Revista internacional de ciencias sociales. Movilidad sostenible. Tema del número

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1 Revista internacional de ciencias sociales Marzo Movilidad sostenible Jean Dubuffet, Touring Club, Foto AKG, de la colección Richard S. Zeisler, Nueva York Tema del número Este número (176) : Movilidad sostenible Asesor editorial: Liana Giorgi La movilidad, junto con las tecnologías de transporte y las redes de las que depende, es uno de los rasgos más característicos de las sociedades modernas. Por el consumo de recursos que supone (de los combustibles fósiles al espacio geográfico), la influencia directa e indirecta que ejerce sobre el medio ambiente y la organización social (de la contaminación a los estilos de vida) y el poderoso mensaje cultural que vehicula, la movilidad es una de las líneas de falla de las principales tensiones, tendencias y desigualdades de la sociedad contemporánea. La aptitud de los sistemas democráticos para generar decisiones fundamentadas y colectivas sobre normativas e infraestructuras concretas o sobre el sistema de transportes en su conjunto es una verdadera piedra de toque para la democracia, pues tales decisiones deben conciliar los parámetros contradictorios de transparencia, adecuación científica e integración social e incorporarlos a sistemas sociales de gran complejidad, pródigos en limitaciones técnicas y consecuencias inesperadas.

2 Y sin embargo, curiosamente, las ciencias sociales vienen prestando relativamente poca atención al tema del transporte. El presente número es una primera tentativa de restablecer el equilibrio, examinando lo que sostenibilidad significa para sociedades que no sabrían explicarse a sí mismas sin hablar de movilidad y flexibilidad. En el sector del transporte, el equilibrio de costos y beneficios adolece desde hace tiempo de una acusada propensión a desplazar más cosas, más lejos y más deprisa, un sesgo anclado tan profundamente que ha llegado a impregnar los propios métodos que se utilizan para evaluar distintas alternativas. Los planteamientos tradicionales partían de la idea del transporte como necesidad derivada de un crecimiento económico que es preciso sostener con infraestructuras. La idea de movilidad sostenible, por su parte, abjura de ese credo y abre nuevos horizontes desde los que encontrar un equilibrio en el que primen soluciones de tipo programático, cimentadas en estudios, evaluaciones de riesgos y procedimientos democráticos y que tengan muy presentes los problemas que trae consigo un crecimiento sin freno. Número anterior (175): Blancos móviles Asesores editoriales: Shelley Feldman, Charles Geisler y Louise Silberling Próximo número (177): Los futuros de las ciencias sociales Selección de ponencias pronunciadas con ocasión de la conferencia mundial organizada por el CICS sobre Las ciencias sociales y la política social en el siglo XXI (Viena, diciembre de 2002). Guardagujas de la Compañía ferroviaria francesa del Oeste en 1880 La vie du Rail

3 La movilidad sostenible Dificultades, posibilidades y conflictos Una perspectiva de las ciencias sociales Liana Giorgi Nota biográfica Liana Giorgi es Subdirectora del International Centre for Comparative Research (ICCR, Viena, Austria) y Codirectora de la revista europea de investigaciones sobre ciencias sociales Innovation. Ha dirigido varios proyectos internacionales del ICCR relativos al análisis y la evaluación de las políticas de transporte. Ha publicado European Transport Policy and Research: What Future? (Ashgate, 2000, en colaboración con Ronald J. Pohoryles) y Project and Policy Evaluation in Transport (Ashgate, 2002, en colaboración con Alan Pearman). El concepto de movilidad sostenible resume lo que está en juego actualmente cuando se intenta restablecer el equilibrio entre costos y beneficios en el sector del transporte. Constituye un vuelco del enfoque tradicional de la planificación del transporte -que consideraba a este último como una exigencia derivada del crecimiento económico y una de sus infraestructuras de apoyo- hacia una orientación basada en la realidad y la evaluación de los riesgos y que reconoce los inconvenientes del crecimiento incontrolado. La idea de movilidad sostenible, como visión, ha tenido una gran influencia en el cambio de la mentalidad y, con frecuencia, también de la actitud de los responsables de la formulación de políticas y de los principales interesados. Objetivos como la protección del medio ambiente y nociones como la democracia participativa, que los planificadores y expertos del transporte desconocían hasta hace poco tiempo, se han transformado en hitos destacados de los programas de este sector. Incluso aquellos que descartaban las tesis del desarrollo sostenible, porque pensaban que nada tenían que ver con el transporte y la movilidad, se han visto obligados a aceptar que actualmente forman parte de las reglas del juego. Más allá de los demás éxitos y fracasos que puedan atribuirse a la movilidad sostenible, lo más probable es que ése sea su resultado más importante hasta la fecha. Pero si se miden sus logros de manera objetiva, lo obtenido gracias a los programas de movilidad sostenible es mucho más modesto. Como la demanda de transporte sigue aumentando aproximadamente al mismo ritmo que el conjunto de la economía -o, dicho de otro modo, mientras la expansión del transporte permanezca enganchada al crecimiento económico- el hecho de que los modos dominantes de transporte por carretera y aéreo- sean los que más contaminan el medio ambiente no contribuye para nada a tornar más realizables los objetivos de la movilidad sostenible. La reticencia de las administraciones públicas a

4 invertir en nuevas infraestructuras de transporte respetuosas del entorno, debido a su elevado costo y a la limitación de los presupuestos estatales, ha agravado la situación y reducido drásticamente las opciones de las instancias de decisión. Además, el peso como grupos de presión de la industria automotriz y de la industria aeronáutica frente a los representantes de los intereses del transporte ferroviario y marítimo, mucho menos influyentes, ha puesto aún más escollos en el difícil camino hacia el progreso. El poder relativo de los grupos de presión del transporte terrestre y aéreo se debe, entre otras razones, a su capacidad de adaptación a la mentalidad mercantilista y competitiva que predomina en ese sector desde mediados de los años Indudablemente, la liberalización del mercado del transporte ha sido el aspecto más significativo de las políticas relativas a ese sector en los últimos años. Al abrir las puertas de la explotación de los servicios de transporte al sector privado, los que impusieron la desregulación quisieron utilizar la competencia como un medio de impulsar una reforma de la gestión, mejorar el rendimiento e introducir innovaciones tecnológicas. Estos objetivos sólo se lograron parcialmente y, lo que es bastante significativo, la liberalización del mercado del transporte, más que favorecer realmente la competencia, fortaleció a los oligopolios. Esto se debe, sin lugar a dudas, a las características del sector del transporte, que exige inversiones cuantiosas y que, a la vez, comprende servicios de utilidad pública. Por lo tanto, su privatización en el sentido tradicional de la palabra ni es posible, ni sería deseable, ya que podría generar una baja importante de la calidad del servicio o conducir a serias concesiones en materia de "internalización" de los costos externos. Por lo general, se admite que la economía del transporte es o debería ser diferente de la economía clásica, pero no siempre las políticas se ajustan a la opinión de los expertos. El logro de la movilidad sostenible depende en gran medida de que se disponga de competencias técnicas en la materia, que se diferencian de las necesarias para el transporte tradicional, ya que estas últimas se han basado, obviamente, en la ingeniería y la planificación. Los expertos en transporte conceden en la actualidad mayor importancia a la economía que a la ingeniería y la planificación. La preparación técnica para la movilidad sostenible se diferencia además por su carácter mucho más interdisciplinario: la evaluación del medio ambiente es esencial para instaurar esa movilidad así como el conocimiento del desarrollo espacial y regional y de los procesos de adopción de decisiones. En los artículos publicados en este número de la Revista Internacional de Ciencias Sociales se expone la diferencia existente entre los conocimientos técnicos necesarios para la movilidad sostenible y los relativos a las formas anteriores de transporte. Es revelador que, aunque la mayoría de los autores carecen de formación específica en ciencias sociales, lo cierto es que abordan temas que pertenecen tradicionalmente a ese ámbito en el análisis de los aspectos relacionados con su labor cotidiana de asesoramiento o evaluación en materia de políticas de transporte. Los problemas suscitados por la gestión, la coordinación y el análisis de los complejos procesos de adopción de decisiones son una preocupación fundamental que se refleja prácticamente en todos los artículos. Actualmente, los procedimientos de formulación de las políticas de transporte se caracterizan por una mayor apertura y participación. Entre los nuevos interesados figuran entidades subnacionales (autoridades locales o municipales), privadas y no gubernamentales (transportistas, organizaciones de la sociedad civil) y, también, órganos de adopción de decisiones supranacionales (la Unión Europea, la OIT, etc.). Incluso el sector del transporte aéreo, cuyas redes comparativamente son mucho más cerradas, se ha visto forzado a ampliar su esfera de acción y autorizar la presencia de nuevos participantes e incluir otros

5 aspectos en su ámbito de competencia, con lo que se ha tornado más flexible (Carsten Gertz). Lo mismo ha sucedido en el sector del transporte urbano -el tema de dos análisis sobre la situación en Europa, de Egmond y otros, y de Oliver Mietzsch, respectivamente-, en el que cabe observar un fortalecimiento de las administraciones municipales como de los transportistas privados. Tanto en lo que se refiere a la adopción de decisiones, como a la aplicación de políticas, un marco regulador que propugnara la competencia y, a la vez, garantizara el respeto de las normas en la prestación de servicios públicos, en lugar de hacer hincapié únicamente en la liberalización, resultaría más satisfactorio. Sin embargo, será preciso aprender a adoptar decisiones en un marco de liberalización reglamentada y actuar con prudencia para que no se vuelvan a crear redes de plazas cerradas difíciles de controlar y responsabilizar. Poetas Modernos. Caricatura de E. Heine extraída del suplemento de Meggendorfer-Blatter, Munich, agosto de Berlin, Archiv fur Kunst & Geschichte, AKG Paris La estrecha relación existente, por un lado, entre la sostenibilidad y la democracia y, por otro, entre la justicia y la equidad- se expone, de manera convincente, en el artículo de Patrice Salini sobre las políticas de transporte europeas y en el examen de mitad de periodo de David Banister sobre la instauración de la tasa por congestión de la circulación en Londres. Para estudiar los problemas actuales del transporte es preciso utilizar un enfoque que comprenda la dinámica sistémica en el análisis. Pero su aplicación será imposible mientras no se amplíen las posibilidades de participación en el proceso de adopción de decisiones. Joseph Szyliowicz, en su análisis sobre la necesidad de fomentar la intermodalidad, afirma que se trata de un nuevo paradigma. La intermodalidad de los medios de locomoción requiere una modificación de la orientación del análisis de la cadena del transporte, entre los puntos de origen y de destino, y la aplicación de estrategias dirigidas a hacerla más fluida, eliminando los rozamientos, mediante servicios logísticos que faciliten los trasbordos de un modo a otro.

6 Ya en las primeras consultas sobre la ordenación del medio ambiente se llegó a la conclusión de que una mejor organización de sistemas diferentes y, a la vez, interconectados, constituye uno de los elementos clave de la sostenibilidad ambiental. Por eso se estima que los transportes intermodales son prometedores, tanto para aumentar la productividad de todo el sistema de transporte, como para reducir los costos externos: por ejemplo, de los efectos negativos sobre el medio ambiente. Pero si bien la reflexión sobre el transporte intermodal debe efectuarse teniendo en cuenta la creación de redes, el transporte organizado por sectores suele desconocer aún este enfoque. La principal deficiencia de los indicadores sobre la movilidad sostenible elaborados por diversas organizaciones internacionales es que no se preocupan de las interconexiones. En su artículo, Henrik Gudmunson expone que lo que falta actualmente no son los datos los hay de sobra, aunque no siempre comparables- sino más bien los marcos adecuados para su interpretación analítica. Lo más importante no es la categoría de datos disponibles, sino lo que se puede deducir de las informaciones sobre los resultados del paradigma del desarrollo sostenible en su conjunto y, lo que es aún más revelador, sobre los efectos de determinadas políticas o el impacto de ciertas medidas. Existe otra razón más para reconsiderar la planificación y el estudio analítico del proceso de adopción de decisiones en materia de transporte, que es, fundamentalmente, la necesidad de integrar las políticas de transporte con las de otros sectores. Cinco artículos abordan este tema. En su análisis sobre la estrecha relación dependiente de la evolución histórica entre la planificación urbana y el trazado de las redes locales de transporte, Ralph Henson y Steven Essex explican que la planificación del transporte y el planeamiento urbano se han influenciado mutuamente y que la planificación contemporánea del transporte debe contemplar los problemas que enfrentan las ciudades modernas e intentar corregir, en lugar de repetir, los errores del pasado. El artículo de Marianne van der Schuren y Galaria Sirin sobre las ciudades de Sudáfrica después del apartheid ilustra lo difícil que es rectificar los errores ya cometidos y lograr la sostenibilidad en las grandes ciudades del presente. La influencia de la ubicación y la facilidad de acceso en la elección del lugar de residencia suele reproducir los modelos de inclusión y exclusión de las ciudades. A este respecto, las necesidades de movilidad de las personas mayores deben ser objeto de especial atención a causa de la tendencia al envejecimiento de las sociedades posindustriales avanzadas. Sin embargo, dada la existencia de una brecha cada vez mayor entre los grupos socioeconómicos de una misma comunidad, así como entre los países y continentes, la contribución de los medios de transporte a la exclusión (o la inclusión) social merece un debate de alcance más amplio. A este respecto, deberán examinarse tanto la movilidad de las personas como la de los bienes (o transporte de mercancías). Desde el punto de vista de la sostenibilidad, es evidente que el transporte facilita, e incluso suscita, algunos de los fenómenos más absurdos de la mundialización del mercado. Cabe citar, por ejemplo, el caso del transporte de mercancías de un país o un continente a otro con vistas a elaborarlas y, luego, su reexportación al país de origen para comercializarlas y venderlas. Las diferencias del costo de la mano de obra entre los distintos países, sumadas a los bajos costos del transporte lo hacen posible. Estos modelos de movilidad plantean problemas respecto de la creación de volúmenes adicionales de demanda de transporte y, también, en cuanto a la reproducción de modelos geográficos y sociales de desigualdad y dependencia.

7 Con frecuencia, las políticas relativas a la utilización del suelo, con las cuales las políticas de transporte están estrechamente relacionadas, obedecen a consideraciones económicas que no tienen en cuenta las condiciones de vida. En los artículos de Dominic Stead, y de Vincent Kaufmann y Christophe Jemelin, se recomienda una mejor coordinación entre ambos sectores y, también, que se los reexamine en función del desarrollo socioeconómico. Una vez más, no sólo será preciso hacerlo en el contexto europeo o en las zonas urbanas, sino también a nivel mundial. Cuando se analiza desde dentro el paradigma de la movilidad sostenible en particular, es importante ser capaz de desplazarse del ámbito mundial al local, y viceversa, y crear vínculos de carácter permanente entre ambos niveles. Para preparar este número se hizo un llamamiento abierto a presentar colaboraciones. La respuesta que recibió merece un comentario desde dos puntos de vista. El primero es la formación de los autores de las colaboraciones, al que ya se aludió más arriba. A pesar de que se trata de una revista de ciencias sociales, y de que también se envió el llamamiento a especialistas en esa disciplina, estos últimos constituyen una minoría entre los colaboradores. Ya expusimos lo que esto significa respecto de la noción de movilidad sostenible, a saber, que aunque los especialistas en ciencias sociales no la dominan, ésta representa un programa interdisciplinario que se basa en numerosos temas de ese ámbito del conocimiento. El hecho de que tan sólo una minoría de los profesionales de las ciencias sociales investigue sobre el tema es lamentable y demuestra que, con frecuencia, los especialistas en la materia se encuentran muy alejados del análisis de las políticas y de la investigación aplicada importante para elaborarlas. Aunque la pertinencia de algún aspecto para las políticas no es -ni debe ser necesariamente- el tema central de las indagaciones en materia de ciencias sociales, los miembros de esa comunidad no deberían mantenerse tan al margen de dichos temas, que se estudian con miras a su aplicación. El segundo punto de vista para comentar las respuestas llamamiento es el de los temas que no se abordaron. Reiteramos que se cubrieron ampliamente aspectos relacionados con la adopción de decisiones y la integración intersectorial así como, aunque en menor medida, con la exclusión social y la equidad. En cambio, la percepción y la representación simbólicas del fenómeno del transporte sólo se analizaron en un artículo, el de Wolfgang Schade sobre el ruido, y las posibles innovaciones tecnológicas en el sector de transporte en otro, escrito por Nicodemus Herb Castillo y David Pitfield sobre la adopción de vehículos de gas natural por las empresas de autobuses -aunque, de manera significativa, prefirieron abordar su difusión en lugar de la creación de nuevas tecnologías. El reducido número de artículos sobre estos temas refleja la debilidad de los vínculos existentes entre el discurso sobre la movilidad sostenible y la psicología (social) por un lado, y entre el desarrollo y la evaluación de la tecnología, por otro. Aunque estas esferas son totalmente diferentes desde muchos puntos de vista, sus elementos comunes resultan reveladores. Ambas tienen algo que decir de la perspectiva del usuario potencial sobre las tesis de la movilidad sostenible. En efecto, si bien la evaluación tecnológica está estrechamente relacionada con los programas de la política de transporte, lo cierto es que desconoce en gran medida lo que piensan sus usuarios, o el modo en que perciben la política de transporte o los conocimientos e innovaciones tecnológicas. Estos ámbitos de investigación merecen explorarse con miras a vincularlos mejor con el discurso sobre la movilidad sostenible y, de ser posible, para convertir a este último en un programa político.

8 El comentario final se refiere al origen geográfico de los artículos que se publican en este número. Sin desconocer su valor, cabe lamentar que en su mayoría procedan de Europa o recurran a ejemplos europeos para ilustrar las tesis enunciadas y exponer sus puntos de vista. Sin embargo, abrigo la esperanza de que los temas examinados interesen a lectores de otros continentes y aprovecho la oportunidad para invitar a los expertos en transporte de otras regiones, así como a los especialistas en ciencias sociales que piensan que los problemas de la movilidad arrojan luz sobre los aspectos generales de la reglamentación política, social y económica, a que envíen sus respuestas y comentarios sobre el debate que iniciamos aquí. Al Director de la Revista Internacional de Ciencias Sociales y a mí misma nos complacerá proseguir este análisis en los números futuros. Traducido del inglés

9 Adopción de decisiones, transporte multimodal y movilidad sostenible: hacia un nuevo modelo Joseph S. Szyliowicz Nota biográfica Joseph S. Szyliowicz es catedrático de la Escuela de Estudios Internacionales para Graduados de la Universidad de Denver y fundador del Instituto del Transporte Multimodal de la Universidad. Ha recibido varios premios por su labor en materia de transporte y ha sido invitado por numerosas instituciones, ha prestado servicios como consultor de diversas organizaciones nacionales e internacionales y es autor o coautor de numerosos libros, informes y artículos. Introducción Al comenzar el siglo XXI se ha puesto más claramente de manifiesto que los sistemas actuales de transporte de todo el mundo se resienten de grandes deficiencias y no promueven el desarrollo sostenible. Todos los países del mundo reconocen la función capital que desempeña el transporte en el crecimiento económico y se sienten obligados a satisfacer la proliferación de demandas de movilidad debido a las presiones impuestas por la mundialización. A medida que las economías nacionales se integran cada vez más en un sistema mundial, se establece una mayor conexión entre los recursos y los mercados por medio de cadenas mundiales de suministro, los niveles de relaciones recíprocas comerciales y económicas internacionales siguen elevándose y las estructuras existentes se están transformando a medida que la competencia tiene un alcance cada vez más internacional. De ahí que la producción, el montaje y el recurso a fuentes externas se produzcan en países que ofrecen ventajas competitivas. Esos mercados mundiales exigen nuevos tipos de sistemas de transporte y cada vez resulta más evidente que el desarrollo nacional ya no depende exclusivamente del funcionamiento de los sectores productivos, sino también de su capacidad para distribuir sus productos con rapidez y eficiencia a los mercados internacionales. Esto impone la necesidad de sistemas nacionales de transporte con infraestructuras portuarias y de otro tipo perfeccionadas para manejar el comercio internacional. Simultáneamente, los sistemas económicos modernos, caracterizados por una intensificación de las presiones para disminuir los costos mediante el aumento de la productividad y la reducción de las deficiencias, inducen a que se preste atención a la forma en que el transporte se integra en el proceso de producción. Los proveedores tienen que satisfacer las necesidades de sus clientes de maneras distintas que frecuentemente imponen exigencias adicionales a los sistemas de transporte. Esa es la razón por la que innovaciones como la producción justo a tiempo ha pasado a ser común a medida que las empresas tratan de reducir los costos de

10 inventario y los sistemas de transporte se espera que entreguen las mercancías dentro de plazos de tiempo muy estrictos. El transporte de pasajeros está también sometido a presiones análogas ya que los viajeros exigen un servicio cada vez más rápido, fiable y conveniente. La sensibilización social está también influyendo en la política de transporte en todos los países porque la preocupación por el medio ambiente y por los costos sociales de los sistemas existentes de transporte es evidente en todas partes. De ahí que el transporte se considere ampliamente no sólo desde una estrecha perspectiva económica tradicional, sino también en función de su repercusión en los sistemas ambiental y ecológico así como en la sociedad en conjunto, y en los pobres de las zonas rurales en particular (Banco Mundial, 1996) 1. Sostenibilidad y transporte Aunque la sostenibilidad se puede definir de muy distintas maneras, se ha sugerido que las políticas deberían basarse en tres principios generales (Daly, 1990): 1. los recursos renovables no se deben utilizar más rápidamente que sus tasas de regeneración, 2. los recursos no renovables no se deben utilizar con mayor rapidez que la puesta a disposición de sustitutivos, 3. las emisiones de contaminación no deben superar la capacidad de asimilación del medio ambiente. El sector del transporte, sin embargo, viola universalmente todos estos criterios. En primer lugar, los sistemas de transporte consumen ingentes cantidades de materiales de todo tipo. Hacen falta millones de toneladas de hormigón y acero para construir autopistas, aeropuertos y otras instalaciones y también millones de toneladas de plásticos y metales ferrosos y no ferrosos para fabricar los vehículos que utilizan la infraestructura. Aún más importante es el grado en el que el sector del transporte consume recursos no renovables en forma de combustibles fósiles, en particular petróleo. En el plano mundial, este sector consume más del 60% de todos los productos de petróleo del mundo. El petróleo representa en la actualidad el 98% de toda la energía utilizada por los medios de transporte, mientras que en 1960 sólo representaba el 92%. Dentro del sector, corresponde al transporte motorizado más del 80% de todo el petróleo utilizado, de cuya cifra corresponde a la aviación alrededor del 15% y a los ferrocarriles y el transporte marítimo el resto (OCDE, 1996). Muchos gobiernos han tratado de elaborar políticas para promover el recurso a otras fuentes de energía para el transporte, pero sus esfuerzos han producido obviamente un escaso efecto, a pesar de la capacidad potencial de las nuevas tecnologías y de políticas como la aplicación de normas eficientes relativas al combustible y la ordenación de la demanda de viajes. Con el predominio constante y creciente del transporte por carretera en los países de la OCDE y de su difusión rápida y en aumento en el mundo no occidental, no sería sorprendente que la utilización de petróleo siga aumentando inexorablemente pese a que se han descubierto pocos nuevos campos petrolíferos. Como resultado de ello, los expertos convienen en que, a los niveles actuales de consumo, el mundo se está quedando rápidamente sin petróleo: las estimaciones actuales más optimistas son que los recursos de petróleo de que dispone el mundo cubrirían el consumo durante otros 35 a 50 años. Esas previsiones, no obstante, son discutibles: de hecho, el mundo probablemente nunca se quedará sin petróleo porque la reducción de los suministros provocará un aumento de los precios, la explotación de campos

11 petrolíferos y fuentes de petróleo hasta ahora no económicos (como los esquistos bituminosos y las arenas alfálticas) y una dependencia creciente de otras fuentes de energía. Con todo, el precio del petróleo indudablemente aumentará. Además, la gravedad de la situación actual no se debe subestimar porque el petróleo suele proceder de regiones políticamente inestables (en particular el Golfo Pérsico, que posee las dos terceras partes de las reservas verificadas de petróleo del mundo), lo que plantea importantes preguntas acerca de la seguridad nacional de muchos países. Y no cabe descartar la repetición de la inestabilidad de los elevados precios de los años setenta con sus efectos desestabilizadores de las economías nacionales. Esta fuerte dependencia del petróleo tiene también importantes repercusiones ambientales porque provoca una ingente cantidad de contaminación. Existen tres problemas que causan gran preocupación. El primero es la contaminación del aire causada localmente por el monóxido de carbono, los hidrocarburos no quemados y el plomo (en las zonas en las que sigue utilizándose la gasolina con plomo) y más universalmente por el bioxido de carbono de los vehículos motorizados. Algunos estudios han demostrado que el transporte es responsable de casi el 90% de las emisiones de monóxido de carbono y de un gran porcentaje de otros contaminantes. Esto es particularmente patente en grandes ciudades de todo el mundo. El segundo problema es la contaminación causada por el ruido, que provoca daños psicológicos y fisiológicos a los seres humanos. El tercero es la contaminación del agua causada indirectamente por la filtración de combustibles y otros contaminantes en los aeropuertos, garajes, gasolineras y otras instalaciones, y directamente a través de la utilización de cursos de agua (Dron y de Lara 1996). Además, estas repercusiones no se limitan geográficamente. Al contrario, tienen un alcance regional y no sólo local, y a menudo atraviesan las fronteras nacionales para producir daños a los bosques, los recursos hídricos y los cultivos lejos de la fuente de contaminación. Y sus efectos acumulados tienen también un alcance mundial porque contribuyen de forma considerable al agotamiento del ozono y al calentamiento mundial. Existen muchas otras formas en que los sistemas actuales de transporte no están en armonía con la sostenibilidad que también merecen ser objeto de consideración. Utilizan vastas superficies de terreno para carreteras, aeropuertos y ferrocarriles y otras para instalaciones de aparcamiento y plantas de fabricación y mantenimiento. Más del 65% de la superficie de Los Ángeles está pavimentada. Además, los automóviles han creado un descontrol urbano que a su vez origina demandas adicionales de transporte que sólo se pueden satisfacer con más automóviles. La dependencia creciente de este modo de transporte tiene también consecuencias negativas en la vida social. Aunque los automóviles aportan a la población libertad y movilidad, sólo lo hacen para quienes pueden utilizarlos. Grupos como los pobres, las personas de edad o los discapacitados pueden quedar fácilmente marginados y aislados de la vida comunitaria si no se dispone de otros medios de transporte. En resumen, el transporte puede aislar a grupos y regiones de la mayoría de la población y autopistas y otros proyectos infraestructurales deficientemente concebidos pueden dividir a las comunidades como sucedió frecuentemente durante la fase de construcción interestatal en los Estados Unidos en los años setenta. Por otro lado, el elevado número de víctimas y accidentes de tráfico que se producen cada día y los pesados costos causados por la congestión no pueden ignorarse (OCDE, 1996). Lo que es particularmente significativo es que esas tendencias negativas no muestran indicios de disminuir; al contrario, están de hecho acelerándose, creando graves dificultades a todos cuantos están relacionados con el logro del desarrollo sostenible. Los datos son contundentes. Mundialmente, el número de personas y el volumen de mercancías que se transportan por carretera siguen aumentando. Aunque la proporción de desplazamientos en automóvil se ha

12 mantenido constante en los países de la OCDE, el incremento de la movilidad se plasma en un incremento sustancial del número de viajes personales en automóvil. En los Estados Unidos, por ejemplo, el tráfico de pasajeros en automóvil entre ciudades aumentó en el 57% entre 1980 y 1996 mientras que el tráfico ferroviario de pasajeros sólo se incrementó en el 26%. En el resto del mundo, la utilización privada de automóviles está aumentando con suma rapidez: en China, por ejemplo, en un 100% al año. Análogamente, el transporte de mercancías se está efectuando cada vez más por carretera. En Europa, el 51% de los cargamentos de mercancías se transportaron por carretera en 1970 en comparación con el 70% en 1990 (OCDE, 1996). Es obvio que los sistemas actuales de transporte en el mundo desarrollado no son sostenibles y su rumbo actual da muestras de un agravamiento de lo que ya constituye una situación peligrosa. Y los países en desarrollo están reproduciendo las estructuras del occidente, con todas sus características destructivas. São Paulo, por ejemplo, tiene el doble de automóviles que la ciudad de Nueva York. El Cairo, Bangkok, Manila, y México, D.F., por citar unos pocos ejemplos, figuran entre las ciudades más contaminadas y congestionadas del mundo. Las consecuencias de esta situación se han descrito de modo expresivo como sigue: Hacen falta cambios importantes en las prioridades de la política de transporte en el Tercer Mundo si se quiere que el desarrollo satisfaga las necesidades humanas en lugar de beneficiar exclusivamente a los grupos elitistas actuales. El costo de una falta de reorientación de las políticas de transporte en la actualidad se pagará en las próximas décadas con una fuerte reducción de la calidad de vida en el mundo. A medida que las ciudades crecen, cabe prever un aumento de los conflictos entre la minoría con capacidad de movimiento y los pobres con una movilidad limitada, y la capacidad reducida para resolver los problemas de escaseces fundamentales, la falta de pago de las cargas de la deuda, la contaminación del aire tóxico y el cambio climático mundial. (Replogle, 1991: 7). La función del transporte multimodal Los cambios requeridos por la configuración insostenible actual deben basarse en una nueva visión de transporte y en la elaboración de criterios teóricos y empíricos que posibiliten la creación de sistemas de transporte sostenibles. Un sistema de ese tipo debe basarse en el principio del transporte multimodal. Estos últimos años se ha puesto de manifiesto que un sistema de modos no integrados y no coordinados ya no basta para satisfacer las necesidades económicas nacionales, y menos aún las demás dimensiones de la sostenibilidad. No puede atender a las demandas crecientes de una mayor movilidad personal y el transporte de cantidades cada vez mayores de mercancías. Además, como se ha señalado anteriormente, este sistema tiene varios atascamientos e impone gravosos costos sociales y ambientales a las poblaciones de todas partes. En consecuencia, existe suma necesidad de seguir vías que elaboren soluciones a la movilidad recurriendo a las ventajas comerciales y técnicas de cada modo de transporte para crear un sistema multimodal que reduzca al mínimo las repercusiones negativas y promueva la productividad de los sistemas de transporte locales, regionales, nacionales e internacionales. Ese sistema se debe caracterizar por conexiones eficientes, las elecciones de pasajeros y buques, la coordinación entre los modos de transporte y la cooperación entre los organismos estatales de todos los niveles y el sector privado. Resultaría beneficioso para jóvenes y personas de edad por igual, estimularía la economía y promovería el desarrollo sostenible mejorando la eficiencia, la seguridad, la movilidad y la equidad. Aunque se han logrado grandes progresos en lo que respecta al transporte de mercancías en los Estados Unidos y en Europa en lo que concierne al transporte de pasajeros, queda mucho por hacer para que los sistemas multimodales de transporte de pasajeros y mercancías resulten

13 verdaderamente operativos en todos los países. A continuación se ha resumido por qué es fundamental pasar a un sistema multimodal. De la misma manera que un sistema ecológico es más sano cuando despliega una gran diversidad y múltiples diferencias, un sistema de transporte es más adecuado y más robusto cuando se dispone de diversos modos de transporte optativos para el traslado de personas o mercancías. Un sistema de transporte que depende de solo uno o dos modos de transporte es mucho más propicio a la ineficiencia, las perturbaciones y el fallo del sistema que otro en el que sea posible el funcionamiento de numerosos modos de transporte distintos. (Replogle, 1991: 2). Sistema multimodal, sin embargo, no es sinónimo de sostenibilidad. En el mejor de los casos, es una condición necesaria pero no suficiente para que se pueda contemplar la posibilidad de utilizar un sistema multimodal que sea auténticamente eficiente y no esté sujeto a averías, pero que no posea todos los atributos de la sostenibilidad. Un sistema de transporte sostenible debe ser algo más que económicamente eficiente y financieramente sólido. Debe ser también favorable al medio ambiente, seguro e inocuo, y contribuir al desarrollo social. Cada una de estas esferas de interés incorpora tres dimensiones que se deben tomar en consideración al tratar de armonizar un sistema multimodal con el objetivo de la sostenibilidad: la tecnología, la planificación y la política, y la ética. Si se desea promover la seguridad y la inocuidad de cualquier sistema, por ejemplo, es menester considerar las tecnologías afectadas, los procesos de planificación y establecimiento de políticas, así como numerosas cuestiones éticas. La elaboración y aplicación de ese marco permite analizar las virtudes y los defectos de cada modo de transporte y de las maneras en que estos últimos pueden paliarse para permitir la aparición de un sistema intermodal sostenible. Numerosos obstáculos impiden el logro de esa visión. Lo más importate es que cada uno de los modos transporte por aire, mar, ferrocarril y carretera que han posibilitado, por medio de esfuerzos competitivos, la expansión de los Estados Unidos y otras economías y la mundialización del comercio internacional en un grado sin precedentes, ha establecido su propia infraestructura, cultura y orientación a lo largo de decenios. Superar las estructuras tradicionales y sustituirlas por otras nuevas no es nunca una tarea sencilla. Se requieren nuevas estructuras y métodos de adopción de decisiones a diversos niveles estatales. Además, no cabe esperar que se pueda establecer un sistema de transporte multimodal a menos que el público tenga conocimiento de las perspectivas del sistema multimodal y acepte la conveniencia de participar en los tipos de comportamiento que se requieren para que se instituya uno. Es al público al que está destinado a prestar servicios un sistema multimodal, y es el público el que influye en las decisiones relativas a los proyectos y políticas de transporte y el que determina que un nuevo sistema de transporte sea eficaz. Pero hace falta algo más que la toma de conciencia y el apoyo del público. Un sistema multimodal necesita asimismo personas que conozcan el sistema multimodal y que posean los conocimientos técnicos requeridos para contribuir a planificar, ordenar y hacer funcionar ese sistema. En la actualidad se reconoce ampliamente que existe una escasez de personas de ese tipo; la mayor parte de la instrucción relativa al transporte en América del Norte, Europa y otros países desarrollados sigue teniendo una orientación modal y la situación en el mundo en desarrollo es mucho peor. En el mundo en general son pocos los programas que se concentran en el transporte multimodal o que aportan el tipo de perspectiva de un sistema total que se requiere (Sherry, Szyliowocz y Perl, 2001).

14 La necesidad de instrucción se extiende también a la tecnología. Las tecnologías ya han tenido un profundo efecto sobre el establecimiento del transporte multimodal trenes de doble chapa, grandes buques portacontenedores, grandes aeronaves, las actividades de empresas innovadoras como la UPS y FedEx y caben pocas dudas de que tecnologías nuevas e incipientes como las comunicaciones por satélite en particular y las tecnologías de la información y la comunicación en general tendrán una repercusión similar en el futuro. Van a desempeñar una función esencial en la superación de numerosos impedimientos físicos que restringen el flujo ininterrumpido de pasajeros y mercancías. En muchas zonas, especialmente en ciudades grandes y pequeñas, ya no es posible aliviar la congestión construyendo nuevas carreteras. Existe una creciente toma de conciencia de que las superficies limitadas de tierras disponibles para esas mejoras y los fenómenos de la demanda inducida hacen impracticable una estrategia de construir simplemente una salida de la congestión. En consecuencia, se está prestando mayor atención a la concepción y puesta en práctica de sistemas de transporte inteligentes. La creación y aplicación de nuevas tecnologías impone una nueva y pesada carga a los sistemas educativos. Hacen falta nuevos conocimientos especializados para concebir, planificar, hacer funcionar y mantener esos sistemas. Existen igualmente considerables necesidades infraestructurales que hay que satisfacer. Para que el transporte multimodal de pasajeros dé resultado, por ejemplo, no basta con construir sistemas de tránsito; se requiere una infraestructura de información adecuada que facilite un viaje ininterrumpido. Este tipo de infraestructura existe para los automóviles en forma de señales de carretera, mapas, un programa de instrucción de los conductores o noticias sobre el estado del tráfico, entre otros medios. Los usuarios de los medios de transporte públicos, por otro lado, no tienen fácilmente a su disposición medios auxiliares de ese tipo. El viajero se ve obligado a reunir la información necesaria determinando los lugares donde se hace transbordo y verificando uno o más horarios. A menudo se carece de una información clara y precisa sobre cómo se puede pasar de un modo de transporte a otro. El transporte de mercancías, por su parte, se caracteriza por análogas posibilidades y deficiencias. A pesar de los importantes progresos tecnológicos efectuados por el sector privado, la capacidad de intercambio de datos electrónicos (IDE) sigue siendo insuficiente, principalmente debido a la escasa coordinación entre los modos de transporte y los problemas que plantea la carencia de normas comunes (Nault, 1998). En otras palabras, tanto en lo que respecta al transporte de pasajeros como al de mercancías, el empleo eficaz de las nuevas tecnologías exige un alto grado de coordinación e integración de los recursos. Esta es quizá la tarea más ardua, tanto en lo que respecta a la aplicación tecnológica como al futuro del propio transporte multimodal. Lograr la coordinación no es nunca fácil, y en este sector es particularmente difícil debido a la complejidad de la coordinación e integración que se requieren, dada la variedad de entidades públicas y privadas que intervienen. Mas es esencial para lograr el transporte multimodal debido a la variedad de participantes en la elaboración y ejecución de políticas y proyectos multimodales. Agrupar a funcionarios públicos, el sector privado, diversos grupos de intereses y el público con el fin de alcanzar un consenso sobre proyectos y políticas no es obviamente una tarea carente de dificultades. Al nivel más elemental, se precisa una coordinación entre los sectores privado y público al igual que entre los modos de transporte. Sin embargo, es difícil lograrla debido al carácter competitivo de las relaciones y a los acuerdos institucionales que actualmente prevalecen y que representan fuertes obstáculos. Estos obstáculos adoptan muchas formas. La más fundamental es que las políticas y las asignaciones de recursos a menudo se limitan a un único modo de transporte; raramente se aplican a diversos modos. Como ha señalado la Comisión Nacional del Transporte Multimodal de los Estados Unidos, la planificación y las

15 políticas, particularmente en el plano federal, no estimulan y concilian los diversos modos de transporte... Las instituciones del gobierno federal están organizadas a lo largo de líneas modales, que inhiben la planificación y el desarrollo de un sistema de transporte multimodal. (Comisión Nacional, 1994: 12). En los Estados Unidos, sin embargo, los obstáculos se extienden bastante más allá de las estructuras federales. Debido a su historia, cada modo de transporte posee sus propias estructuras, culturas, grupos e intereses poderosos, que se benefician de una concepción modal central. El Congreso y sus comités también reflejan intereses modales y son sensibles a esos grupos. El Estado y las dependencias locales están igualmente vinculados a intereses modales. Ese es el motivo por el que, si bien existen fuerzas poderosas que respaldan a cada modo de transporte, existen pocos grupos multimodales políticamente eficaces y el equilibrio del poder sigue inclinándose fuertemente en favor de modos de transporte concretos, especialmente las autopistas. Además, culturas modales particulares están profundamente enraizadas en la mayor parte de las organizaciones, entre ellas en los departamentos de transporte estatales. En estas circunstancias, no debe sorprender que haya resultado difícil agrupar a esos agentes y organismos para crear un sistema multimodal eficaz y eficiente, en los planos local, regional o nacional. Dados estos antecedentes históricos, la naturaleza de la industria y la estructura del Gobierno de los Estados Unidos, la superación de estos obstáculos sigue representando una dificultad que no se podrá resolver rápidamente (Alt, Forster y King, 1997). Es obvio que la creación de un sistema multimodal sostenible requerirá grandes cambios en esferas como la tecnología, la política, el derecho y la reglamentación, la infraestructura y los recursos humanos. Concretamente, el mejoramiento de la coordinación y la elaboración de nuevas normas exigirán la creación de distintos mecanismos políticos y la constitución de un personal que posea los conocimientos técnicos necesarios para crear coaliciones y desarrollar y aplicar nuevas tecnologías. Todos esos cambios sólo son posibles si se cuenta con sistemas adecuados de elaboración de políticas y adopción de decisiones que incorporen una participación pública importante. Métodos de adopción de decisiones Lamentablemente, esto no sucede. El público tiene escaso conocimiento de las cuestiones involucradas y es cada día más evidente que las estructuras tradicionales de adopción de decisiones a menudo no producen políticas y proyectos que promuevan un sistema multimodal sostenible. Además del interés por un modo de transporte concreto al que se ha hecho referencia más arriba, los planificadores del transporte y los órganos rectores no están principalmente preocupados por consideraciones como la de mantener la flexibilidad o garantizar una auténtica participación del público. Su forma de pensar sigue dominada por el modelo del agente racional que considera la planificación como un proceso sistemático, etapa por etapa, que entraña fases como la de la determinación de los problemas, la aclaración de los valores, la selección de metas, la formulación de alternativas, la evaluación de alternativas y la selección y puesta en práctica de una línea de acción. Los planificadores y decisores deben ordenar toda la información pertinente. Todas las posibles soluciones se establecen y analizan. La alternativa óptima se elige finalmente para ser puesta en práctica (Levy, 1994). La aplicación de un método racional en la planificación debe producir los máximos beneficios y reducir al mínimo sus costos, pero frecuentemente esto no ha sido así. Que este modelo es sin duda defectuoso ha pasado a ser ampliamente aceptado y muchos especialistas han elaborado un amplio conjunto de métodos y modelos alternativos de

16 adopción de decisiones. Entre ellos cabe mencionar el incrementalismo, las perspectivas de satisfacción y el comportamiento orgánico, modelos burocráticos de exploración mixta, modelos cognoscitivos y cibernéticos, y perspectivas múltiples, entre otros. Pese a diferencias importantes, estos modelos comparten la creencia fundamental de que es preciso ser flexible, supervisar las informaciones sobre los resultados e introducir ajustes por medio de un proceso de aprendizaje por tanteo. En consecuencia, difieren fundamentalmente del modelo racional, con su rigidez y sus exigencias de información completa e inequívoca imposibles de cumplir, grandes cantidades de recursos de tiempo y dinero, el control del entorno externo, modelos causales precisos y una manera global y coherente de ordenar las preferencias. En consecuencia, se pueden agrupar de manera adecuada en un segundo enfoque general con respecto a la planificación y adopción de decisiones y modelos etiquetados estratégicos o adaptativos. (Szyliowicz y Goetz, 1996; Morone y Woodhouse, 1986). Las deficiencias del modelo racional son evidentes en el sistema de transporte que se ha contribuido a crear así como en el resultado de numerosos proyectos de transporte. La historia del transporte está plagada de proyectos que no cumplieron sus objetivos originales, costaron más de lo previsto y entraron en funcionamiento mucho después de lo planificado. Son múltiples las razones de esta situación, pero lo fundamental es que los proyectos suelen tropezar con dificultades imprevistas, algunas de las cuales se podrían haber prevenido, pero las estructuras y los sistemas de adopción de decisiones no propician la evitación del error o la corrección del error. Como resultado de ello, casos como el túnel del Canal y los aeropuertos de Montreal, Denver y Osaka obtienen una amplia publicidad en su lucha por tener éxito. La planificación de la sostenibilidad agrava la situación porque hay que ocuparse de numerosos elementos adicionales desconocidos. Obviamente, los modelos adaptativos resultan sumamente prometedores en el sentido de que elaboran planes y adoptan decisiones que promueven el desarrollo de sistemas multimodales sostenibles, dados los obstáculos que hay que superar. No imponen exigencias imposibles a los planificadores y órganos rectores, mejoran la posibilidad de crear organizaciones sólidas y elásticas que son adaptables (capaces de funcionar con mayor eficacia en nuevas situaciones) y flexibles (capaces de ajustarse a cambios constantes de las condiciones). Y, a diferencia del modelo del agente racional que supuestamente dirige la adopción de decisiones, pero que la mayoría de las veces sirve de fachada para legitimar decisiones que coaliciones políticas o líderes poderosos desean aplicar, los modelos adaptativos se prestan a una auténtica participación del público. Trabajar en el marco de un modelo adaptativo no significa que la adopción de decisiones sería irracional. El modelo racional conserva su importancia como ideal por el que es necesario luchar. Su fuerza reside en su capacidad para proporcionar un marco regular en el que se puedan realizar análisis (basados en sus premisas). Mas no se debe considerar como un patrón rígido que se ha de imponer a un proceso que entraña otras racionalidades.

