Capítulo 3 El Sistema de protección social

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1 Capítulo 3 El Sistema de protección social El Sistema de protección social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero, busca proteger a toda la población de los riesgos económicos, sean éstos covariantes o idiosincrásicos (individuales). Segundo, busca asistir a la población más pobre para superar su situación a corto y largo plazos. El primer objetivo reducir la vulnerabilidad de la población ante los riesgos se lleva a cabo a través de mecanismos de aseguramiento; el segundo la asistencia social se alcanza a través de transferencias directas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios a la oferta) a los hogares para que puedan superar la pobreza (Núñez y Espinosa, 2004). En Colombia, el Sistema de protección social fue creado por la ley 789 de El Sistema se definió como el conjunto de políticas públicas que se orientan a reducir la vulnerabilidad de los habitantes del país y a mejorar su calidad de vida, en particular, para los más desprotegidos. El SPS busca disminuir el riesgo de la población ante choques económicos y, ayudar a la población pobre que enfrenta dichos choques, por tanto, debe lograr una reducción de la pobreza temporal, impedir que los pobres se hundan más en la pobreza y entregar un medio para superarla. El SPS está encabezado por el Ministerio de la Protección Social y está integrado por dos componentes principales: el Sistema de seguridad social integral (SSSI) y la asistencia social. El SSSI incluye el Sistema general de pensiones (SGP), el Sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) y el Sistema general de riesgos profesionales (SGRP). Por su parte, la asistencia social se define como los beneficios monetarios financiados por el Estado para evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas como respuesta a los choques, tales como reducir el consumo de alimentos o retirar a sus hijos de la escuela. En esta medida, el SPS busca que la población pueda obtener como mínimo el derecho a la salud, la pensión y el trabajo. El objetivo en el área de pensiones es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados. En salud, los programas se enfocan a permitir que la población pueda acceder a servicios básicos de calidad oportunamente (Figura 3.1). 51

2 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA Protección social por función Protección social informal De una manera amplia, la protección social informal se puede definir como el conjunto de mecanismos de aseguramiento y asistencia que no utilizan contratos formales como tampoco están protegidos por un sistema legal codificado (Besley, 1995). Así, la protección social informal incluye instrumentos tales como regalos recíprocos entre familias, amigos o vecinos, transferencias en dinero, comida o vestuario, ahorro en dinero o en especie, y mecanismos de crédito por fuera del mercado formal. Estos mecanismos informales tienden a existir en aquellas zonas en las que no existen los formales, sean por parte del Estado o del sector privado. Algunos estudios recientes han buscado establecer la existencia de mecanismos de protección informales al relacionar los cambios en el consumo con los del ingreso; si los hogares usan la protección informal para suavizar el consumo, se esperaría que el ingreso presentara una mayor volatilidad que el consumo. Más aún, si la protección informal funciona en una comunidad, el consumo de un hogar debería responder a cambios en el consumo de la comunidad, y no a los de su propio ingreso (estos últimos estarían asegurados por la comunidad). Los estudios realizados para algunos países en desarrollo concluyen que los instrumentos informales de aseguramiento y protección existen; sin embargo, la evidencia muestra que el aseguramiento informal no es óptimo como estrategia ante los choques 1. En el caso de Colombia la información sobre protección social informal es limitada. El Cuadro 3.1 presenta un primer acercamiento a la protección social informal, y muestra, para 2003, el porcentaje de hogares que se apoyan en familiares, amigos, vecinos o asociaciones ante un choque. De manera independiente del nivel de ingreso, la mayor parte de los hogares pide ayuda a sus familiares; sin embargo, la incidencia es un poco mayor en los quintiles más ricos (72,7% para el quintil 5, vs. 62,5% para el más pobre). En el quintil más pobre, 5,9% de los hogares solicita ayuda a sus vecinos, comparado con tan sólo 1,6% de los hogares del quintil más rico. Acudir a asociaciones religiosas o políticas para ayuda es más común entre los quintiles más pobres (2,6 y 2,3%, respectivamente para el quintil 1, comparado con 1,2 y 0,3% para el quintil 5). Un resultado salta a la vista: en el total de hogares, independiente del nivel de ingreso, sólo 3,5% acude a asociaciones (políticas o religio- 1 Por ejemplo, la protección social informal no funciona adecuadamente ante choques covariados o repetidos (Morduch, 1999). 52

