Taller Regional Aspectos legales e institucionales relevantes para la implementación de REDD+

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1 Taller Regional Aspectos legales e institucionales relevantes para la implementación de REDD+ Ciudad de Panamá, 12 y 13 de Diciembre de 2012 El contenido de este documento no refleja textualmente las opiniones de los participantes en el Taller. Es un documento de síntesis elaborado por un equipo integrado por staff y colaboradores de la Oficina Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) a modo de memoria, información y constancia de los aspectos debatidos en dicho taller. Equipo: Andrea Brusco (coord.) Gabriel Labbate (coord.) Robert Ondhowe Margarida Pons Romeu Mariam Tokadze Elizabeth Thörnblom

2 INDICE INTRODUCCIÓN 4 OBJETIVOS GENERALES...5 TEMAS PRINCIPALES.5 I. CONTEXTO GENERAL Identificación inicial de los aspectos institucionales y legales relevantes para REDD REDD+: Aspectos legales e institucionales relevantes Iniciativa Forestal de legisladores GLOBE, México 10 II. EXPERIENCIAS E INICIATIVAS NACIONALES EN LA REGIÓN REDD+ MÉXICO REDD+ECUADOR REDD+ PANAMÁ REDD+PARAGUAY REDD+ PERÚ REDD+ COSTA RICA REDD+ GUATEMALA REDD+ COLOMBIA...21 III. GUÍA PARA EL DESARROLLO DE LEGISLACIÓN NACIONAL SOBRE REDD IV. DISCUSIÓN SOBRE LOS ENFOQUES NORMATIVOS E INSTITUCIONALES ESPECÍFICOS PARA REDD+ EN LA REGIÓN ANEXO I Lista de participantes. 28 ANEXO II Agenda del taller regional aspectos legales relevantes para la implementación de REDD+.32 ANEXO III Guidebook on national legislation for implementation of REDD+.34 ANEXO IV Guía sobre legislación national para la implementación de REDD ANEXO V Legal analysis of cross cutting issues for REDD+ implementation lessons learned from México, Vietnam and Zambia ANEXO VI REDD+: Aspectos legales e institucionales relevantes 283 ANEXO VII La iniciativa forestal de legisladores GLOBE México..293

3 ANEXO VIII Aspectos legales para la implementación de REDD+ México..301 ANEXO IX Programa Nacional REDD+. Experiencias e iniciativas en Ecuador 313 ANEXO X REDD+: Aspectos legales relativos a su implementación en Panamá..324 ANEXO XI Aspectos legales relevantes para la implementación de redd+ Paraguay..330 ANEXO XII Avances en aspectos legales relevantes para la implementación de REDD+ en el Perú ANEXO XIII REDD+ Colombia: Aspectos jurídicos para su implementación..353 ANEXO XIV Guidelines for the Development of REDD+ related legislation 362

4 INTRODUCCIÓN El Programa ONU REDD es la iniciativa de colaboración de las Naciones Unidas sobre Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los bosques (REDD) en los países en desarrollo. El Programa se inició en 2008 y se basa en la capacidad de convocatoria y la experiencia técnica de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). El Programa ONU REDD apoya de liderazgo nacional REDD + procesos y promueve la participación informada y significativa de todos los actores, incluidos los pueblos indígenas y otras comunidades dependientes de los bosques, a nivel nacional e internacional implementación de REDD + 1. A nivel nacional, el programa apoya los procesos de preparación para REDD+ y contribuye al desarrollo de estrategias nacionales REDD+. Conforme al principio de la pertenencia y el liderazgo de cada país, el programa brinda asesoría técnica sobre cómo tratar los asuntos de deforestación y degradación de los bosques, los métodos y herramientas para medir y monitorear las emisiones de gases de efecto invernadero y los flujos de carbono en ecosistemas forestales. Asimismo, promueve la financiación de REDD+ como una oportunidad de desarrollar un crecimiento con bajos niveles de emisión de carbono y permite que los países tengan acceso a un asesoramiento financiero y técnico. El programa promueve y facilita amplios diálogos entre los agentes interesados, incluidas las comunidades y pueblos indígenas dependientes de los bosques, y ayuda a establecer vínculos con los programas nacionales ya existentes en cuanto a la gestión, el desarrollo, la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y la gestión de los recursos naturales. Los aspectos legales e institucionales constituyen actualmente un foco de atención del programa, ya que se ha evidenciado tempranamente que la adecuada preparación de los marcos normativos y de las estructuras institucionales domésticas es uno de los principales desafíos para la puesta en marcha de un mecanismo REDD. Estas cuestiones son generalmente complejas, ya que implican la revisión de los marcos normativos nacionales a la luz de los requerimientos de REDD+, que involucra temas muy diversas tanto de derecho de fondo (como los derechos de propiedad, distribución de beneficios, derechos de comunidades indígenas, definición legal de bosque, etc) como de derecho procesal (procedimientos para asegurar la participación de los actores relevantes, aspectos de derecho administrativo, etc). 1 Página oficial del programa ONU REDD: redd.org/