17 El avenir de los transportes de vapor. Caricatura del periódico británico The Edinburgh Review en los años Boyer-Viollet Varios especialistas han explorado la noción de que existen diversas formas de racionalidad; la tipología más útil de la racionalidad para nuestros fines, sin embargo, se deriva de la teoría de la comunicación de Jürgen Habermas a partir de la cual, según Khisty (1996), se pueden deducir tres racionalidades separadas, que son las siguientes: 1) la racionalidad instrumental que ocupa el centro del modelo del agente racional; 2) la racionalidad comunicativa que considera a las personas como las últimas fuentes de conocimientos y realidad, y 3) la racionalidad emancipativa que destaca la libertad, la participación y la libre reflexión. En consecuencia, cualquier nuevo enfoque de la adopción de decisiones debe basarse en un discurso comunicativo, es decir, un discurso que acepta la racionalidad instrumental pero que incorpora también las otras racionalidades. Ese enfoque impone ciertas exigencias al proceso de decisión: que sea transparente y sensible a consideraciones como la irreversibilidad y la responsabilidad. Otorga asimismo al público (al igual que a los demás interesados principales) una función central porque sólo con su participación se puede evitar la explotación. Ese cambio no será fácil de realizar. Para la mayoría de los planificadores y decisores, la búsqueda mítica de la eficiencia óptima sigue siendo la meta. Conviene reconocer que el interés por una eficiencia óptima a menudo representa una falsa economía; existen considerables ventajas en crear más de lo necesario, aumentar los márgenes y poner a un lado reservas, y establecer mecanismos que garanticen una información rápida y precisa sobre los resultados y el desarrollo de una cultura de la organización que haga hincapié en el aprendizaje y la adaptación y que se tome en serio la participación del público. Participación del público

18 La función del público en el logro de un sistema de transporte sostenible es a todas luces fundamental por múltiples razones. En el plano más general, la participación del público realza la legitimidad y aceptabilidad política de las políticas y los proyectos y puede disolver conflictos potenciales. Además, la amplia participación de los miembros de la comunidad y de los interesados puede mejorar la calidad de las políticas y los proyectos al aportar conocimientos e información de que de otro modo no dispondrían los planificadores. Por otro lado, el acto de participar produce numerosos y fuertes beneficios personales y políticos. Constituye un proceso de realización personal que da poder a los ciudadanos y reduce al mínimo los sentimientos de enajenación e impotencia del sistema político. Por todos estos motivos y porque el entorno contemporáneo se caracteriza por la turbulencia y el cambio, para que una planificación dé resultado ha de ser realizada por la población, para la población y con la población (Emery y Purser, 1996: ix). Aunque los especialistas están de acuerdo en que una participación pública amplia es sumamente deseable, y leyes importantes, en los Estados Unidos, Europa y en otras partes, a menudo hacen imperativa esa participación, la historia de los esfuerzos en favor de la participación pública ha estado marcada más por fracasos que por éxitos (Steelman y Ascher, 1997). Así sucede ciertamente con el transporte en el que se han conseguido escasos progresos en los últimos decenios. Hace 25 años la situación se describía como sigue: Obviamente, los métodos de participación de los ciudadanos son rudimentarios y a menudo se ejecutan de manera ineficaz (Wachs, 1977: 108). Desde entonces, el Congreso, especialmente por medio de la Ley de eficiencia del transporte multimodal de superficie (ISTEA, 1991) y la reciente Ley sobre la eficiencia en el transporte en el siglo XXI (TEA-21, 1997), ha afinado y concretado la índole y la extensión de la participación pública. La ISTEA transformó el proceso de planificación del transporte al imponer la obligación de una participación pública amplia a nivel metropolitano, tanto en la planificación a largo plazo como a corto plazo, y la TEA-21 impulsó el proceso. Un experto que estudió estas nuevas prescripciones jurídicas en función de un proceso de planificación ideal llegó a la conclusión de que esas normas, de aplicarse, producirían los resultados deseados (Hamburg, 1998). Con todo, esto raras veces sucede, por lo que la situación difiere poco de la de hace 20 años (Schreibman, 1997) y la población sólo marginalmente tiene ahora más capacidad de influir en sus opciones de transporte que antes de la promulgación de la ISTEA (Khisty, 1996). La situación es análoga en Europa. En ese continente igualmente son escasos los resultados satisfactorios que se han conseguido gracias a actividades de participación pública. Por supuesto, resulta difícil generalizar a través de distintos países, pero los indicios de que se dispone son significativos. En el Reino Unido el proceso parece desembocar frecuentemente en conflictos y estancamiento. En Dinamarca, país conocido por sus procedimientos transparentes de adopción de decisiones, la conexión fija del mar Báltico, megaproyecto con enormes repercusiones económicas y ambientales, estaba controlada por las comunidades de políticos y hombres de negocios e involucró al público tardíamente y de forma limitada (Bruzelius, Flyvbjerg y Rothengatter, 1998). En Francia, aunque el instituto de investigaciones sobre el transporte Inrets está trabajando en esta esfera y las leyes francesas tienen cada vez más en cuenta las cuestiones relativas a la participación del público, en un estudio estatal reciente se pedía la creación de una nueva política de transporte que se debería basar en criterios distintos, uno de los cuales era (probablemente todavía difícil de aplicar) el de un debate nacional (Dron y de Lara, 1995).

19 Este fenómeno se debe a varias causas. La primera es la confusión conceptual. No existe consenso alguno sobre qué entraña precisamente la participación pública. Se trata de un proceso complejo que puede adoptar múltiples formas y tratar de alcanzar diversos fines. Los especialistas han tratado de clasificar estas modalidades en diversas formas, entre ellos Arnstein (1971), quien especificó un conjunto que iba de un control simplemente simbólico a un control total de los ciudadanos, y Pateman (1970) quien clasificó las modalidades de la participación en plena, parcial, de consulta y pseudoparticipación, según el grado en que se compartía el poder y los participantes se influían mutuamente. Cabe también una dicotomía que clasifique la participación en auténtica o falsa (King et al., 1998). Sea cual sea la tipología, todos los especialistas están de acuerdo en que se debe hacer una diferenciación entre las formas de participación y que la meta debería ser la participación auténtica que entraña, como mínimo, una asociación genuina entre el público y los órganos rectores y la distribución del poder. En segundo lugar, es posible que el público no posea los conocimientos o intereses necesarios para participar con eficacia debido a los elevados costos en tiempo, dinero y otros recursos que se suelen requerir. Incluso si existe una amplia participación pública, las opciones del público pueden ser contradictorias y conflictivas, no eficientes, o incluso no ajustarse a las prescripciones jurídicas. En tercer lugar, el logro de una participación pública auténtica requiere asimismo la superación de obstáculos orgánicos. Hacen falta considerables inversiones en tiempo, dinero y otros recursos, que no siempre se consiguen. Los esfuerzos en favor de la participación del público se han realizado muy a menudo para legitimar un proyecto o aplacar a potenciales oponentes; raras veces se otorgan al público oportunidades verdaderas para participar en la adopción de decisiores fundamentales o para constituir una asociación auténtica con los planificadores y decisores (Khisty 1996; Hamburg 1999). Incluso si se dispone de posibilidades, algunos planificadores y expertos es posible que no deseen modificar los criterios tradicionales y muchos tal vez no poseen los conocimientos especializados necesarios para desempeñar las nuevas funciones que requieren una participación pública eficaz (Khisty y Leleur, 1997). Además, los instrumentos y las técnicas utilizados en una adopción de decisiones racional pueden fácilmente ser mal utilizados y empleados para limitar la participación (Hummel 1982; Kweit y Kweit, 1987). El comportamiento de las organizaciones puede debilitar el proceso de muchas otras maneras, que cabe resumir como sigue: 1) un diseño y una planificación deficientes de los programas; 2) la falta de experiencia de los decisores y planificadores; 3) deficiencias de la organización como la falta de incentivos y el establecimiento de metas y normas contradictorias; 4) diferencias de percepción de los participantes públicos y privados; y 5) una falta de sinceridad por parte de los organizadores (Steelman y Ascher, 1997: 73). Aunque el logro de una auténtica participación pública en el sector del transporte y otros sectores ha resultado mucho más difícil de lo que se había previsto, y ha habido que superar numerosos obstáculos, esto no significa que la meta resulte imposible. Al contrario, ello demuestra que queda por realizarse la capacidad potencial. Lamentablemente, el rápido y enorme aumento de la documentación que trata de la participación pública sólo aporta una orientación reducida. En los Estados Unidos se dispone de numerosas publicaciones oficiales que se remontan por lo menos a 1977, año en que el Departamento de Transporte publicó un informe en dos volúmenes en el que se describían las técnicas disponibles y los programas de los diversos estados (USDOT 1977). Desde entonces el Departamento (y sus divisiones como la Administración Federal de Autopistas y la Administración Federal de Tránsito) ha publicado un gran número de manuales, informes y

20 estudios monográficos. La Junta de Investigaciones sobre el Transporte ha publicado asimismo, recientemente, unos 20 informes destinados a profesionales que se ocupan de la participación pública en mayor o menor detalle. Su Comité sobre la Participación Pública en el Transporte ha publicado cierto número de casos importantes y estudios destinados a promover la participación pública. Muchos se pueden obtener en el sitio web (http://www.ch2m.com/trb_pi). Muchas otras organizaciones y asociaciones profesionales y muchos Departamentos de Transporte estatales han publicado igualmente obras y otros estudios monográficos. También se dispone de muchos otros procedentes de institutos de investigación universitaria y otras organizaciones. En Europa se da una tendencia similar. En el Reino Unidos dos conferencias recientes (Transporte 2000 en 1995 y Ruedas del cambio en 1998) trataron, en mayor o menor medida, de este tema. No obstante, la documentación publicada es bastante reducida y está constituida principalmente por estudios monográficos de diversas cuestiones de transporte y grandes proyectos como el tercer aeropuerto de Londres, el túnel del Canal, y el proyecto danés de conexión marítima en los que surgen cuestiones de participación pública y algunos otros materiales informativos pertinentes (Hathway, 1997; Talvitie y Pearson, 1997; Nielsen y Hansen, 1997; Langmyhr y Sager, 1997; Truelove, 1992). Flyvberg (1998) ha analizado el destino de un ambicioso esfuerzo de planificación del transporte racional en una comunidad danesa, y ha sido coautor de un artículo en el que se demuestran las limitaciones de los mecanismos participativos existentes de adopción de decisiones con respecto a grandes proyectos en Dinamarca. No obstante, la cantidad no se transforma en utilidad. La mayor parte de esta documentación está constituida en gran parte por estudios monográficos descriptivos y anecdóticos o por guías y manuales destinados a ayudar a los funcionarios públicos en sus transacciones políticas con el público. Entre otros ejemplos recientes, de diverso grado de complejidad, cabe mencionar Shaw (1996), Godschalk et al. (1994), Susskind y Field (1996), y Creighton (1992); con algunas notables excepciones, hay muy pocos intentos de efectuar evaluaciones o análisis comparativos y menos aún estudios comparativos transnacionales. Como resultado de ello, la documentación sigue siendo bastante primitiva en lo que respecta a su grado de complicación teórica y distinciones conceptuales. Estas deficiencias, que no se circunscriben al transporte, han sido atinadamente resumidas hace poco por especialistas en cuestiones ambientales: En primer lugar, durante el último decenio sólo se ha mostrado un relativo interés en las comunidades de sociólogos y politólogos... La mayoría de las publicaciones recientes se han concentrado sea en estudios monográficos concretos o en manuales para realizar aplicaciones prácticas. En segundo lugar, las formas tradicionales de participación pública audiencias y comités consultivos tienen evidentemente algunas ventajas, pero no pueden satisfacer las exigencias populares de una participación pública amplia y eficaz en la adopción de decisiones sobre el medio ambiente. En tercer lugar, se percibe una necesidad de nuevos modelos de participación... En cuarto lugar, se carece totalmente de un marco sistemático de evaluación a cualquier nivel que no sea el más abstracto. Esto resulta imprescindible si se quiere que los que ponen en práctica la participación ajusten de manera adecuada el objetivo al método (Renn, Webler y Wiedemann 1995: xiii-xiv). Hacia una adopción de decisiones mejorada

21 Existe obviamente una gran necesidad de investigación en esta esfera. En particular, es preciso analizar los métodos vigentes de participación pública en función de su pertinencia y eficacia e idear y aplicar nuevos criterios. Actualmente, la mayoría de las técnicas utilizadas en los esfuerzos actuales de participación son inadecuadas. La más ineficaz de todas es la audiencia pública, pero la solución recomendada habilitar a los ciudadanos, instruir a los ciudadanos y administradores y transformar la administración (King et al. 1998: 8-10), aunque constituye un progreso importante, ignora una cuestión fundamental en la problemática de la participación pública: la elección del mecanismo y las técnicas conexas. Es oportuno y necesario hacer una distinción entre mecanismos y las técnicas que pueden utilizarse para desempeñar funciones como la difusión de información, la solución de conflictos, la elección de los participantes, etc. Los mecanismos son un elemento clave y esencial de todo intento de lograr una participación pública auténtica (Fixdal 1998 hace una distinción análoga), pero en el sector del transporte de los Estados Unidos gran parte de la atención se concentra, como veremos a continuación, en la técnica más que en los mecanismos, aunque en el caso de las audiencias públicas ambos aspectos a menudo se confunden. Como todos los mecanismos, las audiencias públicas pueden utilizarse con eficacia para tratar de determinadas cuestiones, si se estructuran de manera adecuada. Ese método, sin embargo, exige una comprensión de la adecuación y pertinencia de mecanismos concretos con respecto a decisiones particulares, así como las condiciones que se requieren para su aplicación eficaz. Aunque los especialistas y los profesionales han hecho muy pocos esfuerzos por lograr esa comprensión, en los Estados Unidos, y especialmente en Europa, se han establecido numerosos mecanismos, entre los que cabe mencionar la adopción de una regla negociada, los grupos de examen de ciudadanos de diversos tipos, el análisis participativo de diferentes formas, la conferencia de consenso, los talleres científicos, los grupos interpretativos y el análisis del riesgo para la comunidad y los seminarios de situaciones hipotéticas entre otros (Laird, 1993; Nichols, 1979; Sclove, 1995). Un especialista ha señalado ocho de esos mecanismos, cada uno de los cuales puede entrañar diversas técnicas. Cada uno de esos mecanismos difiere en función de dimensiones importantes, como: 1) los tipos de participantes involucrados, 2) el reclutamiento de los participantes, 3) los tipos de asuntos que se han de abordar, 4) los propósitos para los que se utilizan, y 5) su pertinencia con respecto a situaciones políticas particulares (Fixdal 1998: 2-15). Un estudio británico enumeró catorce métodos (mezcla de mecanismos y técnicas) y los analizó en función de variables como los orígenes, los objetivos, la índole del proceso y los resultados (Sergeant y Steele, 1998). Lo que es evidente es que cada mecanismo varía en función del grado en que promueve los procesos democráticos, produce decisiones técnicamente válidas y otorga legitimidad a los resultados. Lo que no está tan claro es qué mecanismos producen determinados resultados en ciertos entornos y en determinadas condiciones. Esa aclaración es esencial porque hace falta una participación pública para un amplio conjunto de variedades que van desde pequeños proyectos hasta grandes proyectos, pasando por la planificación a largo plazo, y algunos mecanismos son evidentemente más idóneos para determinadas tareas que otros. Sin la aclaración de esas cuestiones y la elaboración de nuevos criterios para la adopción de decisiones que posibiliten una participación pública auténtica, es probable que un observador futuro considere dentro de veinte años que se han producido tan escasos progresos en la participación pública como lo consideramos ahora con mirada retrospectiva. Y, sin una participación pública eficaz y válida, no surgirán sistemas sostenibles de transporte.

22 Conclusión El transporte ha entrado claramente en una nueva era. Existe ahora una amplia sensación de que se debe considerar por medio de un nuevo modelo porque el estrecho criterio que ha prevalecido hasta ahora ha creado un sistema que no está en armonía con las necesidades actuales y futuras. Su infraestructura ha sido concebida en gran medida para satisfacer las necesidades económicas definidas de manera restringida. Los graves problemas que acosan a los Estados Unidos y a muchos otros países no se pueden resolver de manera eficaz o eficiente sin nuevos enfoques que incorporen los principios aquí esbozados. La primera medida para hacer frente a estos retos estriba en lograr que las élites y el público reconozcan las deficiencias de las prácticas actuales. Ya sea para ocuparse de proyectos o de políticas, hace falta un nuevo consenso público. No se realizará una nueva visión hasta que se modifiquen los valores de la minoría dirigente y del público. Afortunadamente, hay muchos indicios de que ese cambio se está produciendo, pero queda mucho por hacer en todos los países y en el plano internacional. De igual importancia es la elaboración de unos instrumentos teóricos más eficaces que nos permitan entender mejor y pronosticar los procesos de decisión y que sean de mayor utilidad para los profesionales y los órganos rectores. En esta esfera, los politólogos tienen mucho que aportar, aunque hasta la fecha la disciplina ha prestado relativamente poca atención a esos temas. La constante confianza de los planificadores y los decisores en el modelo del agente racional será infructuosa y contribuirá poco a resolver los graves problemas que afronta el transporte o transformar al sector en uno que esté en armonía con el desarrollo sostenible. Hacen falta nuevos modelos que incorporen flexibilidad y que sean más adecuados a las realidades políticas y de otra índole de la planificación del transporte en el mundo moderno. La participación pública no es una panacea con respecto a las numerosas dificultades con que tropiezan los sistemas de transporte en la actualidad. Existen problemas inherentes a cualquier proceso e incluso un buen proceso puede no producir buenos resultados. La tendencia participativa es posible que consista en elegir proyectos de costo elevado o políticas que reducen al mínimo las repercusiones en las comunidades o que no se adaptan a los análisis y criterios profesionales. Y el conflicto es una amenaza permanente que está al acecho en la sombra. En realidad, el propio proceso puede intensificar y ampliar el alcance del conflicto. Con todo, pese a estas advertencias, la participación pública está destinada a permanecer. La población está exigiendo tener más voz en los proyectos y las políticas que repercuten en sus vidas. La atención a esas exigencias de una manera satisfactoria, dado el actual estado de la participación pública, plantea unos retos intelectuales y operacionales difíciles. Con todo, no es necesario ser un ingenuo optimista para alegar que existen considerables posibilidades para transformar la situación actual y crear unos entornos que puedan permitir al público hacer una aportación constructiva a la resolución de cuestiones complejas y polémicas. La democracia es lo mínimo que exige. Traducido del inglés Nota 1. En las secciones siguientes, me baso en algunos de mis libros anteriores y de próxima aparición, con inclusión de Szyliowicz (2000, 2002), mi colaboración en el libro de varios

23 autores Denver International Airport: Lessons Learned (McGraw Hill, 1996), y en Decision making for sustainable development: towards a new paradigm (Adopción de decisiones sobre el desarrollo sostenible: hacia un nuevo modelo), en S. Nagel, ed. Policy Making and Prosperity: A Multinational Anthology (Lexington Books, de próxima publicación). Referencias ALT, R., FORSTER, P., Y KING, J The great reversal: information and transportation infrastructure in the intermodal vision, en National Conference on Intermodal Transportation Research Framework. Washington, DC: Transportation Research Board. ARNSTEIN, S. R Eight rungs on the ladder of citizen participation, en Khan, E. S. y Passett, B. A. (eds), Citizen Participation: Effecting Community Change. Nueva York: Praeger. BANCO MUNDIAL Sustainable Transport. Washington, D.C.: Banco Mundial BRUZELIUS, N., FLYVBJERG, B. Y ROTHENGATTER, W Big decisions, big risks: improving accountability in mega projects. International Review of Administrative Sciences 64(3): COMISIÓN NACIONAL SOBRE EL TRANSPORTE MULTIMODAL Toward a National Intermodal Transportation System. Washington D.C.: Comisión Nacional sobre el Transporte Multimodal. CONSEJO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Understanding Risk: Informing Decisions in a Democratic Society. Washington, DC: National Academy Press. CREIGHTON, J. L Involving Citizens in Community Decision Making: A Guidebook. Washington, DC: Program on Community Problem Solving. DALY, H Towards some operational principles of sustainable development, Ecological Economics 2(1): 1-6. DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE DE LOS ESTADOS UNIDOS (USDOT) Public Involvement Techniques. 2 volúmenes. Washington, D.C: Administración Federal de Autopistas. DRON, D. Y DE LARA, M. C Pour une politique soutenable des transports. Paris: La Documentation française. EMERY M. Y PURSER, R. E The Search Conference. San Francisco: Josey-Bass Publishers. FIXDAL, J Public Participation in Technology Assessment. Diserción de doctorado no publicada. Universidad de Oslo. FLYVBJERG, B Rationality and Power: Democracy in Practice. Chicago: University of Chicago Press. GODSCHALK, D. R. ET AL Pulling Together. Washington, DC: Urban Land Institute. GOETZ, A. R. Y SZYLIOWICZ, J. S Revisiting transportation planning and decisionmaking theory: the case of Denver International Airport. Transportation Research, Part A: Policy and Practice 31(4): HAMBURG, J Intermodal Transportation Planning and Public Involvement. Manuscrito no publicado. HATHWAY, T Successful Community Participation in Local Traffic Proposals. Journal of Advanced Transportation 31(2). HUMMEL, R. P The Bureaucratic Experience. Nueva York: St Martin s Press. KHISTY, C. J Education and training of transportation engineers and planners vis-à-vis public involvement. Transportation Research Record n Washington D.C.: Consejo Nacional de Investigación.

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25 TALVITIE, A. Y PEARSON, T Public participation in the Helsinki crosstown artery project. Journal of Advanced Transportation 31(2). TRUELOVE, P Decision Making in Transport Planning. Harlow: Longman. WACHS, M Transportation policy in the eighties. Transportation 6(2):

26 Dar a los conceptos la importancia que les corresponde. Movilidad sostenible y sistemas de indicadores en la política de transportes Henrik Gudmundsson Nota biográfica Henrik Gudmundsson es investigador sobre cuestiones relacionadas con los transportes en el Departamento de Análisis de Políticas del Instituto Nacional de Investigaciones Ambientales de Dinamarca. Anteriormente, trabajó en el Organismo Danés de Protección del Medio Ambiente y el Organismo Danés de Planificación. Es doctor en ciencias empresariales por la Escuela de Ciencias Empresariales de Copenhague y posee un título de planificación ambiental de la Universidad de Roskilde. Sus trabajos versan sobre los temas siguientes: análisis de políticas ambientales en el sector del transporte; elaboración de informes sobre el estado del medio ambiente e indicadores. Introducción Desde hace unos años, la movilidad sostenible 1 se está convirtiendo cada vez más en un objetivo explícito de la planificación y la elaboración de políticas en materia de transporte, tanto a nivel local y nacional como internacional. Se han adoptado estrategias encaminadas a lograr la movilidad sostenible, que hacen hincapié en la integración de los objetivos ambientales y sociales con los objetivos económicos clásicos y que implantan, o por lo menos promueven, una vasta gama de instrumentos de política para contribuir a mejorar las redes de transporte (Conferencia Europea de Ministros de Transportes CEMT, 2002; May y colaboradores, 2000). Ahora bien, también se ha constatado que no es fácil alcanzar el objetivo de la movilidad sostenible. Algunos indicios generales de esta dificultad son: que la demanda de transportes no deja de aumentar; que apenas disminuye el porcentaje del transporte por carretera; que las tecnologías y prácticas avanzadas progresan con bastante lentitud en el sector del transporte; que éste sigue siendo un factor importante de varios tipos de presiones graves sobre el medio ambiente, que van desde sus repercusiones en el clima en todo el planeta hasta su impacto sobre la salud humana en determinados lugares (CEMT 2002; Comisión de las Comunidades Europeas - CCE, 2001) 2. Sin embargo, esta situación es objeto de distintas interpretaciones, según los observadores: algunos resaltan ejemplos del avance de la toma en consideración de las cuestiones ambientales en las redes de transporte o su planificación y los consideran pasos franqueados con éxito en la trayectoria que conduce al desarrollo sostenible 3 ; otros no han vacilado en calificar de gran fracaso político, o algo peor aún, las recientes estrategias en favor de la movilidad sostenible (Tengström, 1999) 4.

27 Han triunfado o han fracasado los esfuerzos realizados para conseguir una movilidad sostenible? La respuesta depende a todas luces de lo que se entienda por movilidad sostenible propiamente dicha, un tema muy debatido y difícil de resolver (véase, por ejemplo, OCDE, 1997a). Aunque pueda parecer que los problemas de índole conceptual figuran entre los problemas de menor importancia a que se enfrenta la política de transportes, tienen gran importancia en la evaluación práctica de su éxito o fracaso. Para medir los resultados de algo, hay que situarlo en el plano práctico, comprendidos los conceptos relativos a los transportes y la movilidad, y esto es lo que ocurre precisamente con toda una serie de sistemas y marcos de indicadores que se han empleado en los últimos años para elaborar políticas, tanto en el sector del transporte como fuera de él. Se pueden citar, por ejemplo, los sistemas de indicadores ambientales, los indicadores del desarrollo sostenible, los indicadores de las redes de transportes y los indicadores de eficacia de las políticas. Han adoptado esos sistemas de indicadores, entre otros, gobiernos, municipios, administraciones regionales, transportistas, organismos públicos de transporte, consignadores y organizaciones internacionales como la OCDE, las Naciones Unidas y la Unión Europea. Si se considera que la movilidad sostenible es una cuestión de sumo interés, cabría esperar que este aspecto se tuviese explícitamente en cuenta en esos sistemas de indicadores, ya que se aplican para evaluar la eficacia del sector. Cabe preguntarse si los sistemas de indicadores contribuyen realmente a que la movilidad sostenible sea un concepto operativo por lo que respecta a la elaboración de políticas y decisiones y, en caso de respuesta afirmativa, cabe preguntarse además de qué manera lo hacen. El objetivo de las investigaciones expuestas en el presente artículo consiste en analizar minuciosamente varios sistemas de indicadores utilizados actualmente para ver si efectivamente -y de qué modo tanto ellos como sus aplicaciones en materia de políticas conceptualizan, integran y hacen operativa la noción de movilidad sostenible. Este artículo presenta, en primer lugar, una panorámica y una clasificación de una gama de sistemas de indicadores pertinentes para la política de transportes que usan, o están elaborando, hoy en día, organismos públicos del mundo entero. En la siguiente sección, evaluaremos el apoyo que un número escogido y restringido de esos indicadores presta a la elaboración de políticas de movilidad sostenible, a partir de dos hipótesis o aserciones relativas a los elementos que importa tomar en consideración en el caso que nos ocupa. La primera parte de la base de que es importante saber cuál es la interpretación si la hubiere de la noción misma de sostenibilidad que cada indicador admite o integra. Esta aserción tiene en cuenta el hecho de que existe una amplia variedad de definiciones del desarrollo sostenible, que pueden dar lugar a toda una serie de interpretaciones (legítimas), si bien las interpretaciones de la sostenibilidad pueden conducir a necesidades de evaluación muy distintas. Por consiguiente, interesa ver de qué manera los distintos conceptos de sostenibilidad pueden o no ser configurados por un determinado sistema de indicadores, cuestión que examinaremos utilizando como directrices conceptos de sostenibilidad tales como espacio ambiental, eficiencia ecológica e integración ambiental. La segunda aserción se refiere a la utilización del seguimiento en la elaboración de políticas y en ella se parte de la base de que el nexo entre la medición (los indicadores) y la política (las decisiones) es importante por lo que respecta a las posibles repercusiones de los distintos sistemas de indicadores, independientemente de cómo conciban la sostenibilidad. Por perfecto que sea un sistema de indicadores de la movilidad sostenible, puede ocurrir que sea muy poco pertinente si no guarda relación con las medidas adoptadas realmente. En la cuarta sección de este artículo, efectuaremos un examen demorado de las conclusiones extraídas de los ejemplos aducidos, y en la última sección formularemos conclusiones acerca de la situación en que nos hallamos hoy en día y haremos algunas propuestas para profundizar el análisis ulteriormente.

28 Indicadores y sistemas de indicadores Los indicadores son un instrumento omnipresente. Se utilizan, por ejemplo, en el análisis económico, la gestión de redes, la creación de modelos de evaluación, la evaluación de la eficacia, la información del público y las presentaciones en los medios de comunicación. En estos últimos años, los indicadores ambientales son elementos cada vez más tenidos en cuenta en los debates y se ha llegado incluso a establecer indicadores para calibrar los progresos realizados en la vía del desarrollo sostenible tanto en un plano general como sectorial (por ejemplo, en los transportes). El significado de los indicadores varía según las situaciones y su papel difiere considerablemente en función de los contextos. Por consiguiente, es importante dedicar algún tiempo a explicar cómo contemplamos los indicadores en el presente artículo y a qué tipo de contexto nos referimos. Un indicador se puede definir como una variable que representa un atributo operativo de un sistema (Gallopin, 1997). Esta definición está localizada en la medición técnica de las propiedades de un sistema. En cambio, en la estrategia nacional adoptada recientemente en Dinamarca con vistas al desarrollo sostenible se define el indicador como un parámetro susceptible de indicar el desarrollo en una situación determinada con respecto a objetivos o iniciativas importantes (Gobierno de Dinamarca, 2002). En esta definición, se destaca el nexo que une a los indicadores con la política y la planificación. La OCDE ha dado una definición más general de los indicadores, parámetros que suministran información sobre un fenómeno (OCDE, 1993), a lo que agrega que los indicadores atenúan la complejidad de los problemas para hacer que sean cuantificables y comunicables. Así, se ponen de relieve tres funciones primordiales de los indicadores: simplificar, cuantificar y comunicar. Además, la OCDE añade otro aspecto importante, a saber: los indicadores pretenden ser significativos, yendo más allá de las propiedades directamente asociadas con el valor del parámetro, lo cual pone de relieve el carácter contextual y subjetivo que revisten inevitablemente en cualquier intento de compendiar una preocupación social vasta. En resumidas cuentas, podemos definir los indicadores como variables elaboradas y seleccionadas para conocer algo importante de una preocupación social determinada. Las variables pueden ser cuantitativas o cualitativas, describir una situación o una tendencia estructural determinadas y medir la realidad en términos absolutos o relativos. Cada tipo de indicador puede aportar una información específica sobre la entidad que se evalúa; de ahí el que los indicadores suelan formar parte de un marco que confiere a cada uno de ellos por separado una finalidad y una importancia más generales. Se han definido marcos detallados, en los que sistemas integrados de indicadores suministran una visión global de un problema o de una entidad, por ejemplo los sistemas de indicadores ambientales de la OCDE, el Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) y la Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA) 5. En el presente artículo, nuestro deseo ha sido ocuparnos de los sistemas de indicadores utilizados en actividades de planificación de políticas y de información de carácter general y abierto que son también pertinentes en la política de movilidad sostenible. Este enfoque se aparta, por ejemplo, de métodos de evaluación más específicos utilizados tradicionalmente para la elaboración y la evaluación de la política interna de un organismo (véase, por ejemplo, Giorgi y Tandon, 2000). También se excluyen de este enfoque los indicadores económicos generales, los sistemas de indicadores utilizados exclusivamente en actividades de investigación y los que se emplean en ámbitos de políticas que tienen poco que ver con los transportes.

29 Se puede encontrar sistemas de indicadores pertinentes para la movilidad sostenible en una serie de tipos distintos de marcos de planificación (Gráfico 1). Gráfico 1 Distintos tipos de marcos de indicadores con indicadores pertinentes para la movilidad sostenible 1) Planificación del desarrollo sostenible 8) Elaboración de informes sobre objetivos ambientales (por ejemplo, Suecia) 7) Estado de la planificación ambiental 6) Evaluación sectorial del medio ambiente (por ejemplo, Finlandia) Indicadores de movilidad sostenible 5) Planificación y gestión sectoriales 2) Planificación de la eficacia con vistas al desarrollo sostenible (por ejemplo, el Canadá 3) Planificación de la eficacia de las actividades del Gobierno 4) Planes sectoriales de eficacia (por ejemplo, Estados Unidos) Nota: Los ejemplos de países remiten a los siguientes documentos: Canadá: Transport Canada (2001); Estados Unidos: US DOT (2000); Suecia: SIKA (2000); y Finlandia: MTC (1999). A efectos del análisis en el que se basa este artículo, se han recopilado hasta la fecha unos 20 sistemas de indicadores que se hallan en curso de evaluación, pero presentaremos atención a un número reducido de informes significativos procedentes de Europa y América del Norte. Entre los informes seleccionados, dos vienen de Europa, tres de América del Norte y uno de la OCDE. Son los siguientes: 1. El medio ambiente en Dinamarca, Indicadores escogidos (Ministerio del Medio Ambiente y de la Energía de Dinamarca - DK MEM, 2000). 2. Departamento de Transporte de los Estados Unidos Plan de eficacia 1999 (Departamento de Transporte de los Estados Unidos - US DOT, 2000). 3. Mecanismo europeo de presentación de informes sobre los transportes y el medio ambiente (EEA, 2001). 4. Indicadores de la OCDE para la integración de las preocupaciones ambientales en el transporte (OCDE, 1999). 5. Indicadores de transporte del Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos - US EPA, 1999). 6. Segunda estrategia de desarrollo sostenible de transportes de Canadá (Departamento de Transportes del Canadá TC, 2001). Hemos escogido estos informes para ilustrar distintos tipos de marcos, de tipo general o específicos de los transportes, que son sumamente pertinentes por lo que respecta a la presentación de informes sobre la movilidad sostenible. Los informes 1 y 2 tratan del medio ambiente y de los transportes, respectivamente, en un plano general. Los cuatro restantes

30 versan acerca de la presentación de informes sobre los transportes y el medio ambiente en planos diferentes, dos a nivel internacional y dos a nivel nacional. Los marcos de políticas también son diferentes, como tendremos ocasión de ver más adelante. En el Cuadro 1 se presenta una panorámica general de los sistemas y en el Apéndice 1 se describe brevemente cada uno de ellos. Cuadro 1: Panorámica de los sistemas de indicadores escogidos DK MEM US DOT EEA OCDE US EPA CAN TC Ámbito geográfico Nacional Nacional Internacional Internacional Nacional Nacional Ámbito temático Transportes Transportes Transportes Transportes Medio Transportes y medio y medio y medio y medio ambiente ambiente ambiente ambiente ambiente Tipo de informe (Gráfico 1) Número total de indicadores Número total de indicadores de transporte / de medio ambiente Frecuencia del informe Anual Anual Anual Irregular Irregular Anual Nota: El Número total de indicadores se refiere al informe en su totalidad. El Número total de indicadores de transporte/medio ambiente es el que se ha previsto deliberadamente para responder a las preocupaciones fundamentales en esos dos ámbitos, por ejemplo en la sección dedicada al medio ambiente de un documento de política de transportes, y viceversa. En el caso de los informes dedicados a los transportes y al medio ambiente a la vez, todos o casi todos los indicadores se han incluido en esta categoría. Las cifras son aproximadas (?), habida cuenta de que no hay una definición normalizada de cuántas variables puede comprender un solo indicador. En la siguiente sección se expone el marco de evaluación de los indicadores de sistemas. Dar cuenta de la sostenibilidad Medir la movilidad sostenible no es una tarea sencilla porque el sentido de esta noción no es evidente. Aun cuando nos limitemos a los aspectos ambientales de la sostenibilidad, no es fácil soslayar el contexto socioeconómico de la elaboración de la política de transportes. A nuestro parecer, la opacidad de la noción de movilidad sostenible puede explicarse, entre otros motivos, por la existencia de los siguientes problemas (véase también: Gudmundsson y Höjer, 1996, y Nijkamp y Vleugel, 1995): a) un problema de sostenibilidad ambiental, debido a la dificultad para ponerse de acuerdo sobre la manera de definir el umbral crítico de aprovechamiento sostenible del medio ambiente en general (por ejemplo, los conceptos débiles frente a los conceptos fuertes de la sostenibilidad (Turner, 1993; Moldan y Billharz, 1997); b) un problema de asignación de los recursos económicos, por la dificultad de definir la contribución óptima de cada sector de la economía (como el de los transportes) a la solución de cada problema de sostenibilidad; c) un problema de interconexión social, porque la movilidad ofrece posibilidades de desplazamientos que vinculan las actividades del transporte con otras actividades, con la elección de lugares y con estilos de vida; la sostenibilidad de la movilidad, por consiguiente, no se la puede evaluar plenamente desligándola de resto de la sociedad moderna.

