"La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional" DT 05 / 1993

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1 CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION "La Modernización de la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Regional" copyright CEFIR DT 05 / 1993 Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de Declan Kearney, Renato Carreri Palomba, Ronaldo Eustachio Rocha, Renaud Gace, Achim Rogmann, Albert Hazeloop no han sido revisadas por los autores.

2 Tabla de Contenido Humberto RIOS RODRÍGUEZ p. 4 La Organización y la Gestión Aduanera en los Procesos de Integración Económica Declan KEARNEY p. 11 La Organización y la Gestión de las Aduanas en el Marco de la Integración: Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado Mundial Renato CARRERI PALOMBA p. 18 Organización y Gestión Aduanera en el Marco de la Integración Ignacio GONZALEZ p. 34 El Papel de las Tecnologias de Información en la Modernización Aduanera Ronaldo Eustachio ROCHA p. 42 El Papel de las Tecnologías de Información en la Modernización Aduanera Humberto RIOS RODRÍGUEZ p. 47 Integración y Cooperación Administrativa Juan Francisco ROJAS p. 51 Cooperación entre las Administraciones Aduaneras Nacionales para la Ejecución de Normas Comunes y Lucha contra el Fraude Renaud GACE p. 56 Técnicas de Control y Facilitación Benjamín PRADO p. 64 Metodologías de Trabajo. Técnicas de Control y Facilitación Aduanera Richardt VORK / Wolfgang KATTENBUSCH p. 68 La Gestión Arancelaria en la Comunidad Europea Renaud GACE p. 76 La Formación al Servicio de la Modernización de las Aduanas Jorge ENRIGUE LOERA p. 82 Necesidades de Formación para la Modernización de las Aduanas Achim ROGMANN p. 88 Bases del Derecho de Valoración en Aduana de la Comunidad Europea Osvaldo AQUIERI p. 99 El Actual Sistema del Control de la Valoración de las Mercaderías de la Aduana Argentina Albert HAZELOOP p. 101 Las Reglas de Origen Héctor ROMERO p. 106 La Cuestión de las Normas de Origen en los Distintos Esquemas de Integración: El Caso de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y del MERCOSUR Achim ROGMANN p. 115 Los Procedimientos Aduaneros con Significación Económica Dentro del Derecho Arancelario de la Comunidad Europea 2

3 María del Carmen PACOR p. 124 Regímenes Aduaneros Especiales Albert HAZELOOP p. 129 Simplificación de los Procedimientos Aduaneros Mauricio VILLEGAS ECHEVERRI p. 132 Simplificación de Procedimientos Aduaneros y Controles Integrados en Frontera 3

4 LA ORGANIZACION Y LA GESTION ADUANERA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA Humberto RIOS RODRIGUEZ Ex-Director General de Aduanas. Madrid, ESPAÑA 1. INTRODUCCION Uno de los elementos determinantes de la profundización y del desarrollo de un proyecto de integración económica consiste en la organización y en la gestión de las administraciones aduaneras que sirven a los países implicados en el proceso de integración. Como se ha señalado en la literatura económica la Unión Aduanera (UA) es la piedra angular sobre la que debe apoyarse el "edificio" de la integración. Cualquiera que sea el objetivo y grado de integración buscado, la gestión de los intercambios comerciales entre los "socios" y con el exterior del área a integrar, a través de la aduana, es el arco de bóveda del inicio primero y posterior desarrollo del proceso de integración. Así, puede afirmarse que las etapas de un proceso de integración se ordenan por el papel más o menos relevante que juega la administración aduanera. Zona de Libre Cambio (ZLC) Unión Arancelaria Unión Aduanera Mercado Común (MC) o Mercado Unico (MU) El pasado año en este mismo lugar, se me encargó una ponencia sobre los problemas que planteaba la gestión de una UA; mi exposición suscitó, en aquella ocasión, un interesante debate en torno al tema, que desearía pudiera repetirse por constituir, sin duda, la aportación más interesante al examen de esta cuestión el intercambio de ideas. Entonces, me limité a realizar una enumeración o catálogo de situaciones nuevas, que la aduana, como palanca del proceso de integración, tiene que afrontar. Señalaba así: La construcción de un Arancel Aduanero Común (en sus aspectos de nomenclatura y tipo arancelario). Los mecanismos para asegurar la aplicación uniforme de la normativa común. La resolución de controversias. La celebración y trasposición a los ordenamientos nacionales de una legislación aduanera común. La uniformidad en los métodos de trabajo en la Aduana (control, inspección "a priori" y "a posteriori"). Los acuerdos sobre decisiones vinculantes para las partes. La intensificación de la cooperación y Asistencia Administrativa. La conveniencia, en fin, de un texto codificado en materia Aduanera, etcétera. Todo ello iba dirigido al objetivo esencial de conseguir que el resultado de la aplicación de la normativa aduanera sea idéntico o al menos lo más similar posible, cualquiera que sea la oficina de Aduanas del país elegido por un importador o exportador de la UA. Se trata de evitar desviaciones de tráfico, situaciones indeseadas que pueden poner en riesgo el éxito de la Unión, provocadas por las ventajas que los operadores económicos supuestamente obtendrían al operar por una Aduana en lugar de otra. La elección del lugar de entrada o de salida de las mercancías debe producirse por otras razones económicas, proximidad de centros de consumo o de distribución, costes o facilidades de transporte y de acceso al mercado, pero nunca porque la organización o la gestión aduanera presenta disparidades, distinto tratamiento o diferente flexibilidad en tal o cual punto del cordón exterior. 4

5 La frontera exterior común de los países integrados debe proporcionar neutralidad en el tratamiento de los intercambios. Además, debe otorgar certeza y seguridad jurídica a los operadores económicos. Estos deben conocer y comprobar que las consecuencias de la aplicación de la legislación aduanera, comercial y demás normativa cuya aplicación está encomendada a la aduana, habrán de producir idénticos resultados en las oficinas de Aduanas del país A o del país B conformantes del área de integración. Esta identidad de resultado y en consecuencia la seguridad jurídica derivada, es esencial para la credibilidad del proceso de integración. En resumen, en estas ideas iniciales, me interesa subrayar como conclusión que la organización y la gestión aduanera en un proceso de integración debe tener como objetivo principal el logro de una aduana uniforme con identidad de resultado cualquiera que sea la oficina o el país elegido para realizar los intercambios. De la misma forma que resulta evidente que en un Estado Miembro (EM) las distintas oficinas de aduanas no producen discriminación entre los operadores, sino igualdad de trato, también en el proceso de integración las Aduanas de los distintos países integrados, como consecuencia de la utilización de los mismos métodos de despacho, la misma normativa, igual procedimiento y similar documentación, deben obtener resultados idénticos. Tendremos así una Aduana uniforme en el Norte de Brasil y en el Sur de Argentina, en el Este de Grecia o en el Oeste de España. 2. EL PAPEL DE LA ADUANA EN LA INTEGRACION ECONOMICA La Aduana debe contemplarse en el proceso en una triple dimensión como instrumento técnico, inmerso en un contexto jurídico y con una finalidad política. Debemos pues examinar: El lugar que ocupa, el "rol" de la Administración de Aduanas de una UA en el proceso de integración buscado y en el ámbito de las relaciones internacionales, frente a los países del resto del mundo o países terceros. Cuáles son las principales estructuras que aseguran y garantizan el funcionamiento de esta UA. Finalmente, cuál es la imagen de esta organización en el operador económico que la utiliza o en el ciudadano al que sirve, en general. 2.1 La Aduana como instrumento técnico Normalmente, la administración aduanera es la encargada por los distintos gobiernos de aplicar la legislación aduanera, pero además ejecuta otras políticas que afectan a los intercambios, la normativa o la política comercial, la sanitaria, la agrícola a veces, la industrial en mayor o menor medida y en fin la de protección del patrimonio artístico o cultural. En la medida en que el proceso integrador abarque y contemple políticas comunes, la Aduana está llamada a desempeñar un papel cada vez más relevante y más uniformador cara a los intercambios con el exterior. Por otra parte la integración económica busca un desarrollo creciente de los intercambios en el interior del área de integración fomentado la tendencia a un MU entre los países integrados. La Aduana debe jugar aquí un papel de impulso de estos intercambios internos, con la facilitación de trámite y agilización de procedimiento, incluso con la desaparición de su intervención en ellos cuando el grado de desarrollo de la integración lo haga conveniente. Este es el caso del Mercado Unico Europeo, que se inicia en enero de 1993 como preveía el Acta Unica desde 1986, tras 36 años de perfeccionamiento y profundización en una UA que tiene sus orígenes como ustedes saben en el Tratado de Roma de En esta tarea de agilización y desarrollo del mercado interno, la Aduana tiene, como armas para convertirse en motor de su realización, la simplificación de los métodos de control del tránsito interno, con paulatinos cambios, sucesivos y a veces audaces para vencer las tradicionales resistencias al proceso relacionado con intereses particulares que a veces dificultan el logro del Interés General. 5

