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2 OTROS TíTULOS DE INTERÉS I!'\H>lüll: I:CONÓMICO-FINANCIERO DE,\S r\di\iinistraciones TERRITORIA I.I.S LN 1 1 ) 1) ). 11)ln. )I~ púgs. tooo pts. 1'1«xTI)I i\lilnt()s ADMINISTRATIVOS. KHiU\ILNTOS DE ADECUACIÓN DE SIS,\OK\J \S KEGULADORAS A LA LEY \()/IIIII~. 11)1)~..I~~ púgs pts. u I:\H)KM:'\TIC\ EN LA ADMINISTRA Cl!l!'\ DI.I.ISL\I)O. INFORME REINA 9). 11)t (, 172 p;í)', pis. 1\\lI\II'\ISIK\C/()N AL SERVICIO DEL 1'1 BI.ICO. 1 1 )1) 1. ~( X púgs. I.~IIII pts. LST\IllllS IIISIÚRICOS DE LOS FUNCIO \\RI! l" DI. U\D\lINISTRACIÚN CIVIL IlI1 1" L\Do. 11)1)(..\)2 púgs pts, \1 \\1\1 DI. I'ROCU)IMIENTOS DE PRO \ 1"10\ DI 1'1 TSTOS DE TRABAJO. 19%. 1~h I',I~' pis. \11 \lori \ DU ('ONSLIO SI'PI:RIOR DE I\HlR\I.\TIC\ 11)%. ~I( p;íg...uoo pi... "Sil CI \BSI \2 SISIIi\I.\ DE SOPORTE A I \ Ill< 'IS(()!'\, lh'qlll'k' pi'-. (,{ 1\" IIT\lC\S\PIIC\BLI:S A LA rux IR\l\(I0!'\ DI. BII:NI:S y SERVICIOS INI<l/{\I.\ /I('OS II)I)(, di...qul'k pt... RI lii\li\ IJlSCI!'IIN\RIO DIT PI:Rso \ \1 1(j( \1 Jill)~ 11 (, p,ígs. )00 pi'-.!'rm ISIO\ IH!'11'iroS DI- TR\Bi\JO RI "1 R\ \1)( ls \ /I\BII.IT\DOS N.\('IONA 11" I'I"~ 1's I'. )',~IH) pis. PHI SI 1'11" It ls 1l11\TID\I)I.S 1.0C\I/S 1II RIII«) l'iq~ 1"% 4S~ P,l)" ~()(HI pis.

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5 LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO Cuestiones y prácticas actuales

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7 ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO LA ÉTICA EN EL SERVICIO / PUBLICO Cuestiones y prácticas actuales MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA BOLETíN OFICIALDEL ESTADO Madrid, 1997

8 Colección: ESTUDIOS Public management ocassional papers. Núm. 14 Primera edición: Noviembre, 1997 ~. ~',. ',; " '"..,.. '" '.) :-:. (,; '- ~) oo. (,.. <'1 t"'~"'=r~~feu1;_~ll1lilt'iqiz,,~_, 1,o) ' '.,!.. ;.. '''_'N,' '_ PRECID $.. _ OCDE De la versión española: INAP Edita: Ministerio de Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, Instituto Nacional de Administración Pública y Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado NIPO (BOE): NIPO (MAP): NIPO (INAP) ISBN: Depósito legal: M-42674/l997 IMPRENTA NACIONAL DEL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO Avda. de Manoteras, Madrid

9 Los Public Management Occasional Papers son informes especializados elaborados para el Comité de Gestión Pública de laocde. El comportamiento ético en los servicios públicos es una condición sine qua non para el buen gobierno. Sin embargo, los titulares de los medios de comunicación que denuncian escándalos o incluso actos de corrupción en varios países de la OCDE han alimentado la preocupación sobre la relajación de los criterios de la actuación pública. Cómo pueden los gobiernos garantizar el mantenimiento de la buena conducta en el servicio público, especialmente en épocas de cambio? Este informe analiza el tratamiento de las cuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público de nueve países de la OCDE. Se estudian las tensiones actuales, incluidas las derivadas de las reformas en la gestión pública, y se resaltan las iniciativas éticas. Se definen los siguientes elementos integrantes de la «infraestructura ética»: compromiso político; marco legal eficaz; mecanismos eficaces de rendición de cuentas; códigos de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio público y una sociedad civil activa que desempeñe el papel de vigilante de los funcionarios. La confianza ciudadana en la Administración y el éxito de las reformas de la gestión pública dependerán de que la moderna gestión pública tome en consideración los aspectos éticos junto a los económicos y a los de eficiencia y eficacia. 7