31 Pruebas de los patines de vela en los Alpes de Baviera, agosto de Stefan Puchner / AFP Podemos resumir el efecto conjugado de todo lo anterior como un problema de ámbito, en el sentido de que apenas hay acuerdo sobre la cuestión de saber si efectivamente y de qué manera la sostenibilidad en su acepción estricta es en verdad significativa y mensurable a nivel sectorial; en cambio, sí parece haber una amplia coincidencia sobre la insostenibilidad de las tendencias actuales del transporte y sobre la necesidad de que éste se ajuste a alguna noción de sostenibilidad (OCDE, 1997a; EEA, 2001; Naciones Unidas, 1997). Por consiguiente, se han hecho intentos de definir la movilidad sostenible en materia de transporte para poder efectuar evaluaciones de políticas, pero a menudo en un contexto político

32 determinado 6, en el que se ha podido llegar a un acuerdo sin ninguna justificación analítica particularmente bien fundada (véase, por ejemplo, Hey y corr, 1997, pág. 5). En nuestro análisis, el enfoque será levemente diferente. No partimos de la idea de elaborar una definición universal, sino de identificar una serie de conceptualizaciones de la sostenibilidad diferentes e importantes en el debate, y de utilizarlas para verificar el apoyo a la sostenibilidad de los sistemas de indicadores. De cada conceptualización escogida se desprende la necesidad de determinados tipos de indicadores, y la evaluación indicará si se cubre esa necesidad. Las tres conceptualizaciones escogidas remiten a los conceptos prácticos importantes que destacan en el debate sobre la cuestión de saber cómo lograr que el desarrollo sostenible sea operativo: El concepto de espacio (de utilización) ambiental El concepto de eficiencia ecológica El concepto de integración ambiental en sectores. Estos conceptos prácticos, que han aparecido en el plano político a partir del Programa 21 y de los procesos que han tenido lugar después de la Conferencia de Río, suelen ser respaldados por los distintos grupos de partes interesadas en el debate sobre la sostenibilidad y tienden a plasmarse en distintos programas de trabajo sobre indicadores que han emprendido organizaciones importantes. A continuación, los describiremos brevemente y haremos un resumen de los principales elementos para evaluar los sistemas de indicadores. Como vamos a ver más adelante, la influencia de esos conceptos en los distintos indicadores aplicables difiere sensiblemente. El concepto de espacio de utilización ambiental El concepto de espacio ambiental o de espacio de utilización ambiental surgió entre investigadores y organizaciones no gubernamentales de los Países Bajos y se difundió gracias al proyecto Europa Sostenible que los Amigos de la Tierra Europa (FoEE) iniciaron en Este concepto remite a la cantidad limitada de recursos que los seres humanos pueden explotar sin deteriorar la capacidad de sustento de los ecosistemas (Hille, 1997). Según este concepto, los límites de los insumos consistentes en recursos no los define la escasez de éstos, sino los efectos negativos que sobre el ecosistema tiene su uso final. En la versión de este concepto adoptada por las ONG se tiene en cuenta además el reparto global equitativo de la utilización de los recursos. El espacio ambiental de que dispone un país, por ejemplo, lo determinan las limitaciones en materia de capacidad de sustentación junto con el criterio de reparto que se establezca. En el proyecto de FoEE, se aplicó este concepto para determinar objetivos en materia de reducción de la utilización de los recursos por habitante en Europa, partiendo de la hipótesis que, en el año 2010, los recursos estarían repartidos uniformemente por habitante a escala mundial y de que el uso de las tierras también estaría repartido por igual a escala continental. La utilización de los recursos se debe concebir como un elemento que comprende conjuntos de productos que ejercen presión sobre el medio ambiente a partir de sus procesos iniciales de extracción y transformación que se han de asignar al uso final. Evidentemente, esta idea de que se puede cuantificar sobre bases objetivas un espacio ambiental absoluto es objeto de grandes controversias (véase, por ejemplo, Consejo Científico de los Países Bajos para Políticas Gubernamentales WRR, 1995), mas, con todo, el concepto de espacio de utilización ambiental representa una tentativa interesante de cuantificar la noción general de límites a las presiones que los sistemas pueden soportar, aun cuando pueda parecer imposible definirlos con precisión de una vez por todas. Hoy en día, por

33 ejemplo, son muy pocos los que albergan dudas sobre los hechos siguientes: que las reducciones de las emisiones de gases ácidos en Europa deberían tener en cuenta las cargas críticas de los ecosistemas; que las emisiones de gases con efecto de invernadero tendrán que acabar ajustándose un día u otro a la capacidad de absorción de los sistemas biogeofísicos del planeta; y que la reducción de las pérdidas ocasionadas por los arrastres de materias reportaría beneficios al medio ambiente (Hille, 1997). Según el concepto de espacio de utilización ambiental, los indicadores deberían por lo menos tener en cuenta los límites de los ecosistemas, aunque el objetivo consistente en cuantificarlos en cifras absolutas puede evolucionar constantemente (o ser objeto de adaptación). Algunas de las repercusiones en los indicadores del concepto de espacio de utilización ambiental serían, por lo tanto, hacer hincapié en: los límites absolutos y los objetivos en materia de resultados respecto de las presiones sobre el medio ambiental;la medición del elemento de aporte de los recursos, esto es, los recursos y la utilización de las tierras;las presiones ocultas (conjuntos o huellas ) en otros países. Eficiencia ecológica El concepto de eficiencia ecológica también se define con respecto a los insumos de recursos, aunque tiene asimismo aplicaciones más amplias. La eficiencia ecológica es básicamente una medida de la eficacia del aprovechamiento de los recursos naturales para satisfacer las demandas o necesidades de los seres humanos (OCDE, 1997b). Este concepto fue elaborado por el Consejo Empresarial Mundial de Desarrollo Sostenible (WBCSD) en 1992, y desde entonces se usa ampliamente en los medios empresariales e incluso cada vez más fuera de ellos. En esos medios se emplea principalmente como sinónimo de una estrategia orientada a reducir los costos de los recursos en relación con la elaboración de productos y la prestación de servicios dentro de la perspectiva de su ciclo de vida, por regla general. Así pues, este concepto puede permitir establecer una vinculación práctica de los objetivos generales de la sostenibilidad con las actividades cotidianas de cada empresa. En un contexto político más amplio, se ha usado para designar estrategias aplicadas a escala de la sociedad con vistas a conseguir cambios de alcance considerable en los modos de utilización de los recursos materiales que conduzcan en última instancia a una desmaterialización de la economía, o al objetivo más modesto de desacoplar el crecimiento económico y el crecimiento de las presiones negativas sobre el medio ambiente. La utilización del concepto de eficiencia ecológica apunta a la necesidad de contemplar las presiones sobre el medio ambiente relacionándolas con las fuerzas motrices subyacentes de índole tecnológica, económica, estructural, etc. Los indicadores de la eficiencia ecológica exigen, por consiguiente, examinar qué tipo de servicios son pertinentes para la sociedad, es decir qué necesidades se podrían considerar buenas en comparación con las que podríamos calificar de malas (utilización de recursos, contaminación, etc.) para formular reivindicaciones relativas al progreso 7. Conviene señalar que el concepto es operativo independientemente de cualquier definición específica de los grados u objetivos de sostenibilidad, lo cual le confiere un campo de aplicación muy vasto, sin que por ello constituya un instrumento de medida de la sostenibilidad en tanto que de criterio de un estado o una situación. Con respecto a los indicadores, este concepto supone en particular: poner el acento en las aportaciones de recursos y contemplarlas desde la perspectiva del ciclo de duración;

34 la necesidad de identificar las unidades de servicios para medir el nivel de los servicios en la producción ( Cuál es la producción pertinente del sistema?); la necesidad de integrar los indicadores ambientales con los de los vectores subyacentes (económicos, sociales y estructurales, etc); utilizar los indicadores de eficiencia, midiendo por ejemplo las proporciones entre la utilización de los recursos, la contaminación, el transporte, los volúmenes de circulación y el crecimiento económico. Integración del medio ambiente en las políticas sectoriales Una de las conclusiones de la Cumbre de Río, que se confirmó en 2002 en la Cumbre de Johannesburgo, se refería a la necesidad de integrar las preocupaciones ambientales en las políticas sectoriales para lograr el desarrollo sostenible. En la elaboración de la política ambiental de la Comunidad Europea se ha hecho mucho hincapié en el concepto de integración sectorial, que en 1997 se incorporó al Tratado de la Unión Europea. Desde entonces, varios Consejos europeos han refrendado programas de trabajo en pro de la integración sectorial, comprendidos el sector del transporte, y han propugnado el empleo de sistemas de indicadores y de elaboración de informes para calibrar los progresos realizados (EEA, 1998). Asimismo, la OCDE ha hecho gran hincapié en la necesidad de efectuar la integración sectorial y ha establecido programas específicos de indicadores con ese objeto (OCDE, 1999). La noción de integración sectorial es un tanto vaga y puede dar lugar a distintas interpretaciones. Para la OCDE, estriba en el seguimiento de los resultados positivos de las políticas. En este caso, la medición de la integración apunta explícitamente a la necesidad de contar con indicadores de los productos de las políticas (decisiones, obligaciones y medidas adoptadas), así como de los resultados de las políticas aplicadas (repercusiones reales, previstas o imprevistas). Al adoptar indicadores en estos ámbitos, los indicadores de integración sectorial pueden convertirse en un instrumento de rendición de cuentas y reforzar el control de la opinión pública sobre las políticas de los Estados. En el segundo informe Döbris de la Agencia Europea del Medio Ambiente, se mencionan ejemplos de indicadores que pueden evaluar diversos tipos de integración de políticas (EEA, 1998), entre los que figuran: la integración económica (por ejemplo, determinar si se han establecido objetivos e indicadores), la integración del mercado (por ejemplo, si se han identificado e integrado los costos y beneficios ambientales) y la integración institucional (por ejemplo, si se han efectuado evaluaciones del impacto ambiental). Por lo que respecta a los indicadores, algunas de las repercusiones más destacadas inducidas por la noción de integración sectorial serían las siguientes: hacer hincapié en los indicadores de los distintos tipos de respuesta política; medir los procesos y resultados de las políticas; evaluar los progresos efectuados con respecto a los compromisos políticos (indicadores de eficacia); indicadores que vinculan las respuestas políticas a los cambios efectivamente registrados (resultados). Recapitulación: Cómo se debe medir la sostenibilidad? En un plano muy general, Opschoor y Reijnders (1991, pág. 7) han sostenido que los indicadores de sostenibilidad señalan si la manera en que una sociedad determinada utiliza su medio ambiente puede perpetuarse. Según esta acepción, los indicadores de sostenibilidad

35 difieren de los indicadores ambientales clásicos, principalmente porque no sólo miden una determinada presión sobre el medio ambiente o un determinado estado de éste, sino que además precisan si ese estado se puede reproducir a largo plazo preservando las estructuras y funciones esenciales de los sistemas naturales. El elemento objetivos del concepto de utilización del espacio ambiental es el que mejor ilustra esto. En el presente artículo examinaremos además otras características importantes. Una de éstas es la importancia de los aportes de recursos (comprendidos los materiales y el uso de las tierras), que viene a añadirse a los indicadores clásicos de las presiones ejercidas sobre el medio ambiente (emisiones de gases, etc.) y que se desprende tanto del concepto de utilización del espacio ambiental como de la noción de eficiencia ecológica. Otra característica, vinculada a la anterior, es la necesidad de disponer de indicadores relativos para medir distintos aspectos de la eficiencia en las relaciones entre la economía, los transportes y el entorno, comprendida la penetración de tecnologías más eficientes. Esto nos lleva a la necesidad de incorporar indicadores estrictamente ecológicos a un conjunto amplio de indicadores de actividades socioeconómicas explicativas, de vectores, de cadenas de abastecimiento y de pautas de estilos de vida. Esta necesidad es tanto más imperiosa cuanto que el enfoque de la integración sectorial se centra en la ejecución y eficacia de las medidas de carácter político. El enfoque de la integración propone además que las estrategias y su aplicación sean de por sí objeto de seguimiento mediante objetivos de procedimiento destinados a evaluar los progresos realizados, por ejemplo en cuanto a los compromisos contraídos, las decisiones adoptadas, las estrategias aplicadas, las medidas adoptadas y los resultados logrados en las políticas emprendidas. Además de estas exigencias un tanto idealistas del sistema de indicadores, es menester tener en cuenta dos criterios más pragmáticos para evaluar si un sistema suministra una orientación correcta sobre los progresos hacia la movilidad sostenible. El primero de esos criterios estriba en determinar si el sistema proporciona una visión de conjunto y equilibrada de las presiones que los transportes ejercen sobre el medio ambiente, tanto en el plano cualitativo como en el cuantitativo. En el caso que nos ocupa, la evaluación grosso modo del conjunto de las presiones ambientales se efectúa mediante: a) el número de indicadores utilizados, y b) la gama de problemas ambientales considerados (que puede ir del plano local al mundial y del ser humano al ecosistema). Un caso particular sería si se tomasen en consideración los aportes de materiales y recursos de los sistemas de transporte, tal como se indicó en el análisis conceptual expuesto supra. El segundo criterio consiste en saber si se suministran datos reales y presuntamente exactos, o si bien el sistema es solamente un marco vacío de contenido. Si no se tiene ninguna información, o si ésta es puramente anecdótica, acerca de la situación existente, está claro que del sistema de indicadores apenas se puede extraer una orientación práctica en materia de políticas. Por último, también se debe contemplar si los sistemas pretenden explícitamente dar una orientación sobre la sostenibilidad, o si se trata de una idea impuesta desde fuera por el análisis. En otras palabras, en el caso de los sistemas de sostenibilidad explícita es justificado que las expectativas sean algo mayores que en los demás casos. Habida cuenta de cuanto se ha expuesto anteriormente, se ha establecido la siguiente lista de elementos de evaluación cualitativa: carácter explícito de la sostenibilidad; mayor o menor exhaustividad de la descripción del medio ambiente (número de indicadores y temas abarcados); indicadores para evaluar los factores de causalidad y la eficiencia ambiental relativa a ellos; medición con respecto a los objetivos cuantitativos de sostenibilidad;

36 medición con respecto a los objetivos y las iniciativas de las políticas (por lo que respecta a los productos y los resultados). Examen de los sistemas El siguiente examen se inspira en la breve descripción de los distintos sistemas que figura en el Apéndice 1. En el Cuadro 2 se recapitulan los resultados. [Cuadro 2] El objetivo explícito de dos de los informes es medir la sostenibilidad de los sistemas o políticas de transporte (EEA, 2001, y TC, 2001). En otros tres informes se alude brevemente a la sosteniblidad (tema 1), mientras que en otro no se menciona en absoluto (EPA, 1999). Por lo que respecta al tema 2, en todos los informes citados se trata una serie de repercusiones de los transportes en el medio ambiente. Paradójicamente, el informe del EPA, que es con mucho el más completo, no hace referencia alguna a la sostenibilidad. Este informe tiene más indicadores (con datos reales) que ningún otro y abarca la gama más amplia de fuentes y repercusiones de las presiones ejercidas sobre el medio ambiente por la totalidad de los elementos de los marcos y sistemas de transporte más importantes de los Estados Unidos. Otros tres informes (EEA, OCDE y US DOT) también se ajustan a los temas que figuran en el Cuadro 2 y analizan con gran detalle las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, pero conviene efectuar algunas precisiones al respecto. El informe de la EEA suministra algunos indicadores para el conjunto de los problemas ambientales, pero no es muy consistente en muchos aspectos, por ejemplo, las repercusiones de los transportes en la naturaleza, el paisaje, el agua y la diversidad biológica. El informe del US DOT sólo posee un indicador para la mayoría de los 11 temas que analiza; por ejemplo, el impacto sobre la naturaleza sólo se mide en función de los humedales creados para compensar los deterioros causados por la construcción de carreteras. Por consiguiente, este informe no proporciona una visión realmente completa de la situación ambiental (en todo caso, si se compara con la que suministra el informe del EPA estadounidense). Por su parte, el informe de la OCDE carece en realidad de todo tipo de datos sobre la mayoría de los temas, si se exceptúan la cuestión de la energía y las emisiones de gases, y el problema del ruido; de ahí que su utilidad práctica sea limitada. En el Cuadro 2 se muestra el escaso grado de cobertura de los problemas ambientales que se observa en los informes del DK MEM 2000 y del TC 2001, lo cual obedece a diversos motivos. El informe danés trata ampliamente las cuestiones ambientales, pero las repercusiones de los transportes en el medio ambiente sólo constituyen un tema de escasa importancia en la descripción general del estado de éste. El informe canadiense posee numerosos indicadores relativos a los transportes y el medio ambiente, pero en su mayoría se refieren más a los resultados de las políticas internas que a la situación del medio ambiente propiamente dicha. En este informe sólo se describen con gran detalle las medidas adoptadas en el plano político y no se examinan sus efectos en el medio ambiente. Por regla general, los informes tratan con más intensidad las cuestiones relativamente fáciles y bien reglamentadas, por ejemplo, las emisiones de gases y la energía, pero son mucho menos consistentes por lo que se refiere a sus repercusiones reales sobre los ecosistemas y la salud humana. En ninguno de ellos encontramos indicadores de los aportes de materiales al sistema de transportes (por no mencionar los conjuntos de presiones sobre el medio ambiente señalados anteriormente). Además, todos ellos difieren considerablemente en lo tocante al número de temas ambientales tratados, debido, en gran medida, a la finalidad distinta de cada sistema de indicadores. Los sistemas científicos, por ejemplo el del EPA, buscan deliberadamente compilar todos los datos pertinentes, mientras que los sistemas más orientados a la acción tienen que hacer que su nivel de información sea accesible a los grupos

37 destinatarios. Por consiguiente, no sería justo medir por el mismo rasero el alcance del análisis de los problemas tratados por uno y otros. Sin embargo, en el contexto que nos ocupa, sigue constituyendo un objeto de preocupación el hecho de saber si los problemas ambientales se representan adecuadamente. En resumidas cuentas, incluso los informes más amplios comportan numerosas lagunas, que se explican en parte por la carencia de un sustrato de datos operativos. Por otra parte, hay que señalar también el dilema que se plantea entre el carácter exhaustivo del examen de los temas y la pertinencia en materia de políticas. Cuadro 2 Evaluación cualitativa de los distintos sistemas de indicadores en función de su pertinencia para la elaboración de informes sobre la movilidad ecológicamente sostenible Tema DK MEM US DOT EEA OCDE US EPA CAN TC Carácter explícito de la Mencionado Mencionado Objetivo Mencionado No Objetivo sostenibilidad explícito mencionado explícito 2 Amplitud de la cobertura Escasa Entre escasa Mediana Entre escasa Elevada Escasa temática ambiental y mediana y mediana 2-a Energía * * * * * 2-b Clima * * * * * (*) 2-c Calidad del aire / * * * * * (*) emisiones de gases 2-d Tierra / naturaleza * * (*) * 2-e Agua / mar / suelo * * (*) * (*) 2-f Ruido * * (*) * 2-g Accidentes / riesgos * * * * * 2-h Materiales peligrosos * (*) * 2-i Desechos / reciclaje * (*) * 2-j Aporte de materiales 2-k Impacto visual 2-l Número total de indicadores de transporte / de medio ambiente Número de esos indicadores 2-m vacíos o anecdóticos a finales de 2001 Integración de los vectores y 3 de los indicadores Escasa Escasa Mediana Escasa Ninguna Escasa ambientales Vinculación con los 4 objetivos cuantitativos de Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna sostenibilidad 5 6 Vinculación con los objetivos políticos cuantitativos Vinculación con los objetivos políticos cualitativos (Ql) o cuantitativos (Qt) Escasa (2) Escasa Ql: implícito Qt: 2 /14 Muy elevada (11) Muy elevada Ql: explícito Qt: 11 /11 Muy escasa (0) Escasa Ql: explícito Qt: 0 /36 Muy escasa (0) Muy escasa Ql: implícito Qt: 0/34 Muy escasa (0) Muy escasa Ql: implícito Qt 0/166 Muy elevada 110 Muy elevada Ql: explícito Qt. (80/80) Nota: * significa que el tema está representado como mínimo por un indicador (*) significa que el indicador está vacío de datos. El tema 3 se refiere a la vinculación más o menos estrecha entre los indicadores de problemas estrictamente ambientales (ya mencionados anteriormente) y los indicadores relativos a las causas técnicas y socioeconómicas subyacentes. La integración de esos dos tipos de indicadores debería facilitar el tratamiento de los vectores subyacentes y de los eventuales

38 factores de impulso en el plano político para promover la movilidad sostenible. Asimismo, gracias a esa integración se debería evaluar si y en caso afirmativo, por qué las necesidades de movilidad de la sociedad se satisfacen con transportes más o menos físicos y si esa movilidad se proporciona con una eficiencia ecológica mayor o menor. Hay que señalar que en la mayoría de los informes figuran algunas mediciones de los vectores (desarrollo de los transportes, evolución de sus modalidades y tarifas) o de la eficiencia tecnológica (por ejemplo, la eficiencia del combustible de los vehículos a motor), pero sólo unos pocos examinan a fondo los nexos entre las tendencias en materia de conducta, tecnología y medio ambiente. El informe europeo TERM (EEA, 2001) es el que va más lejos en este análisis porque presenta una serie de indicadores para ilustrar los motivos complejos de la evolución no sostenible de los transportes. Entre esos indicadores, figuran el uso de las tierras, la finalidad de los viajes y las distancias recorridas, la accesibilidad de los transportes públicos, etc. Los indicadores de este informe se centran también en el eventual desacoplamiento entre el crecimiento económico y el transporte físico, así como entre el transporte físico y el aumento de las emisiones de gases. No obstante, en el informe TERM las evaluaciones de la eficiencia y del desacoplamiento se siguen limitando al ámbito transportes/energía/emisiones de gases y se suministra poca información al lector sobre algunos cuestiones; por ejemplo, no se le dice si la movilidad urbana se logra con repercusiones relativamente menores para la salud humana o si la movilidad rural tiene un menor impacto en la naturaleza. No obstante, el esfuerzo realizado para elaborar ese informe es muy digno de respeto, teniendo en cuenta que fue menester acopiar y sumar datos relativos a más de 15 países europeos. En los demás informes, el grado de integración es menor y se da una gran diferencia entre el informe danés y los dos informes estadounidenses. En el primero, se describe una serie de tendencias actuales de los transportes que constituyen el sustrato de las presiones sobre el medio ambiente, pero considerando que forman parte integrante de la evaluación ambiental, con la intención, probablemente, de situar el factor transporte en el marco de un programa de política ambiental (en realidad, con vistas a hacer cobrar una dimensión ambiental a las preocupaciones tradicionales en materia de política de transportes). En cambio, en los dos informes estadounidenses todos esos factores se excluyen de la evaluación del medio ambiente. En el informe del EPA en el que se utiliza un amplio conjunto de indicadores ambientales se justifica la decisión de hacerlo con el argumento de que los indicadores subyacentes relativos a las tendencias de los transportes son sustitutivos mediocres de las preocupaciones reales, es decir de los resultados o el impacto en el medio ambiente (US EPA 1999, págs. 22 y siguientes). En otras palabras, el informe del EPA no considera que su función de suministrador de indicadores tenga por objetivo principal orientar la política de transportes. En cambio, el objetivo principal de los indicadores de eficacia del informe del US DOT es orientar la política de transportes, pero incluso en este caso no hay integración alguna entre las partes del informe dedicadas al sector del transporte y las que tratan del medio ambiente, pues este informe parte del supuesto de que los problemas del medio ambiente deben resolverse con instrumentos clásicos de políticas ambientales, por ejemplo medidas y reglamentaciones técnicas, en lugar de replanteando las políticas de transporte propiamente dichas. Las diferencias que señalamos se podrían considerar un síntoma de que las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad no han impregnado la evaluación de la política estadounidense de transportes tanto como ha podido ocurrir en Europa. En el caso que nos ocupa, la eficiencia ecológica a la estadounidense, a diferencia de la europea, se centra más en la utilización de tecnologías y menos en los cambios y la integración estructurales. El tema 4, que se refiere a los objetivos de la sostenibilidad, se puede examinar más someramente, habida cuenta de que ninguno de los informes menciona explícitamente un

39 objetivo de este tipo ni evalúa los progresos realizados hacia su consecución, ya sea en un plano científico o de otra índole. En cambio, la mayoría de informes comprenden evaluaciones relativas a determinados objetivos en materia de calidad del medio ambiente (calidad del aire y ruido), pero éstas son preocupaciones de la generación actual y no de las venideras. Teniendo presente la opinión de Opschoor y Reijnders mencionada anteriormente, parece una omisión importante esa ausencia de objetivos de sostenibilidad en los sistemas de indicadores. Sin un elemento de referencia, cómo podemos saber si los sistemas son sostenibles o no? Se ha propuesto ya una explicación de esta advertencia, a saber: podría ser imposible definir con un análisis riguroso la sostenibilidad en el plano sectorial (de los transportes). Otra razón de más peso podría estribar en que sería políticamente delicado hacer hincapié en las importantes carencias que se dan en los transportes en materia de sostenibilidad y, por consiguiente, asumir implícitamente la responsabilidad de esa situación. No obstante, si se estima que el objetivo de un sistema de indicadores no es tanto suministrar pruebas concluyentes como enviar señales acerca de la sostenibilidad o no sostenibilidad, sería lógico referirse a valores de referencia de durabilidad globales (EEA, 2002) 9. El tema 5, que es el último, se refiere a las finalidades y los objetivos de las políticas. Los objetivos de las políticas pueden contribuir a que los encargados de su elaboración rindan cuentas de sus promesas y compromisos (OCDE, 1998). Pueden, por consiguiente, apoyar políticas en pro de la movilidad sostenible, aun cuando no se basen en un valor de referencia de la sostenibilidad, tal como se ha expuesto anteriormente. A este respecto, conviene que efectuemos una distinción entre los objetivos cuantitativos y los cualitativos (Bina y Vingoe, 2000). Todo sistema de indicadores suele comprender algunos objetivos cualitativos, pero a menudo no se prestan fácilmente a una evaluación rigurosa. Por otra parte, la adopción de objetivos cuantitativos en el plano político puede facilitar un mayor grado de rendición de cuentas, aunque se utilizan con menor frecuencia. Partiremos aquí de la hipótesis simplificada de que los sistemas de indicadores que se elaboran a partir de objetivos cuantitativos y cualitativos son más aptos para apoyar la ejecución de políticas que los sistemas carentes de esos objetivos (Jiménez-Beltrán, 2001; OECD, 2000). Si se examinan los seis sistemas de indicadores del Cuadro 2, se puede observar que difieren considerablemente por lo que respecta a la integración de las finalidades y los objetivos, que calificamos de escasos a muy elevados. Una vez más, esto se explica en gran medida por la finalidad y el contexto particulares de cada sistema. Algunos sistemas tienen por objetivo suministrar simplemente información sobre el estado del medio ambiente en relación con el sector del transporte (por ejemplo, en los informes del DK MEM y del EPA) y por eso quizás con toda razón no se refieren a los objetivos de las políticas o apenas los mencionan. Otros están destinados precisamente a elaborar informes sobre los progresos realizados anualmente en la ejecución de políticas y los resultados obtenidos (por ejemplo, los sistemas de los informes del US DOT y del TC), y por eso se basan directamente en las finalidades y los objetivos de las políticas. Entre estos dos extremos se sitúa el informe TERM de la EEA, que se concibió con minuciosidad para dar cuenta de los objetivos de las políticas de la Unión Europea en materia de movilidad sostenible, si bien en la etapa actual se han definido muy poco objetivos cuantitativos a nivel de toda la Unión, una carencia que se lamenta en el propio informe (EEA 2001, pág. 52). En los dos informes sobre la eficacia de las políticas en América del Norte, los indicadores se vinculan más estrechamente a la adopción de decisiones que en los demás informes. Esto se debe a que aquéllos se insertan directamente en un proceso político, concretamente la asignación anual del presupuesto nacional. El grado de realización de esos objetivos, es decir la eficacia, es un elemento que se toma en consideración para decidir qué programas se deben reforzar y cuáles deben ser reducido su presupuesto (Oficina de Gestión y Presupuesto de los Estados Unidos - OMB, 2000; y Secretaría del Consejo del Tesoro del

40 Canadá - TBS, 1999). En cambio, los demás informes no están vinculados oficialmente a ningún proceso político institucionalizado, si se exceptúa el suministro de datos propiamente dicho. Por consiguiente, es obvio que es menos determinante la influencia de estos sistemas de indicadores en la aplicación de políticas de movilidad sostenible. Por otra parte, no se puede deducir de esto que los procedimientos de evaluación de la eficacia utilizados en los Estados Unidos y Canadá constituyan de por sí elementos en favor de políticas que propicien una movilidad más sostenible, lo cual dependerá evidentemente del contenido de las finalidades y del rigor de los objetivos. En el informe del US DOT se menciona cierto número de objetivos anuales con respecto a los resultados relativos a aspectos físicos del medio ambiente, por ejemplo la reducción de las emisiones de gases y de los desechos de materiales peligrosos, la pérdida de humedales y el ruido provocado por los aeropuertos (US DOT, 2000, pág. 99 y siguientes). Ahora bien, esos objetivos ya se han establecido en cierta medida en disposiciones legislativas y no es nada seguro a estas alturas que la planificación de la eficacia mejore realmente los procesos de aplicación ya existentes (véase Gudmundsson, 2001). Además, no existe un mecanismo claro que permita integrar los objetivos ambientales y los objetivos en materia de movilidad, desarrollo económico, etc., o ni siquiera resolver los posibles conflictos entre esos objetivos 10. Por eso, es poco probable que los actuales indicadores de eficacia utilizados por el US DOT tengan en cuenta de manera explícita las causas subyacentes de la no sostenibilidad de los transportes. En el informe canadiense se utilizan indicadores que toman en cuenta la profusión de compromisos contraídos por el departamento encargado de los transportes para llevar a cabo acciones específicas encaminadas a promover la movilidad sostenible. En este informe, la sensibilización a los problemas de la sostenibilidad es manifiestamente mayor que en el informe estadounidense, aunque, no se ha establecido hasta la fecha ningún objetivo cuantitativo para comprobar si la labor realizada tendrá repercusiones en la situación real de los transportes o en sus consecuencias para el medio ambiente 11. Así, el informe pierde una vez más consistencia como instrumento de evaluación de los progresos realizados en pos de la movilidad sostenible. En resumidas cuentas, los sistemas de América del Norte ofrecen posibilidades considerables de que un sistema de elaboración de informes basado en indicadores llegue a introducirse en algunos procesos políticos fundamentales, si bien no garantizan desde luego que con ello se fomentaría efectivamente un cambio hacia una movilidad más sostenible en la práctica. Discusión No tiene objeto tratar de determinar aquí cuál de los seis sistemas de indicadores encarna con más eficacia la noción de movilidad sostenible. En primer lugar, porque todos los sistemas están concebidos con distintas finalidades en contextos diferentes y no reflejan un empeño común en alcanzar un objetivo particular. En segundo lugar, porque la noción de movilidad sostenible es ambigua en sí misma, tal como hemos recalcado en varias ocasiones. En vez de comparar los sistemas, los utilizaremos para examinar los puntos fuertes y flacos de cada modalidad de utilización de los indicadores. Empezaremos precisando los criterios seguidos en el análisis precedente para establecer un sistema ideal de indicadores destinados a evaluar la movilidad sostenible. Ese sistema debe: a) proporcionar una visión de conjunto de las presiones y los impactos actuales de la movilidad sobre el medio ambiente, así como su evolución a lo largo del tiempo; b) identificar los factores de causalidad (tecnológicos, socioeconómicos, etc.) subyacentes a esa evolución y describir la parte que les corresponde a cada uno en los cambios ocurridos en cada uno de los impactos sobre el medio ambiente;

41 c) vincular los indicadores de presión sobre el medio ambiente con valores de referencia y objetivos de sostenibilidad pertinentes para señalar las carencias y calibrar los progresos realizados; d) medir hasta qué punto se cumplen los compromisos, finalidades y objetivos de índole política en favor de la movilidad sostenible; e) introducir la información obtenida gracias a la ejecución de las cuatro tareas anteriores en los procesos de formulación y aplicación de políticas pertinentes para la movilidad, de manera estructurada y de tal forma que se refuerce la obligación de rendir cuentas. Cada uno de estos criterios suscita una serie de problemas y desafíos. a) Dar una visión completa de las presiones ejercidas por los transportes en el medio ambiente es una tarea ardua, que exigirá una gran cantidad de datos no siempre existentes. Basta con comprobar las carencias y lagunas de algunos de los sistemas de indicadores existentes con respecto a la gama completa de repercusiones en el medio ambiente relacionadas con los transportes. Hemos visto que la mayoría de los sistemas de indicadores suelen ser más completos respecto de las emisiones de gases en la atmósfera y la utilización de energía, ámbitos en los que se han acopiado datos con el correr del tiempo gracias a las reglamentaciones vigentes. Para definir indicadores que puedan servir para toda la gama de impactos sobre el medio ambiente comprendidos, por ejemplo, el consumo de materiales y los conjuntos de sistemas de transporte se necesitaría disponer de un tiempo considerable para elaborar nuevas metodologías y prácticas de acopio de datos. Ahora bien, es difícil hacer una descripción completa de la totalidad de las repercusiones de la movilidad en el medio ambiente sin correr el riesgo de perder pertinencia, visión de conjunto e interés actual de las políticas. Cuando se dispone de hecho de una gran cantidad de datos, como ocurre en el caso del informe del EPA, se pueden presentar problemas de condensación y selección de la información para hacerla inteligible y mantenerla actualizada. Ese informe, por consiguiente, no pretende ser en sí un sistema de indicadores actualizado periódicamente, sino que representa más bien una tentativa de descripción del panorama de datos existente en un momento dado (Gudmundsson, 2001). El problema que se plantea es definir cómo concebir un sistema de indicadores suficientemente completo que tome en cuenta a la vez la necesidad de aportar datos y la de los resultados de las políticas. b) Quizás sea una tarea de análisis más ardua aún identificar los factores de causalidad y describir su influencia relativa en las presiones ejercidas sobre el medio ambiente. En varios informes se describen las tendencias en materia de transportes, circulación y parque de vehículos, así como los indicadores de eficiencia ecológica correspondientes, pero sólo muy esporádicamente encontramos en ellos intentos de ampliar la descripción a los vectores subyacentes o a otros tipos de impactos. Esto obedece, por una parte, a la complejidad y al escaso conocimiento de los mecanismos de causalidad que son el sustrato de la evolución de los transportes (Grupo Mixto de Expertos sobre Transportes y Medio Ambiente de la Comisión Europea, 2000). También podría deberse a la insuficiente integración de las políticas de transportes y las relativas al medio ambiente. Algunas tentativas de impulsar esa integración se pueden ver sobre todo en los de la EEA, así como en los informes de Dinamarca y la OCDE, pero en los informes estadounidenses son menos evidentes. Sería importante afrontar la tarea de elaborar una descripción sistemática convincente de las interrelaciones entre la evolución de los transportes y las repercusiones sobre el medio ambiente, y los factores de eficiencia correspondientes. Esa descripción podría facilitar la identificación de los factores causales más importantes y de los coeficientes de eficiencia más críticos 12. Una vez

42 más, para ir más lejos en este ámbito sería menester disponer de una cantidad sustancial de datos y análisis, aunque la estructura ya está creada, por ejemplo en el marco del DPSIR de la EEA (véase la nota nº 5). c) Como hemos visto, en ninguno de los informes se mencionan objetivos o valores de referencia en materia de sostenibilidad, ni siquiera en los dos que tienen por objetivo explícito evaluar la sostenibilidad (EEA, 2001, y TC, 2001) Deberían mencionarlos? Se puede responder por la afirmativa si los usuarios y las partes interesadas en un sistema de indicadores específico pudiesen llegar a un consenso sobre cuál sería el objetivo pertinente y qué nivel cuantitativo debería establecerse. En tal caso, el indicador asociado a un objetivo precisaría hasta dónde se debería llegar y qué amplitud de los cambios sería conveniente considerar a largo plazo. Este proceso comprendería también una evaluación de la bibliografía y las bases de datos científicas. Ahora bien, se plantea el siguiente interrogante: Quiénes serían los usuarios del sistema de indicadores y las partes interesadas pertinentes que deberían participar en el proceso? (un examen de esta cuestión figura en Cash y Clark, 2001). Por una parte, una ampliación exagerada del abanico de partes interesadas podría politizar el proceso, por ejemplo minimizando la información científica desfavorable, y, por otra parte, una restricción de ese abanico entrañaría un riesgo de desinterés por los objetivos y los indicadores. En otras palabras, para que sean eficaces los objetivos de sostenibilidad deben definirse en el contexto de un proceso cuidadosamente elaborado 13. d) Para que los indicadores tengan una resonancia más eficaz, no cabe duda de que algunos objetivos políticos son más pertinentes que algunos objetivos de sostenibilidad, porque cabe suponer que los primeros son respaldados por una administración y un sistema políticos, mientras que los segundos solamente cuentan con el apoyo de algunos miembros de los medios universitarios o de las organizaciones no gubernamentales partidarias de la protección del medio ambiente. Por consiguiente, el incumplimiento de los objetivos políticos plantea problemas a los medios políticos y no solamente a un grupo de partidarios de la sostenibilidad. Cabe preguntarse entonces si debemos dejar de lado los objetivos de la sostenibilidad a no ser que se conviertan en objetivos políticos, lo cual parece bastante utópico por ahora para centrarnos exclusivamente en los indicadores de eficacia política. Esto podría suscitar más problemas, de los cuales sólo examinaremos tres. El primero consiste en que el establecimiento de objetivos políticos es una tarea que se puede disociar de la concepción de sistemas de indicadores. En el contexto europeo, por ejemplo, hay fuertes trabas institucionales para establecer a nivel sectorial objetivos políticos que tengan un carácter vinculante, y de hecho son muy pocos los establecidos actualmente en el sector del transporte 14. Por eso, el sistema europeo TERM ha optado en la mayoría de los casos por atenerse a orientaciones políticas más vagas como la optimización del uso de la capacidad existente en materia de infraestructuras de transportes y la aplicación de tecnologías más modernas (EEA, 2001, pág. 10). Por muy oportunos que sean estos objetivos, otra solución sería examinar más a fondo la utilización de valores de referencia en materia de sostenibilidad independientes de la política (véase el párrafo anterior). Aunque este planteamiento sea de inmediato menos útil y menos vinculante para los encargados de elaborar políticas, podría sin duda constituir una aportación complementaria interesante al debate sobre las políticas europeas de movilidad sostenible, a falta de objetivos políticos 15. En cambio, los indicadores de eficacia del informe del US DOT están estrictamente definidos en un marco de políticas basado en el establecimiento y el seguimiento de objetivos políticos, lo cual hace que se puede superar la disociación a la que nos referimos anteriormente. Sin embargo, aquí surge el segundo problema: los objetivos políticos pueden de hecho ser poco pertinentes para la evaluación de la movilidad sostenible, o bien tan tenues que su realización no permita apenas

