoras) ni espacio físico para su trabajo, no se cuentan en un número suficiente y no es posible brindar el servicio en los espacios institucionales que lo requieren en el ámbito nacional, principalmente en penales. Conforme a lo expuesto, la situación antes descrita no contribuye a la mejora continua de la Administración de Justicia, sino muchas veces a la no-credibilidad del Sistema por parte de la población usuaria; es por ello que se requiere fortalecer la Defensoría de Oficio para garantizar el ejercicio del derecho de defensa de los justiciables que no cuentan con recursos para sufragar el costo del patrocinio de un abogado.

4 DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA Una de las debilidades del sistema de justicia es la poca cobertura de sus servicios. Se estima que aproximadamente un tercio de la población peruana no puede acceder a la justicia y estos son precisamente los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Por ello, uno de los retos principales de la justicia para los próximos años será ampliar este acceso. Estas dificultades se originan fundamentalmente en cuatro factores: i) causas territoriales, geográficas y demográficas; ii) dificultades económicas del sistema de justicia y de los usuarios; iii) escasas posibilidades de acceder a los servicios de la defensa pública; y iv) la complejidad de los trámites judiciales que ha provocado un distanciamiento cultural y de entendimiento con la población. Causas territoriales, geográficas y demográficas El Perú es un país que posee extensas zonas de su territorio desprovistas de los servicios que brinda el Estado, entre ellas el servicio de justicia, que mayoritariamente se encuentra concentrado en los grandes centros urbanos, limitando su cobertura a gruesos sectores poblacionales, fundamentalmente de naturaleza rural y de economía deprimida. En los últimos años se han desarrollado algunos esfuerzos para atender este problema, mediante la ampliación del número de unidades judiciales en diferentes Cortes del país, creación de nuevos Distritos Judiciales, implementación de sistemas novedosos como los Módulos Básicos de Justicia y el fortalecimiento de la justicia de paz. Estas alternativas, empero, no cubren las expectativas y siempre son deficitarias. Toda posibilidad de ampliación en la cobertura de las instituciones vinculadas al servicio judicial deberá realizarse en forma conjunta y coordinada. La primera experiencia de esta naturaleza la constituyen los Módulos Básicos de Justicia, donde, mediante un complejo arquitectónico ubicado en zonas claves del país, se ofrecen todos los servicios que comprende el circuito de justicia, facilitando el acceso de la población. Ello supone el desarrollo coordinado de todas las instituciones, evitando el despunte de unas y el rezago de otras, situaciones que únicamente perjudican al usuario. El desarrollo de una política judicial coordinada entre todas las instituciones del sistema, requiere apoyarse en criterios estadístico-demográficos. De este modo, se podrá alcanzar un crecimiento sostenido de las instituciones judiciales en consonancia con el aumento poblacional en las diversas sedes judiciales del país. Este criterio constituye un indicador objetivo para determinar los niveles periódicos o anuales de la población usuaria y consecuentemente establecer las necesidades de justicia que el Estado deberá satisfacer. La población nacional para el año 2001, se encuentra estimada en ,444 habitantes, habiéndose incrementado en 446,623 personas respecto del año anterior, lo que representa un incremento anual del orden del 1.74%. Para los años 2002 al 2005, se

