Seminário Internacional sobre Concessão de Aeroportos

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1 Seminário Internacional sobre Concessão de Aeroportos O papel do órgão regulador Tomás Serebrisky Banco Mundial 1

2 Indice de la presentación 1. Marco general de la regulación económica 2. Evolución de la regulación económica en el sector transporte 3. Governance de agencias reguladoras de aeropuertos: resultados de un survey reciente 4. Valor agregado de una agencia reguladora de aeropuertos en un proceso de incorporación de capital privado en la operación de aeropuertos 5. La economía política de concesiones: comentarios 2 2

3 1. Marco General de la Regulación Económica de Aeropuertos El objetivo general es generar las condiciones para optimizar el desempeño del sector Desempeño del sector determinado por: Políticas sectoriales: definidas por el más alto nivel político (ministerios, Congreso) y resumido en leyes Regulación: implementada por Ministerios o agencias (si existen) aplicando leyes, decretos y otras normas 3 3

4 Políticas sectoriales Planeamiento estratégico: Ej: Brasil necesita aeropuertos en todas las regiones para asegurar conectividad Estructura de mercado Una empresa proveedora o varias Financiamiento de la infraestructura Sectorial o mediante subsidios Enforcement de las leyes y normas: A nivel Ministerio, agencia independiente 4 4

5 Regulación: objetivos específicos e instrumentos Principales objetivos: maximizar la eficiencia en la provisión de servicios procurando alinear las tarifas con los costos, protegiendo a los usuarios de abuso del proveedor de servicios (calidad del servicio, discriminación, acceso), y garantizando la sustentabilidad del servicio (tasa de retorno justa y razonable) El exito del regulador depende del governance de la agencia y de los instrumentos disponibles Governance: autonomía, independencia, accountability. Financiamiento, Régimen laboral y salarial Instrumentos: regimen regulatorio, obligaciones de inversión y calidad, subsidios, multas, estructura tarifaria, pagos al gobierno, reglas de depreciación. 5 5

6 Efectividad de la agencia reguladora Efectividad depende del marco institucional: la agencia reguladora no se mueve en un mundo abstracto, depende de la política sectorial y del contexto político y económico Cómo medir el impacto de la regulación? (el desafío está en separar el rol de la política sectorial de las acciones del regulador, identificando el impacto de cada una) Efecto final sobre desempeño del sector: Eficiencia en la provisión de servicio, alineación de costos y tarifas, calidad y confiabilidad del servicio, desempeño financiero y operativo de la empresa Efecto intermedio sobre desempeño: Nivel de riesgo regulatorio, niveles de inversión, costos de transacción 6 6

7 2. Agencias reguladoras en el sector transporte vs otros sectores infraestructura La experiencia de América Latina en el sector transportes es clara: Se imita con fuerte rezago temporal las experiencias de otros sectores (telecom y energía) Menos agencias independientes y autónomas creadas por ley mayor rol de los ministerios. No existe un patrón claro de agencia reguladora: sectorial y multisectorial (Argentina, Brasil, México Peru, Bolivia) Mucha mayor resistencia de ministerios sectoriales para ceder responsabilidades 7 7

8 3. Agencias reguladoras en aeropuertos. Resultados (muy preliminares) de un cuestionario del Banco Mundial Cuestionario enviado a todas las agencias reguladoras de Am. Latina y el Caribe (hasta Diciembre 13 paises respondieron, de un total de 20) Respuestas que más han llamado la atención: 5 países tienen agencias reguladoras independientes : Argentina, Brasil, Perú, Bolivia y Colombia Agencias han tenido un rol limitado en el proceso de concesión (excepto Chile y Colombia) 8 8

9 Resultados (muy preliminares) de un cuestionario del Banco Mundial (cont) 8 agencias dicen tener modelos económicofinancieros pero sólo 2 tienen manuales de contabilidad regulatoria. Solo OSITRAN (Peru) estima el costo de capital de los operadores privados Los operadores no tienen incentivos económicos explícitos para mejorar la calidad del servicio. Pocas agencias publican los fundamentos de sus decisiones regulatorias. Muy pocas experiencias de consultas públicas como las realizadas frecuentemente por la CAA 9 9

