Cumplimiento Regulatorio

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1 Cumplimiento Regulatorio Industria maquiladora Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Por: Mario A. Hernández 3 Estructura Financiera, Fiscal y Legal

2 Durante más de un año, representantes de la industria maquiladora y del gobierno negociaron reformas al decreto y disposiciones que regulan el Programa para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación, las cuales finalmente se publicaron el 24 de diciembre del Como resultado de estas negociaciones, se introdujeron nuevas normas para obtener los beneficios fiscales, y en particular se redefinió el concepto de operación de maquila en relación con las llamadas maquiladoras de servicios. Las modificaciones tienen consecuencias positivas para una proporción de las industrias amparadas por el régimen actual, pero otras deberán ajustar sus modelos de negocio. Un tercer grupo quedará fuera del sistema, y en este caso su destino podría ser incierto. Ocurrió lo que muchos industriales y consultores presumían como inminente: el 24 de diciembre del 2010 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas al régimen de maquiladoras, y se introdujeron nuevas reglas no sólo para poder aprovechar las ventajas fiscales, sino incluso una nueva definición de maquiladora, que se centra ahora en los procesos de transformación y que podría dejar fuera de la jugada a cientos de empresas que se dedican a los servicios, como call centers, o que dan soporte de funciones financieras y administrativas basadas en tecnología de información y abastecimiento de bienes. No es un cambio menor, y este nuevo régimen hace necesario que todos los industriales volteen al interior de sus empresas para identificar los aspectos críticos. La negociación Durante más de un año, funcionarios del Sistema de Administración Tributaria (SAT), la Secretaría de Economía (SE) y el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación (CNIMME) negociaron las reformas al decreto que regula el Programa para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación. Algunas de las disposiciones entraron en vigor a partir del 1º de enero de Entre los propósitos de la reforma, el SAT buscó reconsiderar las empresas a las cuales le son aplicables los beneficios fiscales que recibían algunas empresas maquiladoras, por considerarlos inadecuados, y también estableció un concepto más restrictivo de la operación de maquila, con énfasis en la manufactura y el valor añadido. Este es un aspecto importante porque crea incertidumbre sobre el futuro de las maquiladoras de servicio, que en los últimos años crecieron de manera significativa. En la actualidad representan una parte considerable de la inversión extranjera directa y generan divisas y empleos de alta calificación y nivel de ingresos. Como resultado de estas negociaciones, que llegaron a ser muy difíciles por las posturas que había que conciliar, el régimen será favorable para algunas empresas y desfavorable para otras. En este caso, las compañías deberán ajustar sus modelos de negocio o recurrir a una negociación particular con las autoridades, vía reglas especiales que se analizarán caso por caso. En el extremo podrían utilizar el recurso del amparo o en caso de no llegar a una solución favorable, deberán cerrarlas y trasladarlas a otro destino más conveniente. Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 3