43 lograr una situación sostenible. No cabe aquí examinar si los objetivos de eficacia del informe del US DOT representan un paso adelante hacia un sistema de transportes sostenible, pero sí podemos señalar por lo menos que el proceso de planificación de la eficacia de dicho informe no pretende definir objetivos anuales de eficacia con respecto al medio ambiente consistentes en un avance por etapas hacia la consecución de objetivos de sostenibilidad a largo plazo (véase Gudmundsson, 2001), lo cual nos indica una vez más que acaso habría que completar el seguimiento de los objetivos en materia de políticas con un examen más independiente, basado, por ejemplo, en valores de referencia de la sostenibilidad. El tercer problema que debemos mencionar es el de los cambios de gobiernos y políticas. Los objetivos políticos pueden perder actualidad rápidamente y en tal caso un sistema de indicadores de objetivos políticos puede perder su sentido 16. Esto indica una vez más que los sistemas de indicadores para evaluar las medidas adoptadas para responder a las preocupaciones a largo plazo, por ejemplo la movilidad sostenible, deberían resistir mejor a las fluctuaciones políticas pasajeras. Lo que debemos puntualizar es que únicamente la existencia de objetivos es una preocupación muy pertinente al elaborar sistemas de indicadores. Se debe construir un dispositivo que dé cabida a distintos tipos de objetivos y permita revisarlos con flexibilidad. e) Los sistemas de indicadores pueden estar vinculados de distintas maneras a la elaboración de políticas y decisiones, unas veces de forma flexible e indirecta y otras de forma más institucionalizada y contundente. Esta vinculación es importante no sólo para efectuar el seguimiento de la evolución, sino también para la aplicación de políticas (Neumann y Pickrell, 2000). Se puede considerar que el vínculo es indirecto cuando los indicadores sólo suministran una información general sin exigir una actuación determinada. En tal caso, se plantea la cuestión de saber si el seguimiento y la medición de las repercusiones influirán de algún modo en la elaboración de decisiones. Como hemos visto, este interrogante se plantea en la mayoría de los sistemas de indicadores, salvo en los utilizados en los informes del US DOT y de TC. En cambio, estos sistemas establecen vínculos formales entre los indicadores de eficacia y determinadas decisiones políticas, porque los resultados influyen oficialmente en la preparación del presupuesto y los procesos de negociación. En teoría, ese vínculo puede constituir un mecanismo sólido de integración de los criterios de sostenibilidad ambiental en la elaboración de decisiones en materia de transportes, como ya señalamos anteriormente, a condición de que esos criterios gocen de un apoyo político suficiente para ser integrados en los compromisos y objetivos políticos. Se podría prever incluso mecanismos más sólidos si los resultados positivos revelados por los indicadores desencadenasen acciones políticas previamente definidas, por ejemplo recompensas o sanciones económicas a las entidades responsables 17. Una vez más, la cuestión del vínculo político plantea una serie de cuestiones de las que sólo podemos abordar unas pocas en este artículo. En primer lugar, se podría suponer que el hecho de dotar de más poder a los indicadores podría incrementar el grado de calidad y precisión que se exige de ellos. De hecho, esto podría ir en contra de los esfuerzos realizados para abarcar de manera más completa los problemas ambientales, o introducir nociones indefinidas como los objetivos de sostenibilidad en un sistema de indicadores. Se puede ver, por ejemplo, que la lista de temas ambientales que figura en el informe del US DOT es más restringida que las listas de los informes del EPA o de la EEA, que no tienen repercusiones políticas directas. Una vinculación política intensa puede ir ante todo en detrimento del carácter exhaustivo de la temática. En segundo lugar, un proceso de carácter más formal puede contribuir al fortalecimiento de las estructuras e instituciones oficiales existentes. Por ejemplo, si determinados organismos oficiales definen los indicadores de eficacia y los utilizan para justificar sus propios programas y partidas presupuestarias, como ocurre en los Estados Unidos, pueden constituir de hecho un obstáculo para la persecución de objetivos políticos transversales 18. Habida cuenta de que es un tema político transversal por excelencia, la

44 movilidad sostenible podría ser víctima de una sectorialización de no existir una estructura transversal que le apoyase. Por último, y sin que por ello sea menos importante, parece que algunos indicios muestran actualmente que la utilización más formal de indicadores de eficacia en la política de transportes en Estados Unidos ha influido de hecho considerablemente en las decisiones políticas efectivas (véanse las referencias que figuran en Gudmundsson, 2001). Aunque esto pueda ser en parte resultado del largo lapso de tiempo necesario para la aplicación efectiva de marcos de planificación basado en la eficacia de los resultados, parece también necesario efectuar más investigaciones para examinar qué tipo de repercusiones sobre las decisiones políticas pueden inducir los distintos tipos de marcos de planificación basados en indicadores. En resumidas cuentas, admitimos sin ambages la necesidad de vincular las actividades de medición y seguimiento con la elaboración de decisiones para que los resultados tengan repercusiones, pero es necesario examinar por qué medios se puede lograr esto y cuáles son los escollos y riesgos que se deben afrontar. Es posible que una legislación oficial de planificación basada en los resultados no sea en este caso la única ni necesariamente la mejor vía. Conclusión En estos últimos años han surgido numerosos sistemas de indicadores, muchos de los cuales responden a las preocupaciones suscitadas por las presiones ejercidas sobre el medio ambiente y la creciente movilidad. Sin embargo, el concepto de movilidad sostenible propiamente dicho no está muy presente en los sistemas de indicadores que hemos descrito en este artículo. En la medida en que la movilidad sostenible constituye una preocupación política importante para los países y organizaciones que adoptan sistemas de indicadores, cabe esperar que esos sistemas se armonicen mejor con esas preocupaciones. Del análisis efectuado en el presente artículo se desprende que los temas más importantes que se deben examinar desde este punto de vista son los siguientes: cómo tratar el conjunto de la temática ambiental, cómo introducir los factores de causalidad, cómo integrar los objetivos de sostenibilidad y los objetivos políticos y cómo vincular los sistemas de indicadores a la elaboración de políticas. La realización de nuevas investigaciones permitiría examinar cómo los sistemas de indicadores pueden contribuir a que las preocupaciones relativas a la movilidad sostenible se tomen en cuenta en las políticas de transporte. Esto exigiría no sólo investigar los conceptos de sostenibilidad y la manera en que se pueden hacer operativos, tal como hemos expuesto anteriormente, sino también examinar más ampliamente el tema de la elaboración y utilización de sistemas de indicadores. Estas investigaciones podrían tratar de responder, entre otros, a los siguientes interrogantes: Cómo se han establecido los sistemas de indicadores actuales y qué fuerzas los han configurado? Cómo se utilizan y quién se sirve de ellos? En qué medida han influido esos sistemas en la elaboración de políticas y en qué situaciones institucionales se ha ejercido esa influencia? Si conseguimos comprender mejor toda esta problemática, los indicadores no sólo llegarán a medir mejor la movilidad sostenible propiamente dicha, sino que además se convertirán probablemente en instrumentos que propiciarán un cambio social encaminado a la consecución de una auténtica movilidad sostenible. Traducido del inglés

45 Apéndice Breve descripción de los informes sobre indicadores seleccionados The Environment in Denmark Selected Indicators (Ministerio del Medio Ambiente y de la Energía y de Dinamarca, 2000) Se trata de un informe anual que comprende indicadores sobre el medio ambiente y se difunde gratuitamente entre el público en general. Constituye un elemento de la labor global de planificación estratégica ambiental y consta de dos partes: una dedicada a las cuestiones del medio ambiente y otra a los sectores que influyen en éste, comprendido el sector del transporte. El informe contiene 88 indicadores, de los cuales catorce se refieren específicamente al transporte y el medio ambiente. La lista de indicadores ha evolucionado ligeramente, en función de los nuevos temas que han ido surgiendo. Además, este documento se basa en los datos de un informe nacional más completo sobre la situación del medio ambiente del que se publica una nueva edición cada cuatro años. El seguimiento del desarrollo y de la movilidad sostenibles no constituye un objetivo explícito del informe, aunque puedan encontrarse en él referencias frecuentes a la sostenibilidad. El destinatario de esta publicación es el público en general, como hemos dicho. US Department of Transportation 1999 Performance Report (Departamento de Transporte de los Estados Unidos, 2000) El informe de eficacia del Departamento de Transportes de los Estados Unidos forma parte del sistema planificación de la eficacia, que fue establecido en virtud de la ley Government Performance and Results Act (GPRA) de 1993 y debe ser aplicado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos. En este informe se mide la eficacia de las políticas de transporte con respecto a los objetivos estratégicos generales y los resultados anuales específicos esperados. Los datos del informe se utilizan para efectuar reajustes en el presupuesto anual. Actualmente, el Departamento de Transportes se ha asignado cinco objetivos estratégicos: seguridad; movilidad; crecimiento económico e intercambios comerciales; medio ambiente humano y natural; y seguridad nacional. A cada una de estas finalidades estratégicas corresponde cada año un conjunto de objetivos cuantitativos específicos en materia de eficacia, acompañados de mediciones o indicadores de eficacia destinados a evaluar los resultados. En el informe del año 2000 se exponen los resultados anuales esperados de las actividades del Departamento para el año presupuestario siguiente (2001) y los resultados efectivos del año anterior (1999), comparándolos con los objetivos establecidos para ese mismo año. El informe establece un total de 66 objetivos en materia de eficacia, de los cuales 11 se refieren al medio ambiente. De un año a otro se efectúan algunos ajustes en los objetivos. El seguimiento de la movilidad sostenible no es uno de los objetivos explícitos del sistema de indicadores, si bien se hace una referencia somera a este concepto. Entre los destinatarios del informe figuran los comités del Congreso de los Estados Unidos que intervienen en las decisiones en materia transportes, así como la Contraloría General (GAO), que es el organismo encargado de supervisar y orientar el conjunto del proceso de planificación de la eficacia de las actividades gubernamentales para mantener informado al Congreso y al público en general. European Transport and Environment Reporting Mechanism -TERM (EEA, 2001) El informe TERM es un documento anual sobre indicadores de transportes y medio ambiente elaborado para la Unión Europea. En 1998, el Consejo de Europa instó a la Comisión Europea y a los Estados Miembros de la Unión a que elaborasen estrategias de integración de las políticas de transporte y medio ambiente. En el contexto de este proceso, la Agencia Europea

46 del Medio Ambiente (EEA) y la Comisión de la Unión Europea vienen publicando desde el año 2000 el informe TERM con vistas a supervisar los progresos realizados en tres ámbitos: el grado de integración ambiental en el sector de los transportes de la Unión Europea; la evolución hacia sistemas de transporte más compatibles con el desarrollo sostenible; y la eficacia de las medidas políticas adoptadas. El informe TERM 2001 menciona 7 objetivos cualitativos y comprende 36 indicadores cuantitativos que abarcan una amplia gama de temas relacionados con elementos físicos y políticas en el ámbito de los transportes y del medio ambiente. Estos temas son objeto cada año de algunas revisiones y adiciones. La mayoría de los indicadores ofrecen datos relativos al conjunto de los países de la Unión Europea detallándolos por país o agregando los correspondientes a los 15 Estados de la Unión, pero algunos están incompletos y otros son meramente indicativos. Tal como hemos dicho, el seguimiento de la sostenibilidad es uno de los objetivos del sistema TERM y, a este respecto, cabe señalar que en el informe de 2001 se saca la conclusión de que los transportes son cada vez menos sostenibles en el plano ecológico y pronto dejarán de serlo, por lo cual es necesario redoblar los esfuerzos en materia de integración (EEA, 2001, pág. 5). Los grupos destinatarios del informe son los encargados de la elaboración de políticas y los administradores de la Unión Europea y de los Estados Miembros, así como las distintas partes interesadas y el público en general. OECD Indicators for Integration of Environmental Concerns into Transport (OCDE, 1999) Este informe es fruto del programa de trabajo de la OCDE sobre indicadores ambientales. Comprende indicadores destinados a promover y supervisar la integración de las preocupaciones relacionadas con el medio ambiente en las políticas de transportes de los Estados Miembros de la OCDE, así como a servir de conjunto de instrumentos para los encargados de elaborar decisiones (OCDE 1999, pág. 8). El conjunto de indicadores preconizados consta de tres grupos: evolución y modalidades de los transportes; interacciones con el medio ambiente; y aspectos económicos y políticos. Ese conjunto comprende 33 indicadores, si bien para algunos de ellos no ha sido posible suministrar datos reales relativos a los Estados Miembros de la OCDE. El informe se refiere explícitamente a la sostenibilidad, en la medida en que la OCDE considera que este documento constituye un punto de partida para la elaboración de indicadores de desarrollo sostenible (OCDE, 1999, pág. 3). El informe es una actualización de otro publicado en 1993 sobre el mismo tema, pero no parece que haya un mecanismo previsto para su actualización periódica. Además, este documento no pretende interpretar los indicadores, sino que deja la tarea de analizarlos a la iniciativa de la OCDE y de sus Estados Miembros. Los principales destinatarios del informe son los encargados de la elaboración de políticas y los administradores de la OCDE y los Estados que pertenecen a esta organización. US EPA transportation indicators (Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos, 1999) El Organismo de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) dedicó un trabajo considerable a la elaboración de indicadores de transportes y medio ambiente. El fruto de ese trabajo se presentó en el informe titulado Indicators of the Environmental Impacts of Transportation (1996) y en su segunda edición actualizada de 1999 (US EPA, 1999). En esos informes se trata de suministrar una panorámica general de la gama completa de repercusiones que los distintos medios de transporte (viarios, ferroviarios, aéreos y marítimos) tienen en el medio ambiente (atmósfera, agua, clima, hábitat naturales y otros elementos) con una perspectiva a escala sistémica (comprendidas las repercusiones de la producción, utilización y desguace de vehículos e infraestructuras). En el informe figura un total de 166 indicadores,

47 además de otras cuestiones que se exponen con una óptica más cualitativa. La mayoría de los indicadores están centrados en los efectos producidos, en términos de emisiones de gases, extracciones, intrusiones, etc.. La sostenibilidad no se menciona explícitamente en este documento, cuya actualización no está prevista por el momento. Sus destinatarios son los encargados de elaborar políticas y los administradores del propio EPA, así como las distintas partes interesadas y el público en general. Transport Canada s Second Sustainable Development Strategy (Departamento de Transportes del Canadá - TC, 2001) En el informe canadiense (TC, 2001) se expone la estrategia del Departamento de Transportes del Canadá en materia de desarrollo sostenible. En 1995, Canadá promulgó una nueva legislación en la que se exigía a los departamentos federales que elaborasen estrategias de desarrollo sostenible cada trienio e informasen anualmente al Parlamento sobre los progesos realizados en el contexto de la planificación de la eficacia de las actividades gubernamentales. La estrategia presentada en el informe TC se estructura en torno a un conjunto de siete desafíos desglosados en 29 compromisos, que a su vez se subdividen en una serie de objetivos y 84 indicadores de eficacia. La mayoría de los indicadores se refieren a los progresos realizados en las actividades que el Departamento de Transportes debe efectuar para ejecutar la estrategia, es decir a los avances en la aplicación de determinadas medidas políticas. De ahí que los datos reales no se suministren en la estrategia propiamente dicha, sino en la revisión anual de los progresos conseguidos. Otros indicadores se refieren a resultados físicos y ambientales, por ejemplo la evolución de la eficacia energética de los sistemas de transporte canadienses y de la contaminación atmosférica que generan. Los progresos realizados cada año se deben poner en conocimiento del Parlamento en el contexto de la presentación del informe anual de eficacia del Departamento de Transportes. Cuando se estaba redactando este artículo (a mediados del año 2002), todavía no se había publicado ningún informe con datos de seguimiento reales. Los destinatarios de este informe sobre estrategia son los encargados de elaborar políticas y los administradores del propio Departamento de Transportes, así como el Parlamento, las distintas partes interesadas y el público en general. Uno de sus destinatarios específicos es el Comisionado canadiense para el medio ambiente y el desarrollo sostenible, que supervisa las estrategias de desarrollo sostenible de los departamentos del Gobierno de Canadá. Notas * El autor agradece al Consejo Danés de Transportes, al Instituto Nacional de Investigación Ambiental de Dinamarca y al German Marshall Fund de los Estados Unidos su contribución al presente estudio. Hago extensivo este agradecimiento a los miembros del programa de investigación danés EST por sus inestimables aportaciones y a los múltiples administradores y expertos con quienes me he entrevistado en Europa, el Canadá y los Estados Unidos. El autor es el único responsable de todos los puntos de vista expresados en el presente artículo, así como de los posibles errores. 1. O bien expresiones equivalentes como el transporte o los transportes sostenibles, habida cuenta de que las diferencias de sentido no son objeto de un examen exhaustivo en el presente artículo. En líneas generales, la movilidad sostenible es un concepto de alcance más vasto que el de transporte sostenible, en la medida en que no sólo se refiere al desplazamiento propiamente dicho, sino también a la posibilidad de desplazarse y, por ende, al contexto espacial, económico y social de los desplazamientos

48 en general. Por analogía, la movilidad sostenible es un concepto más vasto que el de transporte sostenible. 2. Comprendidas algunas comunidades o países que elaboran desde hace años planes de movilidad sostenible, por ejemplo los Países Bajos (Brokking, 2001). 3. Consúltense, por ejemplo, el sitio Internet del Departamento de Energía de los Estados Unidos (http://www.sustainable.doe.gov/transprt/trintro.shtml), el sitio de la iniciativa canadiense Moving-the-Economy (http://w4.metrotor.on.ca), el sitio de las Naciones Unidas dedicado a la Cumbre de la Tierra + 5 (http://www.un.org/esa/earthsummit/fiat2.htm) y la obra de Bina y Vingoe (2000). 4. Véase, por ejemplo, esta opinión: La visión ortodoxa del transporte sostenible conduce a dotar de un mayor poder en la sociedad a los grupos tecnócratas y elitistas, al mismo tiempo que contribuye a privar aún más de autonomía a los grupos sociales marginados que ya estaban soportando el peso principal de los problemas ambientales creados por la situación preocupante de los transportes (Baeten, 2000, pág. 69). 5. La OCDE (1993) ha definido el marco denominado Presión-Situación- Respuesta (PSR). P designa las presiones ejercidas sobre el medio ambiente, comprendidas las emisiones de gases, la utilización de los recursos y las actividades humanas que tienen repercusiones ambientales importantes. S designa la situación o el estado del medio ambiente, por ejemplo la calidad del aire, la concentración de gases de efecto invernadero o reservas de recursos. R designa la respuesta a las presiones, comprendidas las políticas de protección del medio ambiente y de atenuación de las presiones (por ejemplo, impuestos y tasas ecológicos o normas sobre emisión de gases). La EEA ha adoptado un sistema más amplio denominado DPSIR, en el que D designa los vectores socioeconómicos (Driving-forces, en inglés) e I designa el impacto de las presiones sobre el medio ambiente (EEA, 2001). 6. Ese es el caso, por ejemplo, de un informe del Grupo Mixto de Expertos sobre Transportes y Medio Ambiente de la Comisión Europea (2000) y de un proyecto canadiense de elaboración de indicadores en curso de ejecución (Gilbert y Tanguay, 2000). 7. Lo cual no siempre es sencillo, especialmente en el sector del transporte en el que la circulación (vehículo/kilómetros) o los transportes (pasajero/kilómetros y toneladas/kilómetros) no siempre son de por sí excelentes medidas de los beneficios reportados a la sociedad. Por otra parte, es difícil hacer operativas medidas más pertinentes como la movilidad o la accesibilidad (OCDE, 1997b). Se puede prever una serie de coeficientes de eficiencia que describan los eslabones de la cadena de causalidad: vectores económicos subyacentes volúmenes de transporte volúmenes de circulación contaminación o utilización de recursos, etc. 8. Hay un indicador que describe las previsiones de las mejoras de la calidad del aire urbano desde 1995 hasta 2010 (EEA 2001, pág. 16) 9. En el proyecto denominado EST (Environmentally Sustainable Transport Transporte Ecológicamente Sostenible), la OCDE ha definido un conjunto de objetivos en materia de sostenibilidad recomendados para que se utilicen directamente en la elaboración de políticas de transporte (OCDE, 2000). El Organismo Sueco de Protección del Medio Ambiente preparó objetivos análogos en el contexto de una serie de consultas en las que participaron organizaciones del sector del transporte (Organismo Sueco de Protección del Medio Ambiente, 1996). 10. Parece que en la práctica los objetivos ambientales pasan a veces a un segundo plano cuando los informes del Departamento de Transportes son objeto de tratamiento en el plano político (véase, por ejemplo GAO 2001, en donde figuran resúmenes de

49 algunos mensajes clave destinados a los miembros del Congreso de los Estados Unidos). 11. Es justo señalar que Transport Canada presta apoyo a varias actividades más con vistas a informar sobre el impacto real de los transportes en el medio ambiente. Un ejemplo es el proyecto relativo a indicadores de eficacia de los transportes sostenibles (http://www.cstctd.org/cstcurrentprojects.htm). 12. Un ejemplo interesante figura en la página 15 del informe de la EEA, donde se desglosa la evolución de las emisiones de NO x en un conjunto de factores de causalidad, que comprenden las medidas adoptadas en materia de políticas. 13. En la nota a pie de página nº 10 se da un ejemplo. 14. La Comisión Europea en su Libro Blanco La política europea de transportes se ha asignado la tarea de definir objetivos, lo cual podría conducir a revisar el mecanismo de seguimiento de políticas TERM. 15. Otra posibilidad podría ser explotar el llamado método abierto de coordinación aprobado por el Consejo Europeo celebrado en Lisboa en el año 2000, que ofrece un mecanismo de elaboración de informes a nivel de la Unión Europea, basado en objetivos y que no es vinculante en el plano político. Sin embargo, no se ha utilizado todavía en el campo de las políticas de movilidad sostenible. 16. Por ejemplo, el informe danés sobre indicadores ambientales (DK MEM) correspondiente al año 2000 introdujo por primera vez una referencia al objetivo en materia de CO 2 para el sector del transporte, que fue suprimido en la edición del año siguiente debido a cambios de índole política. 17. La elaboración de presupuestos basada en la eficacia de los resultados se ha experimentado en los Estados Unidos y en otros países (véase por ejemplo Wang, 1999). 18. Por ejemplo, la Contraloría General de los Estados Unidos, que supervisa el proceso de planificación de los resultados del Gobierno de los Estados Unidos (véase GAO, 1999). Referencias AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE - EEA (1998). Documento de trabajo para el taller sobre eficiencia ecológica Making Sustainability Accountable de octubre de Informe temático No 11/1999. Copenhague (Dinamarca), Agencia Europea del Medio Ambiente. AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE - EEA (2001). TERM Indicators tracking transport and environment integration in the European Union. Colección de Temas Ambientales n 23. Copenhague (Dinamarca), Agencia Europea del Medio Ambiente. [se puede descargar en: AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE - EEA (2002). The European Environment Agency's STAR database. Copenhague, Agencia Europea del Medio Ambiente [http://star.eea.eu.int/relevantinf.asp] AMIGOS DE LA TIERRA EUROPA - FOE (1995). Towards Sustainable Europe. The Study. Bruselas (Bélgica), Amigos de la Tierra Europa (FoE). BAETEN, G. (2000). The tragedy of the highway: Empowerment, disempowerment and the politics of sustainability discourses and practices (sustainable transport and equity). European Planning Studies 8 (1), págs BINA, O. y VINGOE, J. (2000). Integrating Environment in Transport a Survey of EU Member States Policies. Estocolmo (Suecia), Organismo Sueco de Protección del Medio Ambiente.

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53 Creación, diseño y evaluación de redes de transporte local sostenible Ralph Henson y Steven Essex Introducción Nota biográfica Ralph Henson es profesor adjunto de estudios sobre transportes y dirige el programa de especialización en ingeniería y planificación del transporte en la universidad de Salford (Reino Unido). Sus publicaciones e investigaciones están esencialmente relacionadas con la seguridad vial, centrándose en particular en temas relacionados con la calidad de los datos y los usuarios de la carretera vulnerables. Steve Essex es titular de una maestría en ingeniería y planificación del transporte por la Universidad de Salford. Trabaja actualmente como ingeniero de tráfico en el consejo municipal de Manchester, y está especializado en problemas relacionados con los peatones y los ciclistas. Su interés por la configuración y el transporte urbanos se debe en parte a su labor para crear redes para ciclistas en el marco de la labor de regeneración urbana en Manchester. En este artículo se estudian las relaciones entre las zonas urbanas y el transporte, y en particular la red de transportes y la disposición de las calles. Se interesa muy especialmente por el diseño de redes locales y los efectos de dicho diseño en el número de personas que utilizan los distintos modos de transporte. El transporte desempeña una función decisiva en la vida de las zonas urbanas. Del modo más inmediato y superficial, la continua expansión de ciudades en las que la densidad urbana es escasa sólo es posible si un importante porcentaje de la población puede disponer de un automóvil. De igual modo, en las ciudades muy densas la proporción de trayectos que han de recorrerse sin automóvil es importante. El transporte determina cuáles son los elementos de una zona urbana que pueden utilizar sus residentes, pero, al mismo tiempo, el costo de los transportes tiene una función determinante en el entorno urbano. El diseño de redes de transporte a larga distancia o en gran escala está determinado por consideraciones de ingeniería, de transporte propiamente dicho o económicas. Si bien el proceso de adopción de decisiones suele ser enormemente detallado, algunos de sus elementos son relativamente sencillos. Hay un grado de consenso razonable sobre el hecho de que sabemos lo que se necesita, y hay también mecanismos, como el análisis de costos y beneficios, que permiten resolver algunos de los problemas que se plantean. Si cambiamos de escala, veremos que las redes que utilizan los peatones, los ciclistas, u otros vehículos de transporte mecanizado en el plano local son netamente más sencillas desde el punto de vista de la ingeniería, pero son también los lugares en los que vive la gente, donde encontramos edificios, donde puede cometerse algún delito o pueden jugar niños, y todo esto

54 va a tener probablemente consecuencias para la elección de las modalidades. Se trata pues de realidades más complejas sobre las que han de tomarse decisiones y que se ven afectadas en mayor medida por lo que pueda pensarse en un determinado momento sobre la importancia de cada elemento. Es interesante examinar más de cerca la cuestión de las redes de calles locales debido al gran número de factores que pueden intervenir en su diseño, y a los numerosos resultados que la gente desearía que se alcanzaran en ese ámbito. Los ingenieros que se ocupan de las autopistas y el tráfico han tenido tradicionalmente en cuenta la necesidad de trazar carreteras que puedan dar cabida a los vehículos que, según las previsiones, van a tener que utilizarlas, y se han ocupado también de la reducción de los accidentes. Ahora bien, hoy en día, el indicador de lo que es una carretera segura ya no es el escaso número de accidentes, sino más bien la reducción de los riesgos para el usuario (Davis, 1992). Las técnicas analíticas, como las que están basadas en ideas como Un camino más seguro para ir al colegio (Safer Routes to Schools), han permitido evaluar las posibilidades de conflicto antes del accidente, mientras que las técnicas de ingeniería que reducen la capacidad de la carretera, como las destinadas a calmar el tráfico, están siendo ampliamente aceptadas en Gran Bretaña. Los arquitectos (Rogers, 1999) han criticado el que el diseño esté prácticamente ausente en los programas de viviendas británicos actuales. Algunos de los rasgos que tanto los arquitectos como los diseñadores urbanos desearían ver introducidos tienen también incidencias en la configuración de las calles. Los diseños más netamente urbanos tienden a tener calles más rectas, y encrucijadas, y todo ello repercute en la seguridad vial. En este artículo se estudian las consecuencias, en materia de transportes, de algunos de los cambios teóricos en este ámbito. Se empieza por un examen de la historia de la forma urbana y de las teorías que han inspirado las distintas tendencias del diseño. Se aborda después el tema de las evaluaciones de las redes de transporte urbano. En el planteamiento que prevalece en el Reino Unido en materia de evaluación de planes de transporte, las incidencias suelen agruparse en determinadas rúbricas: seguridad, economía, accesibilidad, medio ambiente e integración. Las características de las redes son pertinentes para la evaluación de todos estos criterios. Las técnicas de análisis de las redes van de los simples estudios basados en la medición de las distancias a planteamientos más complejos con utilización de criterios múltiples. Cuando se examina un proyecto de red, puede verse claramente que la calidad de la red puede ser distinta según la distancia que haya de recorrerse. Si los trayectos son muy largos, puede obtenerse el mismo resultado con distintas redes, pero tratándose de trayectos cortos los resultados pueden ser muy distintos. En la medida en que los desplazamientos a pie o en bicicleta, que son los modos de transporte verdes que desean fomentar las políticas actuales, corresponden a trayectos cortos, podría suponerse que van a ser facilitados por las redes que resultaron relativamente más eficaces para pequeñas distancias. Sin embargo, tratándose de dichos modos de transporte, son también importantes otras características del trayecto, además de la distancia o el tiempo empleado. La densidad de la urbanización puede ser también un factor importante a la hora de determinar la frecuencia de los desplazamientos y las modalidades que utiliza la gente para desplazarse. Aun cuando no se trate de una característica de la red, se trata también de un elemento que conviene estudiar. Si la densidad tiene un mayor grado de correlación con la utilización de los transportes que las características de la red, esto significa que la política de transportes puede

55 concentrarse en la densidad, y que el diseño efectivo de la red puede centrarse entonces en la realización de otros objetivos, como la prevención del delito o la elegancia arquitectónica. Desarrollo histórico de la forma urbana y de las redes de transporte El desarrollo hasta mediados del siglo XX los nuevos temas Si bien puede decirse que la fundación de numerosas ciudades fue un acto voluntario, y que el trazado de algunas ciudades con funciones militares se ajustó a un plan, hasta una época reciente el desarrollo de las ciudades fue por lo general orgánico. La gran fase de expansión del urbanismo en Europa continental, en los siglos XVII y XVIII, fue a menudo una de las expresiones del poder absoluto del monarca o del Papa (Hall, 1974). Encontraremos buenos ejemplos de esto en los bulevares parisinos (Napoleón III, a partir de 1854) o en Karlsruhe (Karl Wilhelm, 1715) (Morris, 1994). El diseño de las redes en esta concepción urbanística estaba por lo general basado en consideraciones de tipo visual: panoramas, ejes o elementos terminales. Algunos diseños podían aplicarse a una pequeña zona, con consecuencias sumamente localizadas, pero otros se aplicaban a toda una ciudad. En el Reino Unido, la situación es bastante distinta. El poder estaba en manos de una clase de mercaderes y, al no haber una autoridad de tipo absolutista, el urbanismo se aplicaba sobre todo a la ordenación de los barrios residenciales. El barrio residencial británico tradicional estaba a menudo organizado en torno a una plaza, una glorieta o una calle en forma de media luna, extendiéndose sobre un determinado solar pero sin relación orgánica con el conjunto de la ciudad. Morris observa que la ciudad de Londres, que nunca gozó de la atención de un déspota, tampoco estuvo sometida a una estructuración en torno a grandes arterias, como otras ciudades (Morris, 1994). Bath y Edimburgo brindan otros ejemplos de urbanismo tradicional preindustrial en el Reino Unido. La revolución industrial introdujo una transformación tanto en los factores que determinaban el diseño urbano como en la propia naturaleza de las ciudades. Durante la revolución industrial, las ciudades, lugares en los que se vivía, empezaron a transformarse en lugares en los que se trabajaba. La presión de la industrialización y del crecimiento demográfico, junto con la pobreza y la enfermedad, modificaron la percepción tanto de las tareas más apremiantes como de lo que era en teoría la ciudad ideal. Las dificultades que planteaba el transporte del carbón o del mineral de hierro llevaron a una concentración de las actividades industriales que habían estado anteriormente diseminadas en lugares en los que se encontraba la energía hidráulica adecuada o que se llevaban a cabo en el domicilio del trabajador. Como los trabajadores tenían que poder llegar a pie a su trabajo, eso significaba que las ciudades no podían extenderse más allá de determinados límites, bastante estrechos. Cuando la población crecía más allá de un determinado volumen, la única posibilidad de crecimiento para las propias ciudades era aceptar una mayor densidad. La sobrepoblación, los servicios insuficientes y el tráfico entre ciudades que acarreaba el comercio hacían que las enfermedades se propagaran rápidamente en todo el país. Las ideas victorianas sobre la ciudad se referían esencialmente a la salud y a la higiene, y no al aspecto y a la forma, aun cuando algunos de los intentos encaminados a resolver problemas de higiene tenían también repercusiones espaciales. Los victorianos tomaron numerosas medidas al respecto, siendo la más importante de ellas la Ley de Salud Pública de En esta Ley se establecían determinadas normas para la

56 disposición de las viviendas. Se dispuso que debía haber un espacio mínimo de 36 pies (10,7 metros) entre las fachadas, y que debían dejarse accesos en la parte trasera de los edificios para poder eliminar los desechos. Estas ordenanzas sobre la vivienda hicieron que las calles tendieran a seguir una disposición de tipo cuadriculado regular, con una densidad de unas 125 casas por hectárea residencial neta (Hall, 1974). Las recomendaciones relativas a la densidad volvieron a modificarse después de la Primera Guerra Mundial. El informe de Tudor Walters, en 1918, recomendó que las nuevas viviendas se construyeran con una densidad de 12 moradas por acre residencial neto, esto es, 30 por hectárea (Hall, 1974), cuatro veces menos que lo que disponían las ordenanzas sobre la vivienda. En el informe se pedía también que hubiera una distancia de 70 pies (21,4 metros) entre las fachadas. Lo importante en este caso es que se intentaba que disminuyera la densidad. Algunos pensadores británicos del siglo XIX como William Morris y Ebenezer Howard, creían que había algo esencialmente corrupto en las ciudades (Engwicht, 1992), y buscaron por lo tanto la posibilidad de crear mejores condiciones de existencia en otros lugares. Algunos industriales hicieron construir aldeas modelo para sus trabajadores, lejos de los problemas de las ciudades, y en estos experimentos se encuentra el germen de la idea de la Ciudad Jardín de Howard. La ciudad de Howard era bastante pequeña, unos habitantes, y estaba dividida en seis sectores, en cada uno de los cuales vivían personas, con un cinturón verde alrededor del conjunto al que todos tenían fácilmente acceso. Howard estimaba que cuando la ciudad se desarrollaba y alcanzaba determinadas dimensiones, convenía que cesara el crecimiento y que se creara una nueva población cerca de la primera, formándose finalmente una ciudad policéntrica. Con 37,5 hogares por hectárea, la ciudad social de Howard era por lo general netamente menos densa que las que se ajustaban a las normas vigentes, pero lo más importante, desde nuestro punto de vista, es que en ella se encontraba el inicio de la idea del barrio o vecindario dotado de todos los servicios necesarios. Otro tema es el de las intervenciones de carácter individual para superar los problemas de las ciudades congestionadas. Los residentes más adinerados de las ciudades victorianas podían trasladarse a vivir fuera de éstas, y así se iniciaron los suburbios en torno a las ciudades hacia La mayoría de aquellos nuevos suburbios eran pequeños y su densidad oscilaba entre 10 y 12 casas por acre. Esas presiones disminuyeron las densidades de las viviendas, pero en los suburbios de las ciudades victorianas sólo podían residir las poquísimas personas que tenían acceso a transportes. Lo que disminuyó las presiones e hizo posible que los suburbios pasaran a ser el lugar de residencia de la mayoría y que las ciudades se extendieran fue un cambio radical de la índole de los transportes. Entre 1870 y 1914, la mayoría de las poblaciones y ciudades implantaron alguna red de transportes públicos baratos, pero invariablemente mal integrada, motivo por el cual, aunque las ciudades pudieron crecer, adoptaron a menudo una forma tentacular (Hall, 1974). El desplazamiento a los suburbios entre las dos guerras mundiales se produjo a raíz de una mejora súbita de los transportes. La aparición de los autobuses a motor hizo que vastas extensiones de tierras pudieran ser urbanizables. El empleo de las ampliaciones del metro de Londres para promover la urbanización especulativa de los suburbios ha sido descrito por Edwards y Pigram (1986). Así, por ejemplo, la Línea del Norte llegó hasta Edgeware, a 12 millas del centro de Londres, en 1924, siendo así que el radio

57 medio de Londres sólo alcanzaba 5 millas en 1914 (Hall, 1974). En Manchester, se inauguró en 1909 la Línea Styal, entre Longsight y Wilmslow (Joyce, 1982), que contribuyó a la urbanización de Burnage y de Didsbury oriental entre 1905 y 1930 (Freeman, 1962). Muchos ayuntamientos contribuyeron directamente al fenómeno edificando amplias zonas con viviendas para alquiler de su propiedad (Hall, 1974), conectadas a menudo por nuevos trayectos de tranvías o autobuses municipales. Los conceptos del diseño Había que dar alguna forma a las nuevas zonas residenciales, pues es difícil limitarse a construir una idea. Las amplias zonas de viviendas municipales mencionadas en el párrafo anterior se basaban en el propósito consciente de edificar viviendas dignas en una amplia zona, para lo cual se precisa de un plan y, por consiguiente, es menester reflexionar acerca de cómo habrán de ser los edificios y el trazado de las calles. En el siglo XX, hubo al respecto dos escuelas de pensamiento: la primera, de la Europa Continental, se caracterizaba por urbanizaciones de densidad elevada; la segunda era lo que Newman y Kenworthy (1989) llamaron la escuela anglosajona, que se distinguía por su orientación hacia un tipo de ciudad suburbana. En las urbanizaciones anglosajonas se aplicaron dos importantes conceptos rectores. El primero, el de la Unidad Vecinal, consistía en la idea pragmática de que la distancia recorrible fácilmente a pie hasta los servicios o el campo exige que el número de personas que vivan en un vecindario sea limitado. En el Plan Regional de Nueva York del decenio de 1920, Clarence Perry hizo deliberadamente de la unidad vecinal un instrumento de ingeniería social para alcanzar un sentimiento de identidad colectiva. Perry propuso que la zona de captación de una escuela de enseñanza primaria constituyese la base de cada unidad vecinal (Schaffer, 1970), que estaría circunscrita por vías principales que los niños no deberían verse obligados a atravesar. Era mucho más fácil aplicar este principio de la unidad vecinal a las nuevas urbanizaciones que a las zonas urbanas ya existentes, y fue incorporado en el diseño de las nuevas ciudades británicas creadas por aquel entonces. La otra noción capital es la idea de la jerarquización de las vías de comunicación, para resolver los problemas de los accidentes y de las bajas velocidades provocadas por la congestión del tráfico. Para liberar los automóviles y que puedan alcanzar las velocidades de que son capaces, hace falta que las carreteras tengan pocas intersecciones y que no se efectúen en ellas actividades de carga o aparcamiento. Para disminuir el número de accidentes hace falta algo muy similar, es decir, que no las utilicen bicicletas ni las atraviesen peatones. Separando los tipos de vías de comunicación en carreteras utilizadas para distribuir el tráfico o utilizadas para el acceso, y diseñando cada una de ellas para su función específica, su jerarquización alcanza estos dos objetivos. Fue H. Alker Tripp quien propuso esta idea en Su red de vías de comunicación principales circunscribiría unos predios o recintos dotados de comercios y servicios locales propios (Hall, 1974). Aunque lo que más interesaba a Tripp era la libre circulación del tráfico y la disminución de los accidentes, sus predios son en realidad vecindarios. La idea de jerarquía encaja asimismo bien con la de unidades vecinales o zonas ambientales. Hay, evidentemente, menos vías de mayor importancia que vías de acceso, gracias a lo cual la malla distribuidora fundamental es más gruesa que la de las vías de acceso. Cabe imaginar una