3 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Figura 3.1 Sistema de protección social sas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8% se apoya en instituciones informales tales como la familia, los amigos y los vecinos. Así una gran proporción de los hogares acude a la protección social informal ante la incidencia de choques. Cuadro 3.1 Ayuda en caso de choque, según quintil de ingreso Quintil de ingreso (%) Quién ayuda en caso Total de choque? Familiares 62,49 62,88 66,94 68,92 72,70 66,8 Amigos 8,59 7,96 7,30 6,71 6,51 7,4 Vecinos 5,93 4,88 3,50 2,06 1,59 3,6 Asociaciones religiosas 2,56 2,70 1,97 1,81 1,22 2,1 Asociaciones políticas 2,27 1,93 0,83 0,51 0,30 1,2 ONG 0,37 0,30 0,61 0,22 0,10 0,3 Otro 2,09 2,62 2,83 2,65 2,26 2,5 Nadie 15,69 16,73 16,02 17,12 15,32 16,2 Total Fuente: Dane - ECV, Cálculos propios. 53

4 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA La no existencia de protección social formal, la falta de acceso a acuerdos informales, o su funcionamiento subóptimo, pueden tener efectos perversos sobre las decisiones de los hogares. Cuando los hogares enfrentan un choque y no tienen mecanismos de protección, pueden tomar decisiones tales como retirar a los niños del colegio, reducir la ingesta de alimentos o incrementar la participación laboral de personas del hogar que anteriormente no trabajaban, en especial, niños. En la sección 1.4, el Cuadro 1.1 mostró que los choques tienen efectos sobre la acumulación de capital humano, al incrementar los años de rezago educativo de los niños en el hogar. A continuación, el Cuadro 3.2 presenta la estimación de un modelo tipo Probit que busca establecer el efecto que tienen los choques sobre la probabilidad de que un menor de 11 años trabaje. Como se puede apreciar, la exposición a una pérdida económica importante incrementa la probabilidad de que un menor de 11 años trabaje casi en 3%. Por su parte, cuando el hogar enfrenta un choque en el que debe cerrar el negocio del cual deriva su ingreso, la probabilidad de que un menor de 11 años trabaje se incrementa en 1,4%. Por último, en un hogar que enfrenta un choque de enfermedad grave de un miembro del hogar, la probabilidad de que un niño en el hogar trabaje aumenta en 1%. En conclusión, los resultados de la regresión implican que ambos tipos de choques (covariantes e idiosincrásicos) llevan a los hogares a utilizar mecanismos de protección informales que implican pérdidas de capital humano y trampas de pobreza. Asistencia social Colombia cuenta con un portafolio amplio de programas de asistencia social 2. La principal entidad del sector es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), encargada de la protección a los menores de edad y la provisión de la mayoría de programas dirigidos a la niñez. Estos programas incluyen cuidado infantil en guarderías, atención a adolescentes en vulnerabilidad, nutrición para la niñez escolarizada y algunas formas de asistencia a menores de edad en situación de peligro o abandono 3. El cuidado en guarderías (hogares comunitarios de bienestar y hogares infantiles) se dirige a niños menores de 6 años pertenecientes a familias en pobreza o vulnerabilidad, e incluye cuidado infantil, complemento alimentario, actividades de de- 2 Esta sección se basa en Núñez y Espinosa (2004). La asistencia social en salud se resume en la sección Sistema de seguridad social en salud, pág Según lo establecido por el decreto 2737 de 1989 del Código del Menor. 54

5 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Cuadro 3.2 Choques y probabilidad de trabajo infantil Variable dependiente: probabilidad de trabajo niños (5-11 años) Variables independientes Coeficiente CHOQUES Enfermedad grave de un miembro del hogar 1.07 * Muerte de un miembro del hogar 0.03 Desplazamiento Separación de los cónyuges Discapacidad de un miembro del hogar Cierre del negocio del que derivaban su ingreso 1.41 * Pérdida económica importante 2.75 *** CARACTERÍSTICAS DEL HOGAR Log gasto per cápita del hogar 0.18 Proporción niños en total de personas 0.95 Proporción adultos mayores en total de personas Proporción personas que trabajan 3.85 *** CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DE HOGAR Años educación jefe de hogar Años educación 2 jefe de hogar Años educación 3 jefe de hogar Edad jefe de hogar 0.14 Edad 2 jefe de hogar Mujer jefe de hogar REGIONES Urbano ** Región Atlántica Región oriental 2.37 ** Región central 1.96 ** Región Pacífica 5.54 *** Antioquia 0.94 Valle del Cauca 5.02 *** San Andrés y Providencia 0.70 Orinoquia y Amazonia 3.33 ** * Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%. Fuente: Tomado de Núñez y Espinosa (2004) con base en Dane, ECV,