10 ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO En virtud del artículo I.º de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de 1960, y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tiene por objeto promover las políticas dirigidas a: - lograr la más fuerte expansión posible de la economía y del empleo y a aumentar el nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial; - contribuir a una sana expansión económica tanto en los países miembros como en los no miembros, con miras al desarrollo económico; - contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria conforme a las obligaciones internacionales. Los países miembros originales de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Los países que siguen a continuación se hicieron posteriormente miembros por adhesión. en las siguientes fechas: Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (18 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y República de Corea (12 de diciembre de 1996). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en los trabajos de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE). 8

11 ÍNDICE Página PRESENTACIÓN. PRÓLOGO. AGRADECIMIENTOS. RESUMEN. 1. INTRODUCCIÓN. II. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA Y LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PÚBLICO N III. LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA: FUNCIONES Y COMPONENTES. 57 IV. ACCIONES Y REACCIONES: ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN ÉTICA... V. TENDENCIAS y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EI\ LA GES- TIÓN ÉTICA 'n VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LA GESTIÓN ÉTICA BIBLIOGRAFÍA 129 9

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13 PRESENTACIÓN Cualquier aproximación sincera a la realidad de las Administraciones públicas de nuestros días debe comenzar por asumir el hecho de que éstas son objeto de un debate siempre abierto e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momento de tránsito en el papel del poder público, que estamos viviendo, se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad de adaptarse a él como un auténtico rasgo definitorio del Estado y la Administración modernos. Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la modernización administrativa como una puesta al día permanente de la Administración en función de las exigencias del momento y del lugar, concluiremos que la modernización es un proceso siempre inacabado. En este sentido, hoy los servidores públicos se encuentran -nos encontramos- en medio de una tensión que nos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando con unos recursos cada vez más limitados. Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparato administrativo de la flexibilidad suficiente para responder a los cambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, también, a reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que han de iluminar el camino por el que transitamos. Precisamente en este contexto, como reconoce~ básica la integridad personal en el ejercicio de la función pública, so re o o en e marco de la discrecionalidad administrativa al tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, la sensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lo público en su sentido más cabal constituye una manifestación no pequeña de lo que son los valores del servicio público. 11

14 Ni que decir tiene que, en un Estado democrático, el contenido de estos valores referenciales no puede ser otro que el respeto y la promoción de los derechos fundamentales y del conjunto de principios constitucionales que arropan la nación moderna del servicio público que para ROHR, recoger unos valores permanentes, que siempre han de acompañar a la actividad pública. En efecto, los valores democráticos son, corno señala DEN HART, elementos configurados del «ethos» de la Administración pública, entendiendo por ética pública esa señal identificadora de la función pública que se caracteriza por el «servicio público» o, más gratificante, por el «servicio al público», que son dos manifestaciones de la misma disposición general en la medida que se orienta a la consecución del bien común. Pues bien, quizás una de las causas que explique el deterioro que podernos identificar en el ejercicio de estos valores estribe en que los valores democráticos y los burocráticos no han sido integrados dentro de una ética de la Administración pública. La realidad descrita justificaría, por sí sola, el hecho de que la ética pública haya pasado hoya ocupar un lugar destacado en las reflexiones sobre la reforma y la modernización administrativa. Hoy en día, el interés por la ética de los servidores públicos ha dejado de ser una preocupación meramente académica para pasar a ser una manifestación de la sensibilidad de los ciudadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay que sumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una preocupación creciente por el respeto a los principios éticos en las actuaciones públicas, preocupación que, a menudo y desgraciadamente, está justificada en la existencia de ciertas prácticas que empañan la percepción ciudadana sobre el buen hacer de la gran mayoría de los servidores públicos, tanto en España corno en el resto de los países democráticos. El efecto de las conduc- 12