5 En este contexto, disipar posibles contradicciones legales y llenar los vacíos normativos que puedan existir, constituyen cuestiones esenciales para brindar un piso de seguridad jurídica necesaria para la puesta en funcionamiento del mecanismo REDD+, bajo reglas de equidad, eficiencia y transparencia, previniendo a la vez posibles conflictos socioambientales o evitando ahondar los ya existentes. OBJETIVOS GENERALES Tomado en cuenta el contexto descrito, el Taller regional reunió a representantes de países ONU REDD de la región 2, para una discusión abierta orientada a: Compartir información sobre desarrollos doctrinarios para la identificación y abordaje de los temas legales e institucionales asociados al diseño e implementación de mecanismos REDD+. Compartir y sistematizar información sobre experiencias regulatorias e iniciativas en marcha a nivel nacional en los países de la región. Identificar y sistematizar elementos críticos, buenas prácticas, lecciones aprendidas. Discutir y brindar comentarios y aportes al documento borrador de legislación guía para REDD+ (GUIDEBOOK ON NATIONAL LEGISLATION FOR IMPLEMENTATION OF REDD+ UNEP, 2012) (Ver: ANEXO III) desde la perspectiva de los sistemas jurídicos de los países de la región. Identificar oportunidades de coordinación entre las agencias de ONU REDD para brindar asistencia integral a los países del programa en el abordaje de los aspectos institucionales y legales para el diseño e implementación nacional de REDD+. TEMAS PRINCIPALES Seguidamente se resumen los temas abordados y los resultados centrales de las discusiones, llevadas a cabo conforme la Agenda del Taller. 3 I. CONTEXTO GENERAL 1. Identificación inicial de los aspectos institucionales y legales relevantes para REDD+ 4 2 Ver Lista de Participantes Anexo I 3 Ver Agenda Anexo II

6 La información se basó en el análisis de contexto y en la evaluación de necesidades de tres países: México, Zambia y Vietnam 5 (Ver: ANEXO V), donde se detectaron desafíos durante la preparación para REDD+ relacionados con las reformas jurídicas y la existencia de regímenes jurídicos poco claros considerados como factores principales de degradación y deforestación. Las conclusiones derivadas de este trabajo pueden resumirse de la siguiente forma: Es necesaria la armonización de leyes sectoriales, la alineación de la legislación nacional y sub nacional, resolver las leyes contradictorias y evitar la creación de leyes contradictorias, y/o establecer mecanismos claros para que las leyes existentes no impidan trabajar con REDD+. El análisis legal de REDD+ es muy importante para su implementación; una de las principales funciones es señalar cuáles son los riesgos frente a las decisiones de tipo político que se tomarán, por ello, es esencial identificar vacíos y dificultades sobre aspectos jurídicos. No se deben generar mayores conflictos socio ambientales y judiciales. Los desafíos para la armonización de las legislaciones son enormes. Es común la superposición de agencias o entidades con competencias sobre el mismo territorio, como por ejemplo las dedicadas a la minería y el manejo forestal, normalmente con objetivos distintos. En estos casos, debe establecerse una coordinación transversal y crearse sinergias. La descentralización a través de comités departamentales o municipales, podría ser el canal para implementar REDD+ a nivel local, ayudando a la participación activa de las comunidades que dependen de los bosques. Se podrían utilizar las experiencias de los servicios de pago ya existentes, como los PSA (pagos por servicios ambientales), para hacer el pago de ganancias de REDD+, con el fin de garantizar una distribución equitativa. La inversión económica, ya sea pública o privada, es de vital importancia para el éxito de la estrategia REDD+. Es preciso proporcionar incentivos a las inversiones privadas y públicas, crear marcos jurídicos actualizados y adoptar políticas fiscales favorables. La tenencia de la tierra y los aspectos políticos son los mayores riesgos para los operadores extranjeros que desean invertir en REDD+. 4 Felicani F. (FAO) Preparación jurídica para REDD+ Análisis jurídico de aspectos transversales para la implementación de REDD+ 5 Felicani, F. : Legal analysis of cross cutting issues for REDD+ implementation lessons learned from méxico, Vietnam and Zambia. ( 2012 ) FAO

7 Entre algunos ejemplos de reformas legales requeridas para implementar REDD+, encontramos a la República Democrática del Congo con la estrategiacuadro nacional REDD+ aprobada en noviembre de 2012, la cual plantea la necesidad de armonizar leyes sectoriales relacionadas con agricultura, bosques, energía, tenencia de la tierra, y minas; y el procedimiento de homologación de proyectos REDD+. Por otro lado, en Kenia, los temas prioritarios son el análisis de marcos legales forestales relevantes para REDD+ y la necesidad de formular disposiciones REDD+ en la nueva constitución enfocada a PSA y tenencia de la tierra y carbono. Para desarrollar algunos de los asuntos normativos y jurídicos que se requieren para la implementación de REDD+ 6, FAO está utilizando una metodología colaborativa, participativa, independiente y ajustada al contexto nacional. 2. REDD+: Aspectos legales e institucionales relevantes 7 (Ver: ANEXO VI ) El contexto internacional de REDD+ está determinado principalmente por las decisiones adoptadas en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, a partir de su Decimotercera Conferencia de las Partes (Bali, 2007). Allí, con la adopción del Plan de Acción de Bali (decisión 1/CP.13) de cooperación a largo plazo, se incluyó la consideración de enfoque de políticas e incentivos positivos para las cuestiones relacionadas con la reducción de emisiones por deforestación y degradación de los bosques en los países en desarrollo. Seguidamente, la COP 15 (Copenhague, 2009) incluyó mayores orientaciones metodológicas, y la COP 16 (Cancún, 2010) avanzó mediante los Acuerdos de Cancún, en la definición de las actividades, y la implementación de sistemas de monitoreo transparente y salvaguardas. La COP 17 (Durban, 2011) brindó orientación sobre el sistema de salvaguardas, como se tratarán y se respetarán, indicando que deben ser acordes con la soberanía nacional, legislaciones nacionales y circunstancias nacionales. En la COP 18(Doha, 2012), se discutió la creación de instancias de tipo internacional para hacer seguimiento de las actividades de REDD+, se decidió crear un programa de trabajo y se discutieron temas de financiamiento de actividades REDD+. De esta forma REDD+ se ha instalado en la agenda multilateral de Cambio Climático, avanzando en la definición del escenario y reglas de juego internacionales, con base en las cuales los países diseñan sus mecanismos nacionales. 6 LEG REDD+: asistir a países en fortalecer capacidades legales 7 Andrea Brusco, Oficial Legal, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe.