58 jerarquía de vías de comunicación constituida por una serie de redes continuas de distintas densidades sobreimpuestas una sobre otra, pero en la que las vías más importantes pasasen por encima de las de menos importancia. No es así por dos motivos: porque las vías de distribución conforman y separan zonas ambientales entre las cuales teóricamente debería haber escaso movimiento y a causa de los costos de los múltiples puentes necesarios, que hacen que las redes de menor importancia no continúen sobre las vías de comunicación distribuidoras con igual densidad. El segundo motivo de que la red de vías secundarias no sea continua es que las vías locales son a menudo calles sin salida, cuya construcción se fomentó porque minimizaban la longitud de las vías necesarias y permitían edificar viviendas por un costo menor. Las vías sin salida ayudan además a disminuir los peligros del tráfico al eliminar el tráfico de travesía y permitir edificar viviendas en unidades vecinales dotadas de todos los servicios necesarios (Gale, 1949). Se han propuesto otras formas de ciudad, entre las que ofrecen interés la ciudad lineal y la Ciudad Radiante de Le Corbusier, que han influido enormemente en la evolución de la planificación urbana, y la Ciudad Broadacre de Frank Lloyd Wright, cuyo aspecto es similar al de muchas ciudades estadounidenses contemporáneas. El arquitecto español Arturo Soria y Mata propuso una ciudad lineal en Podemos considerar arcaica la ciudad lineal porque las vías de comunicación atraviesan su centro. Sus ventajas son que se tiene fácil acceso al campo y que es asimismo fácil ampliarla. El principal inconveniente es que los trayectos son largos y que, en la práctica, resulta difícil impedir a la gente ampliarla o, si forma parte de un plan en forma de guante, como sucede en Copenhague, colmar los huecos existentes entre los dedos. Aunque hoy día está desfasada la idea de una vía de comunicación principal polivalente a través del asentamiento lineal, se ha aplicado con frecuencia este principio a los transportes públicos, por ejemplo, en planes de Copenhague (1948), Washington DC (1961), París (1965) y Estocolmo (1966). La idea surgió en Gran Bretaña. La nueva ciudad de Runcorn fue edificada en forma de ocho con un carril para autobuses que constituía la ruta de los transportes públicos. Runcorn se construyó aplicando el concepto de vecindario, por lo que en realidad no se trata de una verdadera ciudad lineal continua (véase el Gráfico 1). A menor escala, la idea de basar una población o un suburbio nuevos en torno a una única estación de autobuses, alrededor de la cual esté la mayor densidad para promover la utilización de la línea de transportes públicos, se ha dado en varios lugares, por ejemplo en Gotemburgo y Västerås, en Suecia (Hall, 1974). Con el paso hacia formas más livianas de tránsito por ferrocarril y la opinión actual de que el autobús es la forma de transporte más adecuada para muchas aglomeraciones que no son lo bastante grandes como para justificar el ferrocarril ligero, se ha vuelto a partes de la idea de ciudad lineal. Si se considera que la vía que atraviesa la zona edificada es un pasillo para moverse por él en lugar de una vía para vehículos, y se aumentan las densidades a lo largo de ella para promover el empleo de los transportes públicos, podemos ver ciertas semejanzas, aunque en Gran Bretaña sigue estando generalizado el deseo de orientar a los vehículos privados en torno al borde de una zona en la que se proponen mejoras del entorno de los transportes públicos en lugar de intentar desplazar la

59 capacidad de los vehículos a motor hacia los transportes públicos y de modificar la distribución de los modos de transporte. Gráfico 1. Carril de autobuses Vía de doble dirección Zona edificada La Nueva Ciudad de Runcorn. La visión que tenía Le Corbusier de las ciudades, de la que formaban parte elementos relativos a la necesidad de espacio y de luz, era que la densidad general de una aglomeración podía permanecer invariable, pero se debía facilitar espacio si las personas residían en edificios de muchos pisos. Esta visión, tal como fue puesta en práctica en la mayoría de los lugares, fue incapaz de hacer frente a los complejos imperativos de una ciudad diversificada e hizo que los desplazamientos durasen mucho más que los de la forma a la que sustituyó, aunque hay que reconocer que el edificio de su Ville Radieuse que concluyó, la Unité d Habitation de Marsella, contaba con la mayoría de los servicios e instalaciones que los residentes de la época necesitarían dentro del propio edificio (Jenks, 1973) y que todavía sigue gozando de popularidad (Radio 3, 1998). La visión de Frank Lloyd Wright procedía de recuerdos de un estilo de vida rural estadounidense: se trataba de una comunidad de bajísima densidad y en gran medida autónoma, a la que denominó Ciudad Broadacre. Sus necesidades de transporte estarían atendidas por una red de carreteras principales y la estación de servicio asumiría la función

60 colectiva del comercio de la esquina. Elementos de esta visión pueden observarse en las barriadas suburbanas modernas de los Estados Unidos, en particular la baja densidad y la red de vías principales, aunque no forzosamente la existencia de una comunidad autónoma. Como cualquier otra idea, éstas han suscitado críticas y problemas. Lo mismo la tendencia a menores densidades que el empleo de unidades vecinales y el trazado en red de las carreteras han tenido detractores. Inicialmente, se disminuyeron las densidades por motivos de higiene, aunque se pudo hacer gracias a las mejoras de los transportes. La visión de una arcadia semirrural en contraste con los barrios de tugurios era sumamente atractiva, pero las menores densidades suponen un costo añadido y, como observó Jacobs (1961), el estado de salud no guarda una relación directa con la densidad. Esta autora afirmó que a menudo se confunden la densidad con el hacinamiento. Las urbanizaciones de menor densidad (menos de 40 a 50 hogares por hectárea) no bastan para que existan determinados tipos de instalaciones o servicios, en particular comercios locales y transportes públicos (DETR, 1998; Rogers, 1999). Cuando existen esas densidades, es mucho más probable que la gente utilice su automóvil en lugar de caminar o de emplear los transportes públicos, de manera que si se desea aumentar el uso de los modos de transporte más sostenibles habrá que incrementar las densidades. El siguiente concepto es el de vecindario. Christopher Alexander (1963) afirmó que, sociológicamente, la idea de unidad vecinal es falsa, porque las distintas personas tienen diversas necesidades y el tamaño de la zona necesaria para atender cada necesidad es diferente. Conforme al principio tradicional de vecindario, hay claramente varias funciones, a cada una de las cuales corresponde una zona de captación diferente. Así, por ejemplo, un establecimiento de enseñanza secundaria necesita una zona de captación mayor que una escuela primaria, pero un establecimiento secundario estará alimentado por un número determinado de escuelas primarias, de manera que, aunque hay zonas de captación de distinto tamaño, están dispuestas en forma de árbol no complejo. En cambio, hay otros muchos servicios que utilizan los residentes, cada uno de los cuales, por su economía particular, tendrá una zona de captación diferente y de distinto tamaño con límites asimismo diferentes. Sus zonas de captación no constituirán forzosamente una malla sencilla. Un problema más pragmático que han suscitado las Nuevas Ciudades británicas es el ilustrado por el caso de un vecindario basado en la zona de captación de una escuela primaria cuando la población es joven, que resultará demasiado pequeño para nutrir un establecimiento de enseñanza primaria una vez que la población envejezca (Parr, 1997). El vecindario y la visión de la ciudad como conjunto de unidades independientes más pequeñas acaso sea una teoría demasiado simple de las aglomeraciones. Sus consecuencias para el transporte son que, una vez que se abandona la noción de vecindario discreto, también podría ser necesario prescindir de los huecos en que situar las vías de comunicación y del supuesto de que los peatones o los ciclistas no tienen que atravesar esos huecos. Observaciones tempranas acerca de las vías de comunicación que rodean zonas edificadas en lugar de atravesarlas pusieron de manifiesto, por ejemplo, el problema de que hacen que sea difícil atender con autobuses las zonas edificadas (Joyce, 1982). La causa de que nunca se tuvieran en cuenta los problemas de los autobuses aunque en algunos casos el organismo que edificó las viviendas era el mismo que administraba los autobuses- pudo ser una vez más que

61 el concepto iba más allá de la reflexión contemporánea. El asesoramiento sobre cómo construir las viviendas tenía por eje la edificación de viviendas y la construcción de vías de comunicación, en lugar de su utilización (Gale, 1949). Había pocos mecanismos para construir una ruta no destinada a los automóviles a través de una urbanización y está claro que no se consideraba que los autobuses formaran parte de la visión del futuro. Henri (aka "Le Douqnier") Rousseau, Vue du Point du Jour. Coucher du soleil, 1886 (vista de Auteuil en el sur-oeste de Paris) Foto de H. Donner de la colección de P. Rival, Vidauban. Aunque la jerarquización de las vías de comunicación resuelve indudablemente el problema, favorece un único modo de transporte. Únicamente los vehículos a motor privados pueden utilizar las vías más importantes. Los autobuses tradicionales de dos pisos que efectúan paradas frecuentes no pueden utilizarlas. Necesitan trayectos directos, pero tienen que permanecer en vías de acceso de algún tipo. En un trazado tradicional, los trayectos más directos son a menudo los más accesibles y, por ende, ideales para el transporte público. Para hacer lugar a los autobuses en un sistema jerarquizado, hay que modificar de alguna manera la jerarquía. El mismo problema se plantea con las bicicletas si las únicas vías directas son las más importantes. Aunque el punto de partida del plan rector de la ciudad holandesa de Lelystad era que los ciclistas debían verse obligados a un desvío máximo del 20%, en la práctica lo habitual fue un desvío del 40% (Solleveld, 1984). En cuanto a los autobuses, se puede modificar la red añadiéndole carriles o calles para autobuses. En cambio, no sucede lo mismo con los peatones ni con los ciclistas, ya que valoran otros aspectos, como la seguridad personal o el placer en el desplazamiento.

62 Las carreteras de circunvalación constituyen un caso especial de comunicación que rodea una zona ambiental, pero sirven para ilustrar determinadas cuestiones. Si el centro de la ciudad cuaja y se extiende, o bien si se traslada de lugar, el camino de circunvalación puede constituir un obstáculo para la propagación de la ciudad (Jacobs, 1961). Los caminos de circunvalación también pueden constituir un obstáculo para los peatones por tres motivos: la disminución del número de puntos de paso o cruce alarga el tiempo de sus desplazamientos. Hay cierta resistencia a los pasos subterráneos y los puentes y, al disminuir la cantidad de inmuebles cuyas fachadas dan al camino de circunvalación y de largas rampas de puentes y pasos subterráneos, hay una falta de vigilancia. Los caminos de circunvalación pertenecen conceptualmente a una época en la que la demanda de transportes se enfocaba conforme a un esquema rígido de prever y abastecer. Además, representan una actividad de diseño para una situación cristalizada en lugar de para un entorno que es probable que siga cambiando. Más adelante demostraremos que, en las redes jerarquizadas, la red más larga de vías de más importancia es siempre más eficiente que la local de menor importancia, lo cual quiere decir que, en el actual contexto político de fomento de los peatones, ciclistas y transportes públicos, es desafortunado que la red de transportes construida durante la mayor parte del siglo XX haga que los desplazamientos sean más largos de lo que deberían. Cambios frente a la tradición del siglo XX Todavía se está edificando muchas zonas conforme a los principios tradicionales del siglo XX, aunque en otras hay indicios de una manera distinta de pensar, cambio que tiene distintos orígenes. El primero de ellos es la insatisfacción ante los temas y supuestos habituales de los primeros años del siglo XX; el segundo es que están volviéndose visibles nuevos problemas y temas de diseño; por último, hay una reacción contra las causas a que se achaca la disminución de la calidad de las ciudades a finales del siglo XX. Buchanan (1963) ideó una metáfora del concepto de vía de distribución/vía de acceso comparándolas a un edificio con habitaciones y corredores. Las habitaciones eran las zonas ambientales con vías de acceso, y los corredores las vías de distribución. En la metáfora se tiene en cuenta una sola forma de transporte, pero en la práctica hay varias, cada una de las cuales desempeña distintas funciones en trayectos diferentes, de manera que cabe presumir que no todas darían iguales resultados en una red de determinado tamaño. Las relaciones entre distintos factores como la ordenación del espacio y el transporte se consideraba que eran sencillas y directas. Por ejemplo, en el informe titulado El tráfico en las ciudades (Buchanan, 1963) se observa que las relaciones entre la actividad económica en las zonas ambientales y la capacidad de las autopistas que llevan a ellas tiene una base calculable. Aparte de emplear computadoras para manipular grandes cantidades de datos y ayudar a derivar ecuaciones complejas, la visión de Ebenezer Howard de los procesos urbanos y las de diseñadores de los grandes modelos de ordenación del espacio y los transportes eran, en cuanto a su concepto, notablemente similares. Según esta concepción, si existe una relación directa entre la riqueza y el empleo del automóvil, se producirá determinada cantidad absoluta de utilización de automóviles que, si no se tiene en cuenta, hará que el sistema se paralice. Había, como dirían las personas encargadas de formular modelos, una matriz fija de la demanda. Se constataron tasas de crecimiento

63 diferenciales de utilización de automóviles, en particular en ejemplos como el de las personas que acuden a diario a trabajar a Londres, pero se consideró que se trataba de una aberración que había que solucionar, en lugar de un hecho que ponía en tela de juicio el concepto (Proudlove, 1960). Los profesionales diseñaban teniendo en mente un estado fijo, en lugar de una situación parte de un proceso en evolución ininterrumpida. Normalmente, las grandes obras de arquitectura y diseño urbano se conciben como un todo acabado en un lienzo en blanco, y se daba por supuesto que sólo se podían urbanizar las ciudades de modo similar. En una zona urbana tradicional existente es difícil establecer paso a paso una red de transportes en forma de malla y zonas ambientales. La reordenación global coincidía con la manera de pensar de la época y con técnicas como la eliminación de los barrios de tugurios. Jacobs (1961) afirmó que los costos sociales de ese pensamiento cataclísmico eran superiores a lo que la mayoría de las ciudades podían soportar y un factor importante de los fracasos de las ciudades estadounidenses. Por todo ello, en el diseño se puso el acento en hacer lugar al automóvil o prever su utilización, en lugar de buscar alternativas a su empleo. El elevado costo externo del transporte no era tan evidente como ahora y se consideraba que formaba parte del progreso aumentar la longitud de los trayectos. Al mismo tiempo, se planteaban diversas cuestiones externas que propiciaban un cambio de mentalidad: la crisis del petróleo de 1973, la preocupación por la contaminación (Apel y Pharoah, 1995), la conciencia de los problemas de las personas que no disponen de automóvil y la de que el empleo del automóvil resulta cada vez menos eficiente a medida que aumenta el número de automóviles y, si va a decir verdad, a medida que se modifica la ciudad para que permita una mayor utilización de automóviles. Hoy día, podemos decir que se están produciendo cambios fundamentales en la manera en que se encara el diseño urbano. En cierta medida, los nuevos diseños se hacen en reacción a estilos anteriores modificando el énfasis en determinados aspectos, en lugar de efectuando un replanteamiento radical de cada elemento del diseño. La reacción se basa en buena medida en criterios visuales, lo cual explica el que guías modernas como la Guía de Diseño Hulme (Hulme Regeneration Limited Manchester, 1994) digan que el diseño debe basarse tanto en consideraciones arquitectónicas como en una preocupación por un tráfico eficiente. Cabe considerar que la reacción ante formas anteriores de diseño urbano es análoga al deseo de acabar con el problema de los barrios de tugurios, lo cual se hizo edificando algo que tenía un aspecto totalmente diferente de lo anterior. La tendencia en ciernes del diseño de las zonas urbanas presenta varias características, la primera de las cuales es que se fomentan dibujos de calles continuas. Por lo general, se diseñan todas las vías como calles convencionales para vehículos de todos los tipos. El proceso de diseño propiciado también es diferente, por basarse más en la arquitectura. En Places, Streets and Movement (DETR, 1998) se aconseja determinar primero el lugar que habrán de ocupar los edificios y a continuación diseñar las vías de comunicación en torno a ellos, aunque en realidad habría que concebir ambos a un mismo tiempo. Ya no se aplica con tanta rigidez la jerarquización sencilla de las vías de comunicación seguida en los años de posguerra, en virtud de la cual las carreteras desembocan por lo general en tipos de carreteras próximos a ellas en importancia. El apartamiento de la jerarquía

64 establecida es mayor en los niveles inferiores de ésta y mínimo en los niveles superiores. Cada vez se pone más el acento en una jerarquización de los espacios basada en aquello a lo que se desea que se asemeje la vía de comunicación de que se trate. Poundbury, un municipio que ha aplicado una práctica de diseño innovadora en Dorset, Inglaterra, tiene calles, calles peatonales, calles con antiguas caballerizas convertidas en viviendas y talleres, plazas y patios. Los diseños tratan de hacer lugar a los automóviles y además procuran facilitar los mismos servicios e instalaciones para cada forma de transporte o vía de comunicación, en vez de favorecer un modo concreto. El conflicto que se produce entre las vías que atraviesan las zonas urbanizadas y procurar que los automóviles no las utilicen a gran velocidad se resuelve fijando zonas en las que la velocidad máxima permitida es de 20 millas (35 km) por hora y en las que se instalan dispositivos que retardan el tráfico. Hasta ahora, los consejos y las orientaciones sobre esta cuestión tienen un carácter muy subjetivo. Los elementos arquitectónicos no están integrados con el transporte. La política de transportes consiste en fomentar el cambio de la distribución de sus modos, lo cual quiere decir que es preciso diseñar la red viaria de manera tal que beneficie a los modos que se pretende propiciar por encima de los demás, pues si se trata todos los modos por igual se favorece el automóvil privado. Medidas como la implantación de zonas peatonales en las que se autoriza un uso moderado del automóvil, que pretende modificar la relación entre los automóviles y los demás usuarios de la vía pública, son un tema aparte que todavía no se ha incorporado a las orientaciones generales. Es menester poder medir las políticas y sus resultados. Es fácil medir la densidad; también es fácil, desde el punto de vista conceptual, la distribución por modos de los desplazamientos. La medición de la calidad del diseño urbano y de la red de transportes, que es bastante más difícil, será el objeto de la próxima sección de este artículo. Maneras de evaluar las redes Introducción Hay varias maneras de evaluar las redes. Una de ellas, evidente, es recurrir a criterios visuales, con el peligro de que el resultado último sea la creación de un dibujo, siendo así que un dibujo lógico en un plano no lo sea tanto sobre el terreno. Otro método visual es utilizar las técnicas del Paisaje Urbano propugnadas por Gordon Cullen (1961), pero esta metodología detalladísima hace que el análisis consista en estudiar múltiples puntos de vista. Un tercer método consiste en medir la distancia recorrida o el tiempo transcurrido en un trayecto conforme a la elaboración clásica de modelos de transporte. Ahora bien, por lo que se refiere a desplazarse a pie y en bicicleta, hay otros muchos atributos de un desplazamiento que tienen más importancia. Por último, está el método de medir la complejidad de la red por las discontinuidades o rupturas que surgen. El método de la sintaxis espacial (Hillier, 1983) ofrece un enfoque cuantitativo. El método consistente en medir la distancia o el tiempo del trayecto da por supuesto que el factor más importante de cómo se utiliza una red es la distancia entre dos puntos. En teoría, todos los desplazamientos deberían efectuarse en línea recta y ser lo más breves posible.

65 En la práctica, puede que no suceda nunca, ya que las obstrucciones hacen que la mayoría de los desplazamientos sean más largos que la distancia en línea recta. La proporción entre la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta nos proporciona una medida sencilla de la eficiencia de la red. Gráfico 2. x/d disminuye con la distancia. Resultados de un estudio de una cuadrícula ortogonal. (Essex, 2001). Desde el punto de vista conceptual, la medición es una operación sencilla: seleccionamos varios puntos y medimos su distancia a otros por la red anotando la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta. Ahora bien, incluso entonces se plantean varios problemas, pues, en primer lugar, el método lleva mucho tiempo; en segundo lugar, la gente no se desplaza con igual frecuencia a todos los lugares, sino a un número reducido con mucha frecuencia (por ejemplo, a una escuela). Ahora bien, cabría esperar que si sumáramos todos los desplazamientos de todas las personas, las duraciones y frecuencias de los desplazamientos se ajustarían a algún tipo de distribución, que variaría conforme a la eficiencia de la red. Es más probable que la gente se desplace a lugares situados más eficientemente. Por ejemplo, en una aglomeración que haya crecido de forma orgánica, es más probable que las localizaciones más eficientes estén ocupadas por lugares que la gente suele visitar con más frecuencia. Es más probable que haya comercios que viviendas en nudos importantes y, por consiguiente, cabe esperar que los desplazamientos de las personas sean más eficientes que la eficiencia de la red considerada en conjunto. Medir la distancia de cualquier lugar a otro cualquiera es sencillo, en el sentido de que se puede efectuar a partir de un mapa, pero con ello se da por supuesto que se puede viajar a la misma velocidad por toda la red, siendo así que en la práctica hay demoras. Las demoras son provocadas normalmente por un conflicto y la manera en que se resuelven los conflictos influye en el tiempo del desplazamiento. Si la solución de un conflicto en potencia o real depende de que una parte deje paso a otra, hay un efecto claro de la red, ya que una de las vías

66 resulta más fácil de utilizar para desplazarse por ella que las demás. En algunos casos, puede ser más difícil cuantificar las consecuencias. Por ejemplo, los peatones padecen demora al atravesar vías de comunicación importantes. Un cruce de peatones con el correspondiente semáforo puede significar una demora conocida, mientras que un cruce en el que no haya un semáforo producirá una demora que dependerá en enorme medida de la cantidad de tráfico que haya en la ruta principal. En algunos casos, algunos peatones atravesarán la carretera y otros se desviarán al cruce señalizado más próximo. Así pues, algunas partes de la red sólo serán utilizadas por un subconjunto de los usuarios. En un estudio de Essex (2001) se analizó una serie de desplazamientos aleatorios que ponían en relación distancias reales de la red con distancias directas a vuelo de pájaro según varios dibujos distintos de la red. De las conclusiones de este análisis se desprendió que: 1. La proporción entre la distancia del desplazamiento y la distancia en línea recta disminuye conforme los desplazamientos son más largos. Así pues, las redes son más eficientes para desplazamientos largos que para desplazamientos cortos (véase el Gráfico 2). 2. La proporción entre la distancia del desplazamiento (x) y la distancia en línea recta (d) converge hacia un valor diferente (el valor de convergencia) en distintos tipos de red. Algunas redes son, pues, más eficientes que otras (véanse los gráficos). 3. Las localizaciones en las intersecciones son más eficientes que las que se encuentran a lo largo de una calle entre intersecciones. La diferencia es probablemente importante, pero disminuirá con la distancia recorrida. 4. Cuadro 1 Valores de convergencia de distintas redes Tipo de red Valor de convergencia Cuadrícula ortogonal Hexágonos Triángulos equiláteros Cuadrícula con diagonales NOTA: Las cifras figuran en expedientes numerados por separado. La escala tiene asimismo algunas consecuencias. La fórmula de la que se deriva el valor de convergencia es la misma fórmula conforme a la cual x/d en una cuadrícula ortogonal de vías principales que bordean largos y estrechos bloques también converge; de modo similar, una cuadrícula con grandes bloques y calles sin salida también converge hacia ella. Sería de esperar que estas dos últimas redes fuesen menos eficientes para los peatones que efectúan desplazamientos cortos que una cuadrícula sencilla, pero sucede que las tres redes son igualmente eficientes para desplazamientos largos (véase el Gráfico 3). Así pues, se desprende la idea de que una red no eficiente lo es aún más en las distancias que recorren los peatones y lo es menos en las distancias más largas que recorren los automóviles. Suponiendo que la matriz de la demanda de desplazamientos no esté fijada por modos de transporte, podríamos llegar a la hipótesis de que, en una red no eficiente, cabría esperar que un porcentaje superior de personas se desplazara conforme a los modos correspondientes a las mayores distancias y un porcentaje menor a pie o en bicicleta. También cabría esperar que la distancia media recorrida fuese mayor.

67 Cuadrícula Trayectos breves Bloques largos y estrechos Trayectos breves Calles sin salida Trayectos breves Todas las redes Trayectos largos Gráfico 3 El efecto de escala La actual política de transportes consiste en tratar de disminuir el porcentaje de desplazamientos efectuados en automóvil y en aumentar los realizados a pie y en bicicleta. Una manera posible de alcanzarlo sería diseñar una red que combinase una red no eficiente para los automóviles y una más eficiente para desplazamientos locales a pie y en bicicleta. La eficiencia de una cuadrícula ortogonal con diagonales es superior a la de una planilla cuadriculada y sería mayor la eficiencia de una red para peatones y ciclistas que para vehículos a motor si las diagonales estuvieses únicamente abiertas a las de los modos de transporte que hemos mencionado en segundo lugar. Ejemplo de esa situación en la barriada de Waterswijk, en Lelystad, pero las diagonales únicamente parten radialmente de centros locales donde mayor utilización se hace de ellas (véase el Gráfico 4).

68 Gráfico 4. Waterswijk, Lelystad. Caminos diagonales sobreimpuestos sobre un trazado básico de cuadrícula. La accesibilidad de los transportes públicos Para medir la accesibilidad de los transportes públicos, hay que tener en cuenta varios factores que intervienen conjugados: la accesibilidad de las paradas de los transportes públicos; la frecuencia de los transportes públicos que atienden esas paradas y la accesibilidad general de las redes de transportes públicos. Los índices actuales de accesibilidad suelen centrarse en los dos primeros elementos, de manera que la accesibilidad de la red se mide por el tiempo de recorrido a pie más el tiempo de espera, dependiendo la fórmula exacta del destino que se pretenda dar al análisis. En el distrito londinense de Hammersmith y Fulham, se utiliza el Nivel de Accesibilidad de los Transportes Públicos para ordenar el espacio. El distrito tiene interés en conocer el nivel de accesibilidad en cualesquiera puntos existentes y por lo tanto sus técnicos utilizan un método que arroja una superficie de accesibilidad (Kerrigan y Bull, 1992).

69 En el área metropolitana de Manchester, el Organismo Ejecutivo de Transporte de Pasajeros tiene un índice que se utiliza para planear los servicios de autobuses que se prestan. Su preocupación fundamental es el número de hogares que cumplen un criterio basado en determinado nivel de servicio y su análisis se basa en los hogares, en lugar de en la zona, y arroja una superficie de accesibilidad mucho menos refinada: un hogar está atendido adecuadamente por los transportes públicos o bien no lo está (Cosby, 1999). Ambos métodos utilizan las distancias a pie a vuelo de pájaro hasta la parada o la estación de autobuses, en vez de medir la distancia realmente caminada. El Organismo Ejecutivo de Transporte de Pasajeros del área metropolitana de Manchester emplea esas distancias porque a partir de ellas obtiene información sobre el uso del servicio de autobuses y además porque todavía no existen mapas digitales que permitan analizar informáticamente la red y que muestren todas las rutas peatonales. El organismo correspondiente del distrito de Hammersmith y Fulham aplica una norma de distrito, gracias a lo cual se atienden rutas serpenteantes en zonas similares a las abarcadas por la norma de distrito. En ese distrito los planificadores se interesan por el tiempo real que dura el trayecto a pie y modifican su círculo aprovechando los obstáculos que puedan existir, por ejemplo un río. La sintaxis espacial La sintaxis espacial es una teoría y un procedimiento elaborados por un grupo dirigido por Bill Hillier de la Escuela de Arquitectura Bartlett del University College de Londres, ante el hecho de que muchas zonas urbanas transformadas han sido incapaces de recrear la animación informal no forzada que caracterizaba a los lugares que han sustituido. Muchas veces, se ha analizado ese fracaso a partir de variables simples como la altura de los edificios, pero el fracaso de las urbanizaciones con edificios de baja altura muestra que hay algo más (Hillier y Hanson, 1984). Otros motivos posibles con un mayor elemento espacial son la tosquedad de los reglamentos de zonificación y lo difícil que resulta diseñar para el automóvil (Hillier, 1983), si bien las formas esenciales del diseño de los años de posguerra fueron concebidas mucho antes de que los automóviles fuesen un fenómeno tan difundido que hubiese que considerarlos explícitamente. A juicio de Hillier, el problema se debía fundamentalmente a nuestra falta de conocimientos. Había, dijo, una laguna en nuestra comprensión de las consecuencias sociales de las decisiones en materia de arquitectura, una comprensión errónea de la lógica espacial (Hillier, 1983), lo cual es importante para los arquitectos porque la manera en que las personas utilizan el espacio e interactúan en él forma parte de una especie de comunidad latente, la contribución propiamente arquitectónica al bienestar social. Es importante para todos nosotros, que no somos arquitectos, porque necesitamos nuevas ideas. El análisis y la apreciación de la arquitectura se basa en buena parte en una perspectiva única. De ahí proceden los elementos arquitectónicos de los ejes y los rasgos terminales que podemos contemplar en los bulevares parisinos concebidos por Haussmann. La apreciación de la arquitectura es también una consideración con raíces muy locales y contempla el espacio en gran medida a partir de lo que se puede ver de él. Para entender una red tenemos que ir más allá de espacios concretos. También deberíamos, de ser posible, aplicar un método que considerase la organización del espacio en conjunto, en lugar de como una recopilación de análisis de elementos individuales, y esto es lo que la sintaxis espacial trata de hacer.

70 La sintaxis espacial es un método topológico de análisis, basado en el principio de que la gente suele seguir trayectos fácilmente comprensibles, en lugar de los más cortos, conforme al principio de que la gente reducirá al mínimo el número de vueltas en cualquier desplazamiento. Las vueltas pueden abarcar otras rupturas como pasar por un arco. Entre las vueltas o rupturas habrá secciones rectas, que no serán necesariamente calles. En algunos lugares, puede haber espacios muy complicados, a pesar de lo cual sea fácil ver a través de ellos o a lo largo de ellos, mientras que en otros las calles estarán curvadas o la calle tendrá varias vueltas a lo largo de su recorrido. Mientras que muchas ciudades están formadas totalmente por calles, otras tienen una red de calles, plazas u otros espacios difíciles de clasificar. La sintaxis espacial utiliza un sistema común de contemplación de los espacios que se aplica sea cual fuere la forma que tengan. Este método de análisis utiliza dos elementos básicos denominados axialidad y convexidad. Cualquier punto del espacio abierto de una zona urbana puede ser contemplado en tanto que se extiende linealmente (o axialmente) en una dimensión, o bien convexamente en dos dimensiones. Cabe considerar que la axialidad es una línea a lo largo de una calle y la convexidad la medida de la anchura de la calle o de los espacios dentro de ella. Al examinar la axialidad de la red, nos interesa el elemento de la trayectoria. Un mapa axial consistirá en las líneas rectas menores y más largas que cubren toda la red de calles de una ciudad, teniendo en cuenta hasta dónde se puede ver y hasta dónde se puede caminar. Un aspecto concreto del mapa axial que interesa para estudiar las redes es la denominada profundidad. Si examinamos una ciudad, o una zona de una ciudad, algunas partes de ella serán más accesibles (en términos de la sintaxis espacial) al mundo exterior que otras. Dicho de otro modo, para llegar a determinadas zonas de la ciudad será necesario efectuar pocas vueltas y habrá que dar muchas para llegar a otras. Una red en la que se puede llegar a todos los lugares dando pocas vueltas será denominada superficial y aquella en la que hace falta dar muchas vueltas se denomina profunda. Naturalmente, podemos medir la profundidad de un sistema vista desde cualquier punto. Algunos puntos o líneas axiales estarán bien conectados a otras partes del sistema. Desde esos puntos, el sistema es superficial. Hillier y Hanson denominan a esas líneas axiales integradas. Se puede calcular la profundidad media del resto del sistema vista desde cualquier punto. El valor de la profundidad media dependerá, evidentemente, del tamaño de la red que se estudie, y por consiguiente se utiliza una fórmula para obtener la profundidad relativa que arroja valores situados entre 0 y 1. La fórmula es la siguiente: profundidad relativa = 2 (profundidad media 1) k 2 En que k es el número de líneas axiales del sistema. Para cualquier punto, cuanto menores sean los valores de la profundidad relativa, más estrechamente conectada estará esa línea con el resto del sistema y, a la inversa, cuanto mayor sea el valor, más segregada estará. Cabría esperar que las calles que están estrechamente conectadas con el resto del sistema, o que son más superficiales, fuesen más accesibles. La sintaxis espacial denomina a los espacios o líneas más superficiales y más accesibles, más integrados. Cabría esperar hallar los edificios y usos del espacio más importantes, por ejemplo los comercios, en las líneas más integradas (el núcleo integrador ), en lugar de viviendas, como sucede a menudo en la realidad. En un estudio efectuado por Barnsby de Londres septentrional, los principales comercios se encontraban en la línea axial más integrada (véase el Gráfico 5). En un estudio similar de Venecia, Hamer (1999) constató que la línea

71 axial más integrada es el puente de Rialto sobre el Gran Canal donde, durante siglos, los mercaderes de Venecia han desarrollado su oficio. Dibujo de las calles (tomado del Servicio Oficial de Cartografía 1:10.000) Mapa axial Núcleo integrador Gráfico 5. Barnsby (Londres) Considerando la magnitud del desplazamiento en cada línea axial, cabría esperar también constatar que más personas utilizasen trayectos más integrados, como efectivamente también sucede. Alan Penn, del University College de Londres constató una gran correlación entre la situación de una vía en la jerarquía, conjugada con su anchura (aunque no da el cálculo), y volumen de tráfico que tiene. Al parecer, el método puede explicar el 80% de la variación de las corrientes de tráfico entre distintas calles (Hamer, 1999). Así pues, la sintaxis espacial puede dar una explicación del tráfico que desaparece cuando se cierran vías de

72 comunicación. Ahora bien, el tráfico también puede desaparecer si se establecen dispositivos para retardar el tráfico en partes de una red. No ha cambiado la red en conjunto, pero sí la dificultad que supone utilizar partes de ella. Por consiguiente, será preciso refinar aún más los cálculos de Alan Penn. Por el momento, la sintaxis espacial no tiene nada que decir acerca de la distribución por modos de transporte, ni tampoco a propósito de las rupturas de las redes de peatones, como carreteras importantes, que constituyen, empero, espacios abiertos. Para contemplar la calidad de las redes de vías de peatones y de vehículos de modo comparado a fin de ponerlas en relación con la distribución por modos de transporte, habría que efectuar análisis por separado de cada una de las redes. Los senderos y los espacios para peatones únicamente aparecerían en la red de vías para peatones. Las vías más pequeñas, en las que el tráfico rodado no impone una gran demora a los peatones que desean atravesarlas, podrían ser consideradas de modo similar en los análisis de los peatones y los vehículos. Las vías principales podrían tener que ser analizadas como una sola ruta/línea axial de vehículos, pero como dos una para cada sendero, con un número limitado de conexiones entre ellos- respecto de los peatones. Los principios de la sintaxis espacial nos parecen muy apropiados para evaluar las redes sostenibles de vías locales para peatones o bicicletas. En esos modos de transporte, entra en juego una serie de características de los desplazamientos. Además de las vueltas o rupturas mencionadas en los modelos tradicionales de sintaxis espacial, se podría codificar como discontinuidades que se suman a los factores de disuasión otros atributos espaciales referentes a los cambios de la calidad del entorno, los tipos de fachadas o frentes, o bien obstáculos, que creen una ruptura. Se están elaborando otras maneras innovadoras de evaluar el entorno de las calles. Por ejemplo, el concepto de indicadores de ocupación (Tsukaguchi y Jung, 2002) considera la asignación del espacio en las carreteras a diferentes modos de transporte basándose en un índice de ocupación. La toma en cuenta de esos indicadores no sólo aclara unos aspectos de las características de determinadas calles de barrios residenciales, sino que además permite examinar el nivel de servicio de las calles de una zona residencial en conjunto. Se aplica a la planificación de las calles con objeto de compartir el espacio de las vías de comunicación entre los peatones, las bicicletas y los vehículos a motor. Conclusiones Las ideas acerca de qué constituye la forma ideal de una ciudad han cambiado, al haber pasado la preocupación principal en materia de diseño de las ciudades de expresar conveniencias personales y militares al interés actual por la sostenibilidad, sin olvidar el interés por la higiene y la movilidad. Muy a menudo, conceptos que resultan adecuados respecto a una idea no lo son a propósito de otra. Por ejemplo, la separación entre los distintos usos del espacio y la suburbanización produjo un uso de los transportes más elevado del que desearían ver los defensores de la sostenibilidad. No sabemos si la actual preocupación por la sostenibilidad será sustituida por otros intereses. Bien pudiera ser que fuese el principio rector último, pero también que la aparición de una nueva tecnología lo hiciese irrelevante. Tenemos que comprender qué aspectos del diseño de la red influyen en la sostenibilidad, especialmente al influir en la distribución de los transportes por modos, para poder evaluar los diseños con más precisión en lo que se refiere a su conveniencia para atender las preocupaciones actuales.

73 Hemos visto que el transporte influye en la índole de la urbanización. Cada forma de transporte, si se utilizase exclusivamente, daría lugar a un tipo diferente de zona urbana. La marcha a pie y los transportes públicos tienen un efecto de concentración y producirían una urbanización de densidad elevada; los automóviles, de baja densidad, y las bicicletas una situación intermedia (Apel y Pharaoh, 1995). Este proceso funciona asimismo a la inversa. La densidad de la urbanización es un factor importante para determinar con qué frecuencia y por qué medios se desplaza la gente. Una urbanización de baja densidad y cuya red viaria discurre alrededor de ella en lugar de a través de ella y que en el interior tiene calles sin salida favorece la utilización de automóviles al dificultar la marcha a pie y los desplazamientos en bicicleta. Caminar y utilizar los transportes públicos son modos más eficaces si las rutas principales atraviesan la zona urbana y si existe lo que Engwicht (1992) denomina una jerarquía fractal (es decir, cuando las vías sean cuales fueren sus niveles de importancia, pueden conectar con otras, asimismo con independencia de su importancia). Si la densidad tiene una correlación más elevada con el uso de los transportes que las características de la red, ello quiere decir que la política de transportes podría centrarse en la densidad y que el diseño real de la red podría tratar de alcanzar otros objetivos como evitar la delincuencia o la elegancia arquitectónica. Además, si se aumentan las densidades, como propugna Rogers (1999) para mejorar otros aspectos de la vida urbana, los profesionales de los transportes tienen que utilizar las técnicas de que disponen para promover la marcha a pie, las bicicletas y los transportes públicos, lo cual puede significar velar por que las redes de calles sean diseñadas de manera tal que favorezcan los modos de transporte menos nocivos para el medio ambiente. Las orientaciones oficiales no utilizan la red de calles ni el diseño urbano para alentar modos de transporte verdes. Si tratamos de mejorar la calidad y la sostenibilidad de nuestras zonas urbanas, debemos aplicar políticas que orienten el diseño, la densidad y la distribución del transporte por modos y que funcionen aunadas. También será necesario poner el acento en la medición de los resultados de las redes de calles. Los ejemplos, tan diferentes, de un dibujo de calles bien diseñado (Gale, 1949) y una calle bien diseñada (Bamford, 1995) ponen de relieve la inexistencia de características mensurables en el proceso de diseño. Las técnicas cuantitativas pasarán a ser un elemento esencial de la planificación en el futuro. Traducido del inglés Referencias ALEXANDER, C. (1963). A city is not a tree. Architectural Forum 122(1): 58-61; y 122(2): APEL, D. y PHAROAH, T. (1995). Traffic Concepts in European Cities. Aldershot: Avebury. BAMFORD, P.(comp.) (1995). Manchester: 50 Years of Change. London: HMSO. BBC RADIO 3 (1998). Design for Living. 30 de julio de BUCHANAN, C. (1963). Traffic in Towns. Londres: Architectural Press. COSBY, S. (GMPTE) (1999). Entrevista, 15 de octubre de CULLIN, G. (1961). The Concise Townscape. Londres: Architectural Press. DAVIS, A. (1992). Liveable Streets and perceived accident risk: quality of life issues for residents and vulnerable road users. Traffic Engineering and Control, junio: DEPARTMENT OF ENVIRONMENT, TRANSPORT AND THE REGIONS (1998). Places, Streets and Movement. Londres: HMSO. EDWARDS, D. y PIGRAM, R. (1986). London s Underground Suburbs. Londres: Baton Transport. ENGWICHT, D. (1992). Towards an Eco City. Sydney: Envirobook.