6 Los operadores económicos, Comisionistas, Agentes de Aduanas, los propios funcionarios de Aduanas, no siempre contemplan con la necesaria altura de miras la pérdida de pequeñas cuotas de poder que deben redundar en un mejora del bienestar de los pueblos a los que sirven. Siempre aparecen argumentos utilizables, como el posible aumento del fraude, la desconfianza en los métodos de control del país vecino y tantos otros que los responsables de alto nivel político y técnico de la Administración Aduanera tienen que superar para continuar la construcción de la integración económica deseada con las conocidas ventajas de: Especialización de las producciones. Economías de Escala. Efecto creación de comercio. Mayor poder de negociación frente a terceros, etcétera... Naturalmente, de todo lo relatado hasta aquí, debo señalar que el papel demandado en la Administración Aduanera, será más o menos intenso en función del proceso de integración diseñado en el tratado por los responsables políticos de los gobiernos respectivos. Pero en todo caso se tratará de una cuestión de grado o de etapas de integración económica, ya que esta es en sí misma, un proceso dinámico, en continua evolución hacia un estadio que conocemos como UA o incluso en un grado superior hacia el MC con libertad de circulación de bienes y servicios en el área integrada. El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) contenía como principio general la idea de no discriminación en los intercambios, pero reconoce, en cambio en su Artículo XXIV.4 y 5, la utilidad de la creación de entidades de integración regional bajo la forma de ZLC o UA. Tras esta derogación al principio general de no discriminación el GATT en el mismo Artículo XXIV.8 define la UA como la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un único territorio aduanero con las consecuencias siguientes: a. En el plano interno: Eliminación, en lo esencial de los intercambios entre los EM de la integración, de los derechos de Aduana, y de otras reglamentaciones restrictivas. b. En el plano externo: La identidad sustancial de los derechos de aduana y otras segmentaciones aplicadas por los Estados integrados. La ZLC se distingue de la UA por dos razones esenciales: a. La protección externa de los EM no es uniforme. b. En el plano interno la eliminación de los derechos de aduana y otras reglamentaciones comerciales, sólo beneficia a las mercancías originarias de la zona. En medio de ambas instituciones se encontraría la Unión Arancelaria, conformada por un Arancel Exterior Común (AEC) pero sin uniformidad de otras reglamentaciones comerciales, aduaneras y de tipo fiscal. Subrayo que estas dos Instituciones, ZLC y Unión Arancelaria, son etapas de integración económica de menor ambición que la UA, pero puede considerarse conveniente abordarlas como fases previas en búsqueda de la UA. Lo evidente es que la conformación de una Administración Aduanera capaz de gestionar cada una de estas formas de integración económica, habrá de ser necesariamente con distintas exigencias aunque con unos rasgos básicos comunes. En lo que sigue me referiré al proceso integrador más completo, a la UA, sin perjuicio de que en el debate podamos detenernos en aquella forma de integración en que ustedes estén más interesados. La organización y gestión de una Administración de Aduanas para servir a una UA necesariamente será la más compleja de acuerdo con lo hasta aquí señalado, al tratarse de un estadio superior de integración económica y llamado a maximizar los beneficios de la integración, hasta el punto de posibilitar pasos ulteriores como la Unión Económica con libre circulación de personas, bienes, servicios, y capitales o como se conoce en terminología europea, aseguramiento de las "famosas cuatro libertades" para lo cual el Acta Única Europea modificó el tratado fundacional de la Comunidad Económica Europea (CEE) o Tratado de Roma, para ser nuevamente reformado por el reciente Tratado de Maastricht o tratado de la Unión Política. Pero, como esto es seguramente de sobra conocido por ustedes quiero volver al hilo conductor de esta exposición para referirme a continuación a las bases de la organización y gestión de una UA. 6

7 2.2 Estructuras que garantizan la gestión de una UA En las siguientes sesiones de este Seminario van a ser examinadas las Estructuras Normativas de una UA "in extenso" yo quisiera aquí ofrecer una visión globalizadora de estas estructuras para introducir lo que los expertos adelantarán en profundidad en los días sucesivos. Así tenemos que una UA se apoya esencialmente en la gestión de los elementos siguientes: a) Arancel Exterior Común Con una nomenclatura común y los mecanismos que aseguren la aplicación uniforme de esta nomenclatura, con sus instrumentos reguladores de carácter complementario (restricciones cuantitativas, derechos "antidumping", compensadores, con sus especificidades agrícolas con los instrumentos de aplicación de la Política Arancelaria (suspensiones arancelarias, contingentes, topes máximos y otros mecanismos de Selección Suplementaria). En definitiva, con la utilización de este AEC para que cumpla la función económica al servicio de la UA, incluso con un trato diferenciado de los intercambios como instrumento básico de la Política Económica esto es, la preferencia arancelaria y los Acuerdos de Autolimitación. b) El valor en aduana Aceptada una Definición de Valor, tras el examen de las ventajas e inconvenientes de la Definición de Bruselas y de la Definición del GATT, la aplicación de la opción elegida debe realizarse con rigor para evitar desvíos de tráfico. c) El origen Con un sistema de normas o reglas de origen bien definido, para que pueda ser debidamente administrado. d) Los regímenes aduaneros económicos (Tráfico de perfeccionamiento activo y pasivo, régimen de transformación en Aduana, depósitos aduaneros, zonas y depósitos francos). e) La política de simplificación de procedimientos y formalidades Adopción de métodos de trabajo dirigidos a la agilización del comercio, abaratando costes innecesarios, con unos procedimientos adecuados de control selectivo "a priori" complementados con investigación y control en las empresas a través de su contabilidad, con actuaciones "a posteriori". f) La eliminación de disparidades generadoras de obstáculos Consistentes en tratar de eliminar los efectos de la fiscalidad indirecta interna que pudieran ser discriminatorios, en una búsqueda de la neutralidad en la imposición interna para los intercambios. Así como la disminución de la incidencia de políticas comerciales nacionales para determinados productos o los problemas de la toma de datos estadísticos en las fronteras internas. En todo caso, una supervisión permanente sobre las llamadas medidas de efecto equivalente al arancel. g) La incorporación de las tecnologías de la información a la administración aduanera de la Unión para poder coadyuvar tanto a la agilización del tráfico, ya señalada, como a mantener el indispensable control con el menor coste y retardo posible al ser esto una exigencia del comercio internacional en el momento actual. h) La adecuada formación y mentalidad de los funcionarios que están al servicio de la gestión aduanera. Aquí, siendo esencial su capacitación, no lo es menos el que estén convencidos de que su tarea debe ser solidaria y coadyuvante con sus colegas de los otros países integrados, considerando a estos compañeros de una gestión común, como lo venían siendo los de la oficina aduanera más próxima de su país. Serán en este punto indispensables programas de formación común con similares materias, pero también intercambios y contactos personales constantes a todos los niveles entre los participantes en el proceso de los diferentes países, para mejorar los métodos de trabajo en búsqueda del mejor y para ganar confianza recíproca entre las aduanas distantes pero eslabones de una cadena común. La Aduana Exterior de la UA debe proporcionar idéntica protección con todos los operadores en todos los puntos de despacho. i) Los instrumentos de cooperación administrativa. Directamente relacionado con lo anterior está el desarrollo de la cooperación administrativa y la asistencia mutua que he señalado en último lugar por dos razones muy distintas, la primera es que la considero de 7