8 Estos desarrollos, junto con los esfuerzos que a nivel nacional ya se están emprendiendo, permiten advertir cuáles son los temas centrales desde el punto de vista legal para la implementación de REDD+, particularmente para los países de nuestra región, que podrían agruparse en: Salvaguardas: implica considerar la promoción de complementariedad con actividades de desarrollo nacional y programas nacionales forestales; la promoción de estructuras transparentes de gobernanza ambiental nacional; el respeto del conocimiento y los derechos de comunidades indígenas y locales; la promoción de la participación de los actores relevantes; la promoción de acciones para la conservación de bosques, protección de biodiversidad y otros servicios ambientales. Regímenes de tenencia de la tierra: hay que tener en cuenta los derechos de propiedad y derechos sobre el carbono, derechos reales y consuetudinarios, y el alcance de estos derechos dentro de los regímenes jurídicos especiales. También hay que analizar tierras bajo dominio público. Actores: es importante la existencia de normas de protección social, que resguarden los intereses y derechos de las poblaciones en situación de vulnerabilidad, como las comunidades indígenas, que viven en los bosques y cuya subsistencia y continuidad de estilos de vida tradicionales depende del mantenimiento de los bosques. En particular, la cuestión de los pueblos indígenas es un tema sensible en la región porque para muchos países está establecida la necesidad del consentimiento libre, previo e informado (CLPI) de estas comunidades, por la adopción del Convenio 169 y normas de fuente interna. La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es también contundente en este sentido. Con todos los desafíos que ello significa, esto supone un consentimiento expreso, cuyo punto partida es el acceso a información clara, directa, accesible por parte de las comunidades, y que es obtenido a través de un proceso auto dirigido que respete los tiempos, modalidades y mecanismos de participación de las comunidades, y que evite cualquier tipo de coerción. Mecanismos de distribución de beneficios: este es uno de los temas que ha alcanzado mayor debate de tipo doctrinario, abarcando un rango muy amplio de opciones, en muchos referenciadas a las regulaciones de Pagos por servicios ambientales. Para la definición de los mecanismos, será determinante asimismo el tipo de enfoque, nacional, anidado, o por proyecto, que adopte el país. Derechos sobre el carbono: no existe un régimen internacional legal único en el cual se haya acordado cómo asignar derechos sobre el carbono y por lo tanto depende de los marcos legislativos nacionales. En general, esta materia no se encuentra regulada por el derecho civil clásico, si bien en algunos países comienzan a existir regulaciones específicas.

9 Cuando no hay disposiciones específicas en relación a los derechos sobre carbono, la tendencia es considerar que la reducción de emisiones y la mejora de stocks (derechos al carbono) dependen de la entidad o sujeto que tiene los derechos de la tierra. Otra opción es considerar el carbono como de dominio estatal. Monitoreo y cumplimiento: Se debe estudiar quién asumirá el riesgo de pérdidas de carbono por distintas circunstancias y cómo se considerarán los distintos tipos de causas. Deberá ser objeto de regulación si los contratos van a incluir cláusulas para prevenir estos temas, y cuál es el rol del Estado como responsable en caso de que el mismo reclame la propiedad de carbono como bien de dominio privado del estado. Incentivos perversos: existe la necesidad de asegurar claridad en el marco legal para evitar contradicciones entre distintos sectores y niveles. Esto implica la revisión y adecuación de leyes carácter sectorial cuya aplicación podría incentivar de manera perversa la deforestación atentando contra los objetivos de REDD+. Marco institucional: Es necesario coordinar las instituciones a nivel nacional y a nivel de gobierno, para dotar al sistema de agilidad, simplicidad, eficiencia y transparencia. Esta es una cuestión importante para la determinación de la repartición de beneficios, correspondiendo regular en cada caso, si la autoridad nacional de REDD+ actuará con carácter exclusivo, si es necesario descentralizar las funciones y si existirán instancias especiales para la revisión de casos puntuales o revisión de reclamaciones por parte de las comunidades. En los países de carácter federal, el reclamo de competencias por parte de instancias locales de gobierno (que en muchos casos gozan de autonomía, conservan el dominio sobre los recursos naturales, o son instancias con intervención necesaria en la definición de política públicas territoriales) no es un tema menor. En síntesis, algunos de los principales desafíos de carácter legal para la implementación de REDD+ a nivel nacional, pueden centrarse en: Esclarecer la tenencia de la tierra, y los derechos sobre los bosques y el carbono. Garantizar la participación amplia de las partes interesadas. Armonizar legislación sectorial para superar las contradicciones. Crear estructuras institucionales claras en todos los niveles de gobierno. Incorporar preocupaciones de las comunidades forestales a los debates de la política nacional.