15 tas carentes de ética se traduce en una especial frustración para los ciudadanos cuando éstas tienen su origen o su fundamento en el poder político o en instancias públicas. Frente a ellas, la conciencia ética de la función pública debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar a la mejora no sólo de la calidad del servicio de la sociedad, sino deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar con un elevado nivel de sensibilidad colectiva que se asienta, sin duda, sobre bases éticas. y es que, en mi opinión, el reto que tiene planteada la ética, hoy y siempre, es, no sólo su aplicación y divulgación, sino, sobre todo, su interiorización por las personas concretas, su ejercicio a través de las virtudes morales. Por eso, como señala ARANGUREN en relación con la función que tiene la ética pública en la potenciación de lo público, en la práctica, la forma más poderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro de la burocracia la haya interiorizado de alguna manera. En este sentido, el simple enunciado de los principios éticos, como reconoce certeramente PAVLAK, no produce, sin más, el resultado buscado. Hace falta una interiorización de los valores y principios y un ejercicio reiterado por parte de todos los miembros de la organización administrativa sin excepción. Para colaborar en esta línea de difusión e interiorización, el documento que hoy presentamos nos da una visión panorámica y sistemática de la presencia de la ética pública en los procesos de reforma administrativa de nueve países, pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Para ello, el Servicio de Gestión Pública de esta Organización ha elaborado un interesante estudio comparado, que analiza de qué manera los distintos países afrontan, desde puntos de partida organizativos distintos y culturas diferentes, la necesidad de 13

16 garantizar el respeto a los valores éticos en la actuación administrativa y las dificultades que éstos encuentran para prevalecer sobre otros condicionantes. Llamo la atención del lector, por su interés, sobre algunos aspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los relacionados con el entorno de la actividad administrativa y su influencia en la presencia de problemas éticos. Se sistematizan asilos rasgos de una tensión que afrontan todas las Administraciones Públicas, obligadas a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo, con recursos cada vez más limitados, instrumentos de gestión cada vez más flexibles y poderes decisorios cada vez más descentralizados. El aumento de los poderes de apreciación y del uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevos instrumentos de gestión pública que adoptan formas mercantiles y la utilización, a menudo ineludible, de intereses privados para cumplir fines públicos, completan este cuadro descriptivo del entorno en el que nos movemos. Lo cierto es que estas circunstancias, que, por sí solas, no tienen por qué crear problemas éticos de la Administración y el sector público, sí pueden acrecentar ciertos riesgos de que los gestores públicos pierdan de vista, en algún momento, el fin al que sirven y, en todo caso, están multiplicando las ocasiones en las que se sitúa a los servidores del Estado, sometidos a menos controles frente a poderosos conflictos de interés. El presente trabajo tiene, además, el valor de ponerlos en contacto con las distintas interpretaciones que admiten conceptos como la infraestructura ética de la Administración o la gestión de la ética pública, como el conjunto de instrumentos y procedimientos destinados a superar, desde una óptica actual, las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de 14

17 control de la actividad de los servidores públicos, las funciones que éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos obligados a preservar. Finalmente, desde la óptica del análisis ético de las conductas públicas y de la racionalidad administrativa, resulta destacable comprobar cómo existe una gran homogeneidad de los valores que integran la ética del servicio público en todos los países que afrontan su regulación, hasta el punto que podríamos hablar incluso, de unos valores universales de la ética pública. Con la publicación de este documento, el Ministerio de Administraciones Públicas pretende incluir un nuevo elemento de reflexión en el debate sobre la ética pública en España, a la vez que incorporarlas experiencias de otros países al desarrollo de nuestra política de promoción y desarrollo de los valores éticos en las Administraciones públicas, en la que ocupa un lugar decisivo la formación de los empleados públicos. Algunos pasos se han dado ya en este sentido, a los que seguirán otros, en un futuro muy próximo. Madrid, 1 de mayo de 1997 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA Musoz Catedrático de Derecho Administrativo Subsecretario de Administraciones Públicas 15