8 primordial importancia para el éxito de la gestión de una UA y la segunda es que me corresponde a mi con otros colegas profundizar en ella. Me limito aquí a subrayar su significación y relevancia. Pues bien, enumerados someramente hasta ahora los que considero elementos esenciales de la gestión de una UA a través de la descripción de sus estructuras normativas, puedo asegurarles que no son menos importantes lo que podríamos llamar estructuras de funcionamiento, es decir el conjunto de las innumerables decisiones de carácter general o particular, que son adoptadas en la gestión diaria a los distintos niveles y que son determinantes en el funcionamiento de la UA. Se puede afirmar que el éxito de la Gestión depende tanto de la calidad de la estructura normativa adoptada como de la estructura de funcionamiento, complementándose ambas con similar cuota de responsabilidad en el proceso. Si la estructura normativa, como queda dicho debe pretender la homogeneidad, la estructura de funcionamiento debe asegurar la coordinación y en este aspecto me interesa detenerme en el papel reservado a los distintos EM por un lado y al que corresponde a los órganos institucionalizados que han de velar por la resolución de controversias o por la adopción de decisiones comunes, sean comisiones mixtas, comités de reglamentación o cualquiera que sea su denominación oficial. 3. LOS ESTADOS ASOCIADOS Los EM participan decisivamente en la conformación de la UA mediante la elaboración, a través de sus representantes, de las reglas por las que se rige la Unión. En la Comunidad Económica Europea la institución de papel predominante en la actuación de los EM es el Consejo de las Comunidades Europeas con sus múltiples comités y grupos de trabajo que conservan los poderes de participación en los procedimientos de elaboración de la normativa y de reglamentación. Los EM son asimismo responsables de la aplicación uniforme, homogénea, de aquella normativa elaborada en común y cuya entrada en vigor han decidido conjuntamente. Los instrumentos y mecanismos que afectan en los intercambios ya sean estrictamente aduaneros comerciales, fiscales o por razones de política industrial o sanitaria son confiados en su aplicación a la administración aduanera común, de la misma forma que en cada país venían siéndolo con anterioridad al inicio de la integración. Es esta la razón de que las administraciones aduaneras, se sitúan entre las primeras parcelas de cada función pública de los diferentes EM, que requiere una perspectiva de la integración en proceso. Este lugar le exige asimismo un alto grado de movilidad y de dinamismo, de capacidad de adaptación frente a las nuevas tareas que tiene que acometer constantemente. Esta perspectiva comunitaria se acentúa, si en el proceso de integración, como es el caso de las Comunidades Europeas, se responsabiliza a las Administraciones Aduaneras Nacionales la percepción de los derechos de aduana y otros impuestos o recargos, que nutren el presupuesto comunitario. Aunque la cantidad recaudada no sea un elevado porcentaje de este presupuesto común esta función otorga a la aduana un vínculo funcional y sicológico entre las diversas Administraciones y refuerza su coherencia. Todo ello constituye un proceso convergente que no debe, sin embargo llevarnos a la conclusión de que la única forma eficaz de gestionar la UA, es exclusivamente con una administración comunitaria. Este es un objetivo, en su caso, a un largo plazo, sin que resulte indispensable para una satisfactoria administración de la UA. Lo recomendable en los primeros años es que cada Administración de Aduanas conserve su organización, sus regímenes estatutarios, sus raíces tradicionales, para no poner en riesgo lo esencial del proceso que consiste en hacer posible una integración económica, gradual y paulatina, posibilista, sin necesidad de cuestionar una organización asentada con mentalidades diversas, si bien lo deseable, como ya se ha dicho es que se obtengan resultados similares en la aplicación de la normativa, con métodos, tecnologías y funcionarios capacitados de forma lo más común posible, para asegurar la certeza jurídica que los operadores económicos precisan y para posibilitar una cooperación cada vez mayor y cada vez más indispensable como veremos más adelante. 4. LOS ORGANOS COMUNES 8

9 Bajo este título quiero referirme a la necesidad que existe en la conformación de una integración económica de órganos con capacidad y competencia para la adopción de decisiones con repercusiones en todo el ámbito del área a integrar, con la aparición frecuente de intereses nacionales contrapuestos. En el Tratado de Roma se atribuye esta responsabilidad a una institución clave: la Comisión, que asume el papel de guardián del Tratado (Artículo 155) y debe velar por la correcta aplicación de éste y de las disposiciones adoptadas en base al mismo. Si la defensa de los intereses comunitarios colisiona con intereses nacionales de un EM, está previsto el recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en virtud del Artículo 169 del Tratado. Pero, sin profundizar en el complejo entramado institucional en las Comunidades Europeas, lo que me interesa señalar aquí es que, además de lo señalado antes, al referirme al papel relevante de los Estados Asociados en la construcción de la Unión, también debemos hacer una reflexión sobre qué atribuciones deben recaer en lo que he titulado Organos Comunes. a. Estos Organos Comunes deberán tener participación en: o el proceso legislativo que vaya elaborando la estructura normativa de la integración económica, o la elaboración de las estadísticas necesarias para la gestión y adopción de decisiones por los Organos Comunes y nacionales, o la coordinación de las posiciones de los Estados Asociados en el seno de los grupos de expertos gubernamentales, en los que frecuentemente aparecen intereses contrapuestos, o la existencia del llamado derecho de iniciativa, consistente en la posibilidad de presentar propuestas o instar a su elaboración, para su aprobación por el Consejo en materias que la construcción de la integración requiere. o la función de concertación informal con los representantes de los Estados Asociados para hacer posible la adopción de decisiones comunes, o la defensa de los intereses supranacionales que pueden contraponerse a algunos intereses particulares de algún Estado Asociado. b. Un segundo bloque de actividades consiste en la posibilidad de conferirle competencias para la ejecución de la normativa establecida por el órgano legislador. Así aparecen aquí: o las funciones de gestión relativas a los límites y cantidades determinantes de las preferencias arancelarias, por ejemplo, o el mantenimiento día a día del Arancel Aduanero Común, o el ejercicio de poderes delegados a través de los llamados comités de reglamentación. En este marco, el Organo Común, puede adoptar, previo dictamen de los Estados Asociados, disposiciones de aplicación. El funcionamiento de estos comités de reglamentación podría resumirse de la siguiente forma: el Organo Común somete una propuesta de reglamento al comité. Cuando esta propuesta es conforme al dictamen expresado por mayoría del comité, el Organo Común adopta el reglamento. En caso contrario, el órgano común presenta al Consejo su propuesta para su deliberación. Los comités de reglamentación deben ser competentes en materias como: nomenclatura arancelaria, valor en aduana, origen de las mercancías, tránsito interno, regímenes aduaneros económicos, franquicias aduaneras y asistencia mutua. c. El tercer conjunto de funciones importantes del Organo Común resulta de las relaciones que el área integrada habrá de mantener con los países terceros, ya que los intereses de los Estados Asociados deben tener una coordinación y una voz única frente al exterior para hacer valer uno de los beneficios que la agrupación económica genera, como es el incremento del poder negociador, frente a países terceros y en organizaciones y acuerdos multilaterales. Estas funciones pueden asignarse a un comité aduanero o a un comité mixto, si no son exclusivamente materias aduaneras las que son objeto de negociación. Esta posición común y previamente coordinada es la que debe permitir negociar con mayor fuerza en organizaciones como el GATT, el Consejo de Cooperación Aduanera, etcétera. d. Finalmente, el Organo Común debe contar también con la facultad de participar, a petición propia, en controles de gestión o auditoría que los Estados Asociados realicen a las distintas oficinas de Aduanas para tratar de homogeneizar, por este cauce, los métodos y procedimientos de gestión y recaudación, a la vez que proporcionar una garantía de correcta aplicación de la normativa en todo el espacio integrado. 9