10 3. Iniciativa Forestal de legisladores GLOBE, México. 8. (Ver: ANEXO VII) El objetivo de Iniciativa Forestal de Legisladores es fortalecer la legislación nacional, promover el manejo sustentable de los bosques y apoyar las estrategias nacionales para Reducir Emisiones por Reforestación y Degradación (REDD+) en los países en desarrollo. GLOBE México trabaja en esta iniciativa como parte del trabajo de la Comisión de Cambio de Uso de Suelos y Ecosistemas, con el objetivo de fortalecer la legislación y las estructuras de escrutinio legislativo. La elaboración de estrategias nacionales sobre REDD+ es uno de los compromisos que México adquirió como resultado de los Acuerdos de Cancún en 2010 durante la COP16. Para México, el mecanismo REDD+ representa una gran oportunidad para contribuir a los esfuerzos internacionales para enfrentar el cambio climático, para promover un desarrollo sustentable y una economía baja en carbono. GLOBE busca fortalecer la participación de los legisladores nacionales en el diseño, ejecución y supervisión de las políticas públicas y la legislación relacionada con estas actividades. 9 La iniciativa de Globe incluye la promoción de consultas con actores relevantes para el desarrollo de legislación, incentivando un amplio debate profesional y constructivo, e intercambiar ideas y generar propuestas para afrontar los retos. A través de las mismas se advierte que la adecuación al marco legal es necesaria, de acuerdo a las necesidades y prioridades nacionales, a fin de lograr un desarrollo rural integral y sustentable y una participación en el CTC REDD. 10 El nuevo borrador de la estrategia nacional REDD+ en México incluye temas de servicios ambientales, distribución de beneficios, salvaguardas y sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación. La primera etapa consistió en establecer un fundamento legal y clarificar conceptos en el marco del desarrollo de la ENAREDD 11. Como resultado de una consulta se desarrolló la primera parte del trabajo legislativo; y se propusieron reformas sobre servicios ambientales. Las reformas presentadas son: a) Promoción de los servicios ambientales, mediante todos los instrumentos económicos (y no sólo de mercado); b) Los propietarios de terrenos forestales que hagan manejo forestal deben recibir los beneficios económicos; c) Establecimiento expreso de ocho salvaguardas (en congruencia con el derecho internacional y la ENAREDD+ de México). Los próximos pasos que se pretenden dar son los siguientes: continuar con el proceso de consulta para la adecuación del marco legal a REDD+; encaminar el diálogo legislativo con comunidades, ejidos y pueblos indígenas para intercambiar puntos de 8 Andrés Ávila, Director GLOBE (iniciativa forestal de legisladores) 9 Ibídem 10 Comité Técnico Consultivo para REDD+ 11 Estrategia Nacional para REDD+

11 vista e identificar de forma participativa los retos, riesgos y oportunidades para la implementación en México de mecanismos de REDD+ que impulsen el manejo forestal sustentable por sus propios dueños y poseedores. 12 II. EXPERIENCIAS E INICIATIVAS NACIONALES EN LA REGIÓN 1. REDD+ MÉXICO 13 (Ver: ANEXO VIII) El esquema REDD+ en México, es abordado de acuerdo a la nueva Ley General de Cambio Climático que entró en vigencia en octubre de 2012 y que establece una reducción del 30% de las emisiones de efecto invernadero para 2020 y un 50% para 2050, respecto a los niveles del año El objetivo principal de esta ley es garantizar el derecho a un medioambiente sano y establecer la concurrencia de facultades en los tres niveles de gobierno para la elaboración y aplicación de políticas públicas de cambio climático. Se busca reducir la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas del país, fomentar la educación, la investigación, el desarrollo, la transferencia de tecnología en materia de mitigación y adaptación, y promover la transición a hacia una economía competitiva. La Ley General de Cambio Climático introduce varios elementos destacables como: elaboración de una política nacional de cambio climático; creación de la comisión intersectorial y dee un consejo de cambio climático; integración de un sistema de información sobre cambio climático; establecimiento de un fondo; se determinan acciones para la reducción de la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país, y se crean y fortalecen capacidades nacionales. Asimismo, se elaboró un nuevo borrador de la estrategia nacional REDD+ que establece una serie de principios a ser cumplidos: Inclusión y equidad (territorial, social y cultural); respeto a las formas de organización y gobernanza; transparencia; legalidad; transversalidad (integridad, coordinación y complementariedad sectorial entre los órdenes de gobierno); distribución equitativa de beneficios a los propietarios de terrenos forestales; certidumbre y respeto a los derechos de propiedad de los habitantes y dueños de la tierra; aprovechamiento sustentable de los recursos naturales; cumplimiento de salvaguardas sociales y ambientales; cumplimiento del consentimiento libre previo e informado; y competitividad de las economías sociales asociadas al bosque incluyendo las empresas forestales comunitarias. 12 Página oficial GLOBE México. Se puede consultar en: Gisela Hernández, CONAFOR México.