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75 Análisis comparativo de los resultados de los sistemas de transporte público urbano en Europa Patrick van Egmond, Peter Nijkamp y Gabriella Vindigni Situar el problema Notas biográficas Patrick W. van Egmond obtuvo una licencia en la Universidad Libre de Amsterdam tras presentar una tesis sobre "Organización y factores decisivos de éxito del transporte público urbano". Desde 2001, desempeña funciones en TIS.pt, en Portugal, en el Departamento de Políticas y Sistemas de Transporte, donde se dedica fundamentalmente a la investigación y a la realización de proyectos de asesoramiento en Europa relacionados con las políticas y la organización del transporte público urbano. Peter Nijkamp es Profesor de Economía Espacial en la Universidad Libre de Amsterdam. Sus principales temas de investigación son la evaluación de planos, los análisis con múltiples criterios, la planificación regional y urbana, el análisis de sistemas de transportes, la modelización matemática, la innovación tecnológica y la gestión de recursos. La Dra. Gabriella Vindigni es investigadora en el Departamento de Economía Agrícola y Evaluación de Recursos de la Universidad de Catania, Italia. Sus investigaciones se centran en los sistemas de apoyo a las decisiones sobre gestión del medio ambiente y en instrumentos de inteligencia artificial para la síntesis de la información cualitativa y cuantitativa, con aplicaciones para la evaluación ambiental, como también para el impacto de las políticas gubernamentales en el crecimiento económico. La integración europea es un término vago que abarca una amplia gama de factores socioculturales, contextos geográficos y mecanismos institucionales y económicos. La Unión Europea nació gracias al impulso de un conjunto de fuerzas diferentes, de redes desarticuladas y de regímenes reglamentarios centrados en sí mismos. El ritmo de la instauración de políticas mejor coordinadas, por ejemplo la política agrícola común (PAC) o la política común de transportes (PCT), ha sido lento y a veces desalentador. Sin embargo, Europa está creando gradualmente su propio perfil político, proceso que se torna urgente ante la perspectiva del ingreso de los países cuya adhesión está en curso (véase también Comisión Europea, 2001). Una de las esferas en las que la Comisión Europea ha puesto particular empeño es la de la política de transportes. La formulación de políticas en ese ámbito se rige por dos principios

76 generales establecidos en los tratados fundamentales de la Comunidad Europea, esto es el principio de subsidiariedad y el principio de la proporcionalidad. De acuerdo con el primer principio, "en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad Europea intervendrá (...), sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados Miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario", mientras el segundo principio ha de interpretarse como sigue: "Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente tratado". Dentro de este marco general, se está elaborando una política europea común para el sector del transporte. Una de las piedras angulares de la PCT es introducir una mayor adaptación al mercado en el sector a fin de aumentar la eficiencia de un sistema a veces anticuado. En la actualidad se contemplan diversos mecanismos basados en una desconcentración política, en particular la descentralización, la liberalización y la privatización. Mediante una estricta adhesión a los principios del mercado, se espera que el sector de los transportes haga más eficaz el proceso de integración europea. Una política semejante no sólo exige el desplazamiento transfronterizo (por ejemplo, en el sector de los ferrocarriles, en el aeronáutico o en el del flete internacional), sino también en el transporte público en diversos niveles geográficos, que van del interregional al local. La Comisión Europea está elaborando actualmente un amplio marco de reglamentación pertinente y de estímulos financieros a fin de favorecer el buen funcionamiento del transporte público con ayuda de los incentivos de mercado. Entre las tres formas en que idealmente podría organizarse el transporte público, a saber, un monopolio de Estado con mercados cerrados (que incluye también un mecanismo de empresas privadas con derechos exclusivos), un régimen de competencia limitada y un sistema de mercados totalmente liberalizados, la Comisión es partidaria actualmente de una estructura basada en una competencia limitada. Es evidente que tal sistema no rompe definitivamente con el pasado; en efecto, varias ciudades han empezado ya a aplicar esos nuevos marcos reglamentarios en su política de transporte público. La finalidad del presente estudio es determinar si la transición gradual del transporte público urbano (o tránsito urbano masivo) a un sistema de competencia limitada ha tenido éxito y logrado cumplir mejor los objetivos fijados por las autoridades responsables en ese ámbito. Además, el estudio apunta a determinar cuáles son los factores esenciales del éxito de los sistemas de transporte público en diversas regiones urbanas de Europa, basándose en una interpretación tipológica y en una comparación metaanalítica. El presente estudio se estructura de la siguiente manera. En la Sección 2 se ofrece una concisa introducción a la política europea en materia de transporte público (urbano); se prestará especial atención a los diversos objetivos políticos que sirven de marco de referencia para juzgar los resultados efectivos de los sistemas de transporte público urbano. A continuación, en la Sección 3, se dará una visión de las diversas formas orgánicas que adoptan tales sistemas. Como una etapa hacia un análisis práctico de las políticas aplicadas, la Sección 4 contendrá una reseña de los diversos factores para obtener esos resultados. En la Sección 5 se presentará la base de datos empleada para nuestra clasificación sistemática de los diversos regímenes europeos de transporte urbano. En la Sección 6 figura une interpretación sustantiva de las conclusiones empíricas, así como una exposición y una descripción de los resultados obtenidos gracias a un método analítico más riguroso de tratamiento de datos cualitativos procedentes de muestras reducidas de una investigación sobre estudios comparativos de casos, a saber, el análisis aproximativo de conjunto, basado en principios metaanalíticos; los criterios

77 normativos resultantes que pueden servir de lecciones aplicables a otros casos se interpretarán también. Y, por último, el artículo concluye con algunas perspectivas de política en la materia. Elementos básicos de la política europea de transporte público urbano Le transporte es uno de los principios unificadores de la política de integración europea (véase Nijkamp et al., 1998). Ello se aplica en todos los niveles geográficos, que van del internacional al local. Por ejemplo, en el plano internacional la política sobre Redes Transeuropeas (TEN) reviste suma importancia. A nivel local, la competencia de la Unión Europea respecto del funcionamiento de las redes locales se ve limitada por los principios antes mencionados de proporcionalidad y subsidiaridad, pero el objetivo general de favorecer la eficiencia de los sistemas europeos de transporte también se aplica, además del cumplimiento de objetivos socioeconómicos (como la generación de empleo) y los relacionados con el medio ambiente (a saber, la reducción de las emisiones de CO 2 en el sector de los transportes). En especial, el transporte público suele mirarse como un vehículo fundamental de la marcha hacia una movilidad sostenible. El transporte público urbano se considera en general como uno de los servicios primordiales que se ofrecen a la colectividad. A nivel individual, atiende las necesidades de movilización de los ciudadanos, mientras que a nivel de la comunidad contribuye a la calidad de vida y a la sostenibilidad. La Dirección General de Transportes de la Comisión Europea atribuyó incluso al transporte el carácter de servicio crucial para los ciudadanos europeos, como se señala en las declaraciones siguientes (Comisión Europea, 1996): "Las necesidades de los ciudadanos son un aspecto esencial de las decisiones sobre las disposiciones en materia de transporte" y "Lo ideal sería que el trasporte público resultara accesible, abordable y disponible para todos los ciudadanos. Las consideraciones financieras y técnicas pueden ser restrictivas en tal sentido, pero la Comisión estima que la meta es importante y que merece ser debatida..." Por consiguiente, la política de la Comisión apunta a intensificar la utilización del transporte público. El nuevo marco reglamentario de la Unión Europea en el ámbito del transporte público comprende los siguientes objetivos generales (Comisión Europea 1996, 2001): - alentar un aumento de la utilización del transporte público; - alentar la integración del sistema y el cumplimiento de las exigencias del servicio público; - crear incentivos a los proveedores del servicio y a las autoridades de planificación a fin de mejorar la accesibilidad, la eficiencia, la calidad y la preocupación por el usuario de los sistemas de transporte público; - promover las condiciones financieras necesarias par hacer que los servicios de transporte público resulten más atractivos para los inversores tanto públicos como privados; - imponer un mínimo de exigencias en cuanto a las calificaciones del personal, garantizando así un alto nivel de fiabilidad, estabilidad y seguridad; - salvaguardar la flexibilidad frente a las prioridades específicas de carácter nacional, regional y local y a las particularidades de los sistemas jurídicos nacionales. Dichos objetivos servirán de estímulo para la existencia de un sector de transporte público poderoso en Europa y eliminarán los obstáculos existentes que son un factor de ineficacia.

78 Ahora bien, la responsabilidad de la aplicación concreta de los principios antes señalados incumbe esencialmente a las autoridades públicas con jurisdicción local o regional. Es evidente que el punto más débil del suministro de un transporte público urbano y suburbano de buena calidad es la escasa transparencia de la organización de ese servicio en Europa. Las modalidades de organización van de las empresas públicas (con un marcado predominio de las autoridades estatales en la propiedad, la planificación y el funcionamiento) a las empresas privadas que operan en mercados liberalizados. Los monopolios públicos (y privados) han resultado claramente ineficaces por la falta de incentivos de que adolece un mercado protegido. Aunque se supone que las empresas del sector privado actúan con una eficacia mucho mayor en mercados competitivos de transporte público, es posible que una menor posibilidad de integración en los sistemas de ese tipo de transporte contrarreste esa ventaja (véase también Van Ooststroom, 1998, ISOTOPE, 1997). En consecuencia, la Comisión Europea ha logrado conjugar ambas formas extremas, lo que tal vez atienda mejor las necesidades de los ciudadanos y de la sociedad en su conjunto. Esta combinación orgánica representa una modalidad basada en un semimercado y presupone también una estricta reglamentación que puede favorecer la eficiencia en la producción y en función de los costos, así como el logro de objetivos socioeconómicos y la satisfacción del cliente. El modelo de semimercado que impulsa la Comisión se basa en un sistema de concesiones otorgadas sobre bases competitivas por autoridades públicas responsables a las diversas empresas de transporte público. El marco reglamentario y de funcionamiento de los servicios ofrecidos debe ser fijado por la autoridad pública. Este modelo tiene dos consecuencias importantes. Primero, se traduce en un cambio de la misión del proveedor del transporte público que, en vez de cumplir la exigencia de prestar un servicio como funcionario del Estado, pasa a establecer un contrato de servicio público entre dos partes, a saber, la autoridad pública y el que lo proporciona, con la consecuencia de que ambos papeles ya no pueden coincidir. Es indudable que en el marco legal correspondiente, los derechos y deberes de ambas partes (por ejemplo, la obligación de brindar servicios de transporte público) tienen que precisarse. En segundo lugar, el modelo de concesiones introduce incentivos de mercado, ya que una concesión tiene una duración imitada por lo que las nuevas son objeto de llamamientos a licitaciones. Dentro de estas condiciones generales, varias formas de operar son posibles, como se desprende de la diversidad de estructuras orgánicas de los proveedores europeos de transporte público local. Organización de los sistemas de transporte público local Los sistemas de transporte público local (LPT) -en los países de la Unión Europea y en el mundo- presentan una enorme diversidad de características en cuanto a organización y a sus relaciones con las partes interesadas, así como en materia de planificación y sistemas de control. En el marco de nuestro estudio, utilizaremos una clasificación práctica de los sistemas de LPT basada en el "derecho de iniciativa", en virtud del cual la decisión fundamental y legal sobre cómo organizar un sistema de LPT incumbe a la autoridad pública o al mercado (véase ISOTOPE, 1997 y Van der Velde, 1997). En el primer caso, la autoridad de transporte goza de un monopolio oficial, mientras que en el segundo las iniciativas en materia de LPT surgen del sistema -a menudo anónimo- de libre mercado (aunque limitado por disposiciones legales y reglamentarias).

79 Esquemáticamente, los distintos tipos de disposiciones en materia de iniciativas y de estructuras orgánicas pueden representarse de la manera siguiente (véase también Van der Velde, 1997): I. Iniciativa por conducto de una autoridad administrativa que puede crearse como: - una dependencia de un sistema de administración pública (en cuyo caso es posible que exista una gran diversidad de competencias legales, que van de la delegación de funciones a la gestión pública), o como - un ejecutante (semi-) privado sobre la base de una concesión. II. Iniciativa a través del mercado que puede adoptar las apariencias extremas siguientes: - un sistema basado en una autorización otorgada por un agente público a una parte perteneciente al sector privado, a una parte perteneciente al sector público, o una combinación de ambas, o -un sistema basado en la entrada en el mercado abierto. El sistema de LPT suele funcionar en un terreno en que operan fuerzas complejas con diversos jugadores clave. En nuestro enfoque tipológico hacemos la siguiente distinción: - consumidores/usuarios que representan la demanda, - votantes locales que representan la democracia local, - autoridades locales que actúan como representantes públicos, - empresas de transporte público o ejecutantes responsables de la gestión cotidiana. Esta lista de partes interesadas puede servir de base para elaborar una nómina de derechos de iniciativa respecto de las condiciones de entrada y de funcionamiento del mercado del LPT. Los cuatro tipos de participantes antes mencionados en los sistemas de LPT desempeñan papeles y funciones diferentes en el mercado del transporte colectivo de pasajeros. Es posible distinguir en particular las tareas y actividades siguientes: - suministro (prestación) de una diversidad de servicios de LPT a los clientes (consumidores/usuarios), - pago de los clientes (además de pagos adicionales como subvenciones públicas) por la prestación de servicios de LPT, - impacto democrático (votación) en la calidad y cantidad de los servicios o sistemas de LPT - reglamentación pública de la oferta y/o demanda de servicios de LPT sobre la base de disposiciones legales. Es evidente que tales funciones están interrelacionadas y, por ende, la ejecución de esas tareas y actividades reúne a las partes antes mencionadas. La naturaleza de los vínculos entre la amplia gama de servicios de LPT puede presentar grandes diferencias de apariencia y señalarse mediante diagramas con flechas. De este modo, una descripción sistemática de (casi) todas las diversas formas importantes de LPT puede lograrse en principio. Es evidente que las modalidades de vinculaciones estilizadas revisten numerosas apariencias orgánicas (véase también MARETOPE, 2000 y Van de Velde, 1992, 1999). Como ejemplos, cabe señalar los sistemas de monopolio público, los sistemas de LPT subvencionados, los procedimientos competitivos de licitaciones, las concesiones selectivas, la gestión delegada, la propiedad del Estado. Es imposible efectuar una descripción detallada de esas estructuras orgánicas. En el presente estudio, abordaremos más bien las principales fuerzas que impulsan tales estructuras y procuraremos determinar cuáles son los factores de base más importantes de la amplia gama de sistemas de LPT en Europa que contribuyen a su éxito o a su fracaso. Este enfoque se ampliará, por consiguiente, para incluir también como fuerzas motrices, además de los

80 factores ambientales externos, los distintos niveles de competencia en materia de planificación de los sistemas de LPT, en particular, la planificación estratégica, táctica y operativa. Estos aspectos se analizarán más a fondo en la sección siguiente. Factores de éxito de los sistemas de LPT Para incrementar la utilización y la eficacia de los sistemas de LPT es necesario analizar mejor las fuerzas que los impulsan o los elementos determinantes de los resultados de dichos sistemas. A partir de las diversas directivas de la Unión Europea antes mencionadas, es posible hacer una subdivisión en dos clases de objetivos (véase Van Egmond, 2001). En primer término, hay criterios de resultados socioeconómicos, en particular el incremento de la utilización de los sistemas de LPT, la mejora de las condiciones de calidad del entorno o la contribución al empleo. En ese contexto cabe mencionar también la accesibilidad, la calidad, la disponibilidad y la posibilidad de pagar los servicios de LPT. En segundo término, hay criterios de resultados financieros y económicos, en particular la eficiencia interna en función de los costos y la eficacia en la captación de clientela. Esta serie compleja de objetivos/criterios interrelacionados del funcionamiento de los sistemas de LPT se describe en un diagrama con flechas en la Figura 1. Es evidente que el logro efectivo de esas metas de política ha de ser "explicado" por una sucesión de factores de base genéricos y propios de ciertos sitios. El principal indicador del éxito de una política es la utilización de los sistemas de tránsito local de masas (por ejemplo, la participación en la modalidad del sistema de LPT), que es un indicador compuesto de los numerosos criterios determinados por la aplicación de una política, como se desprende de la Figura 1. Por consiguiente, la Figura 1 entrega una visión sintética y completa de los indicadores centrales de evaluación/resultado de los sistemas de LPT así como sus factores esenciales. Ese esquema constituye también el marco indispensable para realizar un análisis comparativo de los sistemas de LPT en las ciudades europeas. Los resultados de los sistemas de LPT -en cuanto a la parte que les corresponde y la calidad del LPT- son esencialmente dependientes de una serie de fuerzas motrices importantes (factores esenciales de éxito, abreviados como FEE). Hay, como es lógico, numerosos factores de esa índole, pero en aras de la claridad se han clasificado en 4 categorías que se describirán ahora sucintamente (para más información, véase Van Egmond, 2001). Figura 1 Esquema de interacción de los objectivos /criterios del LPT Accesibilidad Medio ambiente Calidad Disponibilidad Posibilidad de pago Parte en la modalidad del sistema de LPT Empleo Eficiencia en función de los coscostos Eficacia de la producción

81 = correlación positiva = correlación negativa = correlación específica de una situación A. FEE externos Dichos factores no son de la competencia de una autoridad urbana de tránsito de masas, por lo que no pueden ser controlados por el organismo de LPT de que se trate. Distinguiremos cuatro de esos FEE externos importantes: A1. población. Este factor depende de la demanda potencial de servicios de LPT y representa un indicador de eficiencia en relación con la masa crítica de usuarios de LPT (incluida la población de las zonas adyacentes, así como los turistas). A2. densidad de población. Este factor es representativo de la densidad económica y geográfica e influye en el tipo de sistemas de LPT que se ofrecen. A3. distribución de la población. Este factor tiene que ver en especial con el grado de uniformidad o heterogeneidad de la dispersión geográfica de la población (por ejemplo, una estructura polinuclear opuesta a la dicotomía urbano-rural). A4. grandes manifestaciones urbanas ocasionales. Las grandes manifestaciones urbanas, como exposiciones, torneos deportivos o actividades culturales ejercen un impacto significativo pero específico en los resultados de los sistemas de LPT. B. FEE estratégicos En las metas de los sistemas de LPT influyen también los factores estratégicos determinados por las diversas partes interesadas, en particular las autoridades nacionales, regionales y locales. Los factores estratégicos que cabe distinguir son los siguientes: B1. interés político. El funcionamiento de los sistemas de LPT organizados por el sector público como el de los orientados hacia el mercado depende en gran medida de la acción reglamentaria de las autoridades públicas y de las disposiciones que tomen para facilitar ese funcionamiento. B2. reglamentación específica para el LPT. Se necesita una reglamentación debidamente equilibrada en materia de LPT con objeto, por un lado, de crear un marco jurídico para los distintos ejecutantes, que precise sus derechos y obligaciones y, por otro, que deje un margen suficiente para el ejercicio de un espíritu de empresa adecuado. B3. integración del LPT y del desarrollo urbano. Es preciso que los planes de desarrollo urbano y suburbano se apoyen en una dotación suficiente de sistemas de LPT. Conviene que la integración se efectúe tanto sobre bases estructurales como de proyectos, a fin de atraer una demanda adecuada. B4. coordinación entre el sector del LPT y las autoridades públicas. Las autoridades competentes del LPT desempeñan diversas funciones, como el otorgamiento de concesiones, la evaluación de las licencias y la expedición de subvenciones, etc. Una repartición efectiva de las funciones y tareas entre el sector del LPT y las autoridades públicas resulta esencial, pues redundará en una mejor calidad del transporte ofrecido a la colectividad. C. FEE tácticos El nivel táctico se relaciona con la forma en que los objetivos generales pueden convertirse en una prestación efectiva de los servicios de LPT. Cabe distinguir las siguientes categorías: C1. marco orgánico. Las distintas formas de organización dependen sobre todo del derecho de iniciativa esbozado anteriormente. Se supone que la diversidad en el plano orgánico es un factor que influye de manera decisiva en el grado de éxito de la red de LPT.

82 C2. marco financiero. Las repercusiones financieras consisten esencialmente en la forma en que se dividen los riesgos financieros y de producción entre las autoridades y los ejecutantes, lo que refleja la estructura de las relaciones contractuales (por ejemplo, contratos de gestión, contratos de costo bruto, contratos de costo neto, cada uno de los cuales tiene sus peculiaridades). C3. subvenciones. Estas formas de apoyo financiero pueden ser estructurales y no estructurales. La última categoría corresponde a la asistencia financiera para proyectos especiales. Las estructurales se subdividen en directas e indirectas. Las directas implican una transferencia a la empresa ejecutante, mientras las indirectas consisten en un apoyo financiero por intermedio del usuario. Las subvenciones cruzadas entre diversos servicios públicos o servicios de LPT son también posibles. C4. asociación entre el sector público y el sector privado. Este tipo de asociación entre el sector público y el sector privado puede tener que ver tanto con la ejecución operativa de los servicios de LPT como con el funcionamiento de los proyectos de infraestructura. Entre las razones que justifican estas asociaciones cabe mencionar los beneficios resultantes de la sinergia, el desarrollo multifuncional, la combinación entre la cultura reglamentaria y la empresarial, una mejor cobertura de los riesgos del mercado, etc. C5. simbiosis entre el LPT y otras modalidades de transporte. Una mejor integración puede generar situaciones beneficiosas para todos, por ejemplo, en el caso de los terminales para pasajeros de diferentes modalidades de transporte. D. FEE operativos A nivel del funcionamiento, nos ocupamos del suministro y ejecución reales de los servicios de LPT, en particular de las actividades de producción y ventas. Cabe distinguir en este caso los siguientes factores: D1. diversidad de formas de suministro de los servicios de LPT. Las distintas categorías de sistemas de LPT incluyen los autobuses, los tranvías, el metro, los ferrocarriles, los tapices rodantes, etc. D2. situación privilegiada del LPT comparado con otro tipo de tráfico. Las normas de prioridad física del LPT "en carretera" pueden brindar al sistema en su conjunto una posición más competitiva frente al transporte privado. D3. densidad de LPT. La densidad puede tener que ver tanto con el servicio (por ejemplo, frecuencia e intensidad) como con el material rodante y/o la infraestructura que utilizan los sistemas de LPT. D4. integración del LPT. Los diversos sistemas de LPT en una ciudad o entre ciudades diferentes pueden alcanzar un mayor grado de cohesión gracias la integración de las tarifas, la logística, los recorridos, etc. D5. comercialización e información en materia de LPT. Este factor se relaciona con la necesidad de un moderno sector del LPT que se adapte al mercado y al cliente (por ejemplo, la información en línea; véase también Goede y Nijkamp, 2002). Esos FEE se utilizarán ahora como marco del test para un análisis comparativo de los sistemas de LPT de las distintas ciudades europeas, con objeto de obtener lecciones provechosas para la aplicación de políticas. Cuadro 1 Lista de casos de ciudades europeas seleccionados 1. Atenas 9. Dresde 17. Mannheim/Heidelberg/ Ludwigshafen 2. Barcelona 10. Dublín 18. Oslo 3. Berlín 11 Hagelanden 19. París

83 4. Berna 12. Hannover 20. Roma 5. Burdeos 13. Londres 21. Estocolmo 6. Bruselas 14. Leeds 22. Viena 7. Budapest 15. Lisbon 8. Copenhague 16. Malmö/Lund/Helsingborg Creación de la base de datos sobre el sistema de LPT en las ciudades europeas En necesario que la clasificación de los FEE que figura en la sección precedente sea más funcional al indicarse en qué medida los diversos objetivos en materia de LPT y los FEE se cumplen en cada una de las ciudades europeas analizadas en el presente estudio. Los ejemplos de ciudades europeas seleccionados a tal efecto cubren una amplia gama de categorías de dimensión urbana y de marcos orgánicos/reglamentarios y ofrecen una muestra transversal representativa de las distintas formas de transporte urbano público. Ello permitirá hacer una comparación entre regiones urbanas de dimensión similar pero que funcionan de acuerdo con disposiciones diferentes y entre regiones urbanas de dimensión variable pero que funcionan en virtud de disposiciones similares (MARETOPE, 2000 y Yin, 1994). Las ciudades que figuran a continuación fueron seleccionadas en definitiva sobre la base de su buena disposición para participar en el proyecto y de los datos disponibles (véase el Cuadro 1). Para cada ciudad que figura en la lista, el conjunto de indicadores de resultados (éxito) que aparece en la Figura 1 fue evaluado de manera cualitativa (por categorías) utilizando información oficial y extraoficial y proveniente de expertos locales (para más detalles, véase Van Egmond 2001). Las notas se basan en el grado de cumplimiento de los objetivos que aparecen en la Figura 1. El objetivo esencial que sirve de base a la evaluación de la política es la utilización de sistemas de tránsito urbano de masas (por ejemplo, su parte en la modalidad), como consecuencia de los diversos factores de base incluidos en la figura. Los datos sobre partes en una modalidad suelen ser públicos y pueden conseguirse fácilmente en muchas ciudades europeas. Sin embargo, la obtención de otros datos (véase la Figura 1) a menudo es problemática y requiere la colaboración de expertos locales que tienen más fácil acceso a los - a veces cualitativos- datos locales. Esos expertos fueron esenciales para nuestro análisis comparativo, ya que tenían que recoger datos específicos de una ciudad de manera sistemática y uniforme. El grado de éxito de un sistema de LPT era entonces evaluado por un equipo de investigación a partir del criterio de si la parte en la modalidad del sistema en una ciudad en particular era superior o inferior al promedio europeo. La consulta por el experto de todos esos criterios de resultado permitía entonces una calificación completa del éxito del LPT según una triple clasificación de los resultados de un determinado LPT en cualquiera de esas ciudades: satisfactorio (nota 1); moderadamente satisfactorio (nota 2); insatisfactorio (nota 3); éxito desconocido que recibe un código 4. Las evaluaciones reales de resultados basadas en informes, artículos, anuarios, investigaciones, Internet y entrevistas locales figuran en el primer renglón (P) del Cuadro 3 (véase Van Egmond, 2001). Por consiguiente, la nota de resultado P es un indicador compuesto, en que la información dada a conocer públicamente sobre la participación de los sistemas de LPT se combina con la información local y la facilitada por los expertos a fin de fijar la nota de un determinado sistema de LPT. Las notas se basan en un promedio de una previsión de más largo aliento que suele abarcar varios años, lo que permite evitar los valores atípicos. Cabe hacer notar que la información sobre los factores de resultados del LPT a menudo estaba disponible en forma no numérica (información por categorías). Ello exige el empleo de un esquema de codificación sistemática. Para hacer una reseña por categorías de la información

84 sobre los FEE para cada ciudad, debe elaborarse un cuadro con datos cualitativos codificados (véase el Cuadro 2). A continuación, se efectuaron estimaciones empíricas (en forma codificada) de los 18 elementos que determinan los FEE respecto de los 22 casos de ciudades europeas, basadas una vez más en una compilación y verificación cruzada de diversas fuentes locales de información sobre el LPT. Con ayuda de una amplia labor comparativa en el terreno, la codificación que figura en el Cuadro 2 fue evaluada para cada ciudad en particular. La información evaluada empíricamente figura en el Cuadro 3, bajo las letras A a D. Los datos contenidos en este último cuadro se tratarán ahora en dos etapas. En primer lugar, haremos una interpretación cualitativa de los logros, basada en un análisis de las frecuencias de los FEE en esa matriz. Después presentaremos un nuevo método de clasificación con multiplicidad de variables para las escalas de medición nominal, llamado "análisis aproximativo de conjunto". Resultados empíricos La inspección cualitativa de la matriz de datos codificados (Cuadro 3) ofrece ciertas perspectivas interesantes. Las notas de resultados que figuran en el Cuadro 3 demuestran que, analizando nuestro muestreo de 22 ciudades europeas, puede estimarse que sólo en cinco ciudades, a lo más, los sistemas de LPT no funcionan satisfactoriamente. Nueve ciudades sostienen que han logrado un éxito moderado, mientras que al parecer en siete es posible registrar buenos resultados. Tratándose de una ciudad, los resultados de los sistemas de LPT no pudieron ser codificados sin ambigüedad. La conclusión general es que en las actuales condiciones -que comprenden la política europea de competencia limitada- se ha llegado a resultados bastante satisfactorios. Cabe deducir que la adopción de una forma orgánica e institucional de LPT basada una competencia limitada ofrece las bases necesarias para que haya un equilibrio entre los objetivos sociopolítcos de un desarrollo socioeconómico y financiero-económico sano de los sistemas de LPT. Tranvía en Ostende, Bélgica, 1990 Daniel Besson / REA

85 Del estudio de las 22 ciudades en conjunto, puede estimarse que un total de 16 son ejemplos de competencia limitada, la forma orgánica predominante en los sistemas de LPT de la Unión Europea. De esos 16 casos, cabe deducir que un total de 10 se basan en la iniciativa de la autoridad pública, mientras los restantes constituyen una iniciativa del mercado (o un caso ambiguo) En general, todos los casos de competencia limitada parecen dar resultados bastante prometedores. Si hacemos una distinción entre las condiciones externas, estratégicas, tácticas y operativas del contexto necesario para que los sistemas de LPT sean eficaces, gracias a un examen cuidadoso del Cuadro 3 llegaremos a las conclusiones siguientes en cuanto a su impacto en esa eficacia: - Los factores externos no parecen ejercer un impacto exento de ambigüedades en el grado de éxito del LPT. Aunque existen lazos evidentes con algunos elementos de esos factores externos, el resultado global no es concluyente. - En cuanto a los factores estratégicos, observamos una influencia más directa en el grado de éxito del LPT. En particular la calidad del buen gobierno y la gestión parece ser un factor positivo determinante (por ejemplo, en Berna y París). Por otra parte, el exceso de organización de los sistemas de LPT suele llevar al fracaso. - A nivel táctico, se desprenden también interesantes conclusiones. En especial, en las ciudades con un sistema de LPT sometido a una competencia reglamentada o limitada ésta parece redundar en un funcionamiento realmente eficaz. Esto ha de reflejarse también en una sana división de las responsabilidades financieras de todas las partes interesadas, en particular en el contexto de un contrato de costo bruto o de un contrato bien definido de gestión. Además, puede concluirse que las elevadas subvenciones a los sistemas de LPT tienen consecuencias financieras y socioeconómicas poco satisfactorias, mientras las subvenciones moderadas dan, en general, buenos resultados. Es evidente, entonces, que los incentivos poderosos no son un estímulo a la eficacia de los sistemas de LPT. - Y, por último, a nivel operativo, nuestra principal conclusión es que la existencia de un sistema integrado de LPT con modalidades diferentes tiende a favorecer una mayor eficacia. Cuadro 2 Cuadro codificado de los FEE de los sistemas europeos de LPT FEE Externos Codificación de los FEE A1 Dimensión >3 mln 3 mln>x> 1 mln A2 Nº. de personas/ km2 > >x> 1000 A3 Distribución Sí Insignificante A4 Grandes manifestaciones Sí No ocasionales Estratégicos 1mln>x> <1000 B1 Interés para la política Considerable Medio Insignificante B2 Legislación específica de LPT Legislación general Legislación específica Insignificante B3 Integración del LPT y el Sistemática Basada en los Insignificante desarrollo urbano proyectos B4 Armonía entre el LPT y Sí No las autoridades Tácticos C1 Marco orgánico Regulado Competencia limitada; Competencia limitada; < Se ignora Competencia limitada; Mercado liberalizado Combinación de los tipos

86 iniciativa de las autoridades iniciativa del mercado iniciativa del mercado/ autoridades Se ignora C2 Marco Financiero Contrato de costo neto Contrato de costo bruto Contrato de gestión C3 Subvenciones (% costos <25% 25%-50% >50% Se ignora operativos) principales C4 C5 D1 D2 Asociación entre el sector público y el sector privado Integración del LPT con modalidades alternativas de transporte Operativos Variedad de los servicios de LPT Prioridades del LPT respecto de otro tipo de tráfico Relativa a la infraestructur a Relativa al servicio de LPT Relativa a la infraestructura y al servicio de LPT Sí Insignificante Se ignora Autobús/ tranvía/ ferrocarril pesado (sub-) urbano Autobús/ metro/ ferrocarril pesado (sub-) urbano Autobús/ ferrocarril ligero/ (sub)- urbano/ ferrocarril pesado/(sub-) urbano Sí No Se ignora Sin asociación Autobús/ ferrocarril pesado (sub-) urbano Se ignora Autobús/ tranvía y/o metro y/o ferrocarril ligero/ ferrocarril pesado (sub-) urbano Otras combinaciones importantes D3 Densidad de LPT Elevada Media Baja Se ignora D4 Integración del LPT Elevada Media Baja Se ignora D5 Comercialización e información respecto del LPT Elevada Media Baja Se ignora Cuadro 3: Base de datos codificada sobre resultados (P) y FEE (A,B,C,D) de los sistemas europeos de LPT CASOS DE CIUDADES EUROPEAS CSCs P A A A A B B B B C C C C C D D D D D Cabe concluir que no hay una causa única, preponderante y sin ambigüedades de la eficacia de los sistemas de LPT. De los casos que figuran en un muestreo de 22 ciudades se desprende

87 claramente que el éxito (o el fracaso) tiene una estructura de causalidad multidimensional. Ello significa que hemos de investigar también la presencia simultánea de combinaciones de los cuatro factores esenciales de éxito anteriormente mencionados. Lo haremos en la etapa siguiente de nuestro análisis. A fin de definir los criterios cualitativos de causalidad de los sistemas de LPT, utilizamos un método de clasificación cualitativa elaborado recientemente, a saber, el análisis aproximativo de conjunto, para extraer nuevas conclusiones de los datos nominales del Cuadro 3. Disponemos de una base de datos sobre 22 casos (ciudades) caracterizada cada una por un indicador de resultado (o valor nominal de un indicador de éxito). Además, la calificación discriminatoria de este indicador de resultado se "explica" por los valores nominales de los FEE en nuestro cuadro codificado, subdividido en cuatro categorías principales (externos, estratégicos, tácticos y operativos). Cada una de esas categorías se subdivide en subcategorías, de modo que en total disponemos de 18 elementos explicativos. Por consiguiente, tenemos que explicar la expresión nominal de un factor de éxito respecto de la eficacia de los sistemas de LPT a partir de un conjunto subyacente de expresiones nominales para los FEE. Está claro que, incluso al margen del pequeño muestreo de 22 ciudades, se trata, estadísticamente, de una tarea imposible debido al bajo nivel de medición (por ejemplo, los datos nominales). Sin embargo, nuestro cuadro con información codificada puede representar una estructura latente a través de la cual el valor de un indicador de resultado puede explicarse mediante una lógica de combinación. En este contexto, el empleo de técnicas de la inteligencia artificial, en particular el análisis aproximativo de conjunto, puede constituir una ayuda. Los métodos aproximativos de conjunto son procedimientos de clasificación con multiplicidad de variables que apuntan a detectar modelos en una base de datos, incluso en el caso de escalas bajas de medición (comprendidas las escalas nominales). No se basan en estadísticas tradicionales, sino en la identificación de reglas deterministas (o declaraciones) apoyadas en la clasificación por categorías disponible (véase Pawlak, 1991): funcionan esencialmente como un instrumento de aprendizaje inductivo instigado por los datos. La utilización de métodos "aproximativos" se ha difundido mucho en los últimos años y se ha empleado en diversos estudios de análisis de políticas, por ejemplo, en los instrumentos ambientales, la política de turismo, la política en materia de infraestructura o la política agrícola. Reseñas, alusiones y referencias detalladas a las publicaciones pertinentes pueden encontrarse en, entre otros, Van den Bergh et al. (1999), Florax et al. (2002) y Baaijens y Nijkamp (2000). Dichas normas adoptan a menudo la forma de declaraciones deterministas "si... entonces" (normas de decisión) y revelan en qué condiciones (por ejemplo, combinaciones de valores de variables explicativas en la base de datos) una determinada calificación de la variable dependiente es válida. De esta forma determinista es posible identificar los factores esenciales de éxito pertinentes. La aplicación del análisis aproximativo de conjunto a la base de datos antes mencionada (utilizando el programa informático ROSE) conduce a las siete normas de decisión siguientes, es decir, declaraciones condicionales que explican en qué condiciones (valores de FEE) se logra un cierto grado de rendimiento. i) (B2=2) & (C4=4) & (C5=3) > P=1 ii) (C4=4) & (D3=2) >P=1 iii) (A3=2) & (C1=2) & (D1=5) & (D4=1) > P=2 iv) (D5=1) > P=2 v) (A1=2) & (B1=2) & (C2=1) > P=2

88 vi) (A3=1) & (B2=1) & (C5=2) > P=3 vii) (C2=1) & (D4=3) > P=3 Las diversas normas de decisión señaladas más arriba pueden interpretarse de manera directa. Tomemos como ejemplo la norma vii), según la cual el fracaso de un sistema de LPT (P=3) puede ser la consecuencia de la combinación de un marco financiero basado en un contrato de costo neto (C2=1) y un nivel muy bajo de integración dentro del sistema de LPT de que se trate (D4=3). Las pruebas estadísticas del programa informático ROSE muestran que la precisión de la aproximación en ese conjunto de normas parece ser elevada. Si se examina la frecuencia de la aparición de factores de contexto en esas normas de decisión explicativas, descubrimos que A2, A3, B2, B4, C1, D3 y D5 parecen ser atributos con una frecuencia relativamente alta, con la más elevada para D5. Estos factores de contexto pueden interpretarse, entonces, como elementos decisivos de éxito de los sistemas de LPT. Aunque aparentemente estas normas de decisión resultan más bien complejas, lo cierto es que pueden interpretarse de manera directa. Por ejemplo, de acuerdo con la norma i) puede surgir un sistema de LPT satisfactorio cuando existe un régimen reglamentario específico, adaptado y no demasiado engorroso y cuando la situación privilegiada de los sistemas de LPT es tan firme que no se necesita una asociación entre el sector público y el sector privado. Análogamente, la norma ii) establece que con una densidad adecuada de sistemas de LPT, de modo que no se requieran mecanismos complementarios de apoyo en forma de asociaciones entre el sector público y el privado, el sistema de LPT de que se trate tenderá a ser satisfactorio. Otro ejemplo tiene que ver con la norma iv), que estipula que cabe ya prever un éxito mediano de los sistemas de LPT cuando se hacen esfuerzos intensos de comercialización e información. Un ejemplo de fracaso se desprende de la norma vii), que dispone que una combinación de un mecanismo financiero basado en un contrato de costo neto y un bajo nivel de integración de los sistemas de LPT tiende a generar un éxito limitado. Está claro que dichas normas son deterministas e incorporan una lógica "obligatoria" de la base de datos subyacente. Es evidente que como se basan en la inducción, pueden incluir una "correlación espuria". Por consiguiente, las distintas normas han de interpretarse con cautela. Conclusión Las mejoras indispensables de la eficacia y los servicios prestados por los sistemas europeos de LPT exigen una reforma drástica de la organización de los regímenes de tránsito urbano de masas. Esa modificación de la reglamentación requiere una adaptación más clara a los principios del mercado, según los cuales la prestación de servicios de alta calidad a clientes que pagan por ellos es un objetivo crucial. Esta reforma reglamentaria debe respetar también las peculiaridades de los sistemas de LPT, como su carácter público, la indivisibilidad de los elementos de la infraestructura y los costos fijos elevados. Por consiguiente, un cambio de enfoque para establecer formas esencialmente limitadas de competencia parece plausible. En el presente estudio, se han investigado las condiciones del éxito de los sistemas de LPT en 22 ciudades europeas. En nuestro análisis, los factores esenciales de éxito se han subdividido en cuatro categorías: externos, estratégicos, tácticos y operativos. Entre esos tipos de condiciones, los factores estratégicos, tácticos y operativos, parecen ejercer, en especial, una influencia decisiva. A nivel estratégico, la recomendación clave es la creación, cuando aún no exista, de una autoridad de transporte público autónoma e integrada que cubra todo el contexto de esa forma en transporte de la conurbación. A nivel táctico, la introducción de un cierto

89 grado de competencia parece aconsejable para el éxito del sistema de transporte público. Por último, la realización de campañas positivas, conjuntas y transparentes de comercialización e información dirigidas al ciudadano y al consumidor pueden redundar en una integración, una eficiencia y un mejor rendimiento de dicho sistema. En general, la reforma reglamentaria del transporte público ha creado nuevos desafíos y también nuevas oportunidades para mejorar su funcionamiento. El análisis comparativo emprendido en el presente estudio ha demostrado que como consecuencia de la reforma reglamentaria -pese a las disparidades- numerosas ciudades europeas han logrado organizar sus sistemas de LPT de manera más eficiente y satisfactoria. No obstante, deberían programarse, concretarse y ponerse en práctica muchas otras transformaciones de largo alcance a fin de crear un sistema sostenible de transporte. Traducido del inglés Referencias BAAIJENS, S. & NIJKAMP, P., Meta-analytic methods for comparative and exploratory policy research. Journal of Policy Modelling 22(7): BERGH, J. C. J. M. VAN DEN, BUTTON, K., NIJKAMP, P. & PEPPING, G., Meta- Analysis in Environmental Policy Analysis. Dordrecht: Kluwer. COMISIÓN EUROPEA The Citizens Network. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de le UE. COMISIÓN EUROPEA Política Europea de Transporte para 2010: Hora de decidir. Bruselas: Commisión Europea. EGMOND, P. W. VAN, Europees Openbaar Vervoersbeleid in Praktijk. Master s Thesis, Free University, Amsterdam. FLORAX, R., NIJKAMP, P. & WILLIS, K. (dir.publ.), Comparative Environmental Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar. GOEDE, E. & NIJKAMP, P., Travel information on urban public transport. Trasporti Europei 7(18): ISOTOPE, Improved Structure and Organisation for Urban Transport Operations of Passengers in Europe, Proyecto financiado por la Comisión Europea con cargo al 4º Programa Marco. MARETOPE D1: Reference Framework and Harmonisation of Concepts. Proyecto financiado por Comisión Europea con cargo al Programa de Crecimiento Competitivo y Sostenible. NIJKAMP, P., RIENSTRA S. & VLEUGEL, J Transportation Planning and the Future. Nueva York: John Wiley. OOSTSTROOM, H. VAN Marketing en Regulering bij Spoorwegen. PhD Thesis, Free University, Amsterdam. PAWLAK, Z Rough Sets. Dordrecht: Kluwer. VELDE, D. M. VAN DER Entrepreneurship and tendering in local public transport service. Paper presented at the 5th International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, Leeds, Reino Unido. VELDE, D. M. VAN DER Transport policy Organisational forms and entrepreneurship in public transport. Part 1: classifying organisational forms. Journal of the World Conference on Transport Research Society 6(3): YIN, R., Case Study Research. Nueva York: Sage.