5 estima una población nacional de ,615; ,052; ,353 y ,241 habitantes por cada año respectivamente. Por otro lado, la carga procesal promedio anual asciende aproximadamente a un más de millón de expedientes en todas las materias a nivel nacional. La comparación de ambas variables (población/expedientes judiciales), nos puede llevar a efectuar importantes ejercicios de aplicación y planificación judicial. Según los estimados nacionales de carga procesal e índices demográficos del Poder Judicial, al año 2000, uno de cada 25 habitantes es un usuario del sistema. Esta media se obtiene de la conjunción: carga procesal y población, lo que permite señalar que para el 2001 por efecto del crecimiento poblacional se espera un aumento del requerimento de justicia de 18,668 expedientes; estimándose que este número de causas se duplique en 36,955 expedientes para el 2002; 56,212 para el 2003; 74,753 para el 2004; y 95,347 expedientes para el Los cambios demográficos a nivel judicial deberían producir el incremento de unidades jurisdiccionales, toda vez que el criterio para la creación de nuevos juzgados y/o plazas judiciales se apoya en parámetros de crecimiento procesal que han sido establecidos por la Resolución Administrativa N CME-PJ, que establece que cada despacho puede atender un máximo de 1,000 expedientes, pudiendo ampliarse este número en casos excepcionales y en materias específicas. Tomando en cuenta que los indicadores de ampliación judicial serían los siguientes: Cuadro N 1 INDICADORES DEMOGRÁFICOS NACIONALES DE LA JUSTICIA Habitante por Expedientes adicionales por crecimiento de la población expediente (nivel nacional) 25 18,668 36,955 56,212 74,753 95,347 Cuadro N 2 INDICADORES DE AMPLIACIÓN JUDICIAL SEGÚN CARGA ADICONAL Año Nuevas plazas judiciales Total 282 Esto significa que en los próximos cinco años el Poder Judicial deberá incrementar 282 plazas judiciales lo que debe ser considerado para garantizar un adecuado acceso y servicio judicial. Dificultades económicas del sistema de justicia y de los usuarios La dificultad en la ampliación de la cobertura del sistema judicial siempre ha tenido una raíz económica, que se funda en los insuficientes presupuestos asignados a las instituciones del sistema, así como el incumplimiento del Estado en entregar los

6 recursos que por ley corresponden al funcionamiento de la justicia. Pese a esta situación en los últimos años se ha registrado un incremento de los presupuestos de las entidades del sistema (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia) destinado básicamente a sufragar los gastos del denominado proceso de reforma, sin que ello implique en la práctica una verdadera evolución, pues la inversión realizada ha tenido un impacto negativo. Sin embargo, un esfuerzo que ha significado una importante inversión del Estado para mejorar el acceso, se dió en los últimos años con el Programa de Módulos Básicos de Justicia con financiamiento del BID. Este programa consiste en la implantación de Complejos de Justicia que reúnen a todas las instituciones componentes del sistema judicial, estos Módulos se han construido en zonas de alta densidad demográfica, áreas rurales y lugares donde los servicios vinculados al circuito judicial se encontraban alejados de la población. Desde la óptica del usuario, las oportunidades de acceder al servicio de justicia resultan en muchos casos onerosas e inalcanzables, ya sea por un problema de distancias y ausencia de medios o por los elevados costos reales (honorarios de abogados, tasas, trámites, traslados, etc.), como por los costos ocultos (corrupción). Escasa cobertura de la defensa pública Existe un precario, frágil e insuficiente sistema de defensa de oficio, con muy escaso número de defensores, pésimamente remunerados, sin estabilidad laboral y con inadecuada organización. De los 283 defensores existentes en todo el país, solo 40 son nombrados, mientras el resto desarrolla funciones en virtud de contratos precarios y de corta duración. Cualitativamente, el desempeño de los defensores, en general no resulta el adecuado, pues no cuentan en muchos casos con una formación profesional satisfactoria y en el proceso suelen cumplir un rol excesivamente pasivo. El método de asignación de casos, que hace que un mismo imputado tenga sucesivamente una pluralidad de abogados de oficio (en la Policía, en la instrucción, en la etapa del juicio, etc.) compromete su eficacia, como también el sistema de adscripción a los juzgados o unidades policiales, pues no contribuye a que asuman posiciones de mayor compromiso y actitudes mas enérgicas para defender los derechos de sus representados. Adicionalmente, el Estado mediante el Ministerio de Justicia ofrece el servicio de Consultorios Jurídicos Populares, donde se brinda asesoría legal gratuita en diversas materias, así cómo conciliación extrajudicial. Los problemas y deficiencias organizativas, funcionales y de personal de estos servicios son semejantes a los de la defensa de oficio en el país, con la particularidad que los Consultorios Jurídicos actualmente tienen un limitado número de oficinas y sus servicios son limitados y no son muy conocidos socialmente. Complejidad de los trámites judiciales El acceso de la población al servicio judicial se ha visto dificultado también por los complicados trámites, procedimientos, tecnicismos y lenguaje de la justicia ordinaria, provocando un distanciamiento cultural respecto de sus usuarios en general.