12 Esto se complementa con la reforma de la Ley General de Desarrollo Forestal sustentable, cuyo nuevo Art.34bis establece la posibilidad para los propietarios y legítimos poseedores de terrenos forestales a acceder a determinados beneficios económicos como resultado del manejo forestal sustentable que garantiza la conservación y la mejora de los servicios ambientales. En este mismo artículo, encontramos que los instrumentos legales y de política ambiental para regular y fomentar la conservación y mejora de los servicios ambientales, deben garantizar el respeto por las salvaguardas internacionales. Para concluir, REDD+ constituye para México una posibilidad de: reforzar las políticas forestales y el desarrollo rural sustentable, avanzar en el manejo comunitario de los bosques, abordar el problema de los compromisos a largo plazo, crear las plataformas deliberativas y de participación que dan una mayor solidez al proceso, definir acciones tempranas involucrando a todos los actores, promover la transversalidad de políticas y la colaboración intergubernamental. 2. REDD+ EN ECUADOR 14 (VER ANEXO IX) Ecuador cuenta con la Estrategia Nacional REDD+, y el Programa Nacional REDD, que plantea un sistema de incentivos para la conservación, así como un sistema de control forestal que está relacionado con el manejo de la demanda de madera. El proceso de regulación de tenencia de la tierra, está siendo coordinado entre otras entidades del Estado, dado que este tema no es una competencia directa del Ministerio del Ambiente. El sistema de información forestal IMRV está contemplado dentro del Programa Nacional REDD y cuenta con una evaluación nacional forestal además de un mapa histórico de deforestación. También, existe un escenario de referencia de emisiones de GEI y un sistema de monitoreo de GEI y MRV. El contexto nacional para REDD+ está establecido en el marco jurídico en la Constitución Política (CP) de 2008: de acuerdo al orden jerárquico constitucional no puede haber ninguna norma sobre la CP, ni los tratados internacionales, pues estos estarían al mismo nivel de la CP. De acuerdo al Art. 74 de la CP los servicios ambientales no son susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado (por lo cual ha resultado complicado redactar el régimen legal para la determinación de los derechos de carbono y para la distribución de beneficios). Por otro lado, de acuerdo al Art.71 CP el Estado ofrece 14 Patricia Serrano, PNUMA, ONU REDD.

13 incentivos para la protección de la naturaleza tanto a personas naturales como jurídicas, lo cual podría posicionar a REDD como un mecanismo de incentivos. Dentro del contexto nacional para REDD+, El Plan Nacional para el Buen Vivir promueve un ambiente sano y saludable y para ello una de las metas del gobierno es reducir la deforestación en un 30% entre el 2009 y el Adicionalmente el Acuerdo Ministerial 231 establece como autoridad nacional REDD+ al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) instando a la creación de un registro nacional y marco regulatorio. Dentro de las tres fases para la implementación del mecanismo REDD+, Ecuador se encuentra en la primera fase que es la de preparación; para ello, se cuenta con una línea base de deforestación, una metodología, marco regulatorio y establecimiento de salvaguardas. Además, se está trabajando en un borrador de la normativa para REDD+ que se expedirá a través de un acuerdo ministerial, evitando el proceso largo y arduo que puede significar el dictado e una ley. El objetivo de dicho marco regulatorio, es establecer los lineamientos e instrumentos de regulación de REDD+ en todo el territorio nacional en concordancia con la estrategia nacional de cambio climático y la estrategia nacional forestal. El alcance de este marco regulatorio contribuirá a asegurar la sostenibilidad financiera de los planes y programas que lleva el gobierno nacional y que están enmarcados dentro del mecanismo REDD+, así como el reconocimiento por parte del estado de los derechos de los proponentes de proyectos sobre los posibles beneficios que puedan resultar de las actividades REDD+. En cuanto al acceso a beneficios que podrían resultar de las actividades REDD+ tenemos: el acceso directo (derecho de propiedad sobre las unidades de reducción de emisiones, con derecho a participar en el mercado a través de la venta en el mercado internacional) e indirecto (por parte del proponente del proyecto, por lo tanto, no tienen posibilidad de negociar a nivel internacional las unidades de reducción de emisiones; tienen derecho a obtener un beneficio, en base a los resultados del proyecto, al ser un actor con derechos reconocidos por el Estado) Dentro del borrador del marco regulatorio que se está discutiendo en la actualidad se plantea un sistema de registro obligatorio el cual cuenta con tres fases. La primera fase es el registro: se debe acreditar la tenencia de la tierra para el caso de proyectos individuales y también un proceso de consentimiento libre previo e informado (CLPI), esto como acto administrativo genera una carta de aprobación que certifica que el proyecto está registrado ante la autoridad. La segunda fase es la de aprobación: se debe dar cumplimiento a los requisitos establecidos por la autoridad nacional REDD+, los cuales aún por establecese, pero una vez cumplido con estos requisitos se generaría una carta de aprobación por parte de REDD+, lo cual implicaría la titularidad de un derecho del proponente frente al Estado. La última es la fase de implementación: tiene que ver con el MRV respecto a la distribución de beneficios y el cumplimiento de salvaguardas.

