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1 1/2010 documentos de trabajo Víctor González Espina La fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales. La experiencia de Chile y Uruguay

2 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales: La experiencia de Chile y Uruguay Víctor González Espina I. PRESENTACIÓN El establecimiento del salario mínimo por los países del cono sur, ha sido uno de los principales mecanismos de política salarial que ha sabido permanecer en el tiempo, cuyo objetivo pretende establecer un mecanismo de protección a los trabajadores de menores ingresos y asegurar un piso de entrada al mercado laboral 1. Sin perjuicio de lo anterior, este objetivo primario se ha visto desdibujado durante las últimas décadas, pasando a asumir el salario mínimo otro tipo de funciones, siendo utilizado además como un instrumento redistributivo y de superación de la pobreza; como un mecanismo estabilizador de la política económica; o como un instrumento para la flexibilización del mercado de trabajo 2. Estudiante de cuarto año de la Carrera de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado. La presente investigación fue desarrollada en el marco de la beca concedida por la Universidad Alberto Hurtado dentro del programa de intercambio con la Universidad Católica del Uruguay el año Por otro lado, el convenio 131 de la OIT establece los criterios que deben ser utilizados para asegurar este piso en la determinación del salario mínimo, el cual contempla: las necesidades de los trabajadores y sus familias, como también factores económicos como su desarrollo, índices de productividad y solvencia de las empresas para asumir dicho pago mínimo. Sin embargo los parámetros utilizados en su determinación representan muchas veces intereses contrapuestos, generando en los hechos, que las políticas salariales y laborales de los distintos países vayan encaminadas en uno u otro sentido dependiendo de la postura política de los gobiernos sobre esta materia, como también el clima económico imperante de la época. 2 Marinakis y Velasco (2006) p. 22.

3 Víctor González Espina El presente trabajo pretende abordar en términos amplios lo que ha sido la experiencia uruguaya y chilena sobre la determinación del salario mínimo, países que presentan claras diferencias en los mecanismos empleados para su determinación. A grandes rasgos, Chile cuenta con un salario mínimo único y de cobertura nacional, lo que estructuralmente es bastante similar a lo que ocurre en Uruguay, sin embargo, este último se ve complementado por los consejos de salarios, instancia de negociación que determina los salarios mínimos por grupo de actividad económica. Esta diferencia que en principio parece ser sutil, constituye uno de los principales pilares del sistema de relaciones laborales uruguayo, circunstancia que guarda profunda relación con el concepto de diálogo social y tripartismo, figuras que poseen hoy una creciente recepción y reconocimiento internacional como factores esenciales para alcanzar la cohesión social 3. Al tratar la situación chilena en esta materia, revisaremos su forma de determinación, estructura, características y las principales directrices que influyen en la fijación del monto del salario mínimo, para luego dar lugar a un análisis de las principales falencias y virtudes del sistema nacional. En lo que respecta a la experiencia uruguaya, buscaremos describir y examinar los sistemas de determinación del salario mínimo existentes en ese país, conocer su origen y etapas históricas en que los consejos de salarios han funcionado desde su creación. También daremos una mira actual a los diversos elementos que se conjugan al momento de determinar el salario mínimo en Uruguay, elementos tales como las políticas salariales, las políticas laborales, y las relaciones entre los diversos actores involucrados en este proceso, como son los trabajadores, empresarios y el gobierno. Finalmente, estudiaremos los acuerdos que resultan del diálogo producido en los consejos de salarios, 3 Para graficar mejor esta situación, el autor Arend Lijphart, al tratar los grupos de interés, desarrolla una distinción central entre pluralismo (el cual sería propio de las democracias mayoritarias) y corporativismo (propio de un modelo de democracia consensual), cuya diferencia representa claramente la distinción existente entre ambos países en los mecanismos empleados para la determinación del salario mínimo. Para Lijphart, las cualidades que caracterizan al corporativismo son: a) la existencia de grupos de interés concentrados y fuertes; b) los que se encuentren coordinados en organizaciones de estructura nacional; c) que la concertación entre estos supone una consultación regular por parte de los lideres de estas organizaciones representativas nacionales, especialmente los representantes sindicales y de empleadores, tanto entre si como con representantes del gobierno; c) y finalmente que los acuerdos logrados entre estos sean vinculantes para las tres partes de la negociación (los denominados pactos tripartitos). Por el contrario, el pluralismo se distingue del corporativismo por poseer: a) una multiplicidad de pequeños grupos de interés; b) la inexistencia o debilidad de organizaciones fuertes, de estructura o punta nacional; c) escasa o inexistente consulta entre las partes; d) y, por consiguiente, la ausencia de pactos tripartitos. Lijphart (2006) p documentos de trabajo 1/2010