3 Importancia de la industria para el país Dos tipos de maquiladoras El régimen de empresas maquiladoras nació en México hace más de cuarenta años con el nombre de Programa de Industrialización Fronteriza (1966), y fue una estrategia del Gobierno Federal para atraer inversión extranjera, reducir la migración hacia Estados Unidos y crear empleos estables que contribuyeran a consolidar las ciudades fronterizas, como ocurrió en el caso de Tijuana, Ciudad Juárez y Reynosa, entre otras. A través de estos programas, el gobierno ofreció condiciones fiscales favorables a las empresas extranjeras interesadas en invertir en el país y se evitó que más trabajadores mexicanos salieran a buscar empleo al extranjero. Se ofrecía mano de obra a un costo muy competitivo y un modelo de importación temporal de insumos y materiales, que una vez transformados debían ser reexportados en su totalidad. En la actualidad, las maquiladoras se han extendido a una veintena de estados de la República (Baja California es de los estados que albergan más maquiladoras). El principal requisito es que haya mano de obra disponible y la infraestructura para realizar los procesos o actividades esperadas. Según datos del INEGI, al mes de septiembre de 2010 a nivel nacional sumaban 5,123 establecimientos inscritos al Programa Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX); ocupando 1.8 millones de trabajadores, lo que representó 12.6 por ciento más que al mismo mes del año anterior. A lo largo de los años, las tendencias y la práctica de la industria contribuyeron a crear dos programas básicos, cada uno con características diferentes. Uno fue el Programa de Industria Maquiladora de Exportación (Programa para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, o Programa Maquila), y el otro, el Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX), que por años coexistieron y que en la práctica eran utilizados por distintos tipos de inversionistas, aunque con propósitos similares. El Programa PITEX era preferido por inversionistas mexicanos (aunque también fue ampliamente usado por extranjeros) que dedicaban una parte de su capacidad industrial para maquilar artículos destinados a la exportación. Este programa también se aplicó en empresas mineras para la importación temporal de la maquinaria y equipo (principalmente de procedencia extranjera) usado en sus procesos de explotación y extracción de minerales. Por otro lado, el Programa Maquila fue usado principalmente por inversionistas extranjeros que destinaban prácticamente toda su producción a la exportación, dejando pequeños porcentajes de lo fabricado en el mercado nacional. Bajo este esquema los materiales e insumos, así como la maquinaria y equipo, eran propiedad de residentes en el extranjero y se daban en consignación a las empresas mexicanas. Las empresas PITEX usualmente eran dueñas e importadoras de los materiales y equipos, y vendían los productos terminados al extranjero, mientras que las empresas del Programa Maquila no eran propietarias de los materiales ni de la maquinaria y únicamente proporcionaban y facturaban el servicio de manufactura. Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 5

4 Un modelo de negocio que evoluciona y se enriquece La controvertida reforma de 2006 Sin embargo, la coexistencia de estos programas y la constante evolución de los modelos de negocio implicaban la emisión continua de reglas particulares para ajustarse a las circunstancias del país y de la economía global. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) introdujo nuevos cambios, algunas veces radicales, en los programas PITEX y Maquiladora, ya que los intercambios entre los países de la región fueron más transparentes. Ahora, México no podía dar un régimen preferencial a ese tipo de industrias porque se afectaba la competitividad de las empresas de la región. Se establecieron sistemas paralelos como los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC), Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX) y Empresas de Comercio Exterior (ECEX), operadas por decretos especiales y otras regulaciones. Para que esta industria siguiera siendo competitiva y evitar que emigrara hacia otros destinos, en particular China e India, se implementaron algunas facilidades fiscales como la reducción de los impuestos de importación para las importaciones temporales, tasa cero para el IVA y tasas preferenciales respecto del ISR e IETU. Hasta el día de hoy, se pueden importar componentes de Asia, que no es parte del TLCAN, y ampararlos en el Programa Maquila donde no pagan impuestos de importación. Una vez ensamblados, esos componentes tablillas para computadoras, teclados, monitores, etc. se convierten en originarios de la región y pueden exportarse a Estados Unidos o Canadá con los beneficios que le son propios. Una vez visto que el régimen jurídico se había complicado demasiado, las autoridades SE y SAT decidieron fusionar en 2006 los dos grandes programas, aunque no consideraron, como lo advirtieron algunos observadores, que los beneficios eran diferentes y que algunas disposiciones daban lugar a prácticas no deseadas, como las conversiones, que representaron un exagerado costo fiscal para el SAT. Algunas antiguas empresas PITEX entendieron que podían acceder a todos los beneficios de las maquiladoras puras y que de esta manera podían transferir al extranjero las utilidades que generaban y por las que tributaban al fisco mexicano. Por ejemplo: una empresa mexicana que operaba como PITEX fabricaba en el país aparatos eléctricos con materia prima y maquinaria de su propiedad pero con destino a la exportación, y al vender los aparatos obtenía utilidades que quedaban en México y tributaban al ISR y al IETU. Para convertirse en maquiladora vende la maquinaria a su matriz en el extranjero; además, arregla que la materia prima y los insumos también le sean comprados y entregados desde el extranjero. El hecho de que su equipo y sus materias primas sean propiedad extranjera le permite comportarse como maquiladora pura y reducir la carga fiscal, ya que las únicas utilidades que obtiene en el país están asociadas a la prestación del servicio de ensamble (salarios, renta de edificios y algunas proveedurías menores). La multiplicación de estas conversiones representó una baja muy importante en la recaudación fiscal, y fue uno de los motivos de las reformas. Entre las empresas que pueden verse afectadas por estos cambios figuran aquellas que no utilizan en su operación al menos 30 por ciento de maquinaria y equipo proporcionado por un residente en el extranjero. Para que esta industria siguiera siendo competitiva y no emigrara hacia destinos más favorables, en particular China e India, se ofrecieron generosas facilidades operativas y beneficios fiscales 6 Delineando Estrategias Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 7