6 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA sarrollo sicosocial, vigilancia del estado nutricional, promoción de la salud y prevención de las enfermedades, inscripción en programas de crecimiento y desarrollo de los organismos de salud, y fomento de la vacunación completa. La atención para los adolescentes (clubes prejuveniles y juveniles) considera actividades de desarrollo del talento humano en aspectos culturales, deportivos, artísticos y productivos, sesiones educativas y acciones para apoyar el mejoramiento de las relaciones entre los miembros del club con espacios escolares y laborales, y busca ayudarlos en la construcción de proyectos de vida individuales y grupales. Los programas de nutrición ofrecen un complemento alimentario en las escuelas durante un período de 120 días al año, con el fin de contribuir al acceso y asistencia regular de los niños a un establecimiento educativo, evitar la deserción del sistema escolar, y contribuir a mejorar el desempeño escolar de los niños beneficiarios; el complemento se puede otorgar en la forma de desayunos, almuerzos o refrigerios (Cuadro 3.3). Por último, los programas de asistencia al menor en abandono o peligro están dirigidos a niños en esta situación ya extrema, incluyendo discapacitados o con trastornos mentales. Los servicios incluyen desde actividades terapéuticas, formativas, recreativas, pedagógicas, programas de enganche al sistema educativo, formación prevocacional y vocacional en el caso de la asistencia, hasta alojamiento, alimentación, seguimiento, diagnósticos y planes de atención en los internados. En el caso del ICBF, si bien existen algunas filtraciones de la atención a niños que no se encuentran en pobreza, la mayor parte de la misma está focalizada hacia quienes están en pobreza, en particular, en las áreas rurales (Gráfico 3.1). Otro programa de asistencia social con el que cuenta Colombia es Familias en Acción, un programa de transferencias condicionadas dirigido a familias en situación de pobreza con niños menores de 17 años que busca promover la asistencia escolar y la generación de capital humano a través de tres modalidades: nutrición, educación Cuadro 3.3 Atención a la niñez Desayunos infantiles Restaurantes escolares Hogares de bienestar ICBF Fuente: ICBF en Informe al Congreso,

7 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Gráfico 3.1 Cobertura ICBF en atención al menor de 7 años Fuente: Dane- ECV, Cálculos propios. primaria y educación secundaria. En el componente de nutrición, Familias en Acción otorgó un subsidio de pesos mensuales (en 2003) por cada familia con niños menores de 6 años, condicionado a la realización de visitas a centros de salud para controles de nutrición y crecimiento de los niños. En el componente de educación se otorga un subsidio de pesos mensuales por niño en educación primaria y de pesos mensuales por niño en educación secundaria, condicionado a la asistencia de los niños a un establecimiento escolar con menos de ocho fallas justificadas por bimestre. A julio de 2003, el Programa Familias en Acción atendió a familias en Sisbén 1, aproximadamente, para una cobertura nacional de 24% (Unión Temporal IFS Econometría S.A. SEI, 2003). Un programa adicional dirigido a la población en pobreza es llamado Familias Guardabosques, y su principal objetivo es vincular y comprometer familias campesinas como guardabosques, promoviendo procesos de recuperación y conservación de zonas afectadas por causa de la siembra de cultivos ilícitos. El programa busca promover la protección, revegetalización y conservación de estas zonas, mediante el diseño de estrategias de uso alternativo de la tierra. El programa vincula a las familias que habitan en zonas con presencia de cultivos ilícitos, quienes se comprometen a erradicarlos de las zonas donde habitan a cambio de un apoyo económico de pesos cada dos meses como pago a su trabajo como guardabosques. Para 2003, este programa vinculó más de familias. 57