4 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales buscando ver sus alcances, contenidos y abordando de paso los dilemas y desafíos que se presentan en los mismos. De la confrontación de ambos sistemas, se busca poner de manifiesto la carencia que presenta hoy nuestro país de no contar con este tipo de mecanismos corporativistas de diálogo y cohesión social en un tema tan contingente, sensible y transversal como es el salario mínimo. De igual modo se pretende exponer el rol preponderante que deben jugar los actores sociales dentro de un sistema de relaciones laborales 4 a la hora de discutir estos temas a nivel sectorial, regional o nacional con el gobierno, todo bajo la convicción de que ciertas cuestiones de interés colectivo no pueden ser tratadas solamente en el ámbito de la negociación de empresa. Bajo esta lógica, se pretende dejar planteada dos situaciones que a mi juicio son fundamentales. En primer lugar, hacer patente que cualquier sistema de relaciones laborales necesita indispensablemente de actores fuertes y consolidados que marquen presencia a la hora de discutir temas como el salario mínimo. Y segundo, demostrar que las relaciones laborales no pueden ser vistas solamente como el conjunto de normas que las regulan, sino que aquéllas poseen además un alto contenido subjetivo; que tiene que ver con lo que las partes quieren, desean y anhelan. Por lo tanto, la oportunidad del diálogo se transforma en un componente fundamental, el cual sin duda no se agotaría solamente en discutir salarios, sino que permite ir hacia un modelo más integrador, más proactivo; un modelo en el cual los diferentes actores entiendan que la cooperación y el intercambio, harán madurar y fortalecer el sistema de relaciones laborales. No se trata de que actúen en desmedro de uno sobre el otro, sino con el convencimiento de que el accionar colectivo tendrá satisfactorios resultados. La negociación y el diálogo deben ser la premisa básica. Se debe dialogar siempre, en permanente cambio y con la versatilidad adecuada. El diálogo 4 Si seguimos el enfoque tradicional planteado por Dunlop que da al concepto de sistemas de relaciones laborales, este lo divide en cuatro elementos, situando en primer lugar a los actores, constituidos por los trabajadores y empleadores con sus respectivas organizaciones y el Estado. En segundo lugar la ideología, al no desconocer que cada uno de los actores tiene sus intereses, sus objetivos, pero hay una ideología de fondo común que permite el funcionamiento del sistema, en otras palabras, cada uno de los actores puede tener distintos objetivos, pero para que el sistema funcione debe haber un entramado de base común, que permite el desenvolvimiento del sistema. En tercer lugar, debe existir un contexto, el cual es el medio en el que se desarrolla el sistema. Por último, y como elemento fundamental, habla de las normas, cuyo establecimiento es el resultado del funcionamiento del sistema y se constituye en el aspecto crítico que debe ser analizado por los distintos actores sociales. Dunlop (1958) 3 documentos de trabajo 1/2010

5 Víctor González Espina social es un intento para evitar nuevos enfrentamientos o diferencias, e incluso minimizar la existencia de intereses particulares 5. II. EL ACUERDO 131 DE LA OIT SOBRE LA FIJACIÓN DEl SALARIO MÍNIMO La preocupación de la OIT, sobre la necesidad de fijar un salario mínimo data ya desde 1928 mediante el convenio 26 de la OIT, al cual le siguieron nuevos avances sobre la materia mediante los convenios 99 de 1951 (sobre fijación de salarios mínimos en la agricultura), y el convenio 131 de 1970 (dirigido a los países en vías de desarrollo). Las principales virtudes del convenio 131 radican en que este pone de manifiesto la necesidad de buscar mecanismos que protejan a los trabajadores de remuneraciones indebidamente bajas, impone al gobierno el deber de consultar a los actores sociales para la fijación y ajuste del salario mínimo, y establece criterios que deben ser considerados en la fijación de este, como las necesidades de los trabajadores y sus familias, factores como el desarrollo económico, niveles de productividad, y capacidad de pago de las empresas, e ir en busca de mayores niveles de empleo 6. El convenio 131 de la OIT ha sido ratificado tanto por Chile como por Uruguay, 7 dato que desde un punto de vista metodológico, nos resulta tremendamente útil para poder establecer un punto objetivo y formal de comparación de las realidades de ambas legislaciones en esta materia, las cuales presentan claras diferencias, dentro de las cuales podemos mencionar: a) Sobre la exigencia de consultar a los actores sociales (trabajadores y empleadores) respecto de quienes serán los grupos de asalariados a los que se deba aplicar el sistema de salario mínimo 8 : Chile determina a quienes no se les aplicará el salario mínimo (totalmente o proporcionalmente) por medio del código del trabajo o leyes especiales; en el caso uruguayo, la situación es distinta, debido a que además de establecer restricciones legales, actualmente existe un órgano institucionalizado como es el Consejo Superior Tripartito, instancia máxima (compuesta de los mas altos dirigentes de los trabajadores empleadores y autoridades de gobierno) donde se discuten (entre otras cosas), los grupos de actividad y políticas laborales en general. 5 Boliolo (2005) p Artículo 3º del convenio 131 de la OIT. 7 Ratificado por Chile en 1999 y por Uruguay en Artículo 1º inc. 2 del convenio 131 de la OIT. 4 documentos de trabajo 1/2010

6 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales b) Respecto de los criterios propuestos por el convenio 131 para la determinación del salario mínimo 9, Chile tiene el mérito de demostrar que durante las últimas décadas ha presentado un incremento progresivo y consistente en los salarios mínimos reales, (los cuales son superiores a los del Uruguay) gracias a una política salarial activa de los últimos gobiernos. Sin perjuicio de ello (y en esto destaca Uruguay), no existen mecanismos institucionalizados tripartitos de negociación en esta materia, los cuales sin lugar a duda impregnarían a este sistema una mayor democratización y legitimación del proceso (al integrar a los planteamientos de los actores sociales), y una forma efectiva de canalizar los conflictos en la determinación de estos salarios. Uruguay por su parte posee basta experiencia en este tipo de negociaciones, mediante la institucionalización del Consejo de Salarios. c) Un tercer punto, (y quizás sobre el cual se centra nuestra comparación), es sobre el deber que impone la OIT de disponer para el establecimiento, aplicación y modificación de dichos mecanismos de fijación de salario mínimo, la consulta exhaustiva con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores: es sobre este punto donde Chile presenta las mayores deficiencias, ya que este no posee un mecanismo regulado y formal de negociación o por lo menos de consulta. Pese a lo anterior, en la práctica se ha dado un diálogo entre los actores sociales a la hora de fijar el reajuste del ingreso mínimo mensual, lo que no quita que dicha instancia no constituye una negociación propiamente tal, la cual no es vinculante, y cuya convocación es facultativa del gobierno. Contraste totalmente opuesto al caso chileno es lo que ocurre hoy en el sistema de relaciones laborales uruguayo, donde se ha logrado aplicar un mecanismo de negociación en los distintos niveles, mediante la negociación colectiva de empresa, la negociación por rama de actividad (o interempresa) la cual se desarrolla específicamente en los consejos de salarios, y aún mas en una tercera instancia de negociación como es el Consejos Superior Tripartito, mecanismo que reúne las cúpulas de las organizaciones de empleadores, trabajadores y altos representantes del gobierno. Es por esto que dado el evidente componente político en esta materia, lo ideal es que esa discusión se realice con información técnica solida. Por ello se hace necesario que en los países del cono sur se creen comisiones tripartitas de 9 Estos son: las necesidades de los trabajadores y de sus familias respecto del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales; los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo. 5 documentos de trabajo 1/2010