14 Adicionalmente, el borrador del marco regulatorio para REDD+ establece los principios que son: transparencia, participación, acceso a la información, celeridad, equidad, eficacia, eficiencia, múltiples beneficios de los bosques, reconocimiento de las comunidades, pueblos y nacionalidades y la implementación de salvaguardas. Estos principios deberán observarse dentro de todo el proceso de implementación de la estrategia REDD+. Finalmente, el borrador del marco regulatorio para REDD+ prevé instrumentos que permitirán la aplicación del marco regulatorio y la implementación correcta de la estrategia REDD+, estos son: a) Requisitos de procedimiento para realizar el procedimiento del CPLI (en Ecuador, existe una diferencia entre consulta previa, que es sobre un proyecto estratégico como construcción de una carretera, y consentimiento previo, libre e informado que es el que se aplicaría en REDD+, porque se trata de una afectación al uso de una propiedad); b) requisitos y procesos para el registro, aprobación e implementación de proyectos REDD+; c) estructura orgánica, funcional, competencias y procesos para la expedición de actos administrativos de la autoridad nacional; d) mecanismo de distribución de beneficios y su monitoreo; e) monitoreo obligatorio, cumplimiento y resolución de controversias. 3. REDD+ PANAMÁ 15 (Ver: ANEXO X) Panamá tiene una cobertura forestal del 45% de su territorio. El 20% del territorio pertenece a comarcas indígenas que tienen un estatus especial, el cual no es idéntico para todas ellas, pero se caracteriza en todos los casos por un alto grado de autonomía territorial y de respeto a los procesos de tomas de decisiones propias de las etnias donde las autoridades nacionales encuentran límites al poder de decisión. También hay un alto porcentaje de territorio nacional con reservas de bosques, que se encuentran bajo el régimen de zonas protegidas y reservas de propiedad privada. En cuanto a la gobernanza forestal nacional, la Ley Forestal de 1994 (que está siendo objeto de procesos de reforma), clasifica los bosques en naturales, artificiales, de protección, producción y especiales, y contiene instrumentos importantes para REDD+, como los requisitos establecer planes nacionales de manejo, planes operativos anuales, y evaluación de impacto ambiental siempre y cuando los proyectos excedan determinada magnitud. 15 Sra. Andrea Brusco, Oficial Legal PNUMA. Sra. Germania Lara Abogada Depto. Asesoría Legal, Autoridad Nacional del Ambiente ANAM Panamá.

15 La Ley General del Ambiente de 1998, crea la institucionalidad ambiental y contiene instrumentos de gestión y política ambiental, regulando el uso y aprovechamiento de recursos naturales renovables y no renovables. Este marco legal, brinda buenas oportunidades para el trabajo de REDD+ porque algunos de los objetivos de las estrategias ambientales y forestales contenidos en el mismo están alineados con los objetivos de REDD+. En este contexto los desafíos se refieren principalmente a la implementación (tala ilegal, invasión de tierras, perdida y cobertura en manglares, entre otros); así como a la superposición normativa y posibles desincentivos/incentivos perversos (como las actividades demostrativas de posesión). En relación con los aspectos de tenencia de la tierra, recientemente se creó la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), encargada de centralizar todos los procesos de pertenencia de la tierra y que busca dar una mayor simplicidad y organización al proceso de adjudicación de tierras. Otro aspecto esencial, es que al hablar de bosques, hablamos necesariamente de comunidades indígenas que viven en el bosque y de él. En Panamá, se plantea la complejidad adicional de diversidad de etnias y de estatutos específicos para cada una de ellas,, por lo que existen regímenes jurídicos distintos dependiendo de las particularidades del territorio indígena que se esté tratando. Sobre los aspectos legales relacionados al carbono, no existe legislación específica. Para resolverlo, se podrían considerar normas relacionadas a los servicios ambientales teniendo en cuenta la captura de carbono como servicio ambiental del bosque. La relación de los derechos a la tierra y los bosques, no es uniforme, porque el Estado es dueño de todos los bosques naturales, pero también se pueden encontrar traslapes con predios privados. En cuanto a los mecanismos de distribución de beneficios de REDD+, no existen elementos normativos y por lo tanto el esquema de distribución de beneficios dependerá en gran parte del rol que asuma el Estado en la regulación específica del mecanismo REDD+. 4. REDD+ PARAGUAY 16 (Ver: ANEXO XI) Paraguay es un país que ha sufrido una deforestación importante, conservándose cobertura forestal mayormente gracias a la designación de zonas protegidas. 16 Ezequiel Santagada. Director Ejecutivo Instituto de Derecho y Economía Ambiental. IDEA, Paraguay.