5 El caso de las maquiladoras de servicios Otro grupo de reformas se refiere al contenido de manufactura en el concepto de maquila, y a la posibilidad de ya no reconocer los negocios dedicados a servicios y donde esa transformación de bienes está ausente. Esto se explica porque en los últimos años se incorporaron al régimen compañías que se dedican a la ya citada maquila de servicios. Por cuenta de clientes extranjeros se ocupan del procesamiento de bases de datos, dan el servicio de call center y soporte telefónico a usuarios extranjeros, manejan inventarios y distribuyen materiales e insumos temporalmente importados y que están destinados al extranjero, etc. En su tiempo, la autoridad emitió una lista de las actividades que podían asimilarse a este régimen y desde 2006 se aprobaron más de 700 programas de maquiladoras de servicios en conceptos como almacenamiento de bienes y de inventarios, manejo de productos peligrosos, blindaje de vehículos, clasificación de productos, entre otros. Sin embargo, con la experiencia acumulada, el gobierno mexicano consideró que estas maquiladoras representan una competencia desleal para las empresas nacionales que se dedican a las mismas actividades. En efecto, la maquiladora de servicios que cumplía con una definición de operación de maquila pagaba una tasa combinada de ISR y de IETU de 17.5 por ciento, mientras aquella otra tributaba a una tasa de 30 por ciento. Aunque hacen exactamente lo mismo y tienen el mismo rango de salarios, una se incorporó al programa y a la otra no, y por eso la segunda paga el doble de impuestos. Para evitar este fenómeno, el nuevo decreto recupera la definición de manufactura de bienes y deja al margen a numerosas maquiladoras de servicios, algunas de las cuales se establecieron hace años debido a los beneficios fiscales que podían alcanzar. De esta forma pueden verse afectadas empresas cuya actividad de maquila no esté comprendida en lo que el propio decreto incluye como transformación de bienes: la dilución en agua o en otras sustancias; el lavado o limpieza, incluyendo la remoción de óxido, grasa, pintura u otros recubrimientos; la aplicación de conservadores, incluyendo lubricantes, encapsulación protectora o pintura para conservación, el ajuste, limado o corte; el acondicionamiento en dosis; el empacado, reempacado, embalado o reembalado; el sometimiento a pruebas, marcado, etiquetado o clasificación; así como el desarrollo de un producto o mejora en la calidad del mismo, excepto tratándose de marcas, avisos comerciales y nombres comerciales. A raíz de la reforma, las empresas que no califiquen para las nuevas reglas tendrán que revisar su futuro. Si bien los cambios pueden tener objetivos nobles, el resultado podría ir en contra de los esfuerzos manifiestos de la SE y ProMéxico, que promueven la inversión extranjera y buscan atraer empresas que generen divisas y empleos. En el caso de las maquiladoras de servicios debe considerarse que en algunos casos contratan trabajadores con un perfil técnico y profesional elevado, como ingenieros de soporte o diseñadores de programas de cómputo, y que reciben mejores salarios. Todos los sectores interesados, incluyendo los industriales vinculados al CNIMME, han estado negociando para alcanzar los mejores resultados y satisfacer los legítimos objetivos del SAT sin exponer el futuro de las inversiones y los empleos. 8 Delineando Estrategias Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 9