7 DESAFÍOS Mejora del acceso a la Justicia a través de un sistema de defensa gratuita debidamente implementado, con calidad en el servicio. Despachos de atención al público debidamente implementados para garantizar un servicio eficiente y oportuno; y procurar a los defensores de oficio un ambiente de trabajo adecuado. Ejercicio de la defensa de oficio a cargo de profesionales idóneos, involucrados con su función, conscientes del rol de servicio que les toca desarrollar, motivados y con el respaldo institucional del Ministerio de Justicia. Abogados, Defensores de Oficio incentivados con niveles remunerativos a través de beneficios colaterales que mejoren sus perspectivas de desarrollo profesional y comprometidos con su labor, Dirección de Defensoría de Oficio y Consultorios Populares reorganizada, capaz de supervisar el servicio de defensa gratuita sobre la base del diseño e implementación de mecanismos e instrumentos de medición objetiva del servicio y de necesidades de servicio en función del público usuario. Defensores de oficio comprometidos con el servicio e identificados con la institución, capaces de fomentar mejoras constantes y con iniciativa para participar activamente en el apoyo mutuo y a nivel interinstitucional con otros profesionales integrantes del Sistema de Justicia. Defensores Públicos que reconozcan en la institución el punto de partida para la mejora de sus perfiles profesionales, capaces de mantener la continuidad de los cambios y lograr la mejora constante del servicio. Disminución del número de internos en establecimientos penales del país en calidad de procesados, garantizando el derecho a la defensa en los procesos judiciales. Descentralización del sistema de administración de justicia hacia zonas urbano marginales y de frontera. Mejora en la cobertura del sistema de administración de justicia para los sectores populares, reduciendo el tiempo de acceso operadores del sistema judicial, aumentando el número de jueces por habitante y fortaleciendo los primeros niveles de la administración de justicia. Implantación de un modelo moderno y transparente de organización, administración de gestión en tribunales y de servicio al público para los primeros niveles de la magistratura. Implantación de una estructura administrativa que promueve el uso común de recursos logísticos, informáticos y de infraestructura por todos los operadores estables del Módulo Básico de Justicia.

8 RESULTADOS Mejora del acceso a la Justicia a través de un sistema de defensa pública gratuita debidamente implementado, con calidad en el servicio. Despachos de atención al público debidamente implementados para garantizar un servicio eficiente y oportuno; y procurar a los defensores de oficio un ambiente de trabajo adecuado. Ejercicio de la defensa de pública a cargo de profesionales idóneos, involucrados con su función, conscientes del rol de servicio que les toca desarrollar, motivados y con el respaldo institucional del Ministerio de Justicia. Abogados, Defensores Públicos incentivados con niveles remunerativos a través de beneficios colaterales que mejoren sus perspectivas de desarrollo profesional y comprometidos con su labor, Dirección de Defensoría de Oficio y Consultorios Populares reorganizada, capaz de supervisar el servicio de defensa gratuita sobre la base del diseño e implementación de mecanismos e instrumentos de medición objetiva del servicio y de necesidades de servicio en función del público usuario. Defensores Públicos comprometidos con el servicio e identificados con la institución, capaces de fomentar mejoras constantes y con iniciativa para participar activamente en el apoyo mutuo y a nivel interinstitucional con otros profesionales integrantes del Sistema de Justicia. Defensores Públicos que reconozcan en la institución el punto de partida para la mejora de sus perfiles profesionales, capaces de mantener la continuidad de los cambios y lograr la mejora constante del servicio. Disminución del número de internos en establecimientos penales del país en calidad de procesados, garantizando el derecho a la defensa en los procesos judiciales. Productos Propuesta e implantación de mecanismos para la inserción del nuevo marco legal para el servicio de la defensa Pública. Estrategia para la promulgación de las modificaciones propuestas para el nuevo marco legal de la Defensa Pública en el Estado Peruano. Manual de Organización y Funciones de la Defensa Pública, que contenga todas sus prerrogativas, atribuciones, prohibiciones y sanciones, adecuados a las actividades que realizan efectivamente; y que señalen los derechos y demás obligaciones de parte del Estado. Implantación de los Despachos de los Defensores Públicos en el ámbito de los 27 Distritos Judiciales, centros penitenciarios, Módulos Básicos de Justicia y demás instituciones que requieran del servicio.