10 Resultados (muy preliminares) de un cuestionario del Banco Mundial (cont) Solo 3 agencias (Ositran, Anac y la DGAC Ecuador) declararon utilizar técnicas de benchmarking. Percepción de efectividad en la regulación (11 respuestas): 2 muy alta, 5 alta, 2 media, 2 baja En promedio las agencias declaran que el training recibido es satisfactorio. Sin embargo, el % del presupuesto destinado a este rubro en las agencias de Peru, Chile, Argentina y Brasil es en promedio del 1%. Los directores no suelen tener experiencia previa en el sector de transporte o formación académica en economía o leyes. Son muy pocas las agencias que publican información completa y actualizada en su página web

11 4. Rol de la agencia reguladora de aeropuertos en un proceso de incorporación de capital privado en la operación de aeropuertos Principal mensaje: La experiencia muestra que las agencias en América Latina han tenido un rol muy limitado. Idealmente, ANAC debería tener un rol destacado y participar activamente. Por qué es importante la participación de la agencia reguladora? La evidencia muestra que el 45% de las concesiones son renegociadas (y el 85% de ellas en los primeros 4 años) La principal razón es el pobre diseño del contrato de concesión (asignación de riesgos, incentivos económicos) y objetivos puramente fiscales para la concesión

12 La agencia debería poder opinar en los siguientes aspectos Valuación de activos Estructura de mercado y tamaño paquete de concesión Duración del contrato Mecanismo de fijación de tarifas y su revisión en el tiempo Garantías de desempeño Planes de inversión Objetivos de calidad y mecanismo para su supervisión Asignación de riesgo en fase operacional Mecanismos de resolución de conflictos Obligaciones de libre acceso y competencia Mecanismos de selección y diseño de proceso de licitación 12 12

13 Posibles áreas específicas para ANAC Valuación de activos: Necesidad de desarrollar un modelo económico financiero apoyado en un sistema de contabilidad regulatorio previo a una eventual concesión. Existe amplia experiencia en Brasil, y muy buenos ejemplos recientes de ANTT Estructura de mercado y propiedad: Concesión individual (Chile), por grupos geográficos (México), monopolio en el país (Argentina)? Lecciones del caso BAA en UK. Subsidios cruzados entre aeropuertos? Benchmarking, yardstick competition Reglas de separación vertical entre operadores aeroportuarios y aerolíneas? Trade off entre competencia y eficiencia 13 13

14 Posibles áreas específicas para ANAC (cont) Mecanismo de fijación de tarifas Single till vs dual till? Price cap o tasa de retorno? Ajuste por precios locales o internacionales? Planes de inversión e indicadores de calidad Tendencia: medir por resultados (calidad) en lugar de inputs (inversiones). Omisión de concesiones en la región: poquisima importancia a la medición de indicadores de calidad (buen ejemplo en Australia, ACCC) Asignación de riesgos y garantías Aeropuertos suelen tener escasa influencia en la demanda. Se piensan otorgar garantías? Consecuencia es generación de pasivos contingentes

15 Posibles áreas específicas para ANAC (cont) Acceso y competencia: ANAC debería poder determinar competencia en mercado de groundhandling Participación y consultas: ANAC debería liderar proceso de consultas con usuarios (pasajeros, aerolíneas, proveedores de servicios combustible, groundhandling, otros) Mecanismos de selección operadores Obligación de incluir un operador con experiencia internacional? Tentación para constructoras sin experiencia en operación de aeropuertos Priorizar calidad del servicio y no maximización de recursos fiscales 15 15

16 Economía política de las concesiones Fuerte presión del sector público (gobierno en el poder), y de potenciales consorcios para acelerar el proceso. Importantes incentivos para anunciar majestuosas inversiones (especialmente válido en aeropuertos). Presión de aerolíneas locales (y IATA) para no aumentar tarifas La experiencia en América Latina ilustra incentivos para completar el deal, sin preocupación por la fase de operación que puede durar hasta 30 años Todas estas fuerzas impiden el trabajo analítico de la agencia reguladora (que debe tener el rol de abogado del diablo ). Sólo tendrá éxito si tiene fuerte apoyo político 16 16

17 Reflexiones finales El rol de la agencia reguladora en un proceso de concesión es clave. Debe tener un rol activo. La agencia tiene que desarrollar un modelo económicofinanciero y un sistema de contabilidad regulatoria antes del inicio del proceso de concesión Dialogar con agencias de otros sectores en el mismo país y del mismo sector en otros paises (en general esto NO ocurre) Impulsar una concesión basada en calidad del servicio y no exclusivamente en inputs (inversiones)

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