10 Las funciones de control pueden también ampliarse a las de examen de las disposiciones normativas nacionales para evitar que la facultad normativa propia y de interpretación de la común, de los Estados Asociados, no ponga en riesgo el proceso convergente de la integración. Directamente relacionado con las funciones de control aparece también la necesidad de la coordinación en lucha contra el fraude, en sus aspectos preventivos y represivos. También aquí el Organo Común debe jugar un papel relevante, asociándose en investigaciones y controles con los Estados Asociados, para lograr una Aduana Exterior lo menos permeable posible a la introducción de prácticas fraudulentas y desleales. 5. CONCLUSIONES El objetivo a alcanzar en la construcción de una UA, tal como se define en el Artículo XXIV b) del GATT, debe contemplarse en la doble perspectiva externa e interna. a. Desde el punto de vista exterior, de las relaciones con los países del resto del mundo (países terceros), el logro importante es el de la construcción de un Arancel Aduanero Común y que las derogaciones a este Arancel Común (suspensiones, contingentes, tipos preferenciales, etcétera) sean de naturaleza común, con la consiguiente desaparición de excepciones nacionales. Igualmente importante es la búsqueda de una legislación aduanera común para cada uno de los regímenes y procedimientos aduaneros. En una segunda fase sería necesario contemplar también el derecho al recurso contra los actos de las autoridades aduaneras nacionales, el examen del derecho sancionador, penal y administrativo. Por otra parte, resulta asimismo fundamental la armonización de las reglas que disciplinan campos no estrictamente aduaneros, como el comercial o el de los controles sanitarios, veterinarios o fitosanitarios, dado que la aduana es la encargada de aplicar esta normativa a los intercambios exteriores. b. Desde el aspecto interno, que mira al comercio interior del área integrada, los esfuerzos deben contemplarse en la dirección de simplificación de formalidades, de controles aduaneros, restricciones cuantitativas y demás medidas de efecto equivalente, sobre todo en la etapa posterior a la eliminación de los derechos de aduana entre los Estados Asociados, ya que en los primeros momentos de construcción de la Unión la prioridad debe ser la de caminar hacia esta desaparición de aranceles en el comercio interior. La legislación aduanera común debe permitir al operador económico la elección de declarar sus mercancías a la importación o a la exportación en la frontera o en Aduanas interiores con idénticas exigencias en todos los países asociados, así como la utilización de procedimientos simplificados con una sustitución creciente del concepto de control físico por el de control administrativo, complementado con sistemas de auditorías basados en procedimientos de investigación y comprobación de análisisriesgo. Todo ello apoyado en una estrecha cooperación administrativa y asistencia mutua creciente. 10

11 LA ORGANIZACION Y LA GESTION DE LAS ADUANAS EN EL MARCO DE LA INTEGRACION: Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado Mundial Declan KEARNEY Funcionario del Ministerio de Finanzas, Irlanda; Profesor Visitante, Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP). Maastricht, HOLANDA. 1. INTRODUCCION Es posible argumentar que la organización y la gestión no son temas relevantes para los servicios aduaneros. Después de todo, podría sostenerse, las aduanas no deciden las políticas a llevar a cabo. Ellas no tienen voz en la fijación de las tasas arancelarias ni en la definición de las mercancías que deberían estar sujetas a cuotas u otras restricciones. El papel de las aduanas consiste en aplicar las decisiones que le imponen otros sectores del Gobierno de un país. Inclusive, sería inusual que se consulte a los funcionarios aduaneros acerca de la factibilidad de aplicación de determinadas políticas. Frente a estas circunstancias, los reclamos contra ciertas prácticas de los funcionarios aduaneros estarían dirigidas a las personas equivocadas. Sin embargo, la tentación de los servicios aduaneros es la de asumir que, dado que las directrices políticas que deben ejecutarse son decididas fuera del ámbito aduanero, la organización y la gestión del trabajo de los servicios aduaneros es -en el mejor de los casos- algo irrelevante, o -en el peor de los casos- concierne a otras personas. La tesis del presente documento es que la organización y la gestión aduanera deben ser objeto de preocupación exclusiva de los funcionarios aduaneros. En caso de no otorgar consideración seria a estos asuntos, dichos servicios perderán los beneficios de las técnicas modernas de trabajo. Igualmente, como consecuencia de ello, decrecerán el espíritu de trabajo y la motivación. El documento examinará una serie de aspectos relativos a la organización y la gestión que se consideran importantes en el campo aduanero. Basándose en un estudio sobre el funcionamiento de las aduanas europeas, llevado a cabo bajo la dirección del autor de esta ponencia, se adelantan ciertas ideas que son pertinentes para la integración aduanera. Estas ideas están siendo puestas en práctica en el ámbito de la Comunidad Europea (CE) y espero puedan ser una buena fuente de reflexión. 2. TIPOS DE ORGANIZACION Al hablar sobre organizaciones, resulta útil comenzar preguntándose qué tipo de organización es un servicio aduanero. Existe algún rasgo especialmente distintivo en él?; Se trata de una organización más o es diferente?; En qué grado es diferente?; Cómo establecer la comparación con otras organizaciones?. Para responder a estas preguntas, permítanme presentar cuatro tipos de organizaciones: un comercio, un banco, un hospital y una firma de consultoría. Creo que estarán de acuerdo en que son ejemplos bien diferenciados entre sí. Pero, cómo se deben establecer esas diferencias?. Un comercio puede ser descrito como una organización simple, integrada probablemente por un empresario y un número reducido de personal. En este caso, el empresario participa en todo el trabajo de la organización. El caso de un banco es más complejo, pues nos referimos a un número mucho mayor de personal, a una amplia división de funciones -servicios a los clientes, personal, finanzas, asuntos jurídicos, etc.- donde el gerente sólo participa en una pequeña parte del trabajo diario. Se requieren especialistas y expertos para asistirlo en el desarrollo de sus tareas. Por otra parte, un hospital es también una organización de grandes dimensiones con una amplia división de funciones: sin embargo, nadie visita un hospital y pide ver al director gerente! La gente pide para ver al supervisor o al médico de guardia. La diferencia entre un banco y un hospital tiene que ver con la organización básica del trabajo. En un banco, el trabajo a nivel operativo se determina mediante reglas y procedimientos. En un hospital, se determina por la preparación y las aptitudes profesionales. El hospital es una organización compuesta por profesionales, el banco cuenta con oficinistas o burócratas. El tipo de organización que presento en último lugar es una firma de consultoría. Nuevamente, podemos tener una organización muy grande, una división menor de funciones, pero la esencia de la organización consiste en resolver problemas mediante la innovación. La característica de este tipo de organizaciones es la utilización de un enfoque de trabajo en equipo recurriendo al método de prueba y error. 11

12 El siguiente cuadro describe las cuatro organizaciones: ORGANIZACION TIPO INSTRUMENTO DE COORDINACION Comercio Banco Hospital Firma de consultoría Simple Burocracia Burocracia Combinación supervisión directa reglas estandarizadas aptitudes estandarizadas fluida El comercio se describe como una organización simple en la que la coordinación se logra mediante supervisión directa. El banco se describe como una organización burocrática en la que la coordinación se logra a través del funcionamiento de reglas estandarizadas. El hospital es también una organización burocrática en la que la coordinación se logra mediante aptitudes estandarizadas. En el caso de la firma de consultoría, se la describe como un sistema mixto, donde la coordinación es lograda de manera fluida. Con base en estas tipologías simplificadas, podemos estar de acuerdo en que un servicio aduanero es una burocracia, más del tipo de un banco que de un hospital. En términos de "jerga" técnica, un servicio aduanero es más parecido a una burocracia "tipo máquina" que a una burocracia "profesional". Procederemos a continuación a analizar un poco más a fondo las "burocracias tipo máquina". En teoría, estas organizaciones operan mejor en entornos estables y no complejos. De hecho, la queja común de la gente que trabaja en ellas es que el trabajo es monótono, rutinario y aburrido. Lo común es que tengan una pirámide jerárquica extendida, con el trabajo dividido en pequeñas partes, numerosas reglas y escasa discrecionalidad para aplicarlas. En teoría, las "burocracias tipo máquina" funcionan mejor si disponen de un departamento de estudios (o de planificación) altamente desarrollado e influyente, encargado de diseñar y mantener el "sistema de estandarización", al que se podría definir como la esfera de definición de las reglas de la organización. Este departamento puede cumplir labores como las siguientes: la compilación de la información sobre el trabajo realizado, el recuento de las cartas que se han recibido, la cuantificación de las quejas que se han formulado, la evaluación del ritmo con que se da respuesta a las cartas, la identificación de las reglas que deben ser modificadas, etcétera. Resulta una obviedad afirmar que las "burocracias tipo máquina" son altamente resistentes al cambio: "el status quo está bastante bien, gracias" bien puede ser la consigna que presida su actuación. Una limitación seria de las "burocracias tipo máquina" es que, en ocasiones, debido a su propia naturaleza, están tan centradas en la elaboración de reglas y en velar para que el desarrollo de las tareas se haga acorde con ellas, que terminan por perder de vista los resultados que efectivamente se obtienen o los objetivos que se pretende alcanzar. Las denominadas tres "E", esto es, los conceptos de efectividad, eficiencia y economía ayudan a aclarar este punto. La efectividad se puede describir como "hacer lo correcto", la eficiencia, como "hacer las cosas bien" y la economía, como "hacer las cosas erróneas, pero de la forma más barata". Las preguntas que fuerzan a las burocracias a salir de su letargo y recapacitar son: qué se está pretendiendo lograr?; o cómo se sabe que se ha alcanzado lo que se propuso conseguir en un comienzo?. En otros términos, se puede preguntar: Cuán efectivo es usted?; o está haciendo lo correcto? La diferencia entre una burocracia eficiente y una efectiva puede ilustrarse de la siguiente forma: DIMENSION EFICIENCIA EFECTIVIDAD Proceso Enfoque Entorno Criterio de éxito Sistema de costos Administración atendiendo a procedimientos supuestamente estable aplicación de reglas desconocido jerárquico Gestión resultados/metas cambiante resultados alcanzados consciente de los costos mixto En esencia, la diferencia fundamental reside en la distinción entre el enfoque administrativo y el enfoque gerencial. Los servicios aduaneros pueden ser caracterizados como "burocracias tipo máquina". Además, podemos decir que, debido a las rápidas transformaciones que se están operando, el entorno de la aduana le está 12