9 Diseño del Perfil del Defensor Público. Diseño del plan estratégico para la recomposición del cuadro de profesionales que ejercen la Defensa Pública en la actualidad. Propuesta e implantación de beneficios colaterales adscritos a la Defensa Pública que sean complemento de la remuneración de los defensores públicos. Suscripción de Convenios Interinstitucionales con entidades académicas a fin de contribuir a la mejora en la formación de los defensores públicos. Documento Técnico de propuestas para reorganizar el sistema de control y supervisión de las Defensores Públicos. Sistema de Evaluación al Desempeño de los Defensores Públicos a escala nacional y en todas sus especialidades. Implementación del Sistema de Seguimiento de casos Instrumentos legales y administrativos que permitan ejecutar políticas homogéneas y controlar eficientemente la calidad del Servicio de la Defensa Públicas. Organización e implantación de la Reunión Anual de Defensores Públicos a nivel Nacional. Participación a nivel interinstitucional de representantes del Sistema de Defensa Pùblica en actividades nacionales e internacionales, orientadas a exponer sus logros y mejorar el servicio. Elaboración de publicaciones periódicas que presenten las actividades del sistema de Defensa Pública, elaborado por los defensores y con mecanismos de autosostenimiento. Continuación del Programa de Atención Legal a Internos Procesados (PALIP) en Lurigancho, Socabaya y Picsi, durante el año Implementación del Programa de Atención Legal a Internos Procesados (PALIP) en los Penales de: Penal Sarita Colonia Callao,Lima, Penal El Milagro, en Trujillo, Penal de Chorrillos mujeres, Lima, Penal de Huanuco, en Huanuco, Penal de Yanamilla en Ayacucho y; Penal de Pucallpa en Ucayali. En los Módulos Básicos de Justicia Garantía de la doble instancia en un mismo lugar. Incremento de la eficiencia en la administración del servicio de justicia. Congregación de todos los agentes del sistema administrativo de justicia en un solo local. El ciudadano ahorra en esfuerzo y gastos en el acceso al servicio de justicia.

10 Mejora sustancial frente a las condiciones anteriormente existentes en las que operaban los juzgados, fiscalías y oficinas de defensa pública de las zonas beneficiadas. Los Módulos Básicos de Justicia han permitido la aparición de una demanda de servicios de justicia que antes permanecía oculta por desconfianza en el tradicional servicio de justicia, por lejanía a los centros de administración de justicia, por el costo que representaba un litigio, ignorancia en materia de derechos, etc. Los Módulos Básicos de Justicia han permitido un desarrollo económico de la zona a través de la aparición de negocios alternativos complementarios en los alrededores de los módulos: Centros de fotocopiado, consultorios jurídicos, restaurantes, etc. Los Módulos Básicos de Justicia representan seguridad jurídica para los sectores más desprotegidos de la población. Tipos de Módulos Básicos de Justicia TIPO I Población a atender: más de 100,000 habitantes. Carga procesal estándar por módulo: 1,350 expedientes anuales para un Juzgado Mixto y un Juzgado Especializado Penal. 4,000 expedientes anuales para tres Juzgados de Paz Letrados. Indice de pobreza: de pobre a muy pobre TIPO II Población a atender: 40,000 a 100,000 habitantes. Carga procesal estándar por módulo: 1,000 expedientes anuales para un Juzgado Mixto. 3,000 expedientes anuales para los Juzgados de Paz Letrados. Indice de pobreza: de pobre a muy pobre. TIPO III Población a atender: menos de 40,000 habitantes. Carga p0rocesal estándar por módulo: 1,000 expedientes anuales para un Juzgado Mixto. 2,000 expedientes anuales para los Juzgados de Paz Letrados. Indice de pobreza: de pobre a muy pobre. Construcción e Implementación de 43 Módulos Básicos de Justicia Todos los módulos están dotados de computadoras, impresoras, servidores y otros equipos informáticos de última tecnología, con acceso a internet. Los sistemas jurisdiccionales de las distintas instituciones están en red, automatizando el flujo de los expedientes a fin de brindar al litigante una información rápida, veraz y confiable. Los

11 módulos Básicos de Justicia cuentan con el Sistema Peruano de Información Jurídica, una herramienta indispensable para la función jurisdiccional dado que constituye una compilación de todas las normas legales vigentes. Personal Personal que conforman los Módulos Básicos de Justicia 1. Poder Judicial Jueces de Paz Letrados. Jueces Especializados o Mixtos. 2. Ministerio Público Fiscales Provinciales, Especializados o Mixtos Médicos Legistas 3. Ministerio de Justicia Defensores Públicos en materia Penal. Defensores Públicos en materia de Familia y Conciliadores Extra Judiciales.

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