8 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA El portafolio de programas para protección a las familias en pobreza también incluye un subsidio familiar dirigido por las Cajas de compensación familiar, que busca apoyar a los trabajadores formales con ingresos bajos a través de dos modalidades: subsidio monetario y en servicios. El monetario destinado para los trabajadores con ingresos menores a cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, equivalía en 2003 a pesos mensuales en promedio. Por su parte, el que se da en especie incluye subsidios a la vivienda de interés social, servicios de salud, educación, recreación, cuidado infantil, cursos de capacitación no formal, créditos a industrias familiares, y entrega de bienes tales como medicamentos, alimentos, textos y útiles escolares, entre otros. Los programas de asistencia social incluyen aquellos dirigidos específicamente a la población desplazada; este tipo de atención se divide en dos áreas: atención humanitaria de emergencia y restablecimiento. La primera proporciona un subsidio temporal e inmediato para mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública de los desplazados. La segunda incluye programas para la generación de ingresos, de capacitación y acceso a la vivienda. Por su parte, la asistencia social en pensiones se proporciona a través del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), creado por la ley 100 de 1993, específicamente a través de la subcuenta de solidaridad. Su objetivo consiste en subsidiar las cotizaciones a pensiones de aquellos trabajadores pobres que no pueden contribuir de manera temporal. Este programa otorga un subsidio diferencial y durante un periodo que varía entre 600 y 800 semanas, dependiendo de si el beneficiario trabaja en el sector informal rural, urbano, es discapacitado o es una madre comunitaria. Los porcentajes del subsidio se presentan en el Cuadro 3.4. El subsidio promedio en 2003 fue de pesos. Cuadro 3.4 Porcentajes de subsidio a pensiones Hombres y mujeres de 35 a 65 años, del sector informal urbano Hombres de 35 a 65 años y mujeres de 30 a 65 años, del sector informal rural Trabajadores discapacitados de 20 a 65 años Madres comunitarias con un año de servicio mínimo Fuente: Consorcio Prosperar Hoy, Porcentaje Porcentaje diferencial según semanas cotizadas, definido por el Consejo Asesor, hasta por 600 semanas. 90% hasta por 480 semanas sin régimen de transición, o 600 semanas sin régimen de transición. 95% hasta por 480 semanas sin régimen de transición, u 800 semanas sin régimen de transición. 80% hasta por 480 semanas sin régimen de transición, o 600 semanas sin régimen de transición. 58

9 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Por último, se encuentra un programa de asistencia social dirigido a la atención del adulto mayor en pobreza, y organizado por la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Este programa otorga un subsidio monetario y en especie a adultos mayores de 65 años (50 para indígenas o discapacitados) en situación de extrema pobreza. El programa da esta contribución económica directa ( pesos en 2003) a través de dos modalidades: si el adulto mayor no reside en un centro de bienestar del adulto mayor, se otorga una porción en efectivo ( pesos) y otra en servicios sociales complementarios ( pesos); y si el beneficiario reside en uno de estos centros, se otorga una porción en servicios sociales básicos ( pesos) y otra en efectivo ( pesos). En la actualidad aproximadamente adultos mayores se benefician de este programa. Sistema general de seguridad social en pensiones Este Sistema (SGSSP) fue creado por la ley 100 de 1993 y está organizado alrededor de dos regímenes solidarios excluyentes: el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. En el primero, los aportes de los afiliados y sus rendimientos son parte de un fondo público común, que garantiza el pago de las prestaciones a los pensionados, y en el que el Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados. El segundo está basado en el ahorro que proviene de las cotizaciones y sus rendimientos financieros, y en la solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes al Fondo de Solidaridad. Este régimen permite la cotización de pensiones voluntarias para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado. El sistema de pensiones tiene un componente solidario, creado con el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) y su subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiar los aportes al régimen de pensiones de los trabajadores que no tienen suficientes recursos para realizar todo el aporte. El subsidio se concede de manera temporal y parcialmente para remplazar los aportes del empleador o del trabajador, hasta por un salario mínimo como base de cotización. El Fondo se financia con cotizaciones adicionales por parte de los afiliados al régimen general de pensiones, aportes del presupuesto nacional, recursos de las entidades territoriales, donaciones, y los recursos provenientes de multas a administradoras de pensiones y empleadores que no cumplan con las normas de afiliación establecidas por la ley. A raíz de las reformas al sistema de pensiones introducidas con la ley 100 de 1993, la afiliación a pensiones se ha incrementado de manera importante desde En dicho año, personas se encontraban afiliadas a pensiones, mientras que para diciembre de 2004 la afiliación había crecido hasta cubrir a personas (Gráfico 3.2). 59