6 Los alcances de la reforma La propuesta más importante del nuevo decreto es la del artículo 33, que establece una nueva definición de lo que se conoce como operación de maquila. De acuerdo al CNIMME la definición de operación de maquila para efectos fiscales fue el tema que generó mayores discusiones con las autoridades fiscales, llegando finalmente a un texto equilibrado que permitirá mantener un esquema fiscal competitivo para la industria maquiladora. En resumen, el contratante de la maquila deberá ser una empresa extranjera, los insumos serán importados y provistos por él o por un tercero, y al menos 30 por ciento de la maquinaria utilizada deberá ser también propiedad de ese contratante extranjero. Las mercancías deberán ser objeto de una transformación, aunque sea menor, y exportarse. Según el CNIMME, aquí quedan Empresas que serán afectadas La publicación de este régimen genera incertidumbre sobre el destino de muchas empresas, en particular las maquiladoras de servicios y algunas reconvertidas. Una estimación preliminar permite asegurar que 2,000 empresas del total de más de 5,000 quedarán claramente dentro del nuevo modelo, y las restantes podrían ser afectadas en diferentes grados. Algunas únicamente podrán seguir realizando importaciones temporales de bienes y utilizar la tasa cero del IVA, pero otros beneficios fiscales podrían ser menores; en determinadas circunstancias deberán tributar el ISR a la tasa general de 30 por ciento. incluidas todas las operaciones que complementan una operación de manufactura, transformación o valor agregado a materiales, y no sólo aquellas que se realizan a materiales que físicamente se exportan. Tal es el caso de las operaciones de desarrollo de producto y mejora. Además, el decreto establece que en determinadas condiciones se podrán incorporar materiales o insumos nacionales. El enfoque del gobierno mexicano es muy claro: quiere beneficiar a las maquiladoras puras, es decir el modelo de empresa mexicana que tiene un inmueble propio o rentado y un número determinado de trabajadores, y que presta un servicio a un tercero pero sin asumir riesgos comerciales porque no vende productos sino los manufactura y exporta. Aun cuando pueda incorporar cierta proporción de proveeduría nacional, el objetivo es que la producción sea exportada. La definición de operación de maquila, esencial para los efectos fiscales, fue el tema que generó mayores discusiones con las autoridades del SAT y la Secretaría de Economía 10 Delineando Estrategias Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Industria maquiladora: Maquiladora Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 11

7 Mirar hacia los procesos internos Una forma de cerrar estas incógnitas es realizar una auditoría de los procesos internos que lleva cada empresa, para determinar cuáles de ellos pueden configurar el nuevo concepto de manufactura, y por lo tanto beneficiarse del régimen ya modificado. Las empresas que creen dedicarse a actividades que ya no califican dentro de la operación de maquila deben voltear hacia adentro y reconocer los procesos de transformación que están realizando. Hay casos donde el impacto económico será mínimo y no tendrán problemas para absorberlo en su estructura de costos, y otros donde la mayor parte de la operación será la prestación de servicios; quizá ya no puedan absorber una tasa de 30 por ciento de ISR. Con una adecuada información y asesoría, las empresas pueden acercarse a la SE y poner sobre la mesa su trayectoria industrial, sus inversiones, la transferencia de tecnología y la generación de divisas y empleos, y buscar la negociación a través de reglas o resoluciones particulares. Algunas podrían modificar su modelo de negocio y reagruparlo alrededor de las tareas de transformación, o bien adquirir nuevo equipo en el extranjero, vía su cliente externo, y de esa manera cumplir con el requisito de utilizar al menos 30 por ciento de equipo de propiedad extranjera. Otras empresas podrían recurrir al amparo debido a que el decreto afecta inversiones y beneficios de largo plazo y tendría en tanto efectos retroactivos. Unas más quizá deban trasladarse a otros sistemas de promoción o incluso concluir sus operaciones. La situación, sin embargo, no es sencilla porque existen numerosas empresas que se iniciaron en la transformación, que evolucionaron lentamente hacia otros modelos, y que ahora podrían quedar fuera. Muchas de ellas no quieren irse de México y ya están sondeando nuevas opciones para 12 Delineando Estrategias Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Con una adecuada información y asesoría, las empresas pueden acercarse a la SE y buscar la negociación a través de reglas o resoluciones particulares no ser excluidas de los beneficios y sobre todo para seguir integradas a las cadenas logísticas globales. También al SAT y a la SE les interesa cumplir con sus respectivos objetivos, que son la recaudación y la atracción de nuevas inversiones. De común acuerdo, por lo pronto, se pueden negociar reglas particulares, incluso dejar a salvo las inversiones que ya están afincadas y cuya salida podría impactar la economía de los estados. Cómo entender las nuevas tendencias La industria ha evolucionado de manera significativa en todo el mundo. En México, las maquiladoras estuvieron centradas en un uso intensivo de mano de obra, operaciones poco elaboradas y salarios relativamente bajos. Sin embargo, con los años ese modelo fue complementado, y en algunas ciudades sustituido, por una industria altamente automatizada, intensiva en capital y tecnología. En tiempos más recientes llegaron las maquiladoras enfocadas a servicios, que ya no manufacturan pero que también son intensivas en capital y tecnología, y que en algunos casos ocupan un nuevo perfil de profesionales y técnicos, con alta capacitación y mejores salarios. Es el caso de las que se dedican a la elaboración de análisis clínicos y estudios médicos para clínicas y consultorios en la zona fronteriza con Estados Unidos, diseño y programación de software (fábricas de software), call centers de soporte, realización de servicios financieros y administrativos, etc. Algo similar puede decirse de los centros de desarrollo tecnológico para las industrias automotriz y aeroespacial. Al limitar los servicios que pueden incluirse bajo el régimen de maquiladora, es posible que México esté dejando fuera una excelente oportunidad de subirse a una tendencia global de la industria, que son los servicios especializados y de valor agregado. Al limitar los servicios que pueden incluirse bajo el régimen de maquiladora, es posible que México esté perdiendo una excelente oportunidad de subirse a una tendencia global de la industria