90 El pragmatismo crítico y el peaje por congestión en Londres David Banister Introducción Nota biográfica David Banister es profesor de planificación del transporte del University College de Londres. Ha sido investigador invitado del Centro Warren de la Universidad de Sydney, Australia ( ), y profesor invitado (con financiación de la Fundación VSB) del Instituto Tinbergen de Amsterdam, Países Bajos ( ). Ha alcanzado reconocimiento internacional por sus trabajos, que vinculan el análisis del transporte con los temas más amplios del desarrollo urbano y la sostenibilidad, y ha participado en muchos comités nacionales e internacionales de investigación. Dirige el boletín internacional Transport Reviews y es codirector de la revista Built Environment. Por regla general, en el análisis del transporte los expertos se dedican a formular y poner a prueba distintas estrategias, con el fin de alcanzar objetivos definidos según criterios políticos. El responsable de la adopción de decisiones interviene en el proceso al principio, fijando esos objetivos, y al final, cuando se toman las decisiones reales. Esta situación constituye un ejemplo clásico del método positivista aplicado a la adopción de decisiones, basado en los conceptos de racionalidad instrumental y de enfoque científico. Apenas participan el público en general o grupos interesados (Banister, 2002a). Pero los procesos de toma de decisión (incluso en el ámbito del transporte) están evolucionando, alejándose de este enfoque esencialmente empírico y basado en modelos y orientándose hacia métodos de participación más flexibles. En el presente trabajo no hemos adoptado un enfoque orientado a lograr el consenso, que trata de ser integrador y deliberante, aun cuando, como veremos, la democracia representativa ha tratado de proteger al poder mediante alianzas y el recurso a los tribunales para ejercer derechos jurídicos (como en la demanda de Westminster, que se reseña en la sección 4). Nos hemos basado, en cambio, en el pragmatismo crítico, en el cual el conocimiento y los valores avanzan juntos y se acepta la diversidad de intereses. Todas las decisiones entrañan una escala de valores y lo importante es tratar de comprender cómo estos valores se articulan y se presentan. Por ejemplo, la legitimidad de determinados grupos de personas interesadas puede ponerse en tela de juicio fundándose en su falta de autoridad y transparencia (O Neill, 2001). Por el contrario, es poco probable que los enfoques que buscan el consenso, como la planificación en cooperación (Innes, 1999), se apliquen en la toma de decisiones complejas como las relativas al peaje por congestión. Conviene reiterar que no vamos a examinar si la participación pública constituye o no un elemento esencial de la democracia representativa y que tampoco vamos a plantear un debate sobre las múltiples limitaciones de todas las formas de participación y autonomía de los ciudadanos.

91 El tema principal del que se trata aquí es si las medidas polémicas de los poderes públicos pueden aplicarse en su forma original o si su aplicación depende de que se debiliten las propuestas originales para convertirlas en medidas aceptables. El resultado dependerá de que se consiga o no alcanzar un equilibrio entre los diversos intereses de las partes en el proceso. Se trata de llegar a entender cómo las redes y alianzas, tanto formales como informales, han trabajado con miras a lograr una manera determinada de ejecución de políticas, todo lo cual ha de examinarse a la luz de los resultados y la legitimidad (Hillier, 2000). Subyace a este enfoque una comprensión tanto de la racionalidad de los valores como del poder lo que Flyvbjerg denomina frónesis (Flyvbjerg, 2001). Este concepto es análogo a la práctica deliberante de Forester (1999), en la que se procura que la teoría de la planificación se conjugue con los factores (concordancia empírica), para que funcione (adecuación práctica) y sea equitativa (esclarecedora éticamente). En términos más generales, es un esfuerzo por evitar tratar de encajar la realidad en una teoría que pretende abarcarlo todo y alcanzar una idea más exacta de cómo se puede aplicar opciones políticas nuevas y especialmente controvertidas, sin que resulten erosionadas por el debate y las consultas permanentes, que a menudo debilitan su fuerza y racionalidad originales. En este estudio, situaremos el plan de peaje por congestión aplicado en Londres en el marco del pragmatismo crítico. En buena parte, el debate sobre el tema dista mucho de ser novedoso, ya que la posibilidad de aplicar un impuesto de esta clase en la capital británica ha sido objeto de discusión durante más de 30 años (Dix, 2002), pero varios factores importantes lo han traído ahora al primer plano del debate político y del interés de los ciudadanos: a) Se reconoce que no existe ninguna estrategia para tratar el problema del embotellamiento de la circulación que no pase por la gestión de la demanda, de la que es un elemento fundamental el cobro de tasas. b) Las opciones basadas en el transporte público no serían efectivas por sí solas y la inversión requerida por los nuevos sistemas tardaría muchos años en rendir beneficios. c) Los atascos tienen consecuencias muy negativas en la eficiencia comercial y ya hacia 1997 parecía manifestarse una fuerte tendencia entre los comerciantes en pro de la aplicación de una tasa contra la congestión del tráfico rodado, como medio de eliminar la circulación de vehículos que no fueran indispensables (Banister, 2002b). d) Una de las preocupaciones principales de los ciudadanos y de los empresarios ha sido el uso que se daría a los ingresos del peaje por congestión. El Ministerio de Hacienda se encargó de resolver el dilema: se invertirán en proyectos de transporte (en particular, de transporte público) en Londres, como mínimo durante los próximos diez años. Esta decisión elimina la posibilidad (por lo menos a corto plazo) de que el peaje por congestión se considere un impuesto cuyos rendimientos pasan al erario público. e) El Gobierno británico ha aceptado la necesidad de aplicar el peaje por congestión y ha promulgado la legislación necesaria (Ley de Transportes de 2000), de modo que las autoridades locales puedan aplicarla. El Gobierno conserva el derecho de intervenir en asuntos como el nivel máximo de las multas, la exenciones o los descuentos, y para velar por que lo recaudado compensase las cantidades y los esfuerzos invertidos. f) Un político (el alcalde de Londres) estaba dispuesto a incluir el peaje por congestión como elemento destacado de su plataforma electoral y se mostró

92 decidido a impulsar su aplicación en el plazo relativamente corto (cuatro años) del ciclo electoral. En cierto sentido, el proceso de decisión estaba zanjado de antemano, puesto que el peaje por congestión formaba parte de la plataforma electoral del alcalde y existían ya todas las condiciones necesarias (antes citadas). Sólo faltaba aplicar la medida. En este ensayo sostendremos que el pragmatismo crítico va mucho más allá de la decisión (que en principio ya estaba tomada) hasta alcanzar los asuntos relativos a la aplicación detallada de la decisión. Es en este punto donde el presente estudio trata de desentrañar la verdadera índole del pragmatismo. El plan de peaje por congestión de Londres El peaje por congestión impone una tasa fija a cada vehículo que traspasa los límites del centro de la ciudad. En la actualidad se calcula que alrededor del 15% del millón de personas que acuden diariamente al casco urbano londinense utiliza el automóvil (unos vehículos en las horas de mayor circulación) y que estos coches pasan aproximadamente la mitad del tiempo haciendo cola (en atascos y moviéndose muy lentamente), a una velocidad media de unos 15 km por hora. En el Road Charging Options for London Report 2000 (Informe sobre las opciones de peaje en Londres - ROCOL, 2000) se calculaba que una tasa de 5 libras esterlinas por automóvil reduciría el tráfico entre un 10 y un 15%, haría aumentar la velocidad media en 3 km/h y arrojaría un beneficio neto anual del orden de 130 millones de libras esterlinas (cuadro 1). Cuadro 1. Consecuencias sobre el tráfico y beneficios económicos estimados de la implantación de un peaje de 5 libras esterlinas para entrar en el centro de Londres Consecuencias Centro de Londres Zona aledaña (Inner London) Variación de los niveles de tráfico En vehículos/kilómetro En vehículos/kilómetro Hora punta matinal ( ) - 0,8 m (-10%) -5,9 m (-3%) En el periodo de 14 horas ( ) -3,6 m (-12%) -25,5 m (-3%) Variación de la velocidad promedio Hora punta matinal ( ) En el periodo de 14 horas ( ) Incluidos los retrasos en las intersecciones De 15 a 18 km/h De 16 a 18 km/h Incluidos los retrasos en las intersecciones De 21 a 22 km/h De 22 a 23 km/h Beneficio económico anual De 125 a 10 millones de libras esterlinas Costos de funcionamiento anuales del peaje De 30 a 50 millones de libras esterlinas Beneficio total anual De 95 a 160 millones de libras esterlinas Fuente: ROCOL (2000) y Los partidarios de la medida sostienen que esta tasa es aceptable para los londinenses siempre que se empleen los ingresos que produzca para mejorar el sistema de transporte urbano. Se estima que la tasa surtiría un efecto considerable en el centro de la ciudad (Central London) y cierto impacto en la zona aledaña (Inner London), situada entre las carreteras de circunvalación del norte y la del sur (véase el mapa 1). Se supone que los principales beneficiarios serían los autos y los vehículos comerciales que seguirían entrando en el casco urbano, ya que ganarían tiempo y darían un servicio más fiable, pero incluso esta suposición está ahora en tela de juicio (sección 4). Además, los autobuses de pasajeros circularían más rápidamente y se reduciría el número de accidentes. Saldrían perjudicados quienes tuvieran que abandonar el coche para usar los transportes públicos (aunque esto también se debate

93 ahora), y además aumentaría la congestión en el metro y habría que tomar en cuenta los costos del propio plan (comprendido el de su aplicación). Mapa 1. Perímetro propuesto de la zona tarifada del centro de Londres La recaudación de la tasa será una fuente importante de ingresos para el ayuntamiento de Londres, para el que es una de las pocas posibilidades que tiene de complementar la base de ingresos de la Greater London Authority (GLA) (Agencia del Gran Londres). Al parecer, la medida cuenta con el apoyo de los ciudadanos, siempre y cuando los ingresos se destinen a mejorar el transporte público (el 67% de los londinenses la apoyaban en 2000, entre ellos el 45% de los conductores de vehículos; encuestas más recientes realizadas en 2001 indican que hay un 51% a favor y un 35% en contra -véase el cuadro 4). Estas mejoras del transporte público consistirían en modernizar los ferrocarriles subterráneos y de superficie, mejorar el servicio de autobuses y reducir sus tarifas. A partir de febrero de 2003 habrá 200 autobuses más en el centro urbano. Una vez finalizado el proceso de consultas, el plan inicial ha experimentado modificaciones (cuadro 2), pero sigue siendo básicamente el mismo que aparecía en la propuesta original (los cambios figuran en el cuadro 6). Cuadro 2. Las principales propuestas, una vez efectuada la consulta 1. Tarifa diaria de 5 libras esterlinas de a 18.30, de lunes a viernes, excepto días festivos; 2. Todo propietario de vehículo que quiera entrar en el centro de Londres deberá inscribirlo previamente, de modo que pueda incluirse en la base de datos del peaje; 3. La tarifa se aplica por vehículo y por día, de manera que permite a cada vehículo efectuar más de un viaje al día a través de la línea de demarcación o en el interior de la zona tarifada; 4. Existen pases semanales, mensuales y anuales, pero no comportan descuentos; 5. La línea de demarcación es la vía periférica interior (Inner Ring Road, en el mapa 1), cuyo uso no está tarifado la zona ocupa una superficie de 21 km 2, lo que representa el 1,3% del área metropolitana de Londres (1.579 km 2 ); 6. Se instalarán cámaras en la línea de demarcación y por toda la zona tarifada, para supervisar el flujo del tráfico hay 174 puntos de entrada y salida; 7. La multa por violar la ordenanza es de 80 libras, que se reducen a 40 libras si se paga antes de dos semanas y se aumentan a 120 libras si se paga pasada las cuatro semanas;

94 8. El presupuesto total destinado a la aplicación del plan es de 200 millones de libras, comprendidos 100 millones para medidas complementarias de gestión del tráfico; 9. Se espera que el plan genere 130 millones de libras al año de ingresos; 10. El peaje por congestión se aplicará a partir del lunes 17 de febrero de Fuente: TfL(2002a) Este plan tendría dos objetivos principales: reducir la circulación de coches en la zona delimitada y recaudar fondos que se invertirían en el transporte público y otros proyectos similares. En este sentido, difiere del sistema aplicado en Noruega, donde la recaudación se ha invertido en la construcción de nuevas carreteras (y, en menor grado, en el transporte público), pero con poca intención de reducir los niveles de tráfico rodado (Larsen, 2000). Tampoco es un sistema de gabelas aplicado en toda la red viaria, como el de Singapur, donde los precios están directamente vinculados a los niveles de circulación. La modalidad que se aplica en Londres es más sencilla, con tasas, horarios y límites territoriales fijos. El proceso de aplicación Los antecedentes y propósitos son claros y razonablemente bien conocidos, pero éste es tan sólo el punto de partida para proceder a la aplicación y en esta sección seguiremos la trayectoria del proceso. Tal como señalamos en la introducción, algunas de las condiciones necesarias ya existían: a) apoyo técnico, plasmado en la tecnología adecuada, un ámbito de aplicación y plazos de ejecución viables; b) apoyo legislativo, mediante la Greater London Authority Act (Ley sobre la Agencia del Gran Londres) de 1999 y la Transport Act (Ley de Transportes) de 2000; c) apoyo político del Gobierno nacional y un alcalde decidido a aplicar la tasa; d) apoyo administrativo, gracias a un equipo enteramente consagrado a esa labor, que fundó la entidad Transport for London (TfL) (uno de los cuatro órganos ejecutivos creados por la GLA, que tiene la responsabilidad sobre el transporte en la ciudad) con el fin de organizar el proceso de consultas y llevar a cabo el plan; e) apoyo público mediante consultas e intervenciones de amplio alcance. Si bien existen ya las condiciones necesarias para llevar a cabo innovaciones radicales de las políticas públicas, la decisión de ejecutarlas ha tardado más de dos años, dado que el último obstáculo importante (una apelación de los opositores para lograr que los tribunales reconsideraran el asunto) tan sólo pudo superarse en julio de En esta sección expondremos a grandes rasgos las principales etapas del proceso. El peaje por congestión ha sido un elemento importante de la estrategia de transportes del alcalde, y de su reciente Plan Rector de Londres (cuadro 3). El plan satisface los objetivos de la estrategia al reducir los atascos en el centro de la ciudad, mejorar el transporte público, aumentar la capacidad de los conductores de coches para calcular el tiempo que demorarán en circular cada día y hacer más segura la distribución de bienes y servicios. Todo esto muestra que, además de las cinco condiciones necesarias para su aplicación efectiva reseñadas en los párrafos anteriores, es preciso que la tasa forme parte de una estrategia coherente (cuadro 3), de modo que aparezca como elemento esencial de los objetivos políticos más amplios que se ha fijado la ciudad.

95 Cuadro 3. Londres El peaje por congestión en la estrategia de transporte y el Plan Rector de Estrategia de transporte julio de 2001 El peaje por congestión es un elemento primordial de la estrategia de transporte, cuyo objetivo principal es dotar a Londres de un sistema de transporte adaptado a las necesidades del siglo XXI 10 prioridades: 1. reducir los atascos; 2. invertir en el metro; 3. mejorar radicalmente el servicios de buses; 4. lograr la integración de los servicios nacionales de ferrocarril; 5. desarrollar nuevos e importantes planes para aumentar la capacidad del ferrocarril; 6. mejorar la previsibilidad del tiempo de recorrido de los coches; 7. apoyar las iniciativas de transporte de índole local; 8. mejorar la distribución de bienes y servicios; 9. mejorar el acceso al transporte de todos, en particular de los minusválidos; 10. lograr una mayor integración del transporte. Fuente: Basado en GLA 2001 y Plan de transporte Borrador de la consulta de junio de 2002 Se trata de un plan estratégico para establecer un marco social, económico y mediambiental integrado para el desarrollo futuro de Londres, en el contexto de la región sureste del Reino Unido y de Europa: 1. el marco temporal es de 10 a 15 años; 2. constituye un medio de integrar otras estrategias (incluido el transporte); 3. se refiere a las propuestas de ejecución y financiación; 4. proporciona el contexto, en el ámbito de Londres, para la elaboración de las políticas de planificación local de los distritos 5. es la respuesta de Londres a la Perspectiva Europea de Desarrollo Espacial; 6. constituye el marco general para las decisiones de planificación más importantes que se toman en Londres. El eje de la estrategia es el peaje por congestión, una medida política bastante sencilla, si bien radical, pero que al mismo tiempo constituye un excelente ejemplo de los múltiples obstáculos que se oponen a la ejecución de este plan y de la forma en que se han superado mediante amplias consultas sobre la estrategia de transporte (GLA, 2000a, 2001), la revisión efectuada por el comité de escrutinio (GLA, 2000b), un vasto programa de consultas públicas y, por último, la formulación del Plan Rector de Londres (2002 y cuadro 3). El proceso de consultas empezó con preguntas de principio relativas a la idea de asignar un precio a los atascos, punto que ha formado parte de la política del Gobierno (1998) y de la estrategia electoral del alcalde de Londres (2000). Desde entonces, se ha desarrollado en la capital un amplio debate sobre el plan, que comprende el precio de los peajes, la zona abarcada, las horas en que debería aplicarse y las mejoras del transporte público. Una vez aceptado el principio, se pasó a examinar los detalles de la cuestión (cuadro 4), es decir, las exenciones y los descuentos, la supervisión y el cumplimiento obligatorio de las normas, los accesos al perímetro de la zona tarifada y el calendario de aplicación de la tasa. Estas cuestiones figuran resumidas en el cuadro 6. Como puede verse en el cuadro 4, el proceso de consultas ha sido amplio y continuo desde la elección del alcalde, en mayo de Después de los debates iniciales de julio de 2000 en las

96 sesiones de Hearing London s Views (Escuchar los puntos de vista de Londres) (GLA, 2000), el alcalde ha perfeccionado la idea original. Incluso en esta fase temprana, entre los 400 interesados principales los partidarios del proyecto superaban por seis a uno a sus adversarios (Dix, 2002). En las respuestas más generales relativas al Borrador de la Estrategia de Transporte, la mayoría también se mostró favorable a la tasa. Obtener este respaldo ha sido una preocupación fundamental del alcalde, que ha dedicado mucho tiempo a los grupos clave de electores con el fin de recabar su apoyo. Cuadro 4. El proceso de consultas Cuándo Qué Quién Estrategia Julio de 2000 Enero de 2001 Julio de 2001 Detalles 23 de Julio de de septiembre de de noviembre de de diciembre de de enero de de febrero de 2002 Junio de 2002 Impugnación jurídica 15 de julio de de julio 2002 Revisión y ejecución 14 de octubre de 2002 Diciembre de de febrero de 2003 Examen de las opiniones de los londinenses Borrador de la estrategia de transporte Versión definitiva de la estrategia de transporte Ordenanza del Plan de TfL Encuestas realizadas durante 10 semanas para la consulta TfL celebra dos reuniones públicas y una exposición Final de la consulta TfL propone modificaciones en la Ordenanza del Plan Nuevas consultas Final de las nuevas consultas Decisión del alcalde de confirmar la Ordenanza del Peaje por Congestión del Centro de Londres con las modificaciones Borrador del Plan Rector de Londres Recurso legal del Westminster Council y la Kennington Association Fallo del Tribunal Superior contra la petición de someter a revisión jurídica la decisión del alcalde de llevar adelante el proyecto de peaje por congestión Revisión definitiva y conclusión del plazo para otras disposiciones (por ejemplo, compra de pases con antelación) se inician las inscripciones Comienzan los pagos por adelantado Entra en vigor la tasa por congestión 400 interesados respuestas 500 interesados respuestas 533 respuestas Desde que se efectuó la encuesta inicial sobre la Ordenanza del Plan pormenorizada (julioseptiembre de 2001), hubo respuestas de interesados clave 1, otras organizaciones (por ejemplo, asociaciones de comerciantes y de vecinos) y ciudadanos particulares (cuadro 5). Al parecer hubo ocho temas que estos grupos consideraron como preocupaciones fundamentales. Los dos más importantes fueron la mejora del transporte público antes de aplicar la tasa y el posible aumento de los embotellamientos en la periferia de la zona tarifada. Los demás temas sólo suscitaron las respuestas de entre el 4% y el 13% de los consultados. A los principales interesados les preocupaban más los descuentos y las exenciones (tema 3) y los horarios y el monto de las tarifas (tema 5). Otros negociantes se mostraron más interesados en los

97 descuentos y las exenciones (tema 3) y en los efectos negativos que podría tener sobre el comercio (tema 7). Los particulares constituían la mayoría de los encuestados, de modo que sus respuestas tendían a reflejar los promedios generales. Cuadro 5. Cuestiones que fueron objeto de consulta en 2001 Grupo de encuestados Tema Principales interesados (n = 149 7%) Otras organizaciones (n = %) 1. Necesidad de mejorar el transporte público antes de aplicar el plan 2. Aumento de la congestión de tráfico en las proximidades de la zona tarifada Público en general (n = %) Total (n = %) 26% 22% 39% % 18% 23% 26% % 3. Cambios en los descuentos y las 58% 34% 7% % exenciones 4. Ajustes a la demarcación de la 6% 10% 8% 189 8% zona tarifada 5. Horarios y precios del peaje 16% 8% 10% % 6. Idoneidad de la consulta sobre 5% 5% 4% 93 4% la Ordenanza del Plan 7. Efectos negativos sobre los 11% 25% 9% % negocios 8. Temor de que el peaje sea otro impuesto cobrado a los conductores 6% 7% 11% % Fuente: Basado en material de la TfL (2002a), Capítulos 4 y 5. Aunque estos resultados apuntan a que en la encuesta hubo cierto grado de defensa de intereses propios o personales, la respuesta fue, en general, positiva, si bien a pesar de que el proceso recibió abundante publicidad en los periódicos y otros medios de comunicación, y mediante exposiciones, actos públicos, un centro de información telefónica y conexiones en línea, el volumen total de respuestas fue muy reducido para un cambio de tanta magnitud. Esta falta de participación podría indicar que los vecinos de Londres apoyan la propuesta o que les resulta indiferente, porque consideran que sus opiniones no van a cambiar la decisión acerca de la tasa. Las opiniones reflejadas más arriba no son representativas y probablemente muestran un prejuicio favorable a quienes sustentaban puntos de vista muy firmes a favor o en contra de la propuesta. Tras estudiar los resultados de la encuesta, se realizaron ciertas modificaciones en la Ordenanza del Plan, sobre todo en los detalles (cuadro 6): ligeros cambios en la delimitación, los horarios y los plazos de pago (comprendidos la hora a partir de la cual se aplicaría una sobretasa, que ahora es a las h., y el plazo previo para adquirir una licencia, que es ahora de 65 días), y en otros aspectos, como limitar a uno el número de vehículos por el que cada residente puede pedir un descuento, cualquiera que sea el momento de la solicitud. También hubo algunas modificaciones en las rebajas y las exenciones (cuadro 6) y se incorporó un descuento para las flotas de vehículos. Los dueños de furgonetas ligeras, vehículos de reparto y coches de flotas pueden preinscribir un mínimo de 25 vehículos (con un costo anual de 10 libras esterlinas cada uno) y pagar una tasa ligeramente superior (5,75 libras esterlinas o el

98 115% de la tarifa). Luego declaran qué vehículos estaban en la zona de aplicación de la tasa al final del período en cuestión, lo que les permite actuar con mayor flexibilidad. Fueron pocos los comentarios acerca del principio del peaje por congestión o de otras posibles opciones. El debate en torno a la cuestión de principio se realizó en el marco de la estrategia de transporte, entre enero y julio de 2001 y no de la Ordenanza del Plan, que tuvo lugar de julio a septiembre de Con posterioridad, entre diciembre de 2001 y enero de 2002, se llevó a cabo una consulta más reducida en torno a la Ordenanza modificada (cuadro 4), en la que se recibieron 533 respuestas, cuya composición reflejaba proporciones diferentes de las obtenidas en la encuesta principal (interesados principales, 16%; otros comerciantes, 18%; particulares, 66%: cuadro 4). Al parecer, en esta segunda ronda de preguntas los interesados principales fueron quienes mostraron mayor inclinación a responder de nuevo (56%), seguidos de los demás comerciantes (42%). El índice de respuestas del público en general fue mucho más bajo que el de la primera encuesta, ya que sólo alcanzó el 19%. Las modificaciones eran de dos tipos: algunos de los consultados volvieron sobre el principio del peaje por congestión, en ciertos casos con más ahínco que en la primera consulta, y otros formularon respuestas muy pormenorizadas a los cambios (cuadro 7). Cuadro 6. Obstáculo Principio de peaje por congestión Zona tarifada Efectos sobre las zonas aledañas Precios y horarios de vigencia Resumen de las modificaciones efectuadas a resultas de la consulta Propuesta original de julio Consulta Temas planteados de 2001 Parte central de la estrategia de transporte de Londres La zona abarca 21 km 2 o sea el 1,3% del Gran Londres El perímetro es la Inner Ring Road (periférico interior), con 174 puntos de entrada y salida No se cobrará por el uso del periférico interior Cinco libras esterlinas por coche o furgoneta; 15 libras por camión. De Amplio apoyo -las otras opciones propuestas consistían en una mejora masiva del transporte público o de los gravámenes sobre el aparcamiento en torno a los centros de trabajo- todavía hay un déficit de financiación. El plan debería abarcar una zona más extensa (por ejemplo, las carreteras circulares del norte y del sur) o debería limitarse a la zona situada al norte del Támesis. Aumento de la circulación en el periférico interior y en las calles adyacentes, al evitar los conductores la zona tarifada. La modelización indica que hay suficiente capacidad, incluso en la zona más frecuentada, en torno al Puente de la Torre. Opciones contrarias a que los peajes de los camiones fueran más caros, ya que muchos de sus desplazamientos son inevitables. Un peaje único podría resultar Propuesta definitiv de marzo de 2002 No hubo cambios, pero la fecha de puesta en marcha del plan se revisará en octubre de Si no se han realizado mejoras en el transporte público, la fecha de aplicación del plan podría postergarse. Sin cambios una modificación de escasa importancia para permitir el acceso a una gasolinera de Park Lane a largo plazo, podrían efectuarse ampliaciones. Sin modificación, pero se supervisarán los cambios del tráfico. Cinco libras esterlinas para todos los vehículos. El peaje se aplica por vehículo y día, lo que permite efectuar más de un desplazamiento al día con el mismo vehículo. De

99 Exenciones y descuentos Supervisión y observancia Plazos para la aplicación del plan a hs., los días laborables Hay unas 16 categorías de exenciones y descuentos Multa de 80 libras, reducida a 40 libras si se paga antes de dos semanas y aumentada a 120 libras si el pago demora más de 28 días Entrará en vigor a principios de 2003 regresivo. La aplicación de un plan para gravar el uso de la carretera, como el que se usa en Singapur, plantea problemas técnicos. Se podría hacer más adelante. No se aplican descuentos a los pases semanales, mensuales o anuales. Dio origen a grandes dificultades. Algunos no querían ninguna exención y otros pedían muchas más categorías de exenciones. Los desplazamientos indispensables no pueden definirse de modo individual. Algunos cambios para ayudar a las escuelas, a las instituciones de voluntarios, al personal de sanidad y a los pacientes, a los bomberos y los minusválidos (portadores del distintivo azul que los identifica como discapacitados). Cámaras para registrar las entradas en los puntos de acceso y cámaras de supervisión en toda la zona tarifada. Garantía de que la tecnología funcionará bien y de que el plan será eficaz. Ensayos prolongados del plan en el otoño de las a las hs. los días laborables. Algunos cambios en las categorías y los residentes (reducción del 90%); el descuento se extendió a tres pequeñas áreas fuera de la zona tarifada. Los coches de alquiler y los minitaxis en servicio también estarán exentos, al igual que los vehículos que usen combustibles alternativos (no sólo los de gas), las grúas y los vehículos que prestan servicios de urgencia. Sin cambios - Las cámaras que identifican las matrículas en los puntos de acceso compararán el número de vehículos con el inscrito en la base de datos y fotografiarán a los trasgresores para multarlos. La fecha de puesta en marcha es ahora el 17 de febrero de Cuadro 7. Resultados de la segunda consulta sobre la Ordenanza del Plan modificada Temas Respuestas (se identificaron 39 temas en total) 1. Mejorar el transporte público antes de la aplicación 2. Principio del peaje por congestión 33% 3. Cuestiones de demarcación 21% 4. Efectos negativos sobre los negocios 19% 5. Procesos de consultas y encuestas públicas 18% 6. Efectos sobre los niveles de tráfico 17% 7. Otras opciones que el peaje por congestión 12% 8. Calidad de vida y costo de la vida 11% 9. Efectos medioambientales 11% 10% Onze categorías obtuvieron menos del 10% de respuestas cada una, relativas sobre todo a

100 temas más generales incluidos en la versión original de la Ordenanza del Plan. 19 categorías obtuvieron menos de 10% de respuestas cada una, relativas sobre todo a cuestiones muy detalladas acerca de los cambios propuestos en la versión modificada de la Ordenanza del Plan. Fuente: Basado en material de TfL (2002a), Capítulo 10, y TfL (2002b). Las opiniones de los empresarios y de la ciudad de Westminster Gran parte de los datos mencionados hasta ahora provienen de la Agencia del Gran Londres y de Transport for London, y puede considerarse que constituye un análisis de los documentos oficiales. A continuación presentaremos dos perspectivas diferentes, que reflejan los puntos de vista de los empresarios (la Cámara de Comercio de Londres) y de las principales autoridades locales que tienen bajo su jurisdicción la zona tarifada (la ciudad de Westminster). La Cámara de Comercio de Londres 2 Esta entidad apoya el principio de aplicar una tasa contra los atascos en el centro de Londres, ya que considera que es la forma de agilizar la circulación y permitir que el tráfico esencial se desplace con mayor rapidez y previsibilidad. Sin embargo, la Cámara plantea varias preocupaciones: 1. Debe haber suficiente transporte público como para absorber el 15% de los pasajeros que se calcula dejarán el coche para viajar por otros medios. No parece probable que los autobuses adicionales contemplados en la propuesta alcancen a suministrar la capacidad necesaria. 2. Los recursos han de asignarse específicamente y de antemano a las nuevas soluciones de transporte, asignación que habrá de prolongarse más allá de los 10 años previstos hasta ahora por Hacienda. 3. Ninguna modalidad de pago que se aplique deberá representar una carga burocrática para los negocios. 4. El peaje por congestión debe representar un ingreso adicional destinado a la red de transporte urbano de Londres y no debe servir de excusa al Gobierno para reducir el presupuesto de transporte de la ciudad. El ayuntamiento no ha expresado desacuerdo alguno con estos requisitos y, más en general, ha tenido una actitud positiva hacia casi todas las observaciones formuladas por la Cámara de Comercio e Industria de Londres y ha agradecido su apoyo. El horario de aplicación de la tasa se cambió de las h. a las h., se aumentaron ciertas exenciones y la tarifa de los vehículos de carga se redujo de 15 a 5 libras esterlinas, medidas propuestas por la Cámara. Por el contrario, el ayuntamiento rechazó la sugerencia de que el plan se limitase a la zona situada al norte del Támesis. El alcalde ha tenido en cuenta a las pequeñas empresas y la Cámara de Comercio fue uno de los interesados clave entre los primeros consultados en la fase inicial del proceso y en cada una de las etapas posteriores. Muchas de las preocupaciones de estas pequeñas empresas hallaron respuesta en los cambios que se realizaron luego en la Ordenanza del Plan. El respaldo de asociaciones empresariales como la Cámara de Comercio de Londres ha sido decisivo para la implantación del peaje, ya que cualquier recurso que los comerciantes hubieran interpuesto ante los tribunales habría limitado o aplazado considerablemente la aplicación de la medida. El alcalde ha dedicado un gran caudal de tiempo y energía a convencer a los intereses empresariales y ganar su apoyo.

101 La ciudad de Westminster 3 La única oposición jurídica importante ha sido obra de la ciudad de Westminster, que se ha basado en cuatro motivos relacionados entre sí. El ayuntamiento de esta ciudad impugnó la legalidad del proyecto y pidió que los tribunales lo revisaran, alegando que: 1. no se había proporcionado la información necesaria; 2. antes de implantar el plan, debía de haberse efectuado una evaluación de impacto medioambiental; 3. debió de haberse realizado una investigación pública; 4. a la luz de lo dispuesto en la Ley de Derechos Humanos de 1998, se habían vulnerado los derechos de las personas afectadas por el plan. Esta impugnación se ventiló en la vista celebrada el 15 de julio de 2002 por el Tribunal Superior, el cual falló el 31 de julio a favor del alcalde (cuadro 4). La sentencia determina que: 1. TfL tenía derecho a considerar que el peaje por congestión no ejercería un efecto importante sobre la calidad del aire; 2. el alcalde y TfL habían llevado a cabo encuestas y consultas cabales y efectivas, antes de que el alcalde decidiera refrendar el proyecto; 3. el alcalde recibió la información adecuada acerca de la calidad del aire y otros asuntos conexos, y tomó la decisión en ejercicio de sus facultades legítimas; 4. en el marco de la legislación inglesa o europea vigentes, no existía obligación alguna de realizar una evaluación de impacto medioambiental del plan; 5. no había sido irracional, ni tampoco ilegal la decisión del alcalde de no llevar a cabo una investigación pública; 6. si bien el Tribunal no estaba en condiciones de llegar a conclusiones firmes acerca de la controversia sobre el efecto del peaje por congestión sobre el precio de los bienes inmuebles, las opiniones alarmistas acerca del valor de los bienes raíces debían considerarse con profundo escepticismo. 7. las pruebas acerca de que se hubiera violado el Artículo 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales del Consejo de Europa (que establece el derecho al respeto a la vida privada y familiar) eran sumamente endebles y no llegaban a ser, ni mucho menos, razonables y convincentes. El magistrado Maurice Kay concluía el fallo manifestando que deben desestimarse las peticiones de revisión jurídica formuladas por vecinos de Westminster y Kennington y expresando su satisfacción por que la decisión del alcalde se atenía a derecho. La opinión del alcalde acerca de las dos cuestiones de fondo es que ya se ha hecho bastante al respecto. No era necesario realizar una investigación pública, que no habría proporcionado nuevas informaciones sustanciales y tan sólo habría sido un trámite más para aplazar la aplicación o calmar las aprensiones. El alcalde afirmó que había dispuesto de información suficiente para sopesar equitativamente los argumentos a favor y en contra del peaje (TfL, 2002b, párr. 10). En cuanto a la evaluación de impacto medioambiental, sostuvo que no parece probable que [el plan] vaya a tener efectos medioambientales significativos (TfL, 2002b, párr. 12) y adujo que, por no tratarse de otorgar un permiso urbanístico, no está obligado a ordenar una evaluación de esa índole, cuya realización no impone ni la legislación europea ni la del Reino Unido.