16 En Paraguay se reconoce el derecho a un medio ambiente sano. La mayor parte del territorio del país se encuentra en manos de particulares y el carbono pertenece al dueño de la tierra. Sin embargo, el marco jurídico constitucional puede aceptar otras opciones, siguiendo la vía reglamentaria. La regulación a través de decretos del Poder Ejecutivo es también un proceso menos complicado que el dictado de leyes que requieren un proceso más complejo y sobre todo demorado. La Ley Forestal de 1974, obliga a mantener el 25% de la cobertura boscosa natural, pero este ley se incumplió en la región oriental. En la región occidental, en septiembre de 2012 la deforestación alcanzó un poco más de has, una buena parte de la cual fue legal. La Ley de Servicios Ambientales fue promovida por el sector agropecuario, como consecuencia de la implementación de la ley de deforestación cero. Esta ley tiene un esquema de compensación: se certifican las áreas que han mantenido áreas forestales por sobre el 25%, y estos certificados sirven para impulsar a quienes no cumplieron con el 25% (pasivo ambiental) a cumplir con sus obligaciones reforestando con especies nativas. Al mismo tiempo, la obtención de una licencia ambiental debe estar condicionada a la evaluación de impacto ambiental. Así se empezó a desarrollar una técnica para poder detectar los pasivos ambientales. La captura de carbono está considerada como un servicio ambiental y la ley de servicios ambientales posee un sistema compensatorio y un mecanismo de certificaciones por deforestación evitada, con lo cual constituye un esquema que puede facilitar la implementación de REDD+. También se prevé la posibilidad de negociar los certificados en los mercados de capitales. Principales problemas identificados: El principal problema en Paraguay son los elevados precios de las materias primas. Baja capacidad de aplicación de la ley ambiental. Escaso presupuesto para las áreas silvestres protegidas. Débil acceso a la información pública en materia ambiental. Débil coordinación de competencias entre SEAM (Secretaria de Ambiente), el INFONA (Instituto Forestal Nacional) y el INDI (Instituto nacional de Desarrollo Indígena) Falta de seguridad jurídica en materia de tenencia de la tierra y de titulación de áreas silvestres protegidas.

17 5. REDD+ PERÚ 17 (Ver: ANEXO XII) Perú, tiene una cobertura forestal de 38,8 millones de hectáreas. Su sistema de gobierno es unitario, democrático y descentralizado. El gobierno se divide en gobierno central, regional y municipal. Las instituciones con competencia en materia forestal son: El Ministerio del Ambiente (MINAM), a través de Viceministerio de Desarrollo Estratégico, dentro del cual se encuentra un programa nacional de conservación de bosques para la mitigación del cambio climático y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado SERNANP encargado de las áreas forestales protegidas El Ministerio de Agricultura (MINAG) a través de la Dirección General Forestal y de fauna silvestre (DGFFS) Los gobiernos regionales (GOREs), a través de la Gerencia del medio ambiente y recursos naturales y las autoridades regionales ambientales. El programa nacional de conservación de bosques para la mitigación del cambio climático fue creado en el La meta es contribuir a la conservación de 54 millones de hectáreas de bosque tropical (casi la mitad del país) para mitigar el cambio climático y contribuir con el desarrollo sostenible. Este programa se compromete a dar capacitación técnica y financiamiento a las comunidades indígenas y campesinas a través del gobierno regional. Las principales amenazas sobre los recursos forestales son: Perdida de cobertura forestal Expansión de fronteras agrícolas y ganaderas Incendios forestales Actividades ilícitas de alto impacto (extracción de petróleo) Construcción de vías cerca de bosques En Perú, la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero es la conversión de bosques debido a la deforestación de la Amazonía, el cambio de uso de suelo, la agricultura migratoria y la ganadería. Existen permisos de desbosque (esto sería la tala legal). Debido a estas circunstancias, nace REDD+ como un proceso voluntario que se encuentra en fase de preparación. Se aprobó el R PP en 2011, se preparó una hoja de ruta y se está diseñando una visión para llegar a la estrategia nacional. 17 Lorena Durand. Responsable Legal Institucional Proyecto REDD+ MINAM Ministerio del Ambiente, Perú.

18 Gracias a la organización administrativa descentralizada y a las iniciativas tempranas por parte de proyectos de particulares y de gobierno regional interesados en desarrollar el tema de cambio climático, se han implementado Mesas REDD+ Regionales que están liderando este tema, y se ha decidido trabajar el enfoque anidado o nested approach. En el MINAM se está trabajando el proyecto REDD+ MINAM, el cual ha sido diseñado para trabajar el tema legal e institucional para la implementación de REDD+. Elementos a ser desarrollados para la implementación de REDD+: Tema MRV. Creación de escenarios de referencias (está siendo trabajado por las Mesas REDD+). Mecanismo para garantizar la sostenibilidad financiera. Salvaguardas Sociales y Ambientales. En cuanto a los avances legales e institucionales para la implementación de REDD+, por Constitución Nacional, los recursos naturales son patrimonio de la Nación, el Estado es soberano de su aprovechamiento, y por ley se regulará como los particulares accederán a este recurso. Se debe tener un título habilitante ya sea permiso, concesión o autorización para poder usar los recursos, independientemente que estén en en propiedad privada; el acceso solo es libre cuando se trata de subsistencia. En cuanto al registro nacional de proyectos REDD+, se está discutiendo mejorar el control del Estado en procesos políticos y fiscales vinculados al mecanismo REDD+, con el fin de asegurar la integridad ambiental y proteger los derechos de propiedad del carbono otorgados. En relación con la promoción de mecanismo de retribución de servicios ecosistémicos, según la ley los servicios forestales pueden ser aprovechados por los propietarios de las tierras. La Ley General del Ambiente en su Art.94, afirma que los recursos naturales generan beneficios que pueden ser aprovechados y valorizados y pueden generar un pago. Entre estos tenemos protección de recursos hídricos, protección de la biodiversidad y la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero. La autoridad nacional es la encargada de promover mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales. Aún no existe una norma jurídica que establezca quienes podrán formar parte de este esquema, pero se considera que serían los coadyuvantes : personas naturales, jurídicas o comunidades indígenas que efectivamente coadyuven a mantener los servicios ecosistémicos y el Estado debe reconocer esa labor. Los pagos se harían a través de los retribuyentes : personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que retribuyen a los coadyuvantes por el mantenimiento o mejora de estos servicios ecosistémicos.