7 Víctor González Espina carácter consultivas y que cuenten con informes técnicos para poder lograr una discusión fundamentada y objetiva 10. III. LA EXPERIENCIA CHILENA Chile ha incorporado el salario minino desde hace ya más de sesenta décadas (1937), bajo el rotulo de Ingreso Mínimo Mensual, garantía que posee rango legal, es de carácter único y nacional. Este se otorga mediante una ley especial que establece periódicamente 11 un monto mínimo de remuneración mensual imponible y tributable, aplicable tanto a funcionarios públicos y privados 12 de jornada completa. El Ingreso Mínimo Mensual es hoy en Chile un tema preponderante en los debates sociales y políticos, y como no ha de serlo, si es la única política institucionalizada existente para la determinación de rentas mínimas que conocemos, excluyéndose así otro tipo de instrumentos para la determinación de salarios, lo que en la experiencia de otros países como Uruguay este es un instrumento mas entre varios existentes, como tendremos oportunidad de ver. Los motivos de esta restricción de instancias de negociación y de diálogo para la determinación de Ingresos mínimos los podemos encontrar a partir de la segunda mitad de la década de los setenta, en un contexto de severa restricción de las libertades publicas y sindicales, [en donde] el régimen militar comenzó [a introducir] políticas liberalizadoras de la economía, lo que se tradujo en la política salarial en la prohibición de la negociación colectiva por rama 13, restringiéndola hasta el día de hoy solo al nivel de Empresa y obteniendo como resultado un movimiento sindical tremendamente debilitado 14. Sin embargo, desde 1990 se ha percibido fuertemente en nuestro país, una política salarial activa en materia de ingresos mínimos, traducida en líneas generales en un aumento significativo del salario mínimo real. Ello permitió que en tiempos de bonanza económica, los salarios más bajos se beneficiaran de la expansión de la economía mediante este mecanismo. 10 Marinakis y Velasco (2006) p Que por regla general es anual y entra en vigencia los 1º de Julio de cada año. 12 López (2008) p Marinakis y Velasco (2006) p Alcanzando hasta el 2006 una tasa de sindicalización de un 11 %, y solo una tasa de 8.6% de cobertura de la negociación colectiva, lo que en comparación a años anteriores no significa un cambio positivo importante. Velasco (2007) p documentos de trabajo 1/2010

8 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales 1. Sobre el concepto de salario mínimo en Chile Pese a que en Chile no existe norma expresa que defina el derecho al salario mínimo, este se encuentra reconocido como una garantía constitucional en el artículo 19 nº 16 inc. 1º de la Constitución al prescribir que toda persona tiene derecho a una justa retribución 15. El contenido exacto de este precepto tan vago y ambiguo debe ser vinculado necesariamente con la normativa vigente en el código del trabajo, específicamente en su artículo 44 inc. 3 el cual establece el salario mínimo como una garantía legal, consagrando de este modo un derecho irrenunciable y limitando la autonomía de las partes en la fijación de salarios. Si consideramos la discusión producida en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución podemos decir que esta se inclino por una fórmula (aunque tenue) de derecho social, la cual postula que los servicios deben tener como contrapartida una retribución de acuerdo con la naturaleza del trabajo realizado y acorde con las ventajas que traerá para el acreedor el aprovechamiento de dicho trabajo personal. Sin embargo, hablar de justa retribución se trata de una frase con un fuerte matiz axiológico, más trascendente, con referencia a valores no meramente económicos del trabajo, y que pretende entregar una señal pragmática y finalista 16. De este modo, la constitución de 1980 se alejo del sentido de este derecho establecido en la Constitución de 1925, reformada en , la cual reconocía el derecho de toda persona a una remuneración suficiente que asegurara a ella y su familia un bienestar acorde con la dignidad humana y a una justa participación en los beneficios que de su actividad provinieran, siendo por tanto considerada solo como suficiente aquella remuneración que satisfaga tanto las necesidades del trabajador como las de su familia 18. Pese a ello, si bien dentro de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución existió la idea de establecer la participación en los beneficios, para garantizar la progresividad de los salarios más allá de un monto mínimo que solo permitiera al subsistencia personal y familiar de los trabajadores 19, se optó por establecer el concepto de justa retribución, ya que era un derecho 15 La Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, al momento de discutir este tema opto por utilizar el término justa retribución en vez de remuneración bajo el argumento de que se debía garantizar un ingreso pecuniario de forma amplia que comprende todo lo que la persona humana es, entrega y proyecta en esa comunidad llamada empresa. (CENC sesión N 119, p. 29) 16 Irureta (2006) p Ley , de Irureta (2006) p López (2008) p documentos de trabajo 1/2010