10 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA Gráfico 3.2 Número de afiliados al sistema de pensiones (Fondos de Pensiones e ISS) * Cortes a diciembre de cada año. Fuente: Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, Sistema general de seguridad social en salud La ley 100 de 1993 también creó el régimen de seguridad social en salud con el objetivo de regular el servicio público de salud y crear condiciones de acceso para toda la población. El sistema de salud en Colombia se basa en dos regímenes. El primero es el régimen contributivo, en el que los afiliados están vinculados al sistema de salud a través de un contrato laboral, o bien son servidores públicos, pensionados o jubilados, o son trabajadores independientes con capacidad de pago. El segundo es el régimen subsidiado, establecido para asegurar el ingreso de la población más pobre y vulnerable al sistema de seguridad social en salud, y financiado con aportes fiscales de la nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad (Gráfico 3.3). El Fosyga garantiza la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema de salud, y cubre los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito, entre otros. El régimen de salud funciona alrededor de tres formas organizacionales. Primero, las entidades promotoras de salud (EPS), que afilian a los usuarios del régimen contributivo, administran la prestación de los servicios de salud y reciben una unidad de pago por capitación (UPC) por cada persona afiliada y beneficiaria. Segundo, las 60

11 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL administradoras del régimen subsidiado (ARS) 4, que afilian a los beneficiarios del régimen subsidiado, reciben una UPC de parte del municipio por cada persona afiliada, y contratan con las instituciones prestadoras de salud (IPS). Y tercero, las IPS, que prestan los servicios de salud a los afiliados al régimen subsidiado. La afiliación a salud de la población en pobreza o vulnerabilidad se realiza a través del régimen subsidiado de salud. Este régimen busca asegurar en salud a la población que no tiene capacidad de pago para afiliarse con sus propios recursos, y en 2003 se beneficiaron personas. La afiliación al régimen subsidiado constituye un subsidio en especie, que corresponde a la cobertura en el plan obligatorio de salud subsidiado (POS-S), en ocasiones a cambio de un pago de 5 a 10% sobre el valor del servicio. Las entidades territoriales quedaron a cargo de la identificación y el aseguramiento de la población más pobre a través del régimen subsidiado de salud (Cuadro 3.5), al igual que de las acciones de salud pública, como son promoción, prevención y protección (ley 715 de 2001). Gráfico 3.3 Afiliación a regímenes de salud Fuente: DNP, DDS, Una EPS del régimen contributivo también puede ser una ARS para el régimen subsidiado. 61

12 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA Cuadro 3.5 Cobertura en salud por nivel de Sisbén En porcentajes Sisben Régimen Régimen Resguardo No contributivo subsidiado indígena cubierto 1 79,2 92,6 83,1 59,4 1 0,94 34,72 1,89 62,45 2 3,20 37,80 2,34 56, ,68 33,05 0,90 50, ,75 16,73 0,18 31, ,63 3,66 0,10 16, ,78 0,21 0,00 5,01 Total 38,91 22,15 0,77 38,17 Fuente: Dane - ECV, Cálculos propios. A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en salud los colombianos tienen niveles de protección relativamente bajos, en especial, aquellos que se encuentran en mayores niveles de vulnerabilidad; así como a los trabajadores del gobierno y los empleados, si bien los niveles de protección de la población se han incrementado entre 1997 y 2003, lo cierto es que aún existen algunos grupos poblacionales en los que la protección es menos común (Cuadro 3.6). Por ejemplo, en 2003, mientras 93% de las personas con más de 16 años de educación se encontraban afiliadas a salud o pensiones, este porcentaje sólo alcanzaba 73% para quienes tienen cinco años de educación o menos. Por su parte, algunas ramas de actividad económica tienen una mayor incidencia de desprotección: este es el caso de las personas que trabajan en minería, construcción y comercio, donde los sistemas de pensiones o salud no alcanzan a cubrir al 80% de la población. Por último, la protección también difiere según el nivel de ingresos de la persona: mientras 99% de quienes ganan más de 4 salarios mínimos se encuentra protegido, sólo 63% de quienes ganan menos de un salario mínimo lo está. Sin embargo, cabe resaltar el incremento en protección en este grupo, ya que en 1997 sólo 36% de las personas que ganaban menos de un salario mínimo se encontraba afiliada a salud o pensiones. Con el fin de establecer los principales factores que determinan la probabilidad de que una persona se encuentre afiliada a los sistemas de pensiones o salud, se estimó un modelo Probit en el que la variable dependiente toma el valor de 1 si la persona no se halla afiliada a salud y pensiones (desprotegida) y cero si se está afiliada a salud o 62