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19 PRÓLOGO Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servicio de Gestión Pública de la OCDE sobre el tratamiento de las cuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público de los países miembros seleccionados. Está basado en un análisis de informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos. Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio de Gestión Pública, y Elia Annstrong, asignada por la Canadian Privy Council Office. El informe ha sido revisado por el Comité de Gestión Pública de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secretario general. 17

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21 AGRADECIMIENTOS El Secretario desea expresar su agradecimiento a los autores de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisión de Servicio Público y Protección de Méritos, Australia; Kirsi ÁijtiHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia; José Octavio López Presa, Ministerio de Control y Desarrollo Administrativo, México; Johan Maas, Ministerio del Interior, Países Bajos; Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda; Odd Behagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administración, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Oficina de Servicio Público, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficina de Ética del Gobierno, Estados Unidos. También agradecemos a Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todo el proyecto. 19

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23 RESUMEN Los países de la OCDE están preocupados por la pérdida de confianza en las administraciones. El denominado «déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muy aireados por los medios de comunicación, que abarcan desde actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se han librado del escándalo o de la realidad de estos hechos. Como consecuencia, la ética y los principios de la vida pública se han convertido en una importante cuestión pública y política. Este informe analiza cómo están tratando la gestión de la ética y el comportamiento en el servicio público nueve países de la OCDE (Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente aplicables. El informe: _ analiza los factores de influencia en la ética y el comportamiento, resaltando los derivados de los cambiantes estilos de gestión pública (capítulo 1I); _ describe las herramientas Yprocesos empleados para evitar reglamentariamente las conductas indeseables e incentivar el buen comportamiento, lo que se ha denominado «infraestructura ética» (capítulo 11I); _ resume las últimas iniciativas de carácter ético emprendidas en los nueve países participantes Ydescribe las tendencias y diferencias en los enfoques y estrategias (capítulos IV y V), Y _ concluye con un análisis de las tensiones potenciales entre el viejo y el nuevo estilo de Administración públi- 21

24 ca, con sus implicaciones para la gestión de la ética y el comportamiento (capítulo VI). Un contexto cambiante para la gestión pública Los funcionarios actúan en un medio ambiente nuevo y cambiante. Están sujetos al control público y a exigencias crecientes de los ciudadanos, al tiempo que padecen mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y responsabilidades como consecuencia de la delegación de funciones y la mayor discrecionalidad de gestión; la mayor comercialización del sector público; la cambiante interrelación entre los sectores público y privado y los cambiantes mecanismos de rendición de cuentas. En resumen, están teniendo que adoptar nuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública. Aunque las reformas de la gestión pública han producido importantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados sobre la ética y los principios de conducta. No se pretende sugerir que estos cambios hayan causado un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que han colocado a los funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos y con escasas directrices sobre la forma de proceder. Puede existir, ciertamente, un desfase creciente entre los valores y sistemas que han regido tradicionalmente el comportamiento de los funcionarios y las funciones que les son encomendadas en un marco cambiante del sector público. La «infraestructura ética» Los distintos países emplean una gama de herramientas y procesos para evitar reglamentariamente los comportamientos 22

25 indeseables e incentivar la buena conducta. Este informe define los siguientes elementos integrantes de la «infraestructura ética»: compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, actitud de apoyo al servicio público, existencia de algún organismo coordinador en materia de ética y presencia de una sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicación perspicaces) que desempeñe el papel de vigilante de los actos de los funcionarios. En último término, la sinergia relativa entre los distintos componentes de la infraestructura ética dependerá de las tradiciones culturales y políticas de la Administración del país, de sus enfoques globales de la gestión pública y de su his 'torial de promoción del comportamiento ético. Como cualquier otro conjunto de herramientas de gestión, la eficacia de la infraestructura ética depende de que sea implantada, comprendida y aplicada sistemáticamente. Nuevas iniciativas éticas Los nueve países participantes en este estudio informan de abundantes nuevas iniciativas en materia de ética, especialmente en los últimos cinco años. Estas iniciativas se sintetizan en el capítulo V. Los enfoques de las reformas se han clasificado en cinco grupos principales: revisiones globales para detectar y corregir desfases en los sistemas de gestión ética (Finlandia, los Países Bajos, Noruega, el Reino Unido, los Estados Unidos); replanteamiento de la gestión ética con respecto a las reformas globales de la gestión pública (Australia, Nueva Zelanda), y como dimensión de los programas de modernización del sector público (México, Portugal). No obstante, pese a las diferencias en impulso y estrategia, destacan algunas pautas comunes en la gestión ética. 23