9 Víctor González Espina judicialmente imposible de reconocer y que solo le correspondía a la ley fijar los mecanismos objetivos mediante los que podría operar dicha participación Características generales del salario mínimo en Chile En principio, cabe aclarar que el actual sistema de determinación del salario mínimo posee un amplio margen de maniobra, ya que ni en el código del trabajo ni leyes especiales establecen una periodicidad fija 21, en otras palabras, no existe norma expresa sobre la periodicidad o actualización del mismo (pese a que en la práctica este se ha fijado anualmente). En efecto, una seguidilla de leyes anuales ha venido reajustando periódicamente el salario mínimo, pese a no existir ninguna exigibilidad jurídica para que el gobierno lo siga realizando 22, claro ejemplo de esta facultad del ejecutivo la encontramos en las leyes que reajusto el salario mínimo desde 1998 a , y que reajustó el salario mínimo mensual, para dos años consecutivos 2005 y Por otro lado, nuestro actual sistema de determinación del salario mínimo tampoco cuenta hoy con instancias o comisiones tripartitas de rango legal a las cuales se consulte o negocie, como así también no existe la obligación de informar a los agentes sociales (organizaciones de trabajadores y empleadores) sobre las decisiones tomadas por el gobierno sobre los reajustes al salario mínimo, lo que en principio infringiría el convenio 131 de la OIT sobre salarios mínimos 25. Con todo y sin perjuicio de lo anterior, no hay que desconocer que es habitual que el gobierno dialogue y se reúna con las organizaciones sindicales y conglomerados empresariales más representativos, lo que fácticamente se ha convertido en una práctica informal de diálogo. El Ingreso Mínimo Mensual es un valor en dinero fijado por ley, el cual no es financiado por el Fisco, y por tanto, este constituye una carga para el empleador el cual debe al menos pagar a sus trabajadores dicho monto como remuneración mensual 26. Es por esto que además el salario mínimo no es utilizado como unidad de cuenta en la fijación de pensiones y/o jubilaciones ni 20 CENC sesión N 119, p Marinakis y Velasco (2006) p López (2008) p Reajusta monto del ingreso mínimo mensual, de $ a $ (año 1998 a 1999) y de $ a $ (año 1999 a 2000) y de $ a $ (año 2000 a 2001). 24 Reajusta el monto del ingreso mínimo mensual, de $ a $ (año 2005 a 2006) y de $ a $ (año 2006 a 2007). 25 Marinakis y Velasco (2006) p López (2008) p documentos de trabajo 1/2010

10 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales de otros precios de la economía. Por tanto, a diferencia de lo que sucede en otros países, en el caso de Chile los incrementos del [salario mínimo] no tienen un impacto directo sobre las cuentas fiscales 27. Como ya tuvimos oportunidad de mencionar, el salario mínimo actualmente cubre a los trabajadores del sector público y privado contratados a jornada completa lo que en los hechos abarca a la mayor parte de los trabajadores asalariados, sin perjuicio de las excepciones legales existentes en el código del trabajo y leyes especiales. Es así como no gozan de un salario mínimo íntegro: a) el trabajador de jornada parcial, el cual solo tiene derecho al salario mínimo vigente reducido proporcionalmente en relación a la jornada ordinaria de trabajo 28 ; b) los trabajadores (menores de 21 años) bajo contrato de trabajo de aprendizaje 29 ; c) el caso de los trabajadores agrícolas, donde una parte de sus remuneraciones puede ser pagada en especie (máximo un 50%), y los trabajadores domésticos cuya remuneración mínima en dinero debe ser igual al 75% del ingreso mínimo mensual ; d) finalmente, los trabajadores menores de 18 y mayores de 65 años se estableció un salario mínimo que corresponde al 80% del salario mínimo vigente 32 y tampoco tienen derecho al salario mínimo los trabajadores deficientes mentales contratados por el artículo 16º de la ley de discapacitados mentales La política salarial Desde la recuperación de la democracia, se ha observado en Chile una política salarial activa de impulsión e incremento del salario mínimo real, lo que en líneas generales ha dado resultados satisfactorios, solo basta ver como desde 1990 hasta el 2009 el salario mínimo se ha visto incrementado de $ pesos a $ pesos, lo que en principio ha sido posible gracias a una economía estable y de crecimiento sostenido (salvo en periodos de crisis), permitiendo a los trabajadores de ingresos mas bajos beneficiarse de este crecimiento económico dentro de lo posible 35. A cambio de ello, nuestra economía en las últimas décadas se ha visto expuesta a los vaivenes de la economía mundial, esto gracias a un modelo de 27 Marinakis y Velasco (2006) p Art. 44 inc. 3º Código del Trabajo. 29 Art. 81 Código del Trabajo. 30 Art. 91 inc. Código del Trabajo. 31 Marinakis y Velasco (2006) p Ibídem. 33 López (2008) p Ley del 19 de Febrero de Marinakis y Velasco (2006) p documentos de trabajo 1/2010

11 Víctor González Espina apertura comercial al exterior, la expansión de exportaciones, el gasto y la inversión impulsados por la apertura a nuevos y atractivos mercados atreves de tratados internacionales 36. Esto ha llevado a que en definitiva se critique y cuestione la existencia del salario mínimo, bajo el argumento de que precisamente este produciría desempleo, especialmente en tiempos de crisis, para ellos, el fundamento teórico es simple, todos los mercados tienen un precio de equilibrio que en el caso del mercado del trabajo corresponde al salario al cual la oferta y la demanda de trabajo se equiparan. Por cierto, si el salario mínimo se fija por debajo de este valor no tiene efecto alguno. El caso de interés es aquel donde existe el riesgo que se fije por sobre el salario de mercado, lo que implica que puedan producirse impactos sobre el desempleo, es decir, que el número de personas dispuestas a trabajar supera el número de puestos de trabajo disponibles 37. Frente a esto, se pueden mencionar como aspectos positivos de nuestro sistema de fijación de salario mínimo, la aplicación de criterios como los de inflación esperada y el incremento de la productividad del trabajo, los cuales pese a que no poseen una formula matemática precisa y que solo son utilizados como orientadores para realizar el ajuste, estos cumplen importantes funciones. Respecto del primero de los criterios mencionados, este tiene por propósito preservar el poder adquisitivo del salario mínimo, mientras que el segundo aspira a relacionar el incremento del salario mínimo con el aporte realizado por los trabajadores al crecimiento económico. La justificación de esta intervención se encuentra en que no es suficiente compensar la perdida del poder adquisitivo del salario mínimo como consecuencia de la inflación, sino que además, debe haber participación de los trabajadores en el crecimiento económico. De esta forma fue posible establecer incrementos reales sin efectos inflacionarios 38. Dentro de los aspectos negativos encontramos (como ya hemos mencionado), la debilidad de la participación de los actores sociales en un proceso de consulta donde no se comparte información estadística relevante, no hay una búsqueda de consenso ni se formulan recomendaciones al poder ejecutivo. [ ] esta debilidad, así como la falta de institucionalidad de la consulta, llevo, por ejemplo, a que los empleadores no manifestaran efectivamente su preocupación cuando después de la crisis asiática que freno 36 Marinakis y Velasco (2006) p Perticara et al (2009) p Marinakis y Velasco (2006) p documentos de trabajo 1/2010