13 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Cuadro 3.6 Protección en pensiones o salud y 2003 (En porcentajes) Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido Total Escolaridad 0-5 años años años años años Rama de actividad Agricultura Minas Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte Servicios financieros Servicios Ingresos < 1 SM SM SM SM SM Fuente: Dane- ECV, 1997 y Cálculos propios. a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuación, y el grupo con el cual se compara la persona en cada caso se presenta en paréntesis: la edad (personas de 35 a 44 años); el sexo (hombres); la escolaridad (16 años o más de educación); el nivel de ingresos (mayores a 4 salarios mínimos); la rama de actividad económica en que la persona trabaja (industria); el número de miembros del hogar; la posición ocupacional (particular); y la región (Bogotá). Los resultados (Cuadro 3.7) muestran que una persona menor de 35 años tiene una mayor probabilidad de estar desprotegida, mientras que una mayor de 45 63

14 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA años tiene una menor probabilidad de estarlo. En cuanto al sexo, ser mujer reducía la probabilidad de no tener protección en salud y pensiones en 1997, pero la aumentaba en La escolaridad es un factor importante en la explicación de la desprotección, en particular, para los niveles más bajos: si una persona tiene 5 años o menos de educación en 2003, su probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones se incrementa en 4,2%, comparado con una persona con más de 16 años de escolaridad. Por nivel de ingresos, de nuevo para 2003 y comparado con alguien cuyos ingresos son mayores a cuatro salarios mínimos, una persona con ingresos menores a un salario mínimo tiene una probabilidad 47% mayor de estar desprotegido; incluso para alguien con ingresos entre tres y cuatro salarios mínimos ésta es 8,2% mayor. Cuadro 3.7 Probabilidad de desprotección y 2003 Variable dependiente: desprotección en salud o pensiones Variables independientes EDAD *** 1.42 ** ** ** *** ** SEXO Mujer ** 1.87 *** ESCOLARIDAD 0-5 años *** 4.20 *** 6-10 años *** 1.71 ** 11 años *** años *** 0.67 INGRESOS < 1 SM *** *** 1-2 SM *** *** 2-3 SM 8.98 *** *** 3-4 SM *** RAMA DE ACTIVIDAD Minas *** Agricultura *** 1.33 Electricidad, gas y agua ** Construcción 6.94 ** 4.24 ** Comercio 5.35 ** 3.62 *** Continúa en la siguiente página 64

15 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Cuadro 3.7 Probabilidad de desprotección y 2003 (Continuación) Variable dependiente: desprotección en salud o pensiones Variables independientes RAMA DE ACTIVIDAD Transporte *** 2.23 ** Servicios financieros ** Servicios 5.75 *** 0.73 No. MIEMBROS EN EL HOGAR Menor de 1 año ** 1-5 años 1.28 * 1.61 *** 6-17 años 1.03 ** 1.54 *** años ** 60+ años ** POSICIÓN OCUPACIONAL Gobierno *** REGIÓN Atlántica 7.87 *** ** Oriental Central 4.86 ** ** Pacífica Antioquia *** *** San Andrés Orinoquia Valle log likelihood -1,733-4,942 Número de observaciones 4,747 14,974 Pseudo R * Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%. Fuente: Dane - ECV, 1997 y Cálculos propios. Con respecto a la rama de actividad económica una persona que trabaja en minas, electricidad, gas y agua, construcción, comercio o transporte tiene una mayor probabilidad de desprotección que alguien que lo hace en la industria. En cuanto al número de miembros en el hogar, los resultados muestran que la probabilidad de estar desprotegido aumenta cuando se incrementan los miembros del hogar en edades 65