13 forzando a adoptar cambios en la forma en que encara su trabajo. Los cambios están forzando a los servicios aduaneros a pasar de ser eficientes a ser efectivos. A fin de aclarar este punto, permítanme detenerme en el estudio de los servicios aduaneros de la CE al cual hice anteriormente referencia. El objetivo del estudio fue asesorar a la Comisión de la CE acerca de cómo gestionar la transición de los doce sistemas de los Estados Miembros (EM), cada uno con sus propios controles fronterizos, a un sistema sin controles fronterizos y una frontera externa común. 3. EL ESTUDIO DE LAS ADUANAS EUROPEAS as principales conclusiones del estudio se pueden presentar bajo los siguientes seis epígrafes que desarrollaré a continuación: Niveles de Desarrollo; Estructuras Diferenciadas; Métodos de Trabajo; Recursos; Problemas Centro - Periferia; y Aspectos Generales. 3.1 Niveles de Desarrollo De acuerdo a lo que presumíamos, el estudio puso de relieve el hecho de que los niveles de desarrollo de las administraciones aduaneras de los doce EM diferían ampliamente. Ello podía explicarse atendiendo a diversas causas: diferentes tradiciones administrativas, divergente provisión de recursos y disímil antigüedad de las diversas administraciones. Pudieron observarse desde administraciones con sistemas informatizados altamente sofisticados hasta administraciones cuyos sistemas eran casi completamente manuales. En algunos casos se aplicaban modernas técnicas de gestión y se empleaban programas de red y enfoques de equipo, mientras en otros sólo se contaba con enfoques jerárquicos de gestión. 3.2 Diferencias estructurales En la mayoría de los EM, la administración aduanera se encuadra en el ámbito de responsabilidad de los Ministerios de Economía o de Finanzas. En ciertos casos, las competencias son atribuidas a comisionados o delegados gubernamentales, mientras que en otros corresponden a las Secretarías de Hacienda o a los órganos encargados de la recaudación tributaria. En tres EM existen organizaciones de carácter "cuasi" militar que tienen cierta esfera de responsabilidad a nivel aduanero. Con estos datos en la mano, se planteó una pregunta clave para los objetivos del estudio: Qué incidencia tienen esas diferencias en la estructura organizativa de las aduanas de los EM? Una serie de observaciones deben ser realizadas al respecto. Cuando los servicios aduaneros están estrechamente integrados a otras administraciones con facultades recaudatorias, existe la posibilidad de flexibilizar la utilización de los recursos y se presentan oportunidades para establecer bases de datos conjuntas, racionalizar las técnicas de control e incorporar expertise al control del comercio nacional e internacional. Desde el punto de vista negativo, una potencial fuente de preocupación estriba en que la presión de las prioridades nacionales en materia de recaudación impositiva pueda operar como obstáculo a los avances deseados en el campo aduanero. Cuando los servicios aduaneros no están integrados a la administración de los ingresos fiscales y, en contraste, otras administraciones o servicios participan en el trabajo aduanero, los problemas asociados a la reducción y redimensionamiento de los servicios son mucho más complejos. Desde una perspectiva de gestión, se podría argumentar que en caso de convenirse en una definición común en términos de efectividad, en los objetivos del servicio aduanero y en el sistema acordado para evaluar la efectividad e introducir las mejoras requeridas, el tipo de estructura elegido por los EM para aplicar dichos objetivos no debería ser una fuente de preocupación importante. 3.3 Métodos de Trabajo El examen de los métodos de trabajo de las aduanas reveló que existía falta de uniformidad en los enfoques. Algunas administraciones hacían especial hincapié en la verificación de las auditorías de las empresas y otorgaban escasa importancia a los controles fronterizos. Otras se concentraban esencialmente en la inspección física de las mercancías. En estrecha relación con esto, se apreciaban diferencias en las redes de las oficinas aduaneras. Algunos EM disponían de una red extendida de oficinas aduaneras 13

14 interiores a fin de facilitar el cumplimiento rápido de los procedimientos aduaneros. Otros EM recién comenzaban a establecer tales redes. También variaba considerablemente el alcance con el cual algunos EM utilizaban procedimientos simplificados, en tanto otros no recurrían a ellos en absoluto. Por último, algunos EM habían desarrollado programas de informatización altamente sofisticados sobre la base de la idea del análisis de riesgo, -idea que ayuda a asignar los escasos recursos a las áreas de mayor necesidad o riesgo- mientras que otras recién comenzaban a utilizar tecnología informática. En síntesis, las aduanas europeas evidenciaban notorias diferencias en sus niveles de funcionamiento. 3.4 Recursos Los recursos dedicados a las aduanas también mostraban amplias disimilitudes entre los EM. El diario Financial Times publicaba el 31/10/89 (un año después de la presentación del Informe del Estudio a la Comisión) un artículo bajo el título "Un Informe expresa preocupación acerca de las disparidades existentes en el control aduanero", expresaba lo siguiente: "Los recursos a disposición de los servicios aduaneros en los países de la Comunidad Europea varían marcadamente, lo cual conlleva serias implicaciones sobre la efectividad del control fronterizo, según expresa un informe encargado por la Dirección General de Asuntos Aduaneros y de Tributación Indirecta de la Comisión de la Comunidad Europea, en Bruselas". El Sr. Richard Condon, jefe de política aduanera de dicha Dirección General, sostuvo que había "disparidades extremas entre los países miembros. El Departamento de Aduanas de Grecia, por ejemplo, que controla la frontera sureste de la Comunidad, no contaba con aviones o barcos para ayudarla en sus operaciones". En síntesis, la frontera externa común evidenciaba eslabones débiles en la cadena. 3.5 Problemas Centro - Periferia Resulta útil destacar la perspectiva que ofrece el análisis del sistema de aduanas comunitario como un problema centro - periferia. A nivel general, el papel dual de la Comisión -en virtud de sus facultades como órgano de iniciativa de las políticas comunitarias y como de guardián de los tratados- conduce a situarla en una posición ambigua. Para llevar adelante sus políticas, la Comisión requiere información pero, debido al papel de "policía"que también desempeña, no siempre tiene acceso a ella. Por ejemplo, el estudio concluyó que el sistema mediante el cual las pérdidas derivadas de operaciones de fraude y otras irregularidades que se juzga fueron causadas por negligencia de parte de un EM son deducidas a cuenta de futuros reembolsos, puede desalentar a las autoridades nacionales a investigar la sospecha de fraude e, incluso, a informar al respecto a la Comisión. Para mayor concreción, un ejemplo del área de la lucha contra el fraude resulta instructivo. Tras la publicación del informe anual del Tribunal de Cuentas de la CE correspondiente al año 1987, que llamó la atención -y no por vez primera- sobre ciertas deficiencias en el sistema de algunos EM para prevenir el fraude en el área de las exportaciones agrícolas, se estableció un conjunto de acciones para hacer frente a este problema. Algo después, en 1990, el Consejo y la Comisión aprobaron una serie de reglamentos que, esencialmente, disponían la exigencia de realizar una inspección física del 5% de la totalidad de las exportaciones agrícolas de los EM y estipulaban el otorgamiento de ayuda financiera para administrar dichos controles. Tal procedimiento asumía un modelo uniforme de riesgo en la Comunidad. Sin embargo, en la práctica, la fijación de un porcentaje uniforme de inspecciones podía evidenciarse como demasiado bajo en relación a los riesgos en determinada área de la Comunidad y demasiado alto en otra. Tal enfoque no consideraba que algunos EM ya contaban con sistemas sofisticados para prevenir el fraude. En algunos casos, dichos sistemas fueron establecidos tras la publicación del mencionado informe del Tribunal de Cuentas de Teniendo en cuenta esta situación, la periferia cosechó mayores éxitos en la introducción de innovaciones que el centro, las cuales fueron más efectivas que las que fueron reguladas en el centro y la periferia tuvo finalmente que retroceder e introducir sistemas menos efectivos debido a las orientaciones que predominaron en el centro. Aquí estaba el meollo del problema. La ausencia de normas estandarizadas de ámbito comunitario y la presión existente para tomar un cierto curso de acción forzaron a la adopción de lo que podría denominarse una decisión altamente "procedimental", cuando lo que se requería era un enfoque más estratégico. No 14