12 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales bruscamente el crecimiento económico, se siguieron aplicando importantes incrementos reales del mínimo previamente acordado La ausencia de diálogo social en materia de fijación de salario mínimo Una de las principales deficiencias del sistema chileno en materia de salario mínimo, es que este carece de mecanismos institucionalizados que promuevan el diálogo social como método de determinación de una remuneración básica. Es por esto que se sostiene que una verdadera y eficaz implantación del diálogo social supone la existencia de estructuras fuertes y permanentes que lo promuevan, que tengan la capacidad de darle un marco físico, procesal y de apoyo técnico a la hora de que dicho diálogo se desarrolle. Además, la misma institucionalización jugaría a favor en cuanto a la apropiada concreción de los resultados que surjan de ese diálogo, mediante mecanismos que persigan obtener el cumplimiento de lo acordado o proporcionando el asesoramiento necesario para que los acuerdos sean llevados a efecto. 40 Sin embargo realizar esta afirmación requiere de ciertas precisiones. En primer lugar, el concepto de diálogo social es más bien una experiencia y orientación política que abarca mucho mas que un mecanismo de determinación de salarios mínimos. Es así como diálogo social comprende todo tipo de negociaciones y consultas o, simplemente, el mero intercambio de información entre los representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, sobre cuestiones de interés común relativas a las políticas económicas y sociales 41. Una segundo alcance se remite a esclarecer que cuando se habla de ausencia de diálogo social en la fijación de salarios mínimos, se habla de una falta de mecanismos de negociación institucionalizada entre los actores sociales. Dicha aclaración nace nuevamente de lo amplio que resulta ser la noción de diálogo social, concepto que puede ser medido de acuerdo a su intensidad en el diálogo, diferenciando al menos tres niveles: a) El mero intercambio de información, siendo el proceso mas básico de diálogo social, el cual no implica una discusión sustancial, real o de acción sobre las cuestiones planteadas; b) la consulta, nivel que va mas allá de solo compartir información, si no que mas bien implica un compromiso de desarrollar un diálogo mas afondo sobre los temas discutidos; c) y finalmente la negociación, medio que por regla general posee regulación legal (institucionalización) y cuya principal 39 Marinakis y Velasco (2006) p Morgado (2006) p Ishikawa (2004) p documentos de trabajo 1/2010

13 Víctor González Espina figura ha sido por excelencia la negociación colectiva 42, la cual abarca tanto la negociación a nivel de empresa (bipartita), como la negociación por rama de actividad o incluso nacional (la cual puede ser bipartita o tripartita). A raíz de lo anterior, podemos afirmar que en cuanto a la intensidad del diálogo social existente en Chile en materia de salario mínimo, solamente la podemos encontrar en un nivel de consulta, instancia que se ha venido dando cada año pese a no ser una obligación para el gobierno. Desde el punto de vista de la necesidad de establecer un mecanismo de negociación tripartita en la determinación del salario mínimo, cabe recordar que Chile ratifico el 13 de septiembre de 1999 el Convenio 131 de la OIT sobre la fijación de salarios mínimos (1970) la cual establece expresamente la necesidad de consultar a los actores sociales 43, lo que constituye una infracción a dicho convenio. Más allá de esto, no podemos desconocer las tremendas ventajas que significa contar con este tipo de mecanismos, ventajas que pueden ser percibidas principalmente en dos ámbitos: en cuanto a los procesos que estos emplean y los resultados obtenidos por el diálogo social en la negociación tripartita. En cuanto a los beneficios que aportan los procesos empleados en estos mecanismos tripartitos podemos mencionar: a) una democratización en la formulación de políticas económicas y sociales, constituyendo un mecanismo integrador en la formulación y toma de decisiones políticas y sociales 44 ; b) mayor legitimación y sentido de propiedad, esto debido a que en una sociedad democrática, cualquier acción unilateral por parte del Estado sin el consentimiento de los interlocutores sociales suele encontrarse con la resistencia de estos. [ ] Las políticas formuladas por medio del diálogo social son más legítimas, porque los actores sociales participan en los procesos decisorios y sus puntos de vista se reflejan en los resultados 45. Ello genera sin dudas un sentido de propiedad entre los actores sociales; c) reduce y canaliza los conflictos facilitando la cooperación, estos mecanismos de diálogo cambian las relaciones de confrontación y enfrentamiento que puedan tener las partes, por una lógica de entendimiento común y cooperación en la solución de conflictos y disensos que puedan existir, buscando así, respuestas conjuntas 46 ; d) constituye un mecanismo de cooperación frente a tensiones sociales o de crisis económicas: es así como la experiencia comparada nos demuestra que facilitando 42 Ibídem. 43 Marinakis y Velasco (2006) p Ishikawa (2004) p Ishikawa (2004) p Ishikawa (2004) p documentos de trabajo 1/2010