16 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA dependientes (entre 1 y 17 años); por el contrario, en aquellos hogares donde los miembros están en edad de trabajar (18 a 59 años) dicha probabilidad se reduce. Este análisis, que en últimas está relacionado con el ciclo de vida del jefe del hogar, muestra que al tener hijos a edades tempranas, la vulnerabilidad, y en consecuencia la desprotección, aumentan. Por el contrario, a medida que aumenta la edad del jefe de hogar, éste adquiere más experiencia en el mercado laboral, y por tanto mayores ingresos (es muy probable que crezca su interés por buscar trabajos más formales, y de ahí que estará más protegido). Por último, en cuanto a la ubicación de los hogares, una persona cuyo hogar está situado en la región Atlántica, en la central o en Antioquia, tiene una menor probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones que alguien cuyo hogar está situado en Bogotá. En últimas, aunque Colombia ha desarrollado un sistema general de seguridad social que incluye aseguramiento en salud y pensiones, muchas personas, en particular, aquellas con menores niveles de ingresos y de escolaridad, los más pobres y vulnerables, no tienen acceso al aseguramiento. Por tanto, no sólo enfrentan mayores riesgos dadas sus características, sino que además tienen menos mecanismos para enfrentar choques negativos cuando éstos se presentan. Educación Existe consenso sobre el papel de la educación en la reducción de la pobreza. La educación reduce el impacto de la pobreza y la incidencia de enfermedades prevenibles, permite a las personas tomar decisiones informadas, aumenta el acceso a activos productivos como la tierra o el capital, incrementa la movilidad laboral y amplía el potencial de generación de ingresos. Sin embargo, y como se presentó en la sección 1.4, la cobertura educativa en Colombia no es universal, en particular para los niveles educativos más altos y para las personas de menores ingresos. Con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, el Estado colombiano ha diseñado un modelo descentralizado, donde el nivel central actúa como coordinador de la política nacional, y las entidades territoriales identifican las necesidades educativas de sus regiones, y ejecutan los programas respectivos. En la actualidad ya se han dado algunos logros en términos de cobertura y acceso a la educación básica y, por tanto, el énfasis de la política educativa en Colombia se ha ampliado a mejorar la calidad de la educación básica y media. El Ministerio de Educación ha puesto en marcha sistemas de evaluación y diagnóstico, tales como las pruebas Saber (pruebas en matemáticas y lenguaje para los estudiantes de los grados tercero, quinto, séptimo y noveno de la educación básica) que se unen al 66

17 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL examen de Estado (Icfes) que desde hace más de treinta años presentan los estudiantes en grado once. En educación superior también se instauraron sistemas de evaluación a los egresados a través las pruebas Ecaes (exámenes de calidad de la educación superior). Sin embargo, los resultados de las pruebas Saber revelan que en educación secundaria cerca de 25% de los estudiantes de colegios públicos no supera el nivel mínimo de las pruebas en lenguaje, y menos del 20% alcanza el nivel óptimo en las pruebas que se aplican en séptimo y noveno grado (Núñez et al., 2002). Como respuesta a las inquietudes del sector, el gobierno ha puesto en marcha una serie de programas que buscan ampliar la cobertura, mientras se toman medidas para mejorar la calidad de la educación. Por ejemplo, uno de los programas líderes del gobierno Uribe es el Programa de reorganización. Éste busca el óptimo aprovechamiento de la capacidad de los docentes y una mejor utilización de los recursos técnicos y financieros de los colegios oficiales a través de la cofinanciación de proyectos de construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura y la dotación de los colegios en los niveles de educación básica. Con este mismo objetivo, el Ministerio de Educación, a través del Programa de educación rural y el Fondo Nacional de Regalías, ha destinado recursos que han beneficiado a alumnos en 2004 y a más de desde agosto de 2002 a través de la creación de nuevos cupos educativos dirigidos a la población más vulnerable. Más allá de la atención directa en las aulas de clases las mejoras en política educativa ahora incluyen programas como el Plan nacional de lectura y bibliotecas, para dotar a las bibliotecas públicas y así reforzar las acciones de inversión social y educativa del Estado, promover la lectura y mejorar el acceso de la población a materiales educativos. A través de este programa 73 bibliotecas fueron fortalecidas en 2002 y 198 en En cuanto a recursos tecnológicos, se creó el Programa computadores para educar, que en conjunto con la empresa privada, recolecta los computadores que las organizaciones colombianas no utilizan, los reacondiciona y entrega gratuitamente a colegios y escuelas públicas de todas las regiones de Colombia. De esta forma, el programa busca disminuir la brecha existente entre la población que tiene acceso a los recursos tecnológicos y sus beneficios, y la que no los tiene. El Programa computadores para educar entregó computadores en 2002, cerca de en 2003 y un poco más de en 2004, a través de los cuales se han beneficiado más de escuelas y colegios públicos anualmente. En educación superior, los aumentos en cobertura se han logrado por medio de créditos educativos administrados y adjudicados por el Instituto Colombiano de Cré- 67