19 Se ha creado también el Registro Nacional de Proyectos REDD+ para contar con información de iniciativas tempranas o proyectos que le ayuden al Estado a llevar una contabilidad nacional de emisiones derivadas del carbono y contribuir a salvaguardar los derechos de los usuarios del bosque y de las tierras donde se realicen las iniciativas y proyectos. 6. REDD+ COSTA RICA 18 Entre 1960 y 1970 Costa Rica sufrió una deforestación acelerada, llegando a tener sólo un 20% de cobertura forestal. Para revertir esta situación, se comenzó a trabajar en la conciencia social y a legislar y regular aspectos ambientales, orientados a la reforestación. En 1996 se estableció la Ley Forestal y se creó el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, encargado de financiar este proceso mediante créditos o el pago de servicios ambientales. En el esquema de pago por servicios ambientales, no existe ninguna discusión sobre la repartición de beneficios, ya que el legislador establece claramente que se pagarán estos beneficios a los dueños de los bosques. A los poseedores, solo se les reconoce su derecho, siempre y cuando cumplan con algunos requisitos contemplados en la ley. Los programas de pago de servicios ambientales (PSA) en Costa Rica son financiados por el impuesto de los combustibles teniendo en cuenta el principio de el que contamina paga. Este principio tiene un gran arraigo, incluso las personas que contaminan usando su vehículo automotor deben pagar un impuesto que va dirigido a mitigar esa contaminación. Se pagan servicios ambientales respecto de belleza escénica, conservación de la biodiversidad y la conservación del agua. Este esquema ha tenido muy buena acogida sobre todo en la reforestación. El reto que Costa Rica ha tenido actualmente en PSA es el financiamiento para realizar los pagos. De esta forma se han hecho alianzas con el Banco Mundial para lograr la cofinanciación de estos costos, y se han desarrollado alternativas de mercados como la venta de certificados ambientales. Después de un fracaso en la implementación de proyectos MDL, se creó a nivel interno un mercado de certificados ambientales, que nació de la voluntad de las empresas para crear una imagen más ambientalista en el exterior, lo cual ayuda al fondo que se utiliza para pagar los servicios ambientales. 18 Ricardo Granados. Director, Dirección de Asesoría Jurídica, Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Costa Rica.

20 La relación de lo anterior con REDD+, radica en que se espera que el esquema de REDD+ se monte sobre el instrumento nacional existente y para ello, la expectativa nacional es que, si la comunidad internacional quiere implementar actividades de conservación de los bosques, deberá financiar enteramente el fondo para el pago de los beneficios de REDD+, de lo contrario no serían viables en Costa Rica, pues el mercado interno no puede asumir los costos que la implementación de estos proyectos requieren. Costa Rica tiene la meta de ser neutral en emisiones de CO2 para el año Esto implica que las emisiones serán compensadas por varios instrumentos dentro de un esquema voluntario. Esto generara más mercados para lograr esa compensación y será netamente un esquema de privados. REDD+ puede ser parte de estos proyectos de mitigación, pues Costa Rica, está apenas empezando la implementación de REDD+ y se tiene previsto que el Estado no será el protagonista, pues será un esquema de privados donde cualquier persona puede presentar y ejecutar los proyectos y el estado solo hará un control posterior. 7. REDD+ GUATEMALA 19 Guatemala lleva más de once años discutiendo propuestas técnicas sobre temas como bosques y cambio climático. Desde que Guatemala comenzó la preparación nacional para participar en los posibles incentivos para REDD+, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), en conjunto con actores de la sociedad civil, propusieron fortalecer y formalizar el funcionamiento de manera que constituyera una plataforma de dialogo para la formulación y discusión de propuestas técnicas. El nuevo Gobierno de Guatemala, tiene dentro de sus políticas pactos de gobierno y dentro de las prioridades institucionales se encuentra el cambio climático, incluyendo la elaboración de mecanismos legales para la implementación de estrategias como REDD+ o MDL. Debido a esta prioridad, la Unidad de Cambio Climático que estaba adscrita a una dirección general del MARN, fue elevada a la categoría de Dirección General de Cambio Climático bajo la tutela directa del Ministro de Ambiente y Recursos Naturales. Esto también deviene de algunos compromisos de préstamos adquiridos con el BID por lo cual es necesario demostrar avances para poder gestionar los desembolsos de los tramos correspondientes. Actualmente existe un proyecto de Ley de Cambio Climático con componentes de temas REDD+ cursando la última etapa de aprobación en el Congreso de la República de Guatemala. Se convocó a varias instituciones nacionales para que presenten sugerencias y se espera que sea publicada en el 2013 en el Diario Oficial de Centro América. 19 Julio Rodas. Asesor Jurídico. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Guatemala.

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