14 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales el diálogo se logran tomar decisiones adecuadas de acuerdo a los intereses de todas las partes 47. Por otro lado, una cosa es el diálogo propiamente tal y los mecanismos que en el se prevén y otra cosa son los resultados y beneficios que de este resultan. Es así como dentro del segundo grupo de ventajas que resultan de la implementación del diálogo en la negociación tripartita, (referidos a los resultados) podemos destacar: a) los acuerdos, entendidos como el resultado de una negociación entre las partes y cuya calidad y vigorosidad dependerá en gran medida en como se estructure la negociación, la naturaleza jurídica que adquieren estos acuerdos, la composición de las partes y calidad de las mismas, entre otros factores; b) la posibilidad de generar reformas en la economía y del mercado de trabajo, Tras alcanzarse el consenso, las opiniones de los interlocutores sociales se reflejan en los acuerdos de reforma que han aceptado, y cuyos contenidos van a seguir apoyando por el estímulo de la presión de los pares 48 ; c) incorporación de dimensiones sociales en el progreso nacional económico y social: este objetivo se logra justamente mediante la incorporación y participación de los actores sociales en la toma de decisiones sobre política económica y social, lo que se traduce en que sus demandas se incorporan de una u otra manera a este tipo de reformas y medidas tendientes al progreso nacional 49. Finalmente, podemos mencionar que el tripartismo es una modalidad de cooperación en la que se potencian y promueven relaciones encaminadas a contribuir al logro de objetivos comunes y particulares de las partes. Con ella no se pretende la absorción o desaparición de los copartícipes. Por el contrario, la cooperación no equivale a la cooptación. [Es así como] se puede concluir que el tripartismo es una modalidad participativa de cooperación que se da entre partes autónomas que, sin perder su identidad ni independencia, comparten soberanías con el propósito de alcanzar objetivos comunes y particulares Reflexiones finales El salario mínimo en Chile, no constituye jurídicamente una completa garantía social pero su aplicación por parte de los últimos gobiernos sí le ha dado, en los hechos, un reconocimiento como garantía propiamente tal, 47 Ishikawa (2004) p Ishikawa. (2004) p Ishikawa. (2004) p Morgado (2006) p documentos de trabajo 1/2010

15 Víctor González Espina corrigiendo discrecionalmente las limitaciones institucionales que este derecho presenta 51. Es así como pese a que su acceso, calidad y actualización no estén jurídicamente garantizados, además de contemplar situaciones de trabajadores que legalmente se encuentran excluidos de su cobertura, en la práctica el salario mínimo se paga a casi todos los trabajadores con contrato formal de trabajo. Sin desconocer las críticas que se realizan a los reajustes periódicos al salario mínimo, sobre su incidencia en la generación de desempleo cuando este supera el precio de mercado y haciéndola responsable de la escasa velocidad de generación de puestos de trabajo en periodos de crisis, Chile hoy presenta un incremento significativo y sostenido en el salario mínimo real, el cual ha tendido a acercarse a los salarios medios, e incrementar las remuneraciones de los quintiles con ingresos más bajos 52, lo que es un reflejo de las políticas salariales empleadas por los gobiernos de la concertación desde la vuelta a democracia. Por último, y como ya hemos recalcado, el diálogo producido en Chile sobre la determinación de remuneraciones básicas carece de protagonismo. Lo que constituye un desafío para nuestros tiempos de redoblar los esfuerzos para lograr instalar formalmente vías de diálogo y negociación continua como son los mecanismos corporativos tripartitos, generando así, una ideología de compañerismo social y la ausencia de una mentalidad de ganador total. 53 En Chile, la determinación del salario mínimo es un factor relevante en la política social, dada la poca extensión de la negociación colectiva. Si bien la negociación interempresa es posible, para llevar a cabo el proceso se requiere del acuerdo de ambas partes 54, lo que hace en la práctica ha resultado casi imposible que esta se produzca. Esto reafirma nuevamente nuestra tesis de demostrar como en la experiencia comparada, contar con mecanismos de diálogo de carácter tripartito, da un mayor dinamismo y participación de los interlocutores sociales y en particular a las organizaciones de trabajadores, fomentando la sindicalización y el fortalecimiento de la misma, propiciando finalmente una negociación colectiva por rama de actividad, institucionalizada y viable (tal como ocurre en el sistema uruguayo del cual hablaremos mas tarde). Una de las razones esbozadas para explicar la decadencia del corporativismo es justamente el nivel de erosión que este ha experimentado en 51 López, 2008, p Marinakis y Velasco (2006) p Lijphart (2006) p Marinakis y Velasco (2006) p documentos de trabajo 1/2010

16 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales la integración de los individuos con organizaciones de interés, refiriéndose particularmente a que esta situación debilita la capacidad de los sindicatos para actuar en nombre de un gran número de trabajadores, así como su influencia en instancias de diálogo como las tripartitas o interempresas. Sin embargo la situación sería distinta, si aceptamos la distinción entre un corporativismo liberal (donde los empresarios son la fuerza predominante) y un corporativismo social (donde el predominio pertenece a los trabajadores) 55. Por tanto el declive en la fuerza de los sindicatos no significa necesariamente un declive general del corporativismo, solo un simple cambio de un corporativismo social a uno liberal 56. Finalmente, el diálogo social no pretende reemplazar al mercado ni tampoco a la soberanía popular, pero las ventajas que se obtienen por incorporarlo como un habito social, permitirán otorgar legitimidad a paquetes de reformas económicas y sociales liberales, con bajo riesgo de conflictos y altos compromisos con los consensos alcanzados, producto de la participación de los actores sociales involucrados 57. IV. LA EXPERIENCIA URUGUAYA Antes de adentrarnos en el Análisis de lo que ha sido la forma y criterios en la determinación de salarios mínimos hay que realizar ciertas distinciones en la materia. En primer lugar, en Uruguay, hoy se encuentran regulados principalmente dos tipos de mecanismos institucionales que determinan el salario mínimo, a saber: salario mínimo nacional, y el salario mínimo negociado en los consejos de salarios, el cual se encuentra restringido a los asalariados del sector privado. El caso del sector público, es un caso especial, a este no se le aplica el salario mínimo nacional ni participan de los consejos de salarios, en principio, el salario mínimo de estos trabajadores es fijado por el ejecutivo, sin perjuicio de que estos trabajadores poseen sus propios mecanismo de negociación sobre reajuste salarial (el cual se encuentra menos regulado). En segundo lugar la legislación uruguaya entiende por salario mínimo aquel que se considera necesario, en relación a las condiciones económicas que imperan en el lugar, para asegurar al trabajador un nivel de vida suficiente, a fin de proveer a la satisfacción de sus necesidades físicas, intelectuales y morales 58. En este sentido, la ventaja con la que cuenta el consejo de salarios, es que necesariamente el acuerdo que se logre en el, debe ser un monto superior al salario mínimo nacional. 55 Lijphart (2006) p Lijphart (2006) p Morales, et al. (2007) p Art. 1. Ley , de documentos de trabajo 1/2010