18 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA dito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex). Entre 1995 y 2003 el número de estudiantes beneficiarios de créditos se incrementó de a (Gráfico 3.4). Gráfico 3.4 Número de estudiantes beneficiarios con créditos Icetex Fuente: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), Vivienda La vivienda, al igual que la alimentación o el vestido es una necesidad humana fundamental. El acceso a una vivienda adecuada es determinante del nivel de calidad de vida de las personas, ya que permite el acceso a muchos de los servicios que son considerados básicos para mantener un cierto nivel mínimo de bienestar. Un asentamiento precario en el que no existe acceso a la vivienda, y en consecuencia a una serie de servicios públicos básicos, constituyen la manifestación física del incremento de la pobreza y la desigualdad (UN-Hábitat, 2004). La falta de acceso a vivienda es un problema particular para la población más pobre, que no tiene acceso ni adecuado ni suficiente a crédito para vivienda, en muchos casos porque carece de capacidad de ahorro, empleos de carácter formal o colaterales para ofrecer garantías a los créditos. Esto implica que los pobres se ven forzados a construir sus viviendas en zonas ilegales, sin permisos de construcción y con bajas condiciones sanitarias. Un primer análisis de la falta de acceso a una vivienda adecuada se basa en dos tipos de indicadores básicos: los que miden en déficit cuantitativo (aquellos que exa- 68

19 CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL minan si las unidades de vivienda existentes permiten albergar a la totalidad de personas) y los que miden el déficit cualitativo (aquellos que examinan si las viviendas cumplen con los estándares mínimos que permitan ofrecer una calidad de vida adecuada para sus habitantes) (Szalachman, R., 1999). Específicamente, el déficit cuantitativo se mide como el porcentaje de hogares que no tienen una vivienda permanente, mientras que el déficit cualitativo muestra el porcentaje de viviendas que son susceptibles de mejoramiento: viviendas que presentan deficiencias en servicios públicos, espacio o estructura. En el caso colombiano, 17,7% de los hogares urbanos en 2000 presentaba déficit cuantitativo y 18,2% déficit cualitativo. Estos indicadores mejoraron ligeramente para 2001, cuando 15,4 y 13,3% de los hogares urbanos presentaron condiciones de déficit cuantitativo y cualitativo respectivamente (Documentos Conpes Nos y 3269 de 2002). Sin embargo, aún existían problemas de acceso a vivienda, ya que para 2001 había sólo 6.2 millones de viviendas disponibles para 7.3 millones de hogares urbanos (Gráfico 3.5) Si bien la situación ha mejorado, en 2003 todavía 16% de los hogares urbanos (1.3 millones) se clasificaban como hogares en asentamientos precarios. De éstos, 17% vivía en hogares no susceptibles de mejorar, 63% presentaba déficit cualitativo y 20% estaba situados en zonas de riesgo (Cuadro 3.8). Gráfico 3.5 Déficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, nivel urbano Fuente:Tomado de documento Conpes No con base en DNP-DDUPRE,

20 POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA Cuadro 3.8 Viviendas en asentamientos precarios Condición de los hogares Hogares Participación (Miles) en el total % Hogares en viviendas no susceptibles de mejorar Hogares que presentan déficit cualitativo Hacinamiento Materiales inadecuados Acueducto 47 4 Alcantarillado Riesgo Total 1, Fuente: Torres, Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los últimos años, uno de los principales problemas que enfrenta Colombia en la actualidad es el número insuficiente de viviendas para la cantidad de hogares (déficit habitacional). Si bien la situación mejoró entre 1997 y 2003 (Gráfico 3.6) aún hoy el número de hogares por vivienda es mayor que el presenciado en Para 2003 en el orden nacional había en promedio 1.2 hogares por vivienda, mientras que en 1993 el promedio era Para 2000, se estimaba que el déficit habitacional ascendía a 2 millones de unidades (Conpes, 2002). Gráfico 3.6 Número de hogares por vivienda Fuente: Dane Casen 1993, ECV, 1997 y Cálculos propios. 70

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