26 La mayoría de los países participantes han tratado de definir los valores globales que están tratando de fomentar en el servicio público y que resumimos aquí en el cuadro situado al comienzo del capítulo V. Estos valores muestran un grado notable de homogeneidad en cuanto al marco de valores perseguido. Y pese a la queja de que los códigos de conducta no se compadecen bien con un régimen de gestión pública menos reglamentista, cinco de los nueve países han establecido nuevos códigos de conducta en los últimos cinco años, y en un sexto país está en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los países perciben aún la necesidad de definir de forma explícita, aunque no necesariamente en detalle, el comportamiento esperado de los funcionarios. De hecho, algunos países tienen ahora un amplio código de conducta para todo el servicio público, a partir del cual los distintos organismos elaboran un código propio que plasme sus objetivos y misión particulares. También se hace un mayor hincapié en la transparenciade los actos mediante mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelación de los intereses económicos y de otro tipo por parte de los funcionarios. Esta atención a una mayor orientación (definir valores y códigos generales de conducta) y transparencia (mecanismos de alerta y revelación de intereses), en lugar de en controles minuciosos revela tendencias generales de la gestión pública. Vincular la gestión ética a la gestión pública global Esto plantea la cuestión de cómo pueden los países asegurarse de que su infraestructura ética sea coherente con las reformas globales de la gestión pública y contribuya a reforzarlas. Las tensiones potenciales entre las nociones tradicionales de Administración pública y las nuevas formas de gestión están comenzando a salir a la luz. Por ejemplo, la 24

27 reducción de las reglas y controles aumenta las oportunidades de cometer errores y realizar actos improcedentes, pero su exceso puede bloquear la Administración, pues los funcionarios reaccionarán evitando los riesgos (y la iniciativa) por miedo a «meter la pata». No sería correcto sugerir que el paradigma de Administración pública o el de gestión sea superior, incluso para la gestión ética. Cada país extraerá sus propias conclusiones a partir de sus tradiciones políticas y administrativas, pero parece que el régimen de gestión ética del país debe ser coherente con su enfoque de la gestión pública en general. Por ejemplo, sería incoherente combinar una infraestructura ética rígidamente centralizada basada en el cumplimiento de reglas con un sistema de gestión delegativo basado en los resultados. Con independencia de la posición de cada país en el continuo que discurre entre la Administración pública y el planteamiento de gestión (los nueve países participantes en el estudio están clasificados en el capítulo V), los objetivos de las tres «E», economía, eficiencia y eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países están dando claramente mayor prioridad a una cuarta «E»: la ética. El comportamiento correcto ha sido siempre una condición sine qua non para una buena Administración pública. A pesar de los cambios producidos en el sector público en los países de la OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, el comportamiento correcto y ético resulta aún más imprescindible. El éxito de las reformas de la gestión pública y, ciertamente, la confianza general en la Administración dependerán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una infraestructura ética sólida y eficaz. 25

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29 1. INTRODUCCIÓN Muchos países de la OCDE sufren un declive manifiesto de la confianza en la Administración. Los ciudadanos parecen estar perdiendo la confianza en los responsables de la toma de decisiones 1, con las correspondientes repercusiones negativas sobre la legitimidad del gobierno y sus instituciones. El denominado «déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muy aireados por los medios de comunicación, que abarcan desde actos indebidos de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se han librado del escándalo o de la realidad de estos hechos. 1 Ver, por ejemplo, «The Pulse of Europe»; A Survey of Political and Social Values and Attitudes», Times Mirror Centre ofthe People and the Press,