17 Víctor González Espina Ahora nos ocuparemos de dar un panorama general sobre el salario mínimo nacional y posteriormente de los consejos de salarios, el cual trataremos con mayor detención dada su particularidad e importancia en el sistema uruguayo. 1. El salario Mínimo Nacional Desde 1969 rige en Uruguay un Salario mínimo nacional 59, el cual tiene cobertura para todos los asalariados privados mayores de 18 años, exceptuando a los trabajadores rurales y domésticos en el sector privado, y todos los trabajadores pertenecientes al sector público, a los cuales se les determina el salario mínimo separadamente por el ejecutivo (sin perjuicio que en el caso de los trabajadores rurales y domésticos, estos fueron incluidos en la negociación en los consejos de salarios, y que en cambio, el sector público tengan mecanismos propios de negociación). Los reajustes del Salario Mínimo Nacional se determinan de forma discrecional y principalmente en base a la inflación y variaciones del Índice de Precios al Consumidor (IPC), lo que no resta la plena autonomía del ejecutivo en su determinación. Dicha situación constituye quizás el principal motivo del porqué en la práctica este se ha tornado en periodos inoperante y generando una pérdida de su poder adquisitivo 60, ya sea por toparse con periodos de crisis económica o por decisiones propias del gobierno. Lo anterior, tiene relación directa con el rol que cumplen los actores sociales en su determinación (entre muchos otros factores claro esta). A modo de ejemplo, en los años noventa, bajo un contexto de preponderancia de la negociación individual por sobre la colectiva y un sindicalismo tremendamente debilitado (periodo donde en general no se convocaron los consejos de salarios), la función y utilidad del salario mínimo nacional se debilitó en lugar de haberse fortalecido, lo que se reflejó en la baja sustancial de los salarios reales 61. Esto ha llevado a sostener a los grandes laboralistas uruguayos como Pla Rodríguez que hasta hoy el salario mínimo nacional se mantiene como protección para un sector residual de trabajadores y como punto de referencia para múltiples aplicaciones 62, y por su parte Barbagelata afirma que el salario mínimo nacional no es una categoría salarial, si no una medida de valor para el cálculo de determinadas prestaciones a la seguridad social Establecido mediante el decreto 1524/969 del 28 de Noviembre de Marinakis y Velasco (2006) p Marinakis y Velasco (2006) p Citado por Marinakis y Velasco (2006) p Citado por Marinakis y Velasco (2006) p documentos de trabajo 1/2010

18 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales 2. Los consejos de salarios Los Consejos de Salarios son comisiones tripartitas, integradas por representantes del Gobierno y de los sectores profesionales de trabajadores y empleadores, constituidas por ramas de actividad y creadas con el objeto de acordar la fijación de salarios mínimos y determinar las categorías y tareas para distintos grupos de actividades, cumpliendo funciones complementarias como órganos de conciliación y de participación en la aplicación de la ley 64. Su constitución, puede ser provocada de oficio o a petición de parte 65, a través del ministerio competente. Estos funcionan por grupo de actividad de acuerdo a la clasificación realizada previamente por el poder ejecutivo 66 (hoy acordadas en el Consejo Superior Tripartito), y la circunscripción territorial sobre la cual ejercerá su jurisdicción también es determinada por este. A su vez, se posibilita (cuando estos lo estimen conveniente) la creación, dentro se su respectiva jurisdicción, de Subconsejos especiales con la finalidad de desempeñar tareas de carácter informativas o de asesoramiento 67. Su composición normal consta de siete miembros, de los cuales tres son delegados del poder ejecutivo (siendo el primero de los tres el que preside el consejo 68 ), dos son representantes de los trabajadores y los dos restantes de los empleadores. En lo formal, la designación de los delegados por sector profesional debe realizarse por votación directa y secreta (lo que en los hechos dejo de ser así hace ya bastante tiempo) 69. Una vez constituidos los consejos de salarios en la forma y plazo establecidos, estos clasificarán por profesiones y categorías los trabajadores que integran el grupo respectivo, la cual será la base para la fijación del salario mínimo 70. La determinación del salario mínimo por categoría y actividad, tiene por finalidad obtener remuneraciones superiores al salario mínimo vital, y para el logro de este objetivo, se debe obedecer a una serie de factores establecidos por 64 RELASUR (1995) p Exigiéndose como requisito, la tercera parte de los obreros de una industria o comercio registrados en las planillas de trabajo, la iniciativa de los empleadores o por sus sindicatos patronales, o por agrupaciones obreras con personalidad jurídica o reconocidas por el poder ejecutivo.(art. 5º inc.3, ley , consejo de salarios) 66 Art. 6 inc1º. Ley , de Art. 11. Ley , de Art. 6. Ley , de A su vez, los postulantes deben cumplir con ciertos requisitos como la edad de veintitrés años, ser ciudadano y poseer una antigüedad continuada de cinco años en el trabajo propio del grupo correspondiente. RELASUR (1995) p Art. 9. Ley , de documentos de trabajo 1/2010