102 Cámaras de video-vigilancia en Oxford Street, Londres, instaladas para controlar el peaje de entrada al centro de la ciudad creado el 17 de febrero del Nicolas Asfouri / AFP Este fallo judicial es importante y probablemente elimina el último obstáculo de consideración antes de aplicar la medida. La conclusión general es que resulta sumamente difícil introducir medidas novedosas y radicales en el plazo de cuatro años que duran los gobiernos locales en el Reino Unido, aunque esas medidas ocupen un lugar prominente en el programa electoral y la estrategia de transporte. Pueden presentarse muchos obstáculos en el proceso de aplicación y

103 cualquiera de ellos puede frenarla. Incluso en la actualidad, subsisten algunos escollos menores que retrasan la puesta en vigor del peaje (comprendidos el ensayo de la tecnología que se utilizará, las inscripciones previas y los detalles de las exenciones), pero el principio ya está claramente aceptado y se ha concluido con éxito la ronda de consultas. Interpretación El peaje por congestión en el centro de Londres es la medida de regulación del transporte más radical que se haya propuesto en los últimos 20 años y constituye un hito en materia de acción normativa. La idea se remontaba a muchos años antes, pero ningún político del Reino Unido había tenido la convicción suficiente para llevarla adelante, e incluso con un nuevo alcalde plenamente empeñado en aplicar la tasa, ha resultado difícil completar los obligados trámites jurídicos, políticos y de planificación en un plazo tan breve. En este análisis buscamos situar el caso de Londres en el marco más amplio del debate acerca de la gestión de la demanda y la asignación de precios al espacio destinado a carreteras. En el cuadro 8 figura un resumen del plan y sus consecuencias previsibles. Aunque disminuirá la cantidad de coches en la zona (en un 20% aproximadamente, según TfL, 2002a), hay gran número de exenciones y descuentos (cuadro 8). En realidad, algo menos de la mitad de los vehículos (el 45%) pagarán la tasa completa; alrededor del 29% disfrutarán de diversos tipos de descuentos y el 26% restante estarán exentos de pago. Con el fin de alcanzar el objetivo final de aplicar el gravamen, fue preciso realizar múltiples negociaciones con los principales interesados para obtener su respaldo. El precio de este apoyo ha sido el gran número de exenciones y descuentos. El problema que suscita este método es que las concesiones suelen convertirse en derechos adquiridos, difíciles de revocar en una fase posterior. El consorcio TfL calcula (2002a) que el costo total de los descuentos (el 6%) del plan en los 10 primeros años de vigencia (hasta 2013) será de 720 millones de libras y que los ingresos descontados serán de millones. Los ingresos anuales ascienden a 230 millones (cuadro 8), sin contar los extras por concepto de multas (que se calculan en 30 millones al año), lo que arroja una cifra de unos 130 millones de ingresos netos anuales. La GLA podrá disponer de estos fondos para financiar proyectos de transporte de la ciudad, según las propuestas contenidas en la estrategia de transporte (GLA, 2001) y el Plan Rector de Londres (GLA, 2002). Cuadro 8. Efectos previstos del Plan de Peaje por Congestión en Londres Motos Coches-Tarifa normal Tarifa para flotas de vehículos Descuento para residentes Descuento para minusválidos Número de vehículos que se calcula que entrarán a diario en la zona tarifada Ingresos anuales que se calcula que se obtendrán del peaje (millones de libras) Comentarios Pequeños aumentos Reducción del 15-25% y desvío de 10-15% los vecinos y minusválidos pueden constituir el 5% de los vehículos de la zona. Taxis Pequeños aumentos

104 Autobuses, autocares, minibuses exentos Coches privados de alquiler y minitaxis Furgonetas-Tarifa normal Tarifa para flota de vehículos Camiones- Tarifa normal Tarifa para flota de vehículos autobuses más Algunos aumentos Desvío del 5-10% El 30% se acogió a la tarifa de flotas Pequeño desvío Escaso número de inscripciones para la tarifa de flota Principalmente de exenciones Otros vehículos Descuentos e inscripciones de flotas 4 Tasas anuales de inscripción Total, excluidas las multas Fuente: Basado en TfL (2002a) cuadro del párrafo Al mismo tiempo, habrá otras consecuencias interesantes, como el aumento de los ingresos del transporte público, por los conductores que opten por usar el autobús (unos 10 millones de libras esterlinas al año), el metro (unos 5 millones de libras anuales) o el ferrocarril (unos 7 millones de libras al año). El Estado, por su parte, dejará de percibir unos 15 millones anuales en impuestos al reducirse el consumo de combustible de automotor en la ciudad, y también disminuirán (de 25 a 45 millones anuales) los ingresos que generan los aparcamientos, lo que afectará tanto a las autoridades locales como a los particulares, al bajar la demanda de espacio de estacionamiento, y también podrán disminuir los costos que entraña hacer cumplir las normas sobre aparcamiento. Aumentarán los ingresos de la alcaldía y de los operadores de transporte público, mientras que disminuirán los de Hacienda, las autoridades locales y algunos particulares que se dedican al negocio del aparcamiento. Equidad y distribución Se estima que el efecto del peaje sobre el conjunto de los viajeros será en general progresista, pero que tendrá un impacto regresivo sobre los propietarios de coches de bajos ingresos (Banister, 1994). Muchos de los análisis usuales de la asignación de precios a las carreteras hacen caso omiso de los efectos en cuanto a la distribución, al atender únicamente al aumento del bienestar medio. Se espera que una tasa de 5 libras diarias por penetrar en el centro de Londres reduzca la demanda máxima en un 10-15%, pero este gravamen tendría un efecto considerable (de unas libras esterlinas al año) sobre el presupuesto familiar, en todas las categorías de ingresos. Podría haberse defendido la necesidad de adoptar medidas compensatorias para que el efecto neto fuese neutral desde el punto de vista de la fiscalidad, pero esas medidas hubieran reducido la eficacia de la tasa y, además, habrían impedido alcanzar el objetivo de aumentar los ingresos. Para satisfacer las exigencias de la equidad, los ingresos deberían reinvertirse en proyectos que beneficiasen a todos los londinenses, en particular a los dueños de autos de recursos modestos. Quienes tengan que pagar la tasa serán los perdedores netos de la operación, ya que es poco probable que el costo (5 libras esterlinas) resulte compensado por las ventajas que representan los desplazamientos más rápidos y previsibles. Se calcula que el ingreso anual proveniente de los usuarios de automóviles que abonen la tasa completa será de 110 millones de libras esterlinas (cuadro 8), y que el ahorro de tiempo que consigan representará 75 millones, a lo que habría que añadir otros 35 millones por aumento de la previsibilidad y 8 millones por la

105 reducción de los gastos de funcionamiento de los vehículos. Ahora bien, estas últimas cifras sólo se refieren a los usuarios de automóviles, mientras que los cálculos de los ahorros por previsibilidad y reducción de gastos corrientes corresponden a todos los usuarios de carreteras (TfL, 2002a). Las mejoras de la rapidez y la previsibilidad del servicio de autobuses harán que sus usuarios actuales (de bajos ingresos) resulten beneficiarios de la tasa, aunque los autobuses viajen más llenos. Este aspecto fue objeto de gran preocupación en el proceso de consultas, por lo que se añadirán más de 200 autobuses nuevos al servicio del centro de Londres cuando, en febrero de 2003, se aplique el plan. Estos autobuses adicionales servirán tanto a los usuarios actuales como a quienes dejarán el coche para usar el transporte público, con lo cual estos últimos también percibirán parte del beneficio de la mejora de la calidad del transporte público, si bien, al tener que usar un medio de transporte que no es precisamente el de su preferencia, podría considerárseles perjudicados por el plan. Los auténticos beneficiarios son quienes disfrutarán de descuentos o exenciones, en particular las compañías de autobuses y autocares, los taxis y las empresas de coches de alquiler. Este grupo tendrá la ventaja de padecer menos atascos y efectuar viajes más rápidos con horarios más previsibles, sin tener que pagar más por estos beneficios. Algo que se ignora por el momento es el volumen de la demanda latente y la posibilidad de que las calles lleguen a ser aun más exclusivas, si los usuarios de ingresos elevados incrementan el número de viajes en coche, a medida que disminuyen los atascos. Las subvenciones de las empresas a los empleados que se desplacen en coche alentarían sin duda este aumento del uso de automóviles. Si se impusieran tasas más elevadas, este aumento podría redundar en presiones para aumentar los salarios, pero esta perspectiva es poco probable, dados los niveles tarifarios propuestos y las dudas sobre la viabilidad política de imponer tasas más elevadas. Aceptabilidad Un aspecto del asunto ha quedado bien claro: para que el peaje por congestión resulte aceptable, es preciso que los ingresos que genere se reinviertan en el sistema de transporte y que esos ingresos sean complementarios de las inversiones principales. La congestión del tráfico se considera un problema fundamental en las ciudades, porque reduce la calidad de vida y el valor de la existencia urbana. Ambos son factores importantes para lograr una ciudad sostenible. Se estima que la solución consiste en invertir más en el transporte público, reducir sus tarifas y efectuar algunas mejoras en las calles, pero las tasas por congestión no parecen ocupar un puesto preferente entre las medidas deseadas por los vecinos, y, aunque así fuera, esas mejoras del transporte público deberían realizarse antes de aplicar el peaje. Lo que lleva al dilema siguiente: si existe una red de transporte público de buena calidad, por qué complicarse la vida con un sistema de peaje que es impopular y, por ende, entraña un costo político? En Londres, se ha reconocido este dilema y se ha procurado superarlo considerando que los planes generales de gestión del tráfico son parte indispensable del plan e invirtiendo en más autobuses y poniendo en práctica medidas que les den prioridad. En el trasfondo de este debate están las relaciones de cada persona con su automóvil (por ejemplo, el rango social, la intimidad y la autonomía) y el grado en que los estilos de vida actuales dependen del coche. Es posible que el conductor ya esté convencido de que el costo de los embotellamientos y los retrasos forma parte inseparable del uso del automóvil, de modo que puede sentir irritación por verse obligado a pagar por algo que ya había dado por descontado de antemano al optar por ese medio de transporte. La eficacia del peaje por

106 congestión es la piedra de toque, la oposición entre el concepto de elasticidad de la demanda y las supuestas ventajas esenciales del automóvil, entre la realidad económica y el imperativo psicológico. Los efectos de la demarcación Estos efectos pueden ser importantes para la viabilidad del casco urbano, a medida que el desarrollo induce a los vecinos a mudarse a zonas a las que no se aplica el peaje. La aplicación de límites flexibles es posible cuando se cobra una tarifa por el uso de la vía, pero no si se aplica un plan de peaje basado en un perímetro fijo. Las empresas pueden mudarse a las afueras, a sitios donde sea más barato usar el automóvil. El valor de los bienes raíces y el precio de los alquileres pueden disminuir, lo cual podría acelerar la huida de los negocios, incrementando a su vez el costo medioambiental total del transporte. Este argumento puede usarse a la inversa para justificar una mayor centralización. Las decisiones que se tomen en un sector deben considerarse parte del desarrollo global de la ciudad, y en la medida en que ésta cambie, también puede disminuir la necesidad de gravar la circulación (Banister, 2002c). Además de estas cuestiones estructurales, hay consecuencias más fundamentales para el transporte, porque aumentará considerablemente la demanda de aparcamiento en torno al perímetro tarifado, de modo que quizá resulte necesario organizar dispositivos que combinen el espacio de estacionamiento con el acceso al transporte público o al servicio de taxis. También es posible que una parte del tráfico se desvíe de la zona tarifada y, al contornear el centro urbano, congestione las áreas aledañas a éste y reduzca su calidad medioambiental. Estas consecuencias se han previsto mediante el uso de modelos y se han efectuado las modificaciones necesarias para reducir su impacto, pero es posible que, una vez constatados sus efectos en la realidad, sea preciso realizar nuevos cambios. Las consecuencias sobre el medio ambiente Los efectos sobre el medio ambiente no están muy claros todavía, porque habrá que sopesar de un lado la reducción del número de coches en uso y, del otro, el aumento de la velocidad de los vehículos que circularán dentro de la zona tarifada y los usos alternativos que se den a los coches liberados. Algunos usuarios quizá cambien de destino y viajen más lejos y otros coches quedarán para uso de un segundo conductor. Así pues, el resultado neto no está claro. Se llegó a la conclusión de que en Londres no habría efectos significativos sobre la calidad del aire en la zona tarifada, conclusión que encontró respaldo en el fallo del Tribunal Superior sobre la necesidad de una revisión jurídica basada en motivos ecológicos. Disminuirá el número de coches, pero seguirán funcionando los motores de petróleo más sucios (sobre todo, autobuses y vehículos comerciales). La posibilidad de hacer peatonal una parte de la vía realzaría el atractivo y los beneficios medioambientales, pero reduciría las ganancias en tiempo de recorrido y en previsibilidad. Podría producirse una modesta mejora medioambiental en la zona tarifada, pero a cambio sobrevendría un deterioro más que proporcional en el área contigua, en particular en el anillo periférico del centro de Londres (Inner London Ring Road). El peaje por congestión ofrece una magnífica oportunidad, pero todavía quedan muchas preguntas que sólo puede responder una aplicación que arroje buenos resultados. La gente considera que la calle es un bien público y un medio esencial para desarrollar sus actividades. En la actualidad, el acceso a ella está racionado por el tiempo y los embotellamientos, en vez de estarlo por una tarifa y la disposición a pagarla. No es sólo un asunto de economía, aunque

107 la tasa aumente la eficiencia y promueva la equidad (lo que aún no está demostrado), sino también de psicología: hay que pagar por algo que hasta ahora se consideraba gratuito. De hecho, no está nada claro qué se obtiene a cambio del dinero que uno paga por concepto de semejante peaje. En retrospectiva y en perspectiva En este artículo hemos intentado presentar una descripción minuciosa del plan de peaje por congestión de Londres, tanto en su forma original como en la definitiva, junto con un marco de trabajo teórico y analítico en el que se puede situar. Esta modalidad de presentación facilita una base fructífera para comprender y explicar el sistema, y constituye un buen ejemplo de lo que Flybjerg (2001, 140) denomina una interpretación regida pragmáticamente del proceso estudiado, que ha ayudado a la sociedad a ver y reflejar, y la transparencia es un requisito clave para esto y para la rendición de cuentas democrática (ibíd., 158). Por otra parte, el caso de Londres se diferencia del de Aalborg, que Flybjerg examina, ya que en esa ciudad una entidad interesada de índole no democrática (la Cámara de Industria y Comercio) ejercía, al parecer, un poder y una influencia desmesurados. El alcalde de Londres, en cambio, ha logrado conciliar los múltiples intereses y peticiones en el marco de su programa y de sus objetivos, con lo que su postura, inspirada en valores racionales, ha prevalecido sobre el poder de los cabilderos que representan a intereses particulares. Todavía quedan dos dificultades importantes que Londres debe afrontar. La primera consiste en establecer los medios futuros de anular las concesiones (mayormente, descuentos y exenciones), si fuese necesario. Para obtener el fin deseado, se atenuó la firme postura original con respecto a las concesiones. En la actualidad, menos de la mitad de los vehículos que entren en la zona tarifada pagarán la tasa completa, lo cual puede considerarse como una debilidad y una injusticia. Algunas de las observaciones que se recibieron durante el proceso de consultas proponían que no debería haber exenciones ni descuentos. El segundo punto es el debate (indicado en la sección 5) acerca de quiénes se beneficiarán en realidad del plan. Quienes paguen la tasa completa no obtendrán a cambio una ganancia de tiempo y de previsibilidad suficiente para compensar el desembolso de 5 libras esterlinas. Los que obtengan exenciones y descuentos saldrán beneficiados, al igual que los actuales usuarios del autobús. Quienes dejen el coche para usar el transporte público no saldrán beneficiados, ya que abandonarán su medio de desplazamiento preferido. Los que conduzcan el coche hacia otro punto de la ciudad optarán por un destino de recambio, menos adecuado para sus fines, y quienes traten de contornear la zona tarifada tendrán que realizar recorridos más largos. Los principales beneficiarios serán quienes obtengan ventajas de la inversión de los ingresos del peaje en nuevos autobuses, reducción de los pasajes y otras mejoras eventuales del transporte. Estos beneficiarios tal vez recorran la zona tarifada, pero igual podrían estar en cualquier otro sitio de la ciudad donde se realicen estas inversiones. Aunque todavía no se han resuelto estas dos dificultades, Londres ha proporcionado un ejemplo en el que la racionalidad de los valores y el poder han trabajado de consuno, con el fin de lograr una aplicación que arroje resultados positivos. Además de estos dos factores, fundamentales para la defensa de la frónesis que propugna Flyvbjerg (2001), está la cuestión de la equidad planteada por Forester (1999), aspecto éste que se ha tomado en cuenta parcialmente, si bien las consecuencias que el plan tendrá para los diversos interesados todavía no se han verificado exhaustivamente. En el caso de Londres, hay que añadir a estos tres elementos un cuarto factor: el compromiso del alcalde (y de otras personas) a todo lo largo del

108 proceso, que si hubiera flaqueado en algún momento, el peaje nunca habría llegado a aplicarse. El compromiso se refleja en el conjunto inicial de factores (sección 1), pero está vinculado a la convergencia de pareceres en cuanto a la gravedad del problema (congestión de la circulación), el acuerdo de que sólo había una solución real (el peaje), el beneplácito del Gobierno nacional (legislación pertinente), la pugna con Hacienda (acerca del uso de los ingresos), el respaldo de los empresarios y otros interesados clave (mediante consultas) y los detalles exactos del plan (mediante las tres versiones de la Ordenanza del Plan, la original, la modificada y la definitiva). En cualquier momento del debate, el plan hubiera podido capotar si alguno de estos factores se hubiera transformado en un escollo insalvable. Y aunque este compromiso se mantuvo a lo largo de todo el proceso hasta la aplicación cabal, el éxito del peaje por congestión de Londres no está todavía asegurado, como tampoco lo está el futuro político de su alcalde. Traducido del inglés Notas 1. Estos interesados clave fueron 500 organizaciones a las que se remitió la Ordenanza del Plan y la información complementaria. La Ordenanza es la exposición detallada del plan, con explicaciones sobre los costos, la zona tarifada, los límites, los horarios de aplicación, las exenciones y los descuentos, las multas, las medidas ejecutorias, etc. 2. La Cámara de Comercio e Industria de Londres tiene miembros y es la mayor asociación empresarial de este tipo del Reino Unido. Alrededor del 85% de sus afiliados son pequeñas y medianas empresas (PYMES). En vista de la importancia del transporte para la ciudad, la Cámara creó el Foro del Transporte Comercial en Londres, con el fin de formular una estrategia sobre el tema e impulsar la campaña en su favor. 3. La ciudad de Westminster es uno de los 32 distritos de Londres (entre los que no se incluye la ciudad de Londres propiamente dicha); parte de su territorio está comprendido en la zona tarifada propuesta. Westminster se ha opuesto siempre a la idea de tarifar el espacio público. Referencias BANISTER, D. (1994). Equity and acceptability questions in internalising the social costs of transport [Diversas cuestiones de igualdad y aceptabilidad que plantea la asimilación del costo social del transporte], en Internalising the Social Costs of Transport. París, ECMT, págs BANISTER, D. (2002a) Transport Planning [Planificación del transporte]. 2ª edición, Londres, Spon. BANISTER, D. (2002b). Business and the Local Transport Plan Process [Los negocios y el proceso del plan de transporte local]. Informe elaborado para la Royal Institution of Chartered Surveyors, BANISTER, D. (2002c). The integration of road pricing with land use planning [La integración de las tarifas viales con la ordenación territorial]. Comunicación presentada al taller de la IMPRINT Themaric Network, Bruselas, 14 y 15 de mayo de 2002, DIX, M. (2002). The Central London Congestion Charging Scheme From conception to implementation [El peaje por congestión del centro de Londres Del concepto a la aplicación].

109 Comunicación presentada en el taller IMPRINT-EUROPE Thematic Network, Bruselas, 14 y 15 de mayo de FLYVBJERG, B. (2001) Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again [Dar pertinencia a las ciencias sociales: por qué fracasan las investigaciones sociales y cómo lograr que vuelvan a tener éxito]. Cambridge, Cambridge University Press. FORESTER, J. (1993). Critical Theory: Public Policy and Planning Practice [Teoría crítica: la política pública y el ejercicio de la planificación]. Albany, New York Press. FORESTER, J. (1999). Reflections on the future understanding of planning practice [Reflexiones acerca de la comprensión en el futuro del ejercicio de la planificación]. International Planning Studies 4(2), págs GREATER LONDON AUTHORITY (2000). Hearing London s Views A Discussion Paper on the Mayor s Proposals [Escuchar las opinions de los londinenses Documento de debate sobre la propuesta del alcalde]. Londres, GLA. GREATER LONDON AUTHORITY (2000a). Draft Transport Strategy for London [Borrador de la estrategia de transporte para Londres]. Londres: GLA. GREATER LONDON AUTHORITY (2000b). Congestion Charging, The London Assembly Scrutiny Report Number 1 [El peaje por congestion. Informe Nº 1 acerca de la investigación de la Asamblea de Londres]. Londres, GLA. GREATER LONDON AUTHORITY (2001). Transport Strategy for London [Una estrategia de transporte para Londres]. Versión definitiva, Londres, GLA. GREATER LONDON AUTHORITY (2002) The London Plan Consultation Draft [El Plan de Londres Borrador de consulta]. Londres, GLA. HILLIER, J. (2000). Going round the back? Complex networks and informal action in local planning processes [ Vueltas y más vueltas? Redes complejas y acción informal en los procesos de planificación local]. Environment and Planning A 32(1), págs INNES, J. (1999). Consensus building in complex and adaptive systems: A framework for evaluating collaborative planning [La búsqueda del consenso en los sistemas complejos y adaptables: un marco para evaluar la planificación conjunta]. Journal of the American Planning Association 65(4), págs LARSEN, O. (2000). Norwegian urban road tolling: What role for evaluation?. Paper presented at the second TRANS-TALK Workshop [Los peajes en las vías urbanas de Noruega: qué papel desempeña la evaluación? Comunicación presentada en el segundo taller TRANS-TALK], Bruselas. O NEILL, J. (2001). Representing people, representing nature, representing the world [Representar a las personas, abogar por la naturaleza, defender al mundo]. Environment and Planning C 19(4), págs ROCOL (2000). Road Charging Options for London: A Technical Assessment [La opciones de tarifas viales en Londres: una evaluación técnica]. Informe para la Oficina del Gobierno de Londres: HMSO. TRANSPORT FOR LONDON (2002a). The Greater London (Central Zone) Congestion Charging Order 2001, Report to the Mayor [La Ordenanza sobre peaje por congestión en Londres Metropolitano (Zona Centro) 2001 Informe al alcalde]. TRANSPORT FOR LONDON (2002b). Statement by the Mayor Concerning his Decision to Confirm the Central London Congestion Charging Scheme Order with Modifications [Declaración del alcalde sobre su decision de confirmar la Ordenanza modificada del plan de peaje por congestión para el centro de Londres]. Londres.

110 Eliminado el apartheid, podrán las ciudades sudafricanas evolucionar hacia la accesibilidad, la equidad y la sostenibilidad? M.J.W.A. Vanderschuren y S. Galaria Nota biográfica Marianne Vanderschuren es profesora del Departamento de Ingeniería Civil y Coordinadora del Grupo de Investigación sobre Transporte Urbano de la Universidad de Ciudad del Cabo (UCT), Sudáfrica. En 1989 obtuvo una licencia en Transporte en la Nationale Hogeschool voor Toerisme en Verkeer (Escuela Nacional de Turismo y Tráfico) y, en 1999, una licencia en Ingeniería de Sistemas, Análisis y Gestión de Políticas en la Universidad Técnica de Delft (Países Bajos). Sirin Galaria es titular de una licencia en Ingeniería Civil obtenida en 2002 y actualmente prepara una maestría sobre transporte en la UCT. Introducción Históricamente, los pueblos y ciudades siempre surgieron en los puntos de intersección que facilitaban el acceso de los transportes. Podía tratarse de la proximidad del mar, de los ríos o de las carreteras. Pero, por desgracia, las amplias posibilidades de ingreso expedito en las ciudades desde el exterior, no se aplicaron en el interior de éstas. La accesibilidad dentro de las ciudades suele plantear problemas. A lo largo de los años se ha descubierto que la falta de accesibilidad en las ciudades obedece a la planificación por separado de los asentamientos y del transporte. Esto trae consigo la existencia de grandes extensiones de zonas urbanas insostenibles. La expansión de las ciudades sudafricanas siguió este modelo. A la falta de planificación se sumó la política del apartheid de Sudáfrica, que añadió nuevos problemas a una situación que ya era insostenible. Se basa este juicio en alguna definición de ciudad sostenible? En este artículo se establece una relación entre la sostenibilidad y los problemas de transporte. La utilización de automóviles privados crea múltiples problemas, como la contaminación acústica y atmosférica, los atascos y la necesidad incesante de espacio. Si bien las ciudades sostenibles deben poner la movilidad al alcance de todos sus habitantes, deben hacerlo esencialmente con modalidades de locomoción lentas (a pie o en bicicleta) y transporte público. Este artículo se basa en la siguiente definición de ciudad sostenible: Una ciudad sostenible es la que da movilidad a todos sus habitantes, facilitando el acceso a los lugares de destino, preferentemente gracias a medios de locomoción lentos o al transporte público, en que se limita la utilización de automóviles privados, no hay embotellamientos y se toman medidas para combatir la contaminación acústica.

111 En la primera parte de este artículo se exponen las teorías generales sobre el espacio urbano. Aunque lo que ocurre en la práctica nunca refleja las teorías con exactitud, se dan algunos ejemplos de ciudades para ilustrar las diferencias observadas entre las teorías. Además, se incluyen indicaciones sobre la sostenibilidad de esas teorías. En la segunda parte, se describe la situación en Sudáfrica. Queda de manifiesto que las ciudades sudafricanas no son sostenibles. El Gobierno tomó conciencia de la situación y, en consecuencia, a mediados de los años 1990 elaboró una serie de textos normativos. Por último, hace una reseña de la situación en Ciudad del Cabo, que constituye un ejemplo de ciudad sudafricana. A partir de la descripción de diversas ciudades que permiten ilustrar las teorías sobre el espacio urbano, puede llegarse a la conclusión de que el enfoque de la ciudad compacta de los Países Bajos dio resultados bastante positivos. Sin embargo, vista la falta de espacio, éste fue el primer país europeo que tuvo que explorar otras soluciones, además de las ciudades compactas, para resolver los problemas de transporte. La solución fue la integración de la planificación de los asentamientos y del transporte, que supone la limitación del uso de automóviles privados y confiere un papel esencial al transporte público. En este artículo se expone la principal teoría que inspira la planificación integrada de esos dos ámbitos en los Países Bajos. Puesto que otros países europeos han comenzado a aplicar políticas similares, cabe preguntarse si Sudáfrica podría beneficiarse también con la introducción de esa planificación integrada de los asentamientos y el transporte iniciada en los Países Bajos. Visión panorámica de las teorías generales sobre el espacio urbano Los planificadores han estudiado los distintos modelos de crecimiento de las ciudades a través del tiempo. Como sería imposible exponer todas las teorías sobre el espacio urbano en este artículo, nos limitaremos a seis de ellas, que ilustraremos con ejemplos tomados en distintos lugares del mundo (véase la Figura 1). Las ciudades donde nada ha cambiado En las ciudades donde nada ha cambiado, la expansión urbana se produce en cualquier espacio libre. En materia de transportes, se aplica el método consistente en prever las nuevas necesidades y prestar los servicios correspondientes. Los nuevos asentamientos pasan a depender de las modalidades de transporte existentes y se prevé la demanda consiguiente en materia de desplazamientos. Luego, para satisfacerla, se añaden carreteras o carriles en la red de transportes ya existente. Las ciudades donde todo sigue igual generan grandes distancias por recorrer, las más de las veces, en automóvil privado. Por ello, se considera que este enfoque no es realmente sostenible. El principal parámetro de la forma de una ciudad es su densidad demográfica, que tiene repercusiones considerables en las distancias que es preciso recorrer y en la distribución por modalidades de transporte. La baja densidad de población y de empleo es la principal característica de las ciudades estadounidenses y australianas. Las ciudades están concebidas en función del automóvil privado. De las ciudades donde todo sigue igual, Los Ángeles es la que concede mayor importancia a este medio de locomoción. El parque automovilístico es de unos 700 coches por cada habitantes, la densidad es de unas 20 personas por hectárea y el transporte público es prácticamente superfluo: su utilización media es de 2,2 pasajeros por vehículo y por kilómetro (Newman y Kenworthy, 1989). Los autobuses son el único medio de

112 transporte público de Los Ángeles. La distancia promedio entre el domicilio y el lugar de trabajo de los habitantes es de 15 km. Figura 1 : Modalidades de crecimiento de las ciudades en el mundo Las ciudades periféricas En las ciudades periféricas se prevé el crecimiento de la población, la densidad de las viviendas y del empleo en algunos nudos escogidos y se incrementan las inversiones en autopistas sin peaje entre dichos nudos. Se considera que las ciudades periféricas son más sostenibles que las ciudades donde todo sigue igual ya que los nudos prestan servicios a menor distancia de los domicilios de los habitantes, con lo que se acortan los trayectos. La distribución de los nudos de actividad, que limita las posibilidades de un transporte público viable, constituye su principal aspecto negativo. La mayoría de las ciudades periféricas se encuentra en Norteamericana. En ellas, las densidades locales son mayores que en las ciudades donde nada ha cambiado. Sin embargo, las densidades totales de estas urbes también son bajas. Denver y Boston constituyen ejemplos de ciudades periféricas con una densidad de población total de 20 personas por hectárea, pero con una distancia media entre el domicilio y el lugar de trabajo muy inferior -de aproximadamente 11 km- debida a las concentraciones locales. Además, el transporte público tiene más importancia: 1,6 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 4,2 en los trenes y 6,7 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989). Las ciudades ultraperiféricas Las ciudades ultraperiféricas son las que se encuentran en centros regionales, dentro de un radio de 100 km de la zona central de negocios. La circulación entre estos centros regionales y el centro de la ciudad se efectúa en trenes de alta velocidad. Si bien estos últimos constituyen un modo de transporte sostenible, no se estima que las ciudades ultraperiféricas lo sean. La expansión inmobiliaria se lleva a cabo en terrenos baldíos de mucho valor, en lugar de concentrarla en las zonas urbanas o en las cercanías de éstas. Estocolmo es la ciudad ultraperiférica más conocida. La importancia del transporte público es limitada: 2,4 pasajeros por vehículo y por kilómetro en la red ferroviaria (Newman y

113 Kenworthy, 1989). La densidad demográfica de Estocolmo es muy elevada: alrededor de 55 personas por hectárea. Sin embargo, la condición de satélite dada a los barrios periféricos obliga a recorrer largas distancias. La media de los recorridos entre los hogares y los lugares de trabajo en Estocolmo es de 11 km, es decir, la misma que en Denver y Boston, pese a una densidad de población mucho más alta. Las ciudades compactas En las ciudades compactas se utilizan los terrenos disponibles dentro de la ciudad. Como la población se concentra en los barrios existentes, se produce un aumento de la densidad demográfica. Por lo general, se estima que las ciudades compactas constituyen una manera sumamente sostenible de extender las ciudades y casi siempre el transporte público resulta viable. Amsterdam es un ejemplo de ciudad compacta. Por lo general, la accesibilidad en Amsterdam no constituye un problema. El transporte público es una opción válida. La utilización de automóviles y otros modos de transporte motorizado no siempre resulta práctica debido a los atascos que se producen en esa región a las horas de mayor congestión. La municipalidad mejoró la accesibilidad mediante una habilitación adecuada de las principales carreteras de acceso (A10) y la creación de un nuevo tren de alta velocidad (el Thalys) que comunica el centro de la ciudad con el aeropuerto de Schiphol, París y Bruselas (Vanderschuren y col., 2000). La densidad de la población de Amsterdam es superior a 55 personas por hectárea y la distancia media entre los hogares y el lugar de trabajo es de 7 km. El número de pasajeros por vehículo también indica que se trata de una ciudad compacta y que el transporte público es agradable: 3,8 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 2 en los trenes y 11,9 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989). La ciudad corredor La ciudad corredor procura evitar los inconvenientes de la ciudad periférica. El crecimiento tiene lugar en la zona central de negocios y se mejora la calidad de los enlaces radiales existentes (transporte público). Puede afirmarse entonces que esa clase de urbes constituyen realmente ciudades sostenibles. Viena es un ejemplo de ciudad corredor en Europa. Su densidad demográfica es de más de 75 habitantes por hectárea y la distancia media entre el hogar y el lugar de trabajo es de 6 kilómetros. Es evidente que el transporte público también se utiliza en la ciudad: 2,0 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses, 2,1 en los ferrocarriles y 3,8 en los tranvías (Newman y Kenworthy, 1989). Curitiba (Brasil) representa un ejemplo de ciudad corredor del mundo no desarrollado. En 1965, la ciudad inició la preparación de un plan de transportes basado en la idea de corredor. Transcurridos ciertos años logró establecer una amplia red de autobuses y sólo se crearon asentamientos a lo largo de los recorridos de éstos. En 1980, la densidad demográfica de Curitiba era de 30 habitantes por hectárea y el 79% de la población utilizaba el autobús con frecuencia (Smith y Raemaekers, 1998). El Departamento Nacional de Transportes de Sudáfrica adoptó el planteamiento de la ciudad corredor (Ministerio de Transportes y Departamento de Transportes, 1999) como idea central

114 (véase Figura 3). Habida cuenta del trazado tradicional de las ciudades de Sudáfrica, parece una opción sostenible para el futuro. La ciudad marginal La ciudad marginal se desarrolla esencialmente en las afueras de las más importantes. Las grandes ciudades australianas se caracterizan por poseer extramuros rurales y urbanos diferenciados y una baja densidad de población. Sydney constituye una de las zonas de ese tipo más complejas y dinámicas. Su densidad demográfica es de unos 17 habitantes por hectárea (Newman y Kenworthy, 1989) y el uso del transporte público es reducido: 2,2 pasajeros por vehículo y por kilómetro en los autobuses y 1,5 en la red ferroviaria (Newman y Kenworthy, 1989). La ciudad marginal no es considerada un modelo de desarrollo sostenible, ya que para tener acceso a las actividades económicas se han de recorrer largas distancias. La mayoría de las densidades y distancias correspondientes entre el domicilio y el lugar de trabajo indicadas en esta sección se basan en las investigaciones de Paul Mann, un experto en transporte público y problemas de transporte de Sudáfrica (Figura 2). Figura 2 Distancia media entre el domicilio y el lugar de trabajo (km) con respecto a la densidad (habitantes/ha) Distancia de los trayectos en km Nueva York Los Angeles Houston Washington Denver Boston Fuente: Notas de Paul Mann (1996) Cuidad del Cabo Toronto Densidad Paris BerlinOccidental Londres Munich Viena Bruselas Se ha demostrado que las densidades de población elevadas brindan opciones de transporte público viables. El sistema de la ciudad compacta y la ciudad corredor tiene más probabilidades de prosperar en las que muestran una fuerte densidad. Además, las altas

115 densidades favorecen el respeto del medio ambiente y son más propicias para limitar la contaminación automovilística. Asentamientos en Sudáfrica En tiempos del apartheid, la población blanca residía en las zonas desarrolladas, con fácil acceso a todos los servicios, mientras que la población de color vivía en los townships (que en sentido estricto no formaban parte de la ciudad), lejos de las zonas desarrolladas. Por lo general, el transporte público funcionaba como un servicio de locomoción diario que trasladaba a los obreros negros a su lugar de trabajo a primera hora de la mañana y los traía de vuelta a su domicilio por la tarde. En la Figura 3 se muestra un ejemplo de la estructura urbana de Sudáfrica. El brazo representa las carreteras en una ciudad sudafricana. El cruce de carreteras que aparece en la parte superior de la imagen se encuentra en la parte desarrollada. Los bulbos de la parte inferior del diagrama son los townships, donde solían vivir los trabajadores varones (a menudo, las mujeres se quedaban en los bantustanes). Como se ha indicado, estaban limitados por zonas tampón abiertas y planificadas con ese fin que obstaculizaban la movilidad. Los trabajadores e indigentes de color no podían salir de su distrito por sus propios medios y, como se ha dicho, sólo se trasladaba a las personas por motivos laborales. Con el término del apartheid, dejaron de existir las zonas restringidas en función del origen racial. Por tanto, ahora existe la libertad de movimientos y se ha de alentar la movilidad de todos los individuos, lo que conlleva una mayor necesidad de transporte. Figura 3 : Ejemplo de ciudad corredor de Sudáfrica Fuente : Ministerio de Transportes y Departamento de Transportes (1999)

116 La utilización actual del espacio no hace más que reforzar la existencia de los townships dormitorio heredados del régimen anterior y aumentar las distancias por recorrer entre el domicilio y el lugar de trabajo, pues las nuevas viviendas de bajo costo se sitúan lejos de los centros urbanos y de las infraestructuras de transporte existentes. En consecuencia, la oferta de viviendas populares y de igualdad de oportunidades para todos siguen siendo temas sumamente problemáticos. Ello conduce a un incremento de la distancia media del traslado diario al lugar de trabajo, que ya es bastante elevada (véase Cuadro 1). Cuadro 1 Número y proporción de los distintos segmentos de personas que se desplazan por la ciudad, 1996 Segmento Número total (millones) Proporción del segmento de personas que se Crecimiento previsto para 2020 (%) desplazan (%) Peatón (prefiere caminar o desplazarse en bicicleta) 5, Sin opción (no existe transporte público asequible) 2, Superviviente (obligado a utilizar la opción de transporte 4, público mas económica) Sensato (obligado a utilizar el transporte público, pero elige 2, la mejor opción) Selectivo (se puede permitir el automóvil pero está 4, dispuesto a utilizar el transporte público) Pertinaz (solo circula en automóvil) 3, Todos 21, Fuente: Departamento de Transportes. La segunda columna no suma 100 por haberse redondeado las cifras. Como se ha señalado, los problemas de transporte obedecen al hecho de que son cada vez más los ciudadanos propietarios de un automóvil y a las bajas densidades demográficas (es decir, número de habitantes por hectárea). Lamentablemente, la densidad de población de las ciudades sudafricanas disminuyó de modo espectacular durante el siglo pasado (Figura 4). Como se observa en el Cuadro 1, en los años venideros se prevé un aumento notable de la ovilidad. Las carreteras, el transporte público y otros servicios que existen actualmente en Sudáfrica no podrán dar abasto ante ese incremento de la movilidad. Además, el tráfico, en particular de vehículos de gran tonelaje, provoca contaminación acústica y emanaciones. Los altos niveles de contaminación atmosférica resultan patentes en Ciudad del Cabo, ya que casi todos los días es posible observar una neblina pardusca. De acuerdo con estudios internacionales, el 30%, como promedio, de la contaminación atmosférica es provocado por el tráfico y en el mundo en desarrollo ese porcentaje es incluso más alto. En el resto de esta sección se analizará especialmente la situación de Ciudad del Cabo como ejemplo de ciudad sudafricana. Se ha elegido esa ciudad porque se dispone de textos normativos y de otro tipo relacionados con ella. Además, el 89% de la población del Cabo Occidental vive en zonas urbanas (es decir, Ciudad del Cabo). Sin embargo, en esa capital se utiliza más el transporte público que en otras ciudades de Sudáfrica, sobre todo debido a la existencia de un sistema ferroviario más amplio. Por consiguiente, los problemas antes indicados son incluso más graves en otras ciudades sudafricanas. Ciudad del Cabo experimentó un crecimiento considerable a lo largo del pasado siglo. En la Figura 2 se mostraron las bajas densidades y largas distancias medias entre el hogar y el lugar

117 de trabajo en dicha ciudad. De hecho, la densidad descendió de 115 habitantes por hectárea en 1904 a 39 en 2000 (Figura 4). La ampliación de la zona que se habrá de cubrir resulta patente cuando se observa la extensión y el crecimiento de la zona urbanizada. Figura 4 : Credimiento de Ciudad del Cabo, Fuente : Gasson, 2000, no publicado El Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo elaboró El marco de desarrollo del espacio metropolitano (MSDF) (Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo, 1996) prácticamente al mismo tiempo que el Departamento Nacional de Transportes adoptaba el planteamiento de la ciudad corredor. Este último constituye una de las cuatro estrategias territoriales utilizadas en el MSDF, que recurre al ejemplo de Curitiba como ciudad de ese tipo. El informe técnico publicado en 1996 fue una declaración clásica de acuerdo con la tradición del diseño urbano (Mandelbaum, 1990). En sus 107 páginas, el informe expone e ilustra minuciosamente la

118 situación y culmina con un mapa en color de Ciudad del Cabo en el que se indica la fisonomía espacial que se aspira a dar a la ciudad de aquí a veinte años (Watson, 2000). Se trata de un tipo de plan colosal y modernista que se encuentra con frecuencia en las grandes ciudades, tanto de Sudáfrica como de otros países 1. Los conceptos espaciales en que se inspira recogieron sólo en parte la experiencia urbana de Sudáfrica, pero estuvieron políticamente de actualidad a principios del decenio de 1990, época en que los planificadores, especialmente los de la administración pública, buscaban una alternativa a la distribución espacial impulsada por las ideologías racistas y de exclusión del apartheid. En los años inmediatamente anteriores y posteriores a las elecciones de 1994, Sudáfrica se podía comparar en algunos aspectos con la Europa de la posguerra, pues prevalecía la idea de que una sociedad totalmente nueva y mejor debía reconstruirse a partir de las cenizas de la antigua (Watson, 2000). El MSDF prevé incluso hacer más densas las ciudades corredor. En la Figura 5 se indica el resultado final que se espera obtener con el proceso de planificación espacial de Ciudad del Cabo. Figura 5 Marco de desarrollo del espacio metropolitano Fuente Consejo Metropolitano de Ciudad del Cabo (1996) Al principio, el Gobierno dio su respaldo al MSDF de Ciudad del Cabo, de acuerdo con el planteamiento del corredor a nivel nacional. Lamentablemente, la vigencia de ese enfoque no está clara y el Gobierno ha dejado de proporcionar financiación para favorecer su aplicación en Ciudad del Cabo. Al parecer, el Gobierno está menos interesado en ese planteamiento y, por tanto, Ciudad del Cabo se ha quedado sin fondos para seguir adelante. Planificación integrada de los asentamientos y los transportes Los países europeos siempre han tenido en cuenta los transportes a la hora de desarrollar las zonas urbanas. Por consiguiente, en las ciudades europeas se observan densidades más elevadas y políticas de asentamiento más sostenibles (enfoque de las ciudades compactas y de

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