30 Están decayendo los principios generales o es que las faltas e incluso los meros errores resultan ahora más visibles? El problemaes realmente el mal comportamiento o la falta de indicadores y pautas de buen comportamiento? O se trata simplemente de un desfase entre los valores y sistemas tradicionales que rigen el comportamiento de los funcionarios y las modernas funciones que se les atribuyen? Es evidente que los gobiernos de los países de la OCDE sienten la necesidad de reaccionar ante esta situación, con independencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad del problema. La ética y los principios en la vida pública se han convertido en una importante cuestión de interés público en estos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de «limpiar» la vida pública incluida la revisión de los sistemas de gestión ética y de comportamiento de los funcionarios. El trabajo del PUMA Movido por este interés, el Servicio de Gestión Pública (PUMA) de la OCDE emprendió un estudio, limitado a aquellos de sus países miembros que así lo desearon, sobre el modo en que se gestiona y preserva la ética y los comportamientos en el servicio público. Los principales objetivos del estudio eran describir las herramientas y procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que operan, así como reunir datos cualitativos sobre factores contextuales subyacentes, incluidas las cambiantes funciones de los funcionarios ante la reforma de la gestión pública y el marco de valores del servicio público perseguido actualmente por los países de la OCDE. Nueve países se ofrecieron a elaborar informes sobre su experiencia: Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta- 28 bilíliui ;;vi 'PimN!O CARRillO FLOHL.

31 dos Unidos. Aunque estos países no abarca toda la gama de sistemas político-administrativos presentes en la OCDE (la muestra está sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster y nórdico) sí ofrecen una imagen importante de las similitudes y diferencias de planteamientos con respecto a la ética y los comportamientos. Es un buen punto de partida. Tal vez uno de los resultados más útiles de este trabajo inicial sea el desarrollo de la infraestructura ética como una herramienta sencilla pero útil para analizar la gestión de la ética y el comportamiento. Nuestro planteamiento es que los principios del servicio público se definen y mantienen mediante un conjunto de funciones y elementos que constituyen la infraestructura ética. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentes que marcan límites al comportamiento e incentivan los buenos principios de conducta. El concepto y sus componentes se describen más adelante, en el capítulo 111. Este informe tiene los siguientes fines: _ analizar los factores de influencia y los cambios en el marco del servicio público que muestren afectar a la ética y el comportamiento de los funcionarios (capítulo 11); _ describir los componentes de la infraestructura ética, su funcionamiento y el modo en que se interrelacionan para crear las condiciones adecuadas para un comportamiento ético (capítulo 111); _ exponer las nuevas iniciativas de la gestión ética emprendidas en los nueve países participantes en el estudio (capítulo IV); _ mostrar las similitudes, diferencias y tendencias perceptibles en estas nuevas iniciativas (capítulo V), y _ resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgidas en el ámbito de la ética como consecuencia del paso 29

32 de un modelo de gestión pública basada en las reglas a otro basado en los resultados (capítulo VI). El programa de trabajo del PUMA para 1997 partirá de este estudio, con el propósito de elaborar, empleando los conceptos y conclusiones en él contenidos, una lista de control y un conjunto de directrices para la definición, promulgación y supervisión de principios éticos y de comportamiento en el sector público. Ámbito, definiciones y fronteras Una vez expuesto el objeto del informe, es importante señalar también sus límites y ofrecer algunas definiciones operativas. LA INTERRELACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Este informe se centra en la ética y el comportamiento de los funcionarios, más que en el de los cargos electos. No obstante, en la práctica la interrelación político-administrativa resulta difícil de definir. A los ojos de la ciudadanía, unos y otros tienden a ser considerados una misma cosa. Como señala Gilman (Estados Unidos): 30 «La cuestión es determinar contra quién se dirigen las iras del ciudadano. Por ejemplo, al hablar del gobierno federal, la mayoría de los estadounidenses no distinguen entre los poderes legislativo y ejecutivo; ni tampoco, en el seno del poder ejecutivo, entre los políticos y los funcionarios...; no es de extrañar, por tanto, que a menudo se tache de corrupto al gobierno en su conjunto.»