19 Víctor González Espina la ley como son las condiciones económicas del país o lugar, el poder adquisitivo de la moneda, la capacidad o calificación del trabajador, el riesgo o peligrosidad del trabajo respectivo o el rendimiento de la empresa o grupo de empresas 71. Finalmente, las decisiones adoptadas por cada consejo, ya sea de forma unánime o mayoritaria, se recogen en un laudo el cual es posteriormente publicado 72, lo que en la práctica, para otorgarle rango legal a estos acuerdos, se recurre a la homologación de estos por parte del ejecutivo, situación que ha sido fuente constante de críticas las cuales tendremos oportunidad de ver más adelante Etapas de funcionamiento de los consejos de salarios Desde su creación, los consejos de salarios pueden ser divididos en tres etapas de funcionamiento. La primera que va desde su puesta en marcha en 1943 hasta 1968, periodo que puede ser calificado como la consolidación del sistema de consejos de salarios 73 y caracterizado por una aplicación ortodoxa de la ley de consejos de salarios, ajustándose cabalmente a sus preceptos. Un segundo periodo que va desde 1985 (desde que estos son reconvocados luego del retorno a democracia 74 ) hasta 1990, el cual se caracterizó principalmente 71 Art. 17. Ley , de RELASUR (1995) p Sin perjuicio que en su etapa inicial de funcionamiento de los consejos de salarios aún era posible apreciar opiniones contradictorias sobre la efectividad y resultados de su aplicación. Por un lado, sus detractores planteaban que su instrumentalización significaba un debilitamiento del convenio colectivo (como instrumento de regulación de condiciones de trabajo entre sindicatos y empleadores), temor que se fundaba por la preferencia explícita otorgada por el legislativo a los consejos de salarios por sobre los convenios colectivos, básicamente por las desventajas que presentaba este último, al ser convenios acordados por un menor porcentaje de representatividad que los consejos de salarios (los cuales abarcaban toda una rama de actividad), y porque estos no poseía la fuerza obligatoria de la ley. Sin embargo, la opinión mayoritaria postulaba que dicha preferencia no constituía un obstáculo o disminución de los convenios colectivos, postura que finalmente el tiempo dio la razón ya que ambos instrumentos han convivido en plena armonía hasta el día de hoy, e incluso fortaleciendo los convenios colectivos los cuales ahora logran alcanzar una aplicación erga omnes a toda la rama de actividad económica. RELASUR (1995) p Esto debido a que en 1968, Uruguay sufre un profundo cambio social económico y político, mediante una fuerte crisis económica y dictadura que restringió las libertades sindicales y colectivas, pasando de un periodo de subordinación de la política social a la económica 74. Son los denominados tiempos de congelación de los salarios, donde claramente no había cabida a los consejos de salarios, los cuales fueron sustituidos por un sistema de fijación periódica de remuneraciones mínimas y máximas correspondientes a cada categoría por medio del CORPIN (Comisión de Productividad, Precios e Ingresos). RELASUR (1995) p.40. Sin embargo, una vez reinstitucionalizada la democracia en 1985, se vuelven a convocar los consejos de salarios, principalmente por la presión ejercida por los grupos de trabajadores 18 documentos de trabajo 1/2010

20 Fijación del salario mínimo dentro del sistema de relaciones laborales por una aplicación atípica y heterodoxa de la ley de consejos de salarios 75, sirviendo esta más bien como marco de orientación en el funcionamiento de los consejos. Y por último, un tercer periodo que comienza el año 2005 con la reactivación de los consejos de salarios luego de un periodo de hibernación 76 y que se extiende hasta hoy en día. Un análisis general de las distintas etapas de implementación de los consejos de salarios nos permiten observar dos situaciones que han marcado su funcionamiento: en primer lugar, podemos constatar que lo establecido en términos formales por la ley que instaura los consejos de salarios, dista mucho de lo que en realidad ha venido ocurriendo en su aplicación a lo largo de su historia, acusando una serie de modificaciones e invenciones estructurales (no reguladas por vía legal) en su aplicación. Un segundo aspecto dice relación con el hecho de quedar demostrado con creces que este tipo de negociación ha constituido mucho más que una instancia que se restringe solo a fijar salarios mínimos, si no que además este se ha consolidado como un potente instrumento para la determinación de condiciones generales de trabajo, fijación de compromisos por rama de actividad económica y un mecanismo que regula mediante una ola de huelgas que abarcó amplios sectores económicos del país, demandando la necesidad de impulsar mecanismos que asegurasen la recuperación del poder adquisitivo de los salarios y reivindicaciones sociales largamente deterioradas en tiempos de dictadura. RELASUR (1995) p Ermida (2008) p En 1991 la nueva administración decide no convocar mas a los consejos de salarios 76 optando por trazar un programa fundamentalmente de corte neoliberal de ajuste económico, la cual pone en práctica distintas medias dirigidas a abrir la economía nacional a los mercados internacionales, combatir la inflación, equilibrar cuentas publicas, achicar el peso del estado, privatizar muchas de las áreas que tradicionalmente habían sido administradas y explotadas por el sector público y promover la integración regional del Uruguay. RELASUR (1995) p.56. Cuestionando modelos tripartitos de negociación por rama, aludiendo a su imposibilidad de contemplar las circunstancias y condiciones propias de cada empresa, lo que finalmente se traducía negativamente en asimetrías que repercutían en la capacidad de sobrevivencia de las distintas empresas. Esta situación devino finalmente en un retiro del Estado en los procesos de negociación y dar una orientación de acomodamiento de la negociación a las condiciones particulares de cada empresa, lo que concluyó finalmente en dejar de convocar a los consejos de salarios. Lo cierto es que durante este periodo de hibernación de los consejos de salarios, trajo como inevitable resultado el debilitamiento sindical, la descentralización y atonía de la negociación colectiva, individualización de las relaciones laborales y como consecuencia inevitable de todo ello, la caída del salario real y el empeoramiento y precarización de las condiciones de trabajo en general. Ermida (2008) p. 31. Este panorama cambia precisamente el año 2005 con el nuevo gobierno uruguayo (encabezado por el bloque del frente amplio), el cual bajo el compromiso de implementar una política laboral activa, logra resucitar nuevamente los consejos de salarios, manteniendo en general las mismas modificaciones de las etapas anteriores, aunque en este nuevo periodo incorporando dos nuevos objetivos: el primero, la consolidación e incorporación formal del Consejo Superior Tripartito (Mediante el decreto 105/05.); y en segundo lugar buscando ampliar el número de grupos de negociación, incluyendo sectores tales como el rural y el de los trabajadores domésticos. 19 documentos de trabajo 1/2010

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