8 Conclusiones La industria maquiladora ha operado en México de manera exitosa durante más de 40 años, y a pesar de que genera casi dos millones de empleos y una importante entrada de divisas, carece de un régimen legal definitivo y permanente que genere certidumbre jurídica y económica a los inversionistas. De esta manera, es difícil hacer proyecciones y planear el futuro, porque los industriales no tienen seguridad sobre las condiciones económicas y fiscales en que van a operar, y los beneficios que van a recibir. Existe un fuerte consenso sobre la necesidad de darle a la legislación un sentido permanente, que defina las actividades que son aceptadas y protegidas, y que los esfuerzos de organizaciones como el SAT y la SE tiendan a la convergencia para generar inversiones y empleos de largo plazo, y estimular a la industria nacional que puede participar en la proveeduría. 14 Delineando Estrategias Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Industria maquiladora: Impacto de los cambios en el decreto que regula a la industria Delineando Estrategias 15

9 kpmg.com.mx delineandoestrategias.com KPMG Mario Hernández Socio de la Práctica de Impuestos Corporativos de KPMG en México a Cargo de la industria maquiladora. Cuenta con más de 20 años de experiencia durante los cuales ha dado asesoría fiscal y legal a importantes organizaciones nacionales e internacionales en sectores como inversión extranjera en México, implementación y uso de programas de exportación, con énfasis en la Industria Maquiladora. Mario ha participado en la incorporación y operación de varias empresas bajo el esquema maquilador dando asesoría a diversas compañías que han crecido alrededor del mismo tales como: empresas inmobiliarias, empresas de albergue y empresas de maquiladoras de servicio. Actualmente es miembro activo del Comité Fiscal del Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación. Si le interesa contactar al autor de este artículo o desea información adicional, favor de dirigirse al , o si lo desea escríbanos a La información aquí contenida es de naturaleza general y no tiene el propósito de abordar las circunstancias de ningún individuo o entidad en particular. Aunque procuramos proveer información correcta y oportuna, no puede haber garantía de que dicha información sea correcta en la fecha que se reciba o que continuará siendo correcta en el futuro. Nadie debe tomar medidas basado en dicha información sin la debida asesoría profesional después de un estudio detallado de la situación en particular. D.R KPMG Cárdenas Dosal, S.C. la firma mexicana miembro de la red de firmas miembro de KPMG afiliadas a KPMG International Cooperative ( KPMG International ), una entidad suiza. Impreso en México. KPMG y el logotipo de KPMG son marcas registradas de KPMG International Cooperative, una entidad suiza. Todos los derechos reservados.

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