15 hubiera sido mejor fijar una meta consistente en un monto a ser cobrado a través de multas o en base al volumen del fraude a ser detectado? El caso del 5% ilustra los problemas asociados a la aplicación de un procedimiento común o uniforme de ámbito comunitario, pero es irrelevante a los efectos de lograr un resultado o un impacto común en términos del fraude detectado. La forma en la cual cambiar un enfoque procedimental por uno basado en resultados se tornó una cuestión importante para el estudio. En esencia, el punto era cómo operar el cambio de pasar de ser eficientes a ser efectivos. 3.6 Aspectos Generales No es necesario explicar en detalle las funciones desempeñadas por las instituciones comunitarias y por los EM en el campo aduanero, salvo decir que, en un sentido muy amplio, la Comisión se ocupa de la fijación de las políticas, en tanto los EM asumen las potestades de ejecución. El establecimiento de nuevas reglas fue objeto de negociaciones reguladas. Además de proponer nueva legislación y regular los diversos regímenes aduaneros, la Comisión prestó también un servicio útil en el campo del desarrollo de la automatización en toda la Comunidad y en la promoción de acciones conjuntas contra el fraude. Ambas acciones fueron esenciales para la preparación del Mercado Unico Europeo (MUE). El papel de la "unidad de informática" de la Comisión es el de contribuir a los esfuerzos de los EM en el campo de la automatización, mediante el desarrollo de sistemas y normas, así como en el establecimiento de sistemas comunes para la gestión de los diferentes aspectos de la Unión Aduanera (UA) como, por ejemplo, en materia de información arancelaria, administración de las cuotas arancelarias y aranceles consolidados. La unidad contra el fraude opera un sistema común que permite el rápido intercambio de información relacionada con el fraude entre la Comisión y los EM. 4. ANÁLISIS El análisis de las conclusiones se basó en la idea de que todo sistema, observado en su integridad, debe estar dotado de las capacidades necesarias para desarrollar y combinar tres funciones principales. Los tres componentes del proceso de gestión son: gestión operativa, gestión de supervisión y gestión estratégica. Antes de considerar su relevancia para el estudio, se describirá cada componente brevemente: a. La gestión operativa se refiere a las funciones ejecutivas relativas a la puesta en aplicación de las políticas en curso. Se encuadra dentro de la conocida gestión por objetivos, procurando la obtención de los mejores resultados en base a determinada cantidad de recursos disponibles y bajo la asunción de determinadas políticas. Es posible alcanzar determinados resultados cuando se cuenta con los siguientes elementos: o definición clara de los resultados a alcanzar o definición de las tareas a ser llevadas a cabo o especificación de los procedimientos estandarizados de funcionamiento, y o asignación de recursos y contabilidad de costes de los recursos utilizados b. La gestión de supervisión, en el sentido en que ese concepto pretende ser usado en esta ponencia, no debe ser confundida con la línea gerencial de supervisión operativa. Se trata de una función de personal técnico. La gestión de supervisión presta apoyo a la gestión operativa, pero también controla el rendimiento. Es sumamente efectiva cuando incluye los siguientes elementos: o descripción clara de los resultados alcanzados en comparación con las metas fijadas o identificación de las tareas realizadas por debajo de los niveles "standard" o comparación de los costos reales con los planificados o especificación de los sistemas de mejora o reposición requeridos o especificación y asignación de la capacitación requerida Las funciones generales de gestión de supervisión deben desempeñarse con una visión profesional, en forma independiente a las prácticas gerenciales existentes y al rendimiento organizacional, para verificar si están a la altura de los niveles "standard" y recomendar formas para perfeccionarlas y mejorarlas. c. La gestión estratégica es el tercer componente principal del proceso de gestión. Sus principales funciones consisten en asegurar que las políticas operativas sean apropiadas y establecer nuevas directrices cuando cambian las circunstancias y las necesidades. Al carecer de una capacidad de gestión estratégica, las organizaciones pueden persistir con mucha eficiencia en hacer las cosas erróneamente. La gestión estratégica adopta una visión global del sistema en su integridad y es responsable de revisar y redefinir los principales lineamientos de las políticas, a la luz de la experiencia de la gestión operativa y los cambios en el entorno. Sus elementos claves son: o la revisión objetiva de las políticas operativas basándose en la comparación con los objetivos operativos o la determinación de políticas de gestión de supervisión y de gestión operativa 15

16 o la fijación de las nuevas directrices, en caso de ser requeridas o la constatación de que se están haciendo las cosas correctas En base a estos conceptos, los resultados del estudio señalaron importantes carencias en términos de capacidades en todos los procesos de gestión. La capacidad de gestión estratégica era casi inexistente. La capacidad de gestión operativa se evidenció débil y difería ampliamente entre los EM. La capacidad de gestión de supervisión era consecuentemente muy precaria, debido a las deficiencias en los otros procesos. Esto no fue una buena noticia para aquellos que tenían una visión simplista de los cambios que se requerían para transformar la idea del MUE en una realidad. 5. RECOMENDACIONES Las recomendaciones principales presentadas a la Comisión y las capacidades de gestión que se consideró pertinente mejorar son las siguientes: PROCESO DE GESTION Gestión operativa Gestión de supervisión Gestión estratégica RECOMENDACIONES PRINCIPALES Fijación adecuada de costos Introducción de estándares Análisis comparativo y capacitación Creación de un comité de gestión Fijación de objetivos en base a recursos disponibles No es preciso extenderse demasiado acerca de la ideas que subyacen a estas seis recomendaciones principales, dado que pienso que el concepto fuerza debe estar claro a esta altura de la exposición. No obstante, considero necesario añadir algunos breves comentarios. Debido a la probable pérdida de puestos de trabajo que se presumía iba causar la eliminación de los controles fronterizos internos, las recomendaciones instaron a los EM a adoptar una acción coordinada. El aspecto más importante de las recomendaciones se refería a los esfuerzos realizados para otorgar cierta claridad a la capacidad de gestión operativa en un esfuerzo por orientar a todas las partes del sistema en la misma dirección. Se preconizó la puesta en marcha de tres prácticas claves: la introducción masiva de técnicas de análisis de riesgo (ver anexo), la promoción de procedimientos simplificados y la utilización de auditorías como alternativa y no como sustituto de las inspecciones físicas. De las tres, la más significativa fue la introducción del análisis de riesgo a ser puesto en funcionamiento a nivel de la oficina o el puesto aduanero. Este fue el punto de partida para encontrar una respuesta a la siguiente pregunta: " Cómo sabe Ud. que su servicio aduanero es efectivo"? La utilización de dichas técnicas ayuda a volcar los escasos recursos disponibles en aquellas áreas que requieren más atención, tomando en cuenta los flujos de comercio locales. Asimismo, dichas técnicas se centran en el logro de resultados y en la fijación de metas, lo que permite calibrar su efectividad e impacto. 6. CONCLUSION No debe interpretarse de mis comentarios previos la necesariedad de que un servicio aduanero, para cumplir con los desafíos de apertura al mercado mundial, deba tener el mismo nivel de aptitud que los supervisores altamente cualificados de un hospital o el sentido empresarial del propietario de un comercio. Ello constituiría una sobreestimación del análisis. He pretendido, por el contrario, subrayar la necesidad de conceder un mayor énfasis a lo que denomino "los procesos de gestión de supervisión". La revisión de los sistemas, la compilación de información y la capacitación son aspectos críticos para la consecución exitosa de la integración. En Europa, el papel de la Comisión se está tornando central en el plano de los procesos estratégicos y de supervisión. La Comisión compila información sobre qué se logra, analiza dicha información y revisa la efectividad de las operaciones. Junto con los responsables de las administraciones de los EM, determina directrices para el futuro. La capacitación es el motor del cambio en el proceso. Regularmente, son organizados seminarios de información sobre las prácticas y las normas aduaneras, a los que asisten funcionarios de cada EM. 16

17 Algunas aduanas emiten boletines para sus funcionarios -algunos secretos, otros no- sobre los asuntos que les competen. Queda un largo camino a recorrer todavía, antes de que Europa tenga un servicio aduanero común, pero los elementos claves ya están presentes para que ello suceda. ANEXO EN QUE CONSISTE EL ANALISIS DE RIESGO? Una definición simple podría ser la siguiente: "un enfoque de gestión para la aplicación de los controles aduaneros". Un enfoque de gestión, porque implica la aplicación de controles basados en la información y en la evaluación, para lo cual se requiere información acerca de todos los operadores que llevan a cabo transacciones comerciales e información sobre todo el tráfico que transita por un puesto aduanero. Esta información se puede obtener a través de varias fuentes, tanto a nivel local como nacional. Posteriormente, esta información es sometida a evaluación, para detectar su nivel de riesgo: alto, medio o bajo. Por ejemplo, si el tráfico es de granos, dado que se trata de un producto a granel, se presta a declaraciones falsas sobre su peso. Si existe un reembolso a la exportación (como en la Política Agrícola Común de la CE) para las ventas al exterior de granos, se las puede clasificar como de riesgo alto. De modo similar, si los productos cárnicos atraen reembolsos a la exportación y si es posible declarar más cantidad de carne en el producto que la que realmente existe (como sucedió efectivamente en Italia en el caso de los embutidos), el caso podría ser considerado de alto riesgo. Si la información sobre los agentes que realizan operaciones de comercio de exportación de granos o embutidos señala también que son de alto riesgo, entonces resulta obvio que se debe tomar algún tipo de acción. La planificación de este tipo permite la toma de decisiones acerca de los controles a aplicar. El trabajo se puede ordenar de acuerdo con las prioridades y los recursos pueden ser orientados hacia donde más se los precisa. A medida que se aplican los controles, se deben registrar los resultados y retroalimentarlos al sistema. Un resultado útil de la fase de planificación -el análisis de la información- es la creación a nivel central de los perfiles de riesgo. Estos pueden ser informatizados, pero no es esencial que lo sean. Un perfil de riesgo es un ayuda-memoria breve en beneficio del funcionario aduanero. Por ejemplo, podría ser tan simple como: verificar el contenido de todas las exportaciones de embutidos de la compañía "x", o controlar los vehículos de todas las personas que vengan del país "y", que sean menores de 25 años y solteras. La retroalimentación constante en el sistema de la utilización de dichos perfiles actualiza la información y conduce a la introducción de nuevos perfiles. A menudo surge la pregunta de porqué utilizar tal sistema. La respuesta es que proporciona satisfacción laboral, ayuda en la utilización de los recursos y mejora los controles existentes. Por ejemplo, si existe un rendimiento de, digamos, seis camiones por funcionario por hora en un puesto aduanero, el funcionario puede perder diez minutos con cada uno. Si aplicamos el análisis de riesgo, podremos concluir que uno de los camiones lleva una consignación que representa un alto riesgo. Se piensa que el camión en sí mismo es de bajo riesgo, como lo son los otros cinco y la consignación que llevan. Con esta información, el funcionario puede hacer una inspección rápida de los cinco camiones de bajo riesgo y perder unos minutos inspeccionando el sexto camión y su consignación sospechosa. Mediante la utilización de este sistema, se puede aplicar una técnica de control adecuada para combatir cada riesgo. Los beneficios de la facilitación del comercio no pueden ser enfatizados en exceso. En el ejemplo mencionado, cinco de los camiones pudieron pasar a través de los controles mucho más rápidamente. Utilizando la técnica correctamente, la totalidad de los movimientos se sujeta al mismo criterio de selección sobre la base del riesgo y no sobre una base aleatoria o de aplicación más esporádica. Esto significa que existe equidad en el sistema. La técnica puede ser también disuasora frente al aumento del fraude. De no obtenerse resultados positivos, los recursos se pueden dirigir a otras áreas que produzcan los resultados deseados. Los cuatro aspecto centrales requeridos para la operación de tal sistema en base local son: la obtención de información, el análisis de la información, la acción y la evaluación. 17

18 ORGANIZACION Y GESTION ADUANERA EN EL MARCO DE LA INTEGRACION Renato CARRERI PALOMBA Asesor del Tribunal de Cuentas de Brasil; Ex-Coordinador General del Sistema de Control Aduanero, Secretaria da Receita Federal. Brasilia, BRASIL 1. INTRODUCCION "Si una organización se encamina en dirección equivocada, lo último que necesita es llegar más eficientemente." (B. B. Tregoe y J. W. Zimmermann). La cita que encabeza esta introducción, extraída de un artículo de William Baker, Director de Desarrollo Corporativo del Departamento de Ingresos Nacionales de Canadá titulado "Factores a considerar para promover y medir la efectividad", suministra la medida exacta de la necesidad y oportunidad de entender lo que, de hecho, es más importante para una organización: su efectividad. Otros conceptos fueron desarrollados por los teóricos de la Administración, tales como los de eficiencia, eficacia y economicidad. Para el desarrollo del tema que me fue propuesto: "Organización y Gestión Aduanera en el Marco de la Integración", creo que es de suma importancia una clara comprensión de lo que representan esos cuatro conceptos para la evaluación de una organización aduanera. Por consiguiente, para ser fiel a los objetivos trazados para el presente Seminario, o sea, el de abordar de forma detallada y con un enfoque eminentemente práctico la multiplicidad de aspectos relacionados con la adecuación y mejora de la gestión aduanera en el marco de un proceso de integración económica regional, he procurado desarrollar el tema que se me ha encomendado dentro de los lineamientos conceptuales de aquello que denomino los principios de las cuatro e: efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad. Para ello, comienzo inicialmente presentando lo que entiendo por estos cuatro principios, para, enseguida, ofrecer otros dos importantes conceptos, que deben quedar bien claros desde el principio: las misiones de las organizaciones aduaneras y el concepto de control aduanero. Otros conceptos utilizados pueden ser verificados en el Glosario de Términos Utilizados que se incluye al final del texto. Una vez establecida de forma clara esos conceptos, pretendo desarrollar en el marco de cada uno de ellos algunos temas que merecen reflexión profunda para otorgar más efectividad y eficiencia a la gestión aduanera, en especial cuando está inserta en un proceso de integración. Por otro lado, intentaré plantear algunas recomendaciones para mejorar el funcionamiento de la organización aduanera de modo que ella, de hecho, pueda atender las necesidades de sus clientes, los operadores de comercio exterior, sin olvidar, como organización pública, la atención al interés público. Quiero dejar constancia del hecho de que las apreciaciones que desarrollaré están decisivamente basadas en mi experiencia como Coordinador General del Sistema de Control Aduanero de la Secretaría de la Receita Federal del Brasil -órgano responsable no sólo de la administración aduanera, sino también de la recaudación de casi todos los principales tributos federales- como también por la permanencia durante varios años en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo de mi país, y ahora, en el Tribunal de Cuentas del Distrito Federal, órgano responsable del Control Externo, a cargo de la Cámara Legislativa de esa Unidad de la Federación Brasileña. Antes de terminar esta Introducción, quiero ofrecer mis agradecimientos a mis queridos compañeros y amigos de la Secretaría de la Receita Federal que leyeron la primera versión de este trabajo, y ofrecieron importantes críticas y sugerencias: Tarcízio Dinoá Medeiros, Emily França de Paula y Ronaldo Eustáchio Rocha, así como a Marco Antonio Lopes de Moura y Ubiratan Martins de Oliveira que prestaron sus conocimientos y habilidades para la digitación y formateo de este artículo a los padrones exigidos. En especial, agradezco, al Consejero Jorge Caetano, miembro del Tribunal de Cuentas del Distrito Federal, que además de ofrecer sus inestimables sugerencias, se empeñó personalmente para que la egregia Corte autorizase mi participación en este evento. 18

19 2. LOS CONCEPTOS DE EFECTIVIDAD, EFICACIA, EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD Las cuestiones atinentes a la efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad de la gestión aduanera pueden ser tratados más adecuadamente si se considera a la administración aduanera como un sistema abierto. Un sistema abierto puede ser comprendido como un conjunto de partes en constante interacción (lo que resalta uno de los aspectos fundamentales de la idea de sistemas: la independencia de las partes), constituyendo un todo orientado hacia determinados fines y en permanente relación de interdependencia con el ambiente externo (o sea, influenciando y siendo influenciado por el ambiente externo). Una de las implicaciones críticas de los conceptos de sistemas en la Administración es justamente la concepción de la empresa como un sistema abierto, pues tal visión resalta que el ambiente en que vive la empresa es esencialmente dinámico, determinando que un sistema organizativo, para sobrevivir, deba responder eficazmente a las presiones ejercidas por los cambios continuos y rápidos del ambiente (Bio, 1985, p.18). El Gráfico contenido en el Anexo I permite visualizar esquemáticamente el concepto de una organización como un sistema abierto. En este contexto, Bio define eficacia y eficiencia de la siguiente manera: Eficacia se refiere a resultados, a productos derivados de una actividad cualquiera. Se trata de la elección de la solución correcta para determinado problema o necesidad. La eficacia es definida por la relación entre resultados pretendidos/resultados obtenidos. Una empresa eficaz coloca en el mercado el volumen pretendido del producto correcto para determinada necesidad. Eficiencia se refiere a método, la manera correcta de hacer las cosas. Se define por la relación entre volúmenes producidos/recursos consumidos. Una empresa eficiente es aquella que consigue su volumen de producción con el menor gasto posible de recursos. Por lo tanto, al menor costo de unidad producida. Por ejemplo, se puede imaginar que hay dos remedios diferentes: A y B. Ambos serán eficaces si producen el mismo efecto objetivado (la cura). A será más eficiente que B si produce tal efecto con, por ejemplo, la mitad de la cantidad requerida por B para provocar el mismo efecto. Al considerar la empresa como un sistema abierto, su eficacia como un todo es entendida como la capacidad de atender cuantitativa y cualitativamente una necesidad determinada del ambiente. La eficiencia se refiere a la cantidad de recursos utilizados en el procesamiento interno del sistema para producir un volumen de productos, bienes o servicios (Bio, 1985, pags. 20 y 21) Otro autor de renombre internacional, Ichak Adizes, desarrolló, para examinar el ciclo de vida de las organizaciones, la teoría del PAEI, que puede ser resumida de la siguiente forma: (input) PAPEL (P)roducir (A)dministrar (E)mprender (I)ntegrar FUNCIÓN Eficacia (corto plazo) Eficiencia(corto plazo) Pro actuar (eficiencia a largo plazo) Organicidad (eficiencia a largo plazo) (output) Fuente: Adizes, 1990, pag.138. Ganancia a Corto y Largo Plazo Adizes menciona "que estos cuatro papeles deben ser desempeñados todas las veces que tomamos una decisión, si queremos que ésta sea de alta calidad", entendiendo esta calidad como la "decisión capaz de tornar la organización más eficiente y más eficaz a corto y a largo plazo" (Adizes, 1990, pag. 127). Este autor identifica cuatro funciones principales en el proceso decisorio: (P), (A), (E) e (I), entendiéndolas de la siguiente manera: (P) significa (P)roducir el (P)ropósito de la organización, lo que le otorga la eficacia a corto plazo; siendo este (P)ropósito la (P)roducción de un servicio o bien con la finalidad de satisfacer las necesidades de los clientes para las cuales las organizaciones existen. 19

20 (A) significa (A)dministrar, o sea, sistematizar, crear rutinas y programar las actividades de la organización para que las cosas correctas sean hechas en el momento correcto y con la intensidad correcta; lo que otorga a la organización su eficiencia a corto plazo. (E) significa (E)mprender, o sea, prepararse para la acción (proactivamente y no reactivamente) y para el cambio; exige la presencia de dos factores: creatividad y capacidad de asumir riesgos, pues (E)mprender es análogo a planear, esto es decidir lo que hacer hoy ante lo que se espera del mañana; es lo que otorga a la organización su eficacia a largo plazo. (I) significa (I)ntegración, o sea, consiste en desarrollar la cultura de la interdependencia y afinidades -valores, rituales, patrones de comportamiento y creencias que unen a las personas más allá de los límites estrechos de la función que deben desempeñar- de manera de promover la "religión" singular de la organización y su paso de mecánica en orgánica; ello otorga a la organización su eficiencia a largo plazo. El autor relaciona esos conceptos de la siguiente manera: (P) enfoca lo que debe ser hecho; (E) enfoca el cuándo hacer e, implícitamente, el por qué hacerlo; (A) enfoca el cómo hacer; (I) se concentra en quién y en con quién hacer. Adizes explica, asimismo, que, además de interdependientes, tales conceptos son conflictivos (Adizes, 1990, pags ) Por otro lado, el Centro Interamericano de Administradores Tributarios (CIAT) dedicó su XXIV Asamblea General realizada en Oaxaca (México) realizada en 1990, al examen del tema "Medición de la Eficiencia y de la Efectividad de la Administración Tributaria", de la cual se editó un excelente libro (Centro Interamericano de Administradores Tributarios/Instituto de Estudios Fiscales, 1990) que incluye todos los trabajos presentados por las delegaciones participantes. De la lectura de esos trabajos, se puede afirmar que lo que se entiende por esos dos conceptos es lo siguiente: EFECTIVIDAD - nivel de cumplimiento de los objetivos de una organización, o sea: a. lograr el cumplimiento tributario de acuerdo a los dispositivos legales vigentes; b. asistir e informar, con precisión y oportunidad, a los contribuyentes sobre sus obligaciones: y c. garantizar el grado más elevado de credibilidad ante la sociedad, mediante la integridad y la imparcialidad de la Administración. EFICIENCIA - nivel de desempeño operativo, en términos de productividad y costos, de la Administración tributaria, lo cual significa: a. optimizar la utilización de los recursos; b. aplicar la informática y la Administración a la gestión tributaria; y c. ejecutar las operaciones con el menor costo posible. (págs , , 261 y ) A lo largo de varios años de trabajo en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo del Brasil, desarrollé un esquema conceptual que se orienta a acompañar, controlar y evaluar los organismos y entidades públicas, al que denominé "Evaluación según los principios de las Cuatro E's: Efectividad, Eficacia, Eficiencia y Economicidad". El Gráfico contenido en el Anexo II ofrece un esquema explicativo de cómo esos conceptos se sitúan en una organización, vista como un sistema abierto. La utilización de esos cuatro conceptos, a mi manera de ver, permite un enfoque más vasto, didáctico y detallado de la organización con miras a evaluar su comportamiento y adoptar las medidas correctivas para dirigir sus acciones. De la manera cómo los utilizo, esos cuatro conceptos pueden entenderse así: EFECTIVIDAD - Es el principio según el cual se evalúa si el organismo, la entidad, el programa, el proyecto o la actividad, cumplió la misión (objetivos) para la cual fue instituido o aprobado, o sea, si el ciudadano está siendo atendido en sus demandas por los bienes o servicios públicos o semipúblicos. No le sirve al paciente la existencia de un hospital público construido si, cuando requiere sus servicios, no es atendido por falta de recursos humanos, materiales o tecnológicos. Solamente se podrá hablar de efectividad, si el